Сравнительно-правовая характеристика мерадминистративного принуждения, применяемых на деликтной основе к иностранным гражданам и лицам без гражданства, по законодательству Российской Федерации и государств ближнего зарубежья

Обращение к зарубежному опыту законодательного регулирования материально-правовых и процессуальных аспектов административного принуждения, применяемого к иностранным гражданам и апатридам в связи с совершением ими правонарушений, может иметь существенное значение для реализации целей совершенствования отечественного законодательства в данной сфере.

Прежде всего, необходимо обратиться к законодательному опыту тех государств ближнего зарубежья, где данный вопрос получил наибольшую нормативную проработку.

1. Республика Беларусь. В первую очередь следует отметить законодательство Республики Беларусь в указанной сфере, где нормы, регулирующие порядок применения мер административного принуждения к иностранцам и апатридам, содержатся в ряде законов и подзаконных нормативно -правовых актов. Для данного государства проблема незаконной миграции имеет определенную остроту, поскольку его географическое положение, открытость границ с Российской Федерацией, территориальное расположение на путях следования с Востока на Запад (в страны Европейского Союза) порождают незаконные проявления в сфере миграции^[55]. Данное обстоятельство способствовало опубликованию множества научных и научно-практических работ, темой которых стали вопросы, относящиеся к применению в отношении иностранных граждан и апатридов мер административного принуждения, связанных с невозможностью их дальнейшего пребывания на территории Республики Беларусь^[56].

Общие положения о мерах административного принуждения, применяемых к названным субъектам, содержатся в Законе Республики Беларусь от 4 января 2010 г. №2 105-З «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» (в ред. от 4 января 2014 г. №2 103-З)^[57]. В систему данных мер входят следующие: а) депортация; б) высылка (как путем добровольного выезда, так и в принудительном порядке); в) передача иностранцев иностранным государствам в соответствии с международными договорами Республики Беларусь, регулирующими вопросы приграничного движения; г) передача иностранцев иностранным государствам в соответствии с международными договорами Республики Беларусь о реадмиссии. В литературе отмечается фактическое отсутствие применения последней разновидно- сти мер, обусловленное слабой нормативной разработанностью и сложностью заключения соответствующих международных договоров^[58].

За исключением высылки, к названным мерам прибегают в связи с нарушениями законодательства. Применение высылки имеет неделиктное основание: иностранца можно подвергнуть высылке из Республики Беларусь, исходя из интересов национальной безопасности Республики Беларусь, в целях обеспечения общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод граждан Республики Беларусь и других лиц.

Передача иностранному государству в соответствии с международными договорами о приграничном движении применяется к тем иностранцам, которые нарушили правила приграничного движения, установленные соответствующим международным договором. Передача иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии возможна в отношении иностранцев, которые нарушили правила въезда в Республику Беларусь или выезда из нее, или транзитного проезда через ее территорию либо правила пребывания в Республике Беларусь.

Депортация по своему фактическому основанию аналогична применяемому по российскому административно-деликтному законодательству административному выдворению за пределы Российской Федерации, то есть назначается иностранцам и апатридам за совершение административных правонарушений.

Кроме названных основных мер, белорусский законодатель в указанном Законе называет меры административного принуждения второго порядка, применяемые для обеспечения реализации перечисленных мер. К ним отнесены: а) задержание иностранца на срок, необходимый для высылки или депортации, с санкции прокурора; б) личный досмотр, досмотр и изъятие вещей, документов и денежных средств иностранца, задержанного в целях обеспечения исполнения решения о высылке в принудительном порядке или реадмиссии; в) помещение иностранца в центр временного содержания иностранцев или центр изоляции правонарушителей, а в случае их отсутствия — в изолятор временного содержания на срок, необходимый для его высылки или реадмиссии.

Применение депортации своим нормативным основанием имеет не только названный Закон, но и процессуальное административно -деликтное законодательство, а именно Процессуально -исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З^[59]. Вместе с тем в гл. 20 данного Закона содержится фрагментарное правовое регулирование исполнения постановления о депортации с детальным изложением только тех положений, которые законодатель посчитал требующими установления на уровне кодифицированного акта. В частности, заслуживают внимания российского законодателя положения Закона, определяющие основания приостановления исполнения постановления о депортации, например, в случаях поступления от иностранца или апатрида ходатайства о предоставлении статуса беженца или дополнительной защиты в Республике Беларусь либо о предоставлении убежища, а также в случаях, когда они являются жертвами торговли людьми или свидетелями по уголовному делу о торговле людьми, и др.

В то же время законодатель в ч. 3 т. 20.1 данного Кодекса ориентирует Совет Министров Республики Беларусь на принятие подзаконного правового акта, определяющего порядок депортации. В настоящее время такая процедура установлена Положением о порядке депортации иностранных граждан и лиц без гражданства от 15 марта 2007 г.

а) установлено правило о том, что необходимо обеспечить выезд иностранца из Республики Беларусь в минимальный период времени. Хотя конкретный период времени не установлен и не может быть установлен ввиду различных обстоятельств, которые могут задержать выезд или воспрепятствовать ему, тем не менее, данное правило ориентирует правоприменителя на обеспечение исполнения депортации в предельно короткий срок. По нормам российского законодательства согласно ст. 32.10 КоАП РФ о сроке речь идет только применительно к административному выдворению, осуществляемому в форме контролируемого самостоятельного выезда (в течение пяти дней после дня вступления в силу постановления);

б) предусмотрены различные варианты государств, в которые может быть депортирован иностранец, то есть государством гражданской принадлежности данный перечень не ограничивается. Помимо данного государства, иностранца возможно депортировать в одно из перечисленных государств: государство обычного места жительства; государство, с территории которого он прибыл в Республику Беларусь; государство, которое изъявило желание его принять; государство, которое ходатайствует о его выдаче; государство, с которым Республика Беларусь заключила соглашение о реадмиссии;

в) срок запрета въезда в Республику Беларусь является составной частью процессуального регулирования исполнения постановления о депортации и дифференцируется от шести месяцев до пяти лет в зависимости от обстоятельств, которые послужили основанием для принятия решения о депортации, а также иных сведений, дающих представление о личности иностранца либо относящихся к его пребыванию в Республике Беларусь. В то же время в Российской Федерации согласно ст. 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» указанный срок является абсолютно определенным (пять лет и десять лет при повторном совершении административного правонарушения) и находится за пределами регулирования административно-деликтным законодательством, а соответствующие нормы включаются в законодательство о въезде в Российскую Федерацию;

г) добровольное исполнение лицом постановления о депортации возможно только по ходатайству о предоставлении ему возможности самостоятельно и за счет своих средств осуществить выезд за пределы Республики Беларусь.

