§ 5.1. Способы создания негосударственных организаций
Нормы, регулирующие порядок создания негосударственных организаций, - это один из определяющих элементов их административно-правового статуса1. Еще Дерюжинский В.Ф. отмечал, что «в отношении к процедуре образования общества имеется некоторое различие в зависимости от того, намеревается ли общество пользоваться правами юридического лица»[388] [389]. Процесс создания негосударственной организации во многом определяет особенности содержания остальных элементов ее статуса. Процедура же создания, с другой стороны, зависит от целевой направленности деятельности. Таким образом, административно-правовые нормы, регулирующие порядок создания негосударственной организации, подразделяются на два вида: 1) нормы, регулирующие порядок создания тех организаций, которые не обладают статусом юридического лица; 2) нормы, регулирующие порядок создания негосударственных организаций, приобретающих статус юридического лица. Первые, например, содержатся в Федеральном законе «Об общественных объединениях», в соответствии со ст. 3 которого создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. До момента вступления в силу Федерального закона «Об общественных объединениях» в отношении этих видов негосударственных организаций действовал закон СССР 1990 г., в котором ст. 11 называлась «Регистрация уставов общественных объединений». Этой статьей закреплялась процедура регистрации уставов без исключения всех объединений граждан. В соответствии с законодательством действующим, регистрация большинства данных субъектов, как уже указывалось, не является обязательной, а факультативна. В процесс создания объединений граждан включены действия, предусмотренные Федеральным законом «Об общественных объединениях» (ст. Учредителями объединения граждан могут являться как не менее трех физических лиц, если только иное не предусмотрено законами; а также юридические лица - объединения общественные. Часть 7 ст. 19 рассматриваемого Закона содержит запрет в отношении государственных и местных органов власти являться членами, участниками, а также учредителями объединений. Данные органы вправе впоследствии осуществлять контроль за тем, как соблюдается законодательство, в том числе и этими субъектами. Также, руководствуясь Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» (п. 1 ст. 7), без регистрации государственной функционируют и религиозные группы. Религиозная группа - это добровольное объединение граждан, которое образовано в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица. Руководитель (представитель) религиозной группы или руководящий орган (центр) централизованной религиозной организации в случае, если религиозная группа входит в ее структуру, в письменной форме уведомляет о начале деятельности религиозной группы орган, уполномоченный принимать решение о государственной регистрации религиозной организации, по месту осуществления деятельности религиозной группы. Таким органом является Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. Так, п. 1 Положения о Министерстве юстиции РФ предусматривает, что оно является органом исполнительной ветви власти, осуществляющим на федеральном уровне такие функции как выработка, реализация политики государственной и нормативное правовое регулирование в соответствующей сфере, в том числе и по вопросам регистрации организаций некоммерческих, включая и отделения организаций международных и иностранных неправительственных организаций, партии, иные объединения общественные и организации религиозные, а также функции правоприменительные и по контролю в сфере регистрации данных организаций и по федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций[390]. В уведомлении о начале деятельности религиозной группы указываются сведения об основах вероисповедания, о местах совершения богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, руководителе (представителе), гражданах, входящих в религиозную группу, с указанием их фамилий, имен, отчеств, адресов места жительства. Среди коммерческих негосударственных организаций без государственной регистрации может действовать крестьянское (фермерское) хозяйство. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» оно вправе осуществлять предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Остальные же виды негосударственных организаций обязаны регистрироваться в качестве юридических лиц. Таким образом, законодательно закреплены различные способы создания организаций. В науке административного права еще Ц.А. Ямпольской указывалось на то, что в юриспруденции известно несколько способов или, как их еще называют, систем, порядков образования добровольных обществ: а) разрешительный (концессионный); б) регистрационный; в) заявительный (уведомительный, явочный); г) нормативный1. Данные порядки по ее мнению характеризуются следующими критериями. Разрешительный порядок заключается в том, что для того, чтобы создать объединение требуется на то предварительное согласие компетентной государственной структуры, и также акт, разрешающий его создание, который носит характер учредительный. При способе регистрационном созданная организация в установленном законодательством порядке подлежит обязательной регистрации в уполномоченных органах государства. Если порядок заявительