§ 4.1. Цели деятельности негосударственных организаций

Первый элемент структуры административно-правового статуса негосударственных организаций - административно-правовые нормы, регулирующие цели их деятельности, является определяющим в отношении особенностей указанного статуса как коммерческих, так и, в большей степени, некоммерческих структур.

Проект Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Г ражданского кодекса РФ, а также в отдельные законодательные акты РФ», внесенный Президентом РФ в Г осударственную Думу 3 апреля 2012 г., в части предусмотренных им общих положений о некоммерческих корпорациях содержал в п. 1 ст. 116.1 правило, согласно которому не допускалось создание некоммерческих корпоративных организаций, преследующих цели, противоречащие закону либо основам правопорядка или нравственно- сти^[344]. Но данный критерий не был учтен в окончательной редакции гл. 4 ГК РФ, а § 5 ГК РФ «Некоммерческие организации», куда входила указанная статья, утратил силу с 1 сентября 2014 г.

По поводу данного положения законопроекта Денисов С.А. отмечал, что это правило вызывало возражения со стороны некоторых общественных организаций, представители которых усматривали в этом основание для произвольного отказа в государственной регистрации некоммерческой организации, исходя из того, что нет универсального и одинакового у всех представления о нравственных началах.

Данная позиция не была принята исходя из того, что все-таки неправильно допускать создание юридических лиц, цели деятельности которых несовместимы с нравственными устоями общества¹.

Как уже указывалось, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Однако С.П. Гришаев, обращая внимание на то, что в законодательстве не дается исчерпывающего перечня целей деятельности некоммерческих организаций и предлагается учредителям таких юридических лиц самим определять данные цели путем указания их в учредительных документах, отмечал: «Учитывая достаточно расплывчатую формулировку “в иных целях, направленных на достижение общественных благ”, представляется, что цель деятельности может быть предусмотрена любая, за исключением цели извлечения прибыли (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. “О некоммерческих организациях”) и цели, заведомо противной основам правопорядка или нравственности (ст. 169 ГК РФ)»^{[345] [346]. С такой позицией можно согласиться только в части.}

Так, ст. 169 ГК РФ посвящена не деятельности конкретно некоммерческих организаций, а недействительности сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка или нравственности: «Сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна и влечет последствия, установленные статьей 167 ГК РФ. В случаях, предусмотренных законом, суд может взыскать в доход Российской Федерации все полученное по такой сделке сторонами, действовавшими умышленно, или применить иные последствия, установленные законом».

Пункт 85 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Г раж- данского кодекса РФ» разъясняет положения данной статьи: «В качестве сделок, совершенных с указанной целью, могут быть квалифицированы сделки, которые нарушают основополагающие начала российского правопорядка, принципы общественной, политической и экономической организации общества, его нравственные устои. К названным могут быть отнесены, в частности, сделки, направленные на производство и отчуждение объектов, ограниченных в гражданском обороте (соответствующие виды оружия, боеприпасов, наркотических средств, другой продукции, обладающей свойствами, опасными для жизни и здоровья граждан, и т.п.); сделки, направленные на изготовление, распространение литературы и иной продукции, пропагандирующей войну, национальную, расовую или религиозную вражду; сделки, направленные на изготовление или сбыт поддельных документов и ценных бумаг; сделки, нарушающие основы отношений между родителями и детьми»^[347].

Таким образом, речь в ст. 169 ГК РФ не идет о целях деятельности некоммерческих организаций. Если и ссылаться по данному вопросу на законодательство, то прежде всего здесь необходимо упомянуть ст. 13 Конституции РФ, в соответствии с которой запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Различные авторы по-разному оценивают значимость критериев-отличий некоммерческой организации от коммерческой.

Так, Степанов Д.И., как уже отмечалось, запрет на распределение прибыли в некоммерческой организации рассматривает не как ее признак, а как одно из ограничений в отношении некоммерческих организаций, при этом на первое место ставит критерий цели деятельности организации¹.

Новак Д.В. полагает, что в основу классификации юридических лиц отечественным законодателем положен критерий, связанный с характером их деятельности, - так называемый критерий прибыльности. Соответственно, все юридические лица, согласно ст. 50 ГК РФ, прежде всего подразделяются на два типа: коммерческие и некоммерческие организации^{[348] [349]. Данный критерий прибыльности указанный автор, в свою очередь, подразделяет на две основные составляющие: «целевую» и «распределительную», при этом основная цель деятельности организации, по его мнению, в большей степени представляет собой декларацию (хотя и обязательную к провозглашению учредителями при создании ими юридического лица в конкретной организационно-правовой форме), нежели характеризует организацию с содержательной стороны как коммерческую или некоммерческую[350].}

Представляется, что оба указанных в ст. 50 ГК РФ критерия-признака некоммерческой организации имеют значение для характеристики данного вида организаций. Но при этом первый признак - отсутствие цели извлечения прибыли - является определяющим, так как от него зависит второй критерий - невозможность ее распределения в случае получения между участниками.