д) устанавливается подробный порядок действий должностных лиц органов исполнительной власти, исполняющих постановление о депортации, которые, в частности, должны осуществлять конвоирование иностранца, подлежащего депортации, в отношении которого приняты меры по задержанию, до государственной границы и прекращают конвоировать его только с момента пересечения границы иностранцем, проставляя в постановлении отметку о выезде депортируемого иностранца за пределы Республики Беларусь;

е) гораздо подробнее, чем по российскому законодательству, урегулированы правила, определяющие порядок оплаты расходов, связанных с депортацией иностранца.

В то же время в законодательстве Республики Беларусь содержатся и такие положения, которые по российскому законодательству получили более совершенный вид, хотя до конца не избавили правоприменителя от проблем, возникающих на практике. В частности, по законодательству Республики Беларусь содержание подлежащих депортации иностранцев и апатридов в местах, определенных компетентными органами, до исполнения постановления не рассматривается в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Такая принудительная мера имеет ярко выраженный обеспечительный характер и включена российским законодателем в число мер обеспечения, что предопределило необходимость более детального регулирования применения данной меры с тем, чтобы обеспечить соблюдение прав выдворяемых лиц.

По итогам исследования законодательства Республики Беларусь, определяющего порядок исполнения депортации иностранных граждан как меры административной ответственности, можно сделать вывод о том, что оно содержит ряд положений, которые могут быть учтены при совершенствовании отечественного административного законодательства.

2. Украина. Административно-правовое регулирование вопросов применения мер административного принуждения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется на Украине как на уровне законодательных, так и подзаконных актов. В настоящее время материально - правовые и процедурные правила, затрагивающие данную сферу отношений, имеют особенности, обусловленные фактическим изменением границ данного государства вопреки воле его руководства.

Системное регулирование мер административного принуждения, сочетающее материально-правовые и некоторые процессуальные аспекты применения к иностранцам и апатридам мер административного принуждения, связанных с прекращением их дальнейшего пребывания на территории Украины, содержится в Законе Украины от 22 сентября 2011 г. № 3773-VI «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» ^[61]. К таким мерам отнесены следующие: а) принудительное возвращение; б) принудительное выдворение; в) передача из Украины согласно международному договору о реадмиссии иностранца или лица без гражданства; г) административное выдворение с территории Украины. При этом только последняя разновидность мер рассматривается как административное взыскание за совершение административного правонарушения. Возможность его применения обозначена в ст. 24

Кодекса Украины об административных правонарушениях от 7 декабря 1984 г. № 8073-X^[62], устанавливающей, что законами Украины может быть предусмотрено административное выдворение за пределы Украины иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение административных правонарушений, грубо нарушающих правопорядок. Вместе с тем в числе десяти административных взысканий, объединенных в пронумерованный перечень, административное выдворение не фигурирует. Кроме того, КоАП Украины не содержит ни материально-правовых характеристик данного административного взыскания, ни процессуальных правил его реализации.

Если обратиться к другим законодательным актам Украины, то в них вообще не установлена допустимость применения административного выдворения. Положение КоАП Украины о возможности назначения данного административного взыскания сохранилось со времен Союза ССР. Такая модель регулирования данного административного взыскания в те времена была единственно допустимой, поскольку в самом КоАП союзной республики урегулировать основания и порядок административного выдворения за пределы Союза ССР было невозможно ввиду общесоюзного значения данного вопроса. После распада Союза ССР в КоАП Украины данная норма подверглась изменению с указанием Украины в качестве того государства, из которого иностранный гражданин подлежит административному выдворению. Однако можно констатировать фактическое отсутствие его реализации как административного взыскания. В связи с этим украинские исследователи задаются вопросом по поводу двух видов выдворения (административного и принудительного): ошибка ли это законодателя или введение новых институтов^[63]?

В наибольшей степени в законодательстве Украины урегулированы материально-правовые основы и процессуальные правила применения принудительного возвращения и принудительного выдворения иностранцев и лиц без гражданства.

Принудительное возвращение в зависимости от оснований применения можно подразделить на две разновидности: а) принудительное возвращение на общих основаниях и б) принудительное возвращение иностранцев и лиц без гражданства на так называемую временно оккупированную территорию Украины, если они прибыли через контрольные пункты въезда и выезда из временно оккупированной территории без соответствующего разрешения. При этом согласно ст. 3 Закона Украины от 15 апреля 2014 г. №2 1207-VII «Об обеспечении прав и свобод граждан и правового режима на временно оккупированной территории Украины»^[64] под временно оккупированной территорией понимается территория Автономной Республики Крым и города Севастополя, то есть те территории, которые в настоящее время входят в состав Российской Федерации.

Необходимо отметить принципиально иной подход украинского законодателя относительно конструирования модели принудительного удаления иностранцев и апатридов за пределы территории государства по сравнению с подходом, представленным в российском законодательстве. Дело в том, что принудительное возвращение по законодательству Украины, не являясь мерой, аналогичной ни депортации, ни административному выдворению по российскому законодательству, имеет такие основания для ее применения, которые могут быть как связаны, так и не связаны с совершением административных правонарушений.

По Закону Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» данная мера может, с одной стороны, носить контрольно - предупредительный характер (в случаях, когда действия иностранцев или лиц без гражданства вступают в противоречия с интересами обеспечения национальной безопасности Украины либо охраны общественного порядка, а также в случае необходимости осуществления охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Украины); в этом случае она имеет сходство с депортацией по российскому законодательству ввиду неделиктных оснований применения. С другой стороны, данная мера может носить и административно-восстановительный характер с постделиктным порядком ее применения, если иностранцами и апатридами было нарушено законодательство о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства либо незаконно пересечена государственная граница Украины или совершена попытка ее незаконного пересечения. Данные деяния рассматриваются законодателем в качестве административных правонарушений: в КоАП Украины содержатся нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушения пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу Украины или режимных правил в контрольных пунктах въезда и выезда (ст. 202); за нарушения иностранцами и лицами без гражданства правил пребывания на территории Украины и транзитного проезда через ее территорию (ст. 203); незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения государственной границы Украины (ст. 204-1); нарушение порядка въезда на временно оккупированную территорию Украины и выезда из нее (ст. 204 -2). Однако ни за одно из перечисленных деяний не может назначаться административное выдворение за пределы Украины. Таким образом, при совершении данных деликтов одновременно применяются и законодательство об административных правонарушениях (в части назначения административных взысканий — штрафа или административного ареста), и законодательство о правовом положении иностранцев и апатридов (в части принудительного возвращения).

Кроме того, применение принудительного возвращения сопровождается реализацией и иных административно -принудительных мер, предшествующих возвращению (задержание нарушителя^!) либо обеспечивающих его процесс (изъятие документов, подтверждающих законные основания пребывания в Украине; сопровождение иностранца или апатрида по территории Украины до пункта пропуска через государственную границу) или имеющих действие по окончании процедуры принудительного возвращения (установление запрета на въезд на Украину сроком на три года).

Принудительное возвращение осуществляется исключительно в административном порядке по решению должностных лиц одного из трех органов исполнительной власти, уполномоченных в данной сфере, — Государственной миграционной службы Украины, Службы безопасности Украины или Государственной пограничной службы Украины с последующим сообщением в течение 24 ч прокурору об основаниях принятия такого решения. Иностранцы и апатриды могут быть принудительно возвращены не только в страну происхождения, но и в третью страну, хотя не указано, по какому принципу эта страна определяется.

При реализации принудительного возвращения иностранцев и лиц без гражданства на так называемую временно оккупированную территорию Украины в качестве принудительной меры процессуального обеспечения выступает их содержание в пункте контроля въезда и выезда до их возвращения.

В ст. 3 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» установлены основания и порядок осуществления принудительного выдворения иностранцев и лиц без гражданства. В качестве таких оснований рассматриваются: а) невыполнение в установленный срок без уважительных причин решения административного органа о принудительном возвращении или б) наличие у административного органа достаточных оснований полагать, что иностранец или лицо без гражданства могут уклониться ^[65] от выполнения такого решения, кроме случаев задержания иностранца или лица без гражданства, осуществивших пересечение государственной границы Украины незаконно, вне пунктов пропуска и их передачи пограничным органам сопредельного государства. В этих случаях органы Государственной миграционной службы Украины, Службы безопасности Украины или Государственной пограничной службы Украины вправе обратиться в административный суд с иском о принудительном выдворении иностранцев и лиц без гражданства, после чего на основании вынесенного данным судом постановления принудительно выдворить их из Украины. В отличие от российского законодательства решение о принудительном удалении иностранца или апатрида с территории Украины может приниматься в порядке административно - го судопроизводства в соответствии со ст. 18 Кодекса административного судопроизводства Украины от 6 июля 2005 г. №2 2747-IV¹.

Для целей обеспечения исполнения решения административного суда о принудительном выдворении предусмотрена дополнительная мера процессуально-принудительного характера в виде размещения иностранцев и апатридов в пунктах временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Украины. Данная мера осуществляется должностными лицами либо Государственной миграционной службы Украины, либо Государственной пограничной службы Украины на основании соответствующего решения административного суда с последующим сообщением в течение 24 ч прокурору. Украинский законодатель определился со сроком содержания иностранцев и лиц без гражданства в указанных пунктах; он увязывает его со временем, необходимым для исполнения решения суда о принудительном выдворении, но не более двенадцати месяцев. Установление правил содержания в них осуществляется на подзаконном уровне в ^[66]

Типовом положении о пункте временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства, которые незаконно находятся в Украине^[67].

Процессуально-обеспечительной мерой, применяемой в целях контроля за выполнением иностранцем или лицом без гражданства решения суда о принудительном выдворении, является их сопровождение должностными лицами Государственной миграционной службы либо Государственной пограничной службы Украины до пункта пропуска через государственную границу.

По итогам исследования вопросов нормативно -правового регулирования применения мер административного принуждения, связанных с невозможностью дальнейшего пребывания иностранцев и апатридов на территории Украины, следует заключить, что соответствующие правила существенным образом отличаются от тех, которые предусмотрены российским законодательством. Известно, что принудительные меры имеют, как правило, деликтное основание, несмотря на это украинским законодателем фактически не предусматривается возможность их применения в качестве административного взыскания, хотя об административном выдворении как административном взыскании и упоминается в КоАП Украины. Принудительное возвращение и принудительное выдворение имеют иное нормативное основание применения — Закон Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства», что характеризует данные меры как не относящиеся к административным взысканиям. Кроме того, законодательством Украины предусматривается возможность удаления иностранных граждан и лиц без гражданства не только на территорию иностранного государства, но и на территорию, которую данное государство считает своей, но имеющей особый статус в связи с так называемой временной оккупацией.