Дискуссия о приоритете первого или второго признака некоммерческой организации проистекает из различий к подходам отграничения данных организаций от коммерческих. При первом подходе, целевом, соответственно, на главное место выходит цель деятельности некоммерческой организации.

Так, Степанов Д.И. отмечает то, что смысл филантропического или функционального подхода заключается в том, что законодателем рассматривается организация некоммерческая как лицо юридическое, которое призвано реализовать определенные полезные для общественно цели, не относящиеся к получению прибыли и обогащению. При таком подходе организации некоммерческие могут создаваться только для осуществления ограниченного количества видов их деятельности, а понятие цели или целей деятельности оказывается очень сложно отделимо от нее самой, направленной на то, чтобы достичь цель или цели. Сама же по себе организация некоммерческая приобретает во многом черты института гражданского общества специфического характера, где превалирующими оказываются идеалы гуманизма и доброты¹. Представляется, что в настоящее время в связи с коммерциализацией деятельности некоммерческих организаций этот принцип в чистом виде не может быть применен для разграничения коммерческих и некоммерческих организаций, хотя и должен быть положен в основу их деятельности. Функциональный подход переплетается с подходом экономическим, который также выделяется с целью определения природы некоммерческих организаций.

Суть подхода экономического состоит в следующем: главенствующим оказывается критерий запрета распределять прибыль в пользу тех лиц, которые создали организацию, являются ее членами, а также и осуществляют управленческие функции. Такой запрет на то, чтобы распределять прибыль, и принципиально позволяет разделить лица юридические на два основных типа, при этом не вдаваясь в описание специальных целей их деятельности^{[351] [352].}

Руководствуясь приведенным выше содержанием двух подходов к разграничению коммерческих и некоммерческих организаций, можно прийти к выводу, что в отечественном законодательстве используются в этих целях и экономический, и функциональный подходы в синтезе, что совершенно оправдано, так как уже было указано, что один критерий дополняет другой.

При подробном рассмотрении административно-правового статуса организаций государственных Д.Н. Бахрах отмечал то, что исследование его элементов и блоков в отношении таких субъектов, как коллективные структурные единицы механизма государства, позволит решить вопрос и о содержании соответствующего статуса коллективных негосударственных субъектов. Но у последних только в редких случаях имеются все элементы статуса, как у организаций государственных, то есть целевой, компетенционный и организационный блоки. Чаще всего обозначены лишь только некоторые из них. Так, нормативными актами определяются цели, задачи многих формирований общественных^[353].

Применительно к негосударственным организациям данное утверждение будет также верным. У них законодательно закреплены цели деятельности. Например, в соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» основными целями ее являются:

формирование общественного мнения;

политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов.

В ст. 6 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» изложены более узкие показатели целей - функции или основные направления деятельности данных организаций, среди которых названы:

1) разработка и установление условий членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемой организации;

2) применение мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» и ее внутренними документами, в отношении своих членов;

3) образование третейских судов для разрешения споров, возникающих между членами саморегулируемой организации, а также между ними и потребителями произведенных членами организации товаров (работ, услуг), иными лицами, в соответствии с законодательством о третейских судах;

4) осуществление анализа деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденными решением общего собрания ее членов;

5) представление интересов членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления.

Закрепленные в законодательстве цели деятельности организаций конкретизируются в уставах. О важности данного элемента статуса негосударственных организаций говорит и то, что систематическое осуществление ими деятельности, противоречащей уставным целям, является основанием ликвидации организации в соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях». Так, например, по требованию Прокуратуры г. Москвы Главным управлением Министерства юстиции РФ по Москве с 28 ноября по 22 декабря 2017 г. была проведена документарная проверка соответствия деятельности Фонда поддержки средств массовой информации «Пятое время года», в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным его учредительными документами, и законодательству РФ. Основным неустранимым нарушением, выявленным в ходе проверочных мероприятий, являлось несоответствие деятельности организации ее уставным целям. В соответствии с действующей редакцией Устава Фонда его целью являлось формирование имущества на основе добровольных взносов и иных не запрещенных законом поступлений и направление на поддержку средств массовой информации. Однако в ходе проверки было установлено, что на территории нескольких субъектов РФ Фонд осуществлял деятельность вопреки этой цели. Он являлся операционным лицом для третьих лиц, арендовал нежилые помещения, оплачивал печать листовок и газет, не связанных по своей тематике с поддержкой средств массовой информации. В результате того, что руководство Фонда игнорировало требования закона, в целях защиты интересов граждан Г лавным управлением Министерства юстиции РФ по Москве 27 декабря 2017 г. в Мещанский районный суд г. Москвы было направлено исковое заявление о ликвидации фонда, и 22 января 2018 г. оно было удовлетворено и фонд ликвидирован¹.

Цели деятельности негосударственной организации, ее функции определяют дальнейшее содержание административно-правового статуса, а именно норм, регулирующих принципы деятельности, порядок создания, права, обязанности организаций во взаимодействии с органами исполнительной власти.