Возможность заимствования российским законодателем украинского опыта организации самой модели принудительного удаления иностранцев и апатридов за пределы государства отсутствует, поскольку перемещение данных лиц в связи с совершением ими правонарушений на территорию другого государства, помимо их воли, имеет ярко выраженную карательную сущность, что требует рассмотрения данной меры именно как административного наказания. Российский законодатель с этим уже давно определился. Вместе с тем, отдельные процессуальные моменты, связанные с применением принудительного возвращения и принудительного выдворения, могут быть предметом обсуждения при совершенствовании российского законодательства. Так, сообщение прокурору в течение 24 ч о применении принудительного возвращения или размещения иностранцев и апатридов в пунктах временного пребывания до исполнения решения административного суда имеет целью повысить гарантии законности в деятельности органов исполнительной власти, реализующих эти меры. По российскому же законодательству информирование прокурора об осуществлении похожих мер (назначение административного выдворения пограничными органами ФСБ России и помещение в специальные учреждения (помещения) иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации) не предусматривается. Кроме того, предельный срок содержания в названных учреждениях (помещениях) до сих пор в российском законодательстве не определен, что также требует обсуждения, в том числе и с учетом положений украинского законодательства. Установление данного срока должно осуществляться на основе баланса интересов личности и государства. Годичный срок содержания в пунктах временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства по законодательству Украины такой баланс вряд ли отражает, однако данный пример может способствовать поиску и российским законодателем приемлемых вариантов решения данного вопроса.

3. Республика Казахстан. Законодательство Республики Казахстан, которым регулируются вопросы, связанные с выдворением иностранцев и лиц без гражданства, содержит нормы Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан от 31 октября 2015 г. №2 377-V^[68] (далее — ГПК РК), Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. .№ 235-V (в ред. от 2 ноября 2015 г.)^[69] (далее — КоАП РК), Закона Республики Казахстан от 19 июня 1995 г. № 2337 «О правовом положении иностранцев» (в ред. от 3 ноября 2014 г.)^[70] и иных подзаконных нормативных правовых актов.

В первую очередь обращает на себя внимание единое наименование меры, применяемой к иностранцам и апатридам и связанной с невозможностью дальнейшего их нахождения на территории Республики Казахстан, независимо от фактических оснований ее осуществления. Общее правовое регулирование применения данной меры — выдворения — содержится в ст. 28 Закона Республики Казахстан «О правовом положении иностранцев», где предусмотрены как деликтные, так и неделиктные основания ее реализации. Как указано в данной статье, решение о выдворении принимают уполномоченные на то государственные органы Республики Казахстан или суд. Однако это положение Закона не подлежит применению в части, касающейся возможности несудебных органов назначать выдворение, поскольку в таком случае возникает противоречие данного Закона с гражданско - процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях. Изложенная позиция отражена в п. 3 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 13 декабря 2013 г. № 4 «О судебной практике рассмотрения дел о выдворении иностранцев или лиц без гражданства за пределы Республики Казахстан»^[71]. В указанном Постановлении, во-первых, отражен приоритет кодифицированных законодательных актов, что соответствует требованиям п. 3 ст. 4 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. № 213-I «О нормативных правовых актах» (в ред. от 29 декабря 2014 г.)^[72], где установлено, что нормативные правовые акты нижестоящего уровня не должны вступать в противоречие с нормативным правовым актам вышестоящего уровня, а в случае обнаружения противоречий между нормами разноуровневых правовых актов должна действовать норма акта более высокого уровня. Во -вторых, Верховным Судом данного государства подтверждена исключительность судебного порядка ограничения права иностранцев и апатридов на свободу и личную неприкосновенность, свободу передвижения и выбор места пребывания и места жительства в Республике Казахстан. Названное обстоятельство отличает законодательство Республики Казахстан в сторону усиления гарантий соблюдения названных прав по сравнению с российским законодательством, по которому возможен и внесудебный порядок назначения выдворения.

Административное выдворение и выдворение в порядке гражданского судопроизводства с позиции содержания являются принудительным или контролируемым уполномоченными органами самостоятельным перемещением иностранцев или лиц без гражданства за пределы территории Республики Казахстан, которое может быть осуществлено только на основании постановления (решения) суда, за совершение административного правонарушения либо нарушения иного законодательства.

Разграничение административного выдворения, применяемого в порядке реализации норм КоАП РК, и выдворения, которое осуществляется в порядке особого производства, предусмотренного в нормах ГПК РК является необходимым условием достижения справедливого решения при рассмотрении дел о выдворении иностранцев и лиц без гражданства. Административное выдворение за пределы территории Республики Казахстан иностранцев и лиц без гражданства возможно применять как основное или дополнительное административное взыскание, налагаемое судьей административного суда за совершение административных правонарушений, ответственность за которые установлена Особенной частью КоАП РК.

Законодательством Республики Казахстан не устанавливается возможность альтернативного назначения судьей принудительного выдворения или выдворения в форме контролируемого самостоятельного выезда. Процессуальные правила, регулирующие исполнение постановления об административном выдворении, предусматривают приоритет добровольного исполнения такого постановления иностранцем или лицом без гражданства посредством контролируемого самостоятельного их выезда из Республики Казахстан (ч. 1 ст. 916 КоАП РК). Если же лицом не было исполнено решение суда о выдворении и оно не покинуло территорию Республики Казахстан в указанный в решении срок, то оно, по решению суда, подлежит выдворению в принудительном порядке. Данное правило дополняется требованием ст. 28 Закона Республики Казахстан «О правовом положении иностранцев», в соответствии с которым данное лицо с санкции прокурора подлежит задержанию на срок, необходимый для выдворения. Следует отметить, что подобное задержание не тождественно административному задержанию, являющемуся мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, потому что административное задержание имеет иные цели и не связано с обеспечением исполнения вынесенного по делу постановления (ст. 787789 КоАП РК).

Реализация задержания выдворяемых лиц осуществляется на осно вании установлений подзаконного характера — Правил въезда и пребывания иммигрантов в Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан и Правил осуществления миграционного контроля, а также учета иностранцев и лиц без гражданства, которые незаконно пересекли Государственную границу Республики Казахстан, незаконно пребывают на ее территории, включая лиц, которым Правительство Республики Казахстан запретило въезд на территорию Республики Казахстан^[73]. Содержание таких задержанных производится в специальных учреждениях органов внутренних дел в течение срока, необходимого для организации выдворения^[74]. В данном случае следует говорить о фактическом отсутствии процессуальных гарантий соблюдения прав лица, привлеченного к административной ответственности, так как в противоположность российскому законодательству применение рассматриваемой меры не регламентировано административно-деликтным законом и, кроме того, содержание задержанных в специальных учреждениях до выдворения не имеет проработанной нормативно-правовой основы, что размывает пределы допустимого ограничения права задержанных на свободу и личную неприкосновенность.

Интерес также представляет применение выдворения в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством. В случае совершения иностранцем или лицом без гражданства административного правонарушения, санкцией за которое предусматривается административное выдворение, то такое нарушение законодательства не рассматривается основанием для выдворения лица в гражданском процессуальном порядке. Таким образом, данное нарушение законодательства не тождественно административному правонарушению, однако в ГПК РК не содержится отсылочных норм к нарушениям, в связи с которыми применяется выдворение по названному закону. Имеется лишь упоминание о том, что в заявлении о выдворении иностранца или лица без гражданства с территории Республики Казахстан должны излагаться обстоятельства, свидетельствующих о нарушении требований законов Республики Казахстан, а к этому заявлению прилагаются документы, подтверждающие совершение иностранцем или апатридом нарушения законодательства Республики Казахстан (ст. 383 ГПК РК). Данное за-

явление должно быть подано органами внутренних дел в суд по месту пребывания или регистрации иностранца или лица без гражданства и рассматривается судьей с обязательным участием данных субъектов, а также прокурора в срок до десяти дней, начиная от момента возбуждения дела. В законную силу решение суда о выдворении иностранца или лица без гражданства за пределы Республики Казахстан вступает со дня его принятия и является основанием для их выдворения. В нем указывается срок, в течение которого иностранец или апатрид должны покинуть территорию Республики Казахстан.

Требует внимания и то обстоятельство, что применение выдворения по основаниям, не связанным с нарушениями законодательства (если действия иностранца или апатрида идут в разрез с интересами обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка либо, если наличествует необходимость охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан Республики Казахстан и других лиц), выпадает из конструкции гражданско -процессуального регулирования. Тем самым определенный пласт общественных отношений не охватывается сферой действия процессуального законодательства.

В целом по итогам исследования процессуальных вопросов применения выдворения по законодательству Республики Казахстан можно сделать вывод, что оно по ряду параметров уступает российскому законодательству в плане полноты процессуального регулирования деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, что может негативно отразиться на обеспечении гарантий прав и свобод выдворяемых субъектов. В то же время наметилась тенденция к усилению позиций органов судебной власти не только при применении выдворения, но и в целом при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. Отметим, что данное производство осуществляется судьями административных судов, заменивших в производстве по делам об административных правонарушениях районные (городские) суды, которые ранее были субъектами административной юрисдикции. При этом отсутствует административное судопроизводство в том понимании, какое в него вкладывает российский законодатель, а регулирование правил производства по делам, которые возникают из публичных правоотношений, осуществляется по нормам ГПК РК. Своеобразный подход законодателя Республики Казахстан к реализации концепции создания и функционирования административных судов следует иметь в виду при дальнейшей разработке концепций реформирования российского административно - деликтного законодательства и законодательства о судебной системе, поскольку на постсоветском пространстве создан прецедент, в рамках которого были реализованы идеи, подвергающиеся критике в российской науке ад ми- нистративного права. Деятельность административных судов по применению нового КоАП РК, в том числе его положений об административном выдворении, в дальнейшем должна показать наличие или отсутствие перспектив такой формы организации судебной власти.

4. Латвийская Республика. Привлечение иностранных граждан к административной ответственности и производство по делам об административных правонарушениях, ими совершенных, осуществляется в соответствии с действующим со времен Союза ССР Кодексом Латвийской Республики об административных правонарушениях от 7 декабря 1984 г. (в ред. от 4 июня 2015 г.)^[75]. Изначально установленная в нем система административных взысканий (стандартная для КоАП любой республики в составе Союза ССР) за весь период его действия не дополнялась новыми взысканиями. Утратила силу и отсылочная норма о том, что в соответствии с иными законами может быть предусмотрено административное выдворение за пределы государства (опять же стандартная для КоАП любой союзной республики). Соответственно, меры административной ответственности, аналогичной административному выдворению по российскому законодательству, в КоАП Латвийской Республики в настоящее время не предусмотрено. Однако это не означает, что меры, связанные с принудительным перемещением иностранных граждан за пределы Латвийской Республики, законодательно не урегулированы. Юридическим основанием их применения является другой нормативно - правовой акт — Закон Латвийской Республики от 31 октября 2002 г. «Об иммиграции» (в ред. от 29 мая 2014 г.)^[76].

Таким образом, в случаях нарушения законодательства иностранцами, когда такие нарушения образуют состав административного правонарушения, одновременно применяются административные взыскания, предусмотренные в КоАП Латвийской Республики (предупреждение, штраф или административный арест), а также принудительные меры по Закону «Об иммиграции», которые можно отнести к административно -восстановительным. Это следующие меры:

1) приказ о депортации, то есть административный акт, на основе которого иностранец при выявлении факта незаконного проживания в Латвийской Республике обязан в течение определенного периода добровольно вернуться в страну его гражданской принадлежности, третью страну, из которой он прибыл, или другую страну, в которую он имеет право на въезд;

2) решение о принудительной высылке — административный акт, на основе которого иностранец при выявлении факта незаконного проживания в Латвийской Республике подлежит принудительной высылке в страну его гражданской принадлежности, третью страну, из которой он прибыл, или другую страну, в которую он имеет право на въезд.

Законодателем установлена логическая и хронологическая взаимосвязь данных мер: если иностранный гражданин добровольно не исполняет приказ о депортации, то к нему применяется последующая мера — решение о принудительной высылке.

Особенностью нормативно -правового регулирования применения данных мер является законодательное закрепление их реализации в сугубо административном порядке должностными лицами органов исполнительной власти (Государственной пограничной охраны и Управления по делам гражданства и миграции). Кроме того, определяющее значение для содержания миграционного законодательства данного государства имеют правовые акты Европейского Союза, членом которого является Латвийская Республика. Данным обстоятельством обусловлено доскональное регулирование всех процедурных вопросов, связанных с депортацией и принудительной высылкой, реализацией прав иностранных граждан, на уровне законодательного акта с минимальным участием органов исполнительной власти (прежде всего, Кабинета Министров Латвийской Республики) в подзаконном правовом регулировании.

Если иностранец нарушает правила пребывания в Латвийской Республике, Управление по делам гражданства и миграции или его уполномоченное должностное лицо издает приказ о депортации. Такой приказ вправе издавать также Государственная пограничная охрана, если незаконное пребывание иностранца в данном государстве было выявлено ее должностным лицом. Одновременно принимается решение о включении иностранца в список иностранных граждан, которым запрещен въезд на территорию Латвийской Республики, а также государств, входящих в Шенгенскую зону. При этом не все иностранные граждане имеют равный правовой статус при решении вопроса о применении к ним мер административного принуждения, связанных с невозможностью дальнейшего пребывания на территории Латвийской Республики. Граждане государств, входящих в состав Европейского Союза, не подлежат ни депортации, ни принудительной высылке.

Приказ о депортации должен быть исполнен депортируемым в срок от семи до тридцати дней. Однако должностное лицо, издавшее приказ о депортации, по просьбе иностранца имеет право продлить данный срок на период, не превышающий одного года. При принятии решения о продлении срока учитываются обстоятельства каждого конкретного случая, в частности, продолжительность пребывания иностранца на территории данного государства, наличие семьи или иных социальных связей, наличие несовершеннолетних детей, посещающих учебные заведения Латвийской Республики.

Управление по делам гражданства и миграции и Государственная пограничная охрана могут отменить или приостановить действие приказа о депортации или решения о принудительной высылке, а также запрета на въезд в государства Шенгенской зоны при наличии вышеуказанных обстоятельств или по соображениям гуманизма.

Административный порядок принятия решений о депортации или принудительной высылке дополняется судебным порядком обжалования данных решений в семидневный срок со дня вступления их в законную силу. Субъектом рассмотрения таких дел является административный районный суд.

Представляет интерес участие в качестве наблюдателя в процедурах принудительной высылки Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), который осуществляет мониторинг деятельности административных органов, включающий в себя оценку условий проживания и обслуживания в местах размещения высылаемых, в том числе медицинской помощи; опрос иностранцев для уточнения их осведомленности о своих правах и возможностях их реализации при применении к ним принудительной высылки; проверку возврата высылаемым иностранцам изъятого у них имущества.

Омбудсмен имеет право привлекать для участия в наблюдении за процессом принудительной высылки имеющие государственную аккредитацию ассоциации мониторинга, цель деятельности которых связана с контролем над данным процессом. Вместе с тем омбудсмен и представители этих ассоциаций, именуемые наблюдателями, не вправе вмешиваться в процесс принудительной высылки иностранцев. Наблюдатели имеют право: 1) получать от административных органов, участвующих в процедуре принудительной высылки иностранцев, информацию об организации высылки и принятых мерах; 2) приглашать специалистов (например, юристов, медицинских работников, переводчиков) для дачи необходимых консультаций; 3) организовывать помощь для улучшения жилищных условий высылаемым.

После завершения процесса принудительной высылки наблюдатели составляют отчет о выявленных недостатках и дают рекомендации административным органам по совершенствованию данной процедуры. Впоследствии Уполномоченный по правам человека должен подготовить доклад о выявленных недостатках и сформулировать рекомендации по усовершенствованию процедуры принудительной высылки с представлением названной документации в МВД Латвийской Республики, которое координирует деятельность и Государственной пограничной охраны, и Управления по делам гражданства и миграции.

В ст. 51 Закона Латвийской Республики «Об иммиграции» предусмотрена также вспомогательная процессуальная мера административного принуждения, необходимая для обеспечения нормального течения процедуры депортации или принудительной высылки. Речь идет о задержании иностранных граждан, которое вправе осуществлять должностные лица Государственной пограничной охраны, если данные субъекты подлежат депортации, принудительной высылке либо возвращению третьей стране или государству-члену Европейского Союза в соответствии с договором или соглашением о реадмиссии.

Должностные лица Государственной пограничной охраны вправе принять решение о задержании иностранца, если имеются основания полагать, что он будет избегать процедуры депортации (предоставляет ложную информацию или иным образом отказывается сотрудничать; использует поддельные проездные документы, поддельную визу или вид на жительство; не может указать место, где он будет находиться до окончания процедуры депортации и представить письменное подтверждение от собственника жилого помещения о проживании в нем, а также не может подтвердить наличие денежной суммы, достаточной для проживания в гостинице до его депортации; избегал ранее процедуры депортации из Латвийской Республикой или друго - го государства-члена Европейского Союза и др.).

Государственная пограничная охрана при решении вопроса о задержании иностранца по соображениям гуманизма вправе принять решение о применении одной из следующих мер, альтернативных задержанию: 1) регулярный отчет депортируемого в органе Государственной пограничной охраны о своем местонахождении; 2) предъявление иностранцем проездного документа должностному лицу Государственной пограничной охраны.

Законодатель дифференцировал сроки задержания, которые зависят в первую очередь от субъекта принятия решения о задержании. Если оно осуществляется в административном порядке — должностным лицом Государственной пограничной охраны, то такой срок не может превышать 10 дней. В то же время на основании заявления Государственной пограничной охраны судья вправе принять решение о задержании иностранца на срок до двух месяцев. По истечении данного срока может быть подано заявление в суд о его продлении, но общий срок задержания не может превышать шести месяцев. Однако решением судьи срок может быть продлен вплоть до дополнительных 12 месяцев, если иностранец отказывается сотрудничать или предоставить необходимую документацию из третьих стран.

По содержанию задержанных предусматриваются почти такие же правила, как и в Российской Федерации для лиц, направляемых в специальные учреждения МВД России. Речь идет о правилах раздельного содержания лиц мужского и женского пола, лиц, имеющих признаки инфекционных и психических заболеваний, и не имеющих таковых. Однако по Закону Латвийской Республики «Об иммиграции» предусматривается также отдельное содержание иностранного гражданина в специально оборудованном помещении в случае нарушения им внутренних правил в центре временного размещения или если в отношении него имеются разумные основания полагать, что он может их нарушить. Данное установление может быть учтено при совершенствовании правил содержания административно выдворяемых лиц по российскому законодательству.

Из содержания изложенного можно выделить ряд иных моментов, которые в перспективе могут послужить целям модернизации нормативно - правового регулирования процедур административного принуждения в отношении иностранных граждан и апатридов, которые находятся в пределах территории Российской Федерации. Во-первых, усиление интегративных процессов, затронувших государства Европы, в перспективе способно привести к формированию нового федеративного государства; этим целям служит в том числе и особый статус граждан, проживающих на территории стран Европейского Союза, к которым внутри данного экономико -политического образования не может применяться принудительное удаление на территорию другого государства Европейского Союза. Данный пример может быть актуален для целей усиления интегративных процессов с участием Российской Федерации в рамках Таможенного союза при наличии взаимных начал и на основе соответствующих межгосударственных соглашений.

Во-вторых, за деятельностью административных органов, применяющих депортацию, принудительную высылку и задержание иностранных граждан по законодательству Латвийской Республики, установлено постоянное наблюдение со стороны Уполномоченного по правам человека и подконтрольных ему организаций, что входит в его обязанности и должно позитивно сказаться на соблюдении прав высылаемых субъектов и способствовать предупреждению злоупотреблений со стороны должностных лиц миграционных и пограничных органов. Конечно, в Российской Федерации подобным образом организовать деятельность Уполномоченного по правам человека невозможно ввиду не сопоставимой с Латвийской Республикой территорией государства и количества внешних мигрантов, а также объемом работы, осуществляемой данным должностным лицом. Так, согласно Докладу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год (от 7 мая 2015 г.)^[77] в 2014 г. к нему поступило 59 100 обращений граждан, государственных и общественных организаций, в том числе на личный прием обратились более четырех тысяч посетителей (граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства). С другой стороны, права иностранцев и апатридов должны соблюдаться так же, как и права российских граждан, и подобная модель контроля в перспективе может быть реализована в деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

В-третьих, особую актуальность представляют вопросы регулирования сроков задержания депортируемых и принудительно высылаемых лиц, поскольку это имеет значение для возможного совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего процедуры помещения и содержания в специальных учреждениях (помещениях) иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. Дифференцированные сроки с возможностью их продления в судебном порядке и учетом отказа иностранного гражданина от сотрудничества с административными органами в значительной степени соответствуют принципу справедливости и способствуют установлению баланса публичных и частных интересов при реализации в отношении иностранцев принудительных мер, связанных с ограничением свободы и личной неприкосновенности.

5. Литовская Республика. Схожая модель правового регулирования мер административного принуждения, связанных с невозможностью дальнейшего пребывания иностранных граждан на территории государства, существует в Литовской Республике. Действующий Кодекс Литовской Республики об административных правонарушениях от 13 декабря 1984 г. № X-4449 (в ред. от 15 октября 2015 г.)^[78], содержащий ряд составов, по которым иностранные лица привлекаются к административной ответственности за нарушение режима государственной границы или правил пребывания на территории данного государства, не предусматривает административных взысканий, лишающих иностранных лиц возможности находиться на его территории. Кроме того, в законодательстве Литовской Республики устранен существовавший во времена Союза ССР подход, рассматривающий административное выдворение иностранного гражданина за пределы государства в качестве административного взыскания, которое может быть назначено в соответствии с иным законодательством.

Подобного рода мера (но уже в качестве административно - восстановительной) урегулирована иным нормативным актом — Законом Литовской Республики от 29 апреля 2004 г. №2 IX-2206 «О правовом статусе иностранцев» (в ред. от 25 июня 2015 г.)^[79]. В ст. 1 данного Закона содержится определение понятия депортации из Литовской Республики, под которой понимается принудительное удаление или выдворение иностранного лица с территории Литовской Республики в установленном правовыми актами порядке.

Поскольку Литовская Республика, как и Латвийская Республика, входит в состав Европейского Союза, на нее также распространяются правила, общие для всех государств, в него входящих, что отразилось на содержании законодательства о правовом положении иностранцев. В него включены положения, идентичные тем, что уже были рассмотрены по законодательству Латвийской Республики (основания, порядок применения принудительных мер, в том числе задержания иностранцев, процессуальные сроки), за исключением отдельных нюансов, связанных с наименованием органов и должностных лиц, участвующих в данной процессуальной деятельности. В частности, вместо омбудсмена мониторинг соблюдения законодательства, регулирующего депортацию из Литовской Республики, осуществляет министр социальной защиты и труда совместно с международными и неправительственными организациями.

6. Республика Армения. Кодекс об административных правонарушениях Республики Армения от 6 декабря 1985 г.^[80], несмотря на активную деятельность законодателя по его изменению и дополнению, в ст. 23, регулирующей систему административных взысканий, до сих пор содержит устаревшее и не могущее применяться правило о том, что «законодательством СССР может быть предусмотрено административное выдворение из пределов СССР иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение административных правонарушений, грубо нарушающих советский правопорядок». Соответственно, ни в одной из санкций норм Особенной части КоАП Республики Армения для иностранных граждан и лиц без гражданства такое административное взыскание не указывается. Можно констатировать, что законодательство данного государства регламентирует принудительное удаление иностранных граждан и апатридов в ином ключе. Здесь опять же требует исследования законодательство, определяющее их правовой статус.

Следует обратить внимание на смену терминологии, которая сопутствовала модернизации данного законодательства. Изначально в Законе Республики Армения от 17 июня 1994 г. № С-1075-1-ЗР-110 «О правовом положении иностранных граждан в Республике Армения» (утратил силу)^[81] использовался термин «административное выдворение». Данная мера применялась в административном порядке министром внутренних дел Республики Армения, если деятельность иностранного гражданина угрожала национальной безопасности Республики Армения, общественному порядку, нравственности, правам и свободам граждан, а также в иных случаях, установленных законодательством Республики Армения (ст. 33).

Действующий Закон Республики Армения от 16 января 2007 г. № ЗР -47 «Об иностранных лицах»^[82] устанавливает возможность применения иной меры — депортации, которая представляет собой принудительную высылку иностранного лица из Республики Армения при наличии как деликтных, так и неделиктных оснований, но уже в судебном, а не административном порядке. При этом устанавливается запрет на коллективную депортацию — высылку группы, в составе не менее двух иностранных граждан, вне связи с данными персонального учета и особенностями положения отдельного члена группы. Законодатель установил перечень обязательных сведений, которые должны быть указаны в решении суда о депортации: дата депортации, маршрут следования, пункт пересечения Государственной границы, источник, на который возлагается несение расходов по депортации, место жительства иностранного лица, сведения о наличии его обязательства о явке с определенной периодичностью в соответствующее подразделение полиции до момента выезда за пределы Республики Армения, а также сведения о запрете оставлять место жительства без получения разрешения компетентного органа.

Помимо этого, определена возможность применения обеспечительных мер, направленных на реализацию депортации, — задержания и ареста.

В случае допущения нарушений иностранным лицом режима Государственной границы, в том числе в пунктах пропуска, и невозможности его возвращения в государство, гражданином которого лицо является, или в иное государство, из которого он прибыл, орган пограничного контроля должен определить данное лицо в специальное помещение, после чего в течение 24 ч обратиться в суд для разрешения вопроса о получении решения, на основании которого иностранное лицо разрешается задерживать на 90 дней. Привод иностранного лица в суд для рассмотрения и вынесения судом решения осуществляется силами представителей пограничных органов. В случае невозможности выполнения отправки иностранного лица в течение 90 дней в государство, гражданином которого он является, то органом полиции Республики Армения иностранному лицу до момента его убытия из Республики Армения выдается временное разрешение на пребывание, но не более чем на 1 год.

В качестве повода применения ареста с содержанием в специальном помещении законодатель рассматривает наличие достаточных оснований полагать, что иностранное лицо может уклониться от добровольного участия в рассмотрении судом дела о депортации или скрыться до исполнения решения о депортации, вступившего в законную силу. Тем самым данная мера может как предварять судебное рассмотрение дела, так и обеспечивать исполнение судебного акта. Орган полиции Республики Армения в течение 48 ч после осуществления ареста и помещения иностранного лица в специальное помещение обязан обратиться в суд и получить решение, разрешающее задержание иностранного лица до 90 дней. Данный орган не позднее чем в течение 24 ч обязан направить уведомление о произведенном аресте дипломатическому представительству или консульскому учреждению государства, гражданином которого является арестованное иностранное лицо, для информирования официальных лиц и пребывающих в Республике Армения его близких родственников. Срок, в течение которого возможно содержать арестованного иностранного гражданина в специальном помещении после того, как в законную силу вступит решение суда о депортации, не может превышать 90 дней.

Таким образом, в законодательстве Республики Армения имеется пример детального регулирования сроков осуществления процессуально - обеспечительных мер, связанных с организацией принудительного удаления иностранных лиц за пределы данного государства. Кроме того, обращает на себя внимание единственный обнаруженный нами в законодательстве стран бывшего Союза ССР пример регулирования отношений, возникающих после истечения срока, установленного для содержания в специальном помещении иностранного лица, подлежащего принудительному удалению за пределы государства, если данное лицо так и не было удалено. Очевидно, что бесконечно долгое содержание иностранца в специальном помещении не соответствует принципу гуманизма, существенно ограничивает его право на свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения, для чего и устанавливаются ограничительные сроки. Однако, с другой стороны, требует определения правовой статус лица, в отношении которого не было исполнено решение суда о принудительном удалении, а именно правовое основание, позволяющее ему продолжать находиться на территории государства. Т аким основанием в Республике Армения служит временное разрешение годичного срока действия, что представляется нам рациональным вариантом нормативно-правового регулирования данного вопроса.

Нами были проанализированы вопросы административно -правового регулирования применения принудительного удаления иностранных граждан и апатридов по законодательству лишь отдельных государств ближнего зарубежья, поскольку не во всех этих государствах имеется детально проработанная законодательная регламентация данного вопроса, что исключает возможность заимствования сколько-нибудь значимых положений нормативно - правовых актов этих стран (Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, Кыргызская Республика и др.).

В исследованном же законодательстве были выявлены разновекторные пути развития нормативно -правового регулирования данной сферы материально-правовых и процессуальных отношений, обусловленные изначальным отсутствием в каждой республике после распада Союза ССР нормативно - правового акта, который составил бы юридическое основание для последующего регулирования материально -правовых основ и процедур принудительного удаления иностранных граждан и лиц без гражданства. С одной стороны, в ряде государств их принудительное перемещение за пределы территории государства, применяемое на деликтных основаниях, является административным взысканием (Республика Беларусь, Республика Казахстан). В иных государствах, несмотря на деликтное основание применения, принудительное удаление рассматривается как некая мера административного принуждения, имеющая административно -восстановительную направленность воздействия. Этим обусловливается нормативно -правовое регулирование данной меры, а также мер, обеспечивающих принудительную высылку различным законодательством — либо административно-деликтным, либо законодательством о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако в любом случае из содержания соответствующих нормативно-правовых актов можно вывести положения, которые целесообразно использовать при совершенствовании отечественного законодательства.

Итак, в первой главе были рассмотрены общетеоретические, в основном материально-правовые, аспекты применения мер административного принуждения к иностранцам и лицам без гражданства в связи с совершением ими административных правонарушений, а также варианты реализации иных подходов, нежели в российском законодательстве, к принудительному перемещению названных субъектов за пределы территории государства. Вместе с тем в большей степени требует осмысления процессуальный порядок осуществления таких мер, поскольку основные проблемы их применения имеют процедурное содержание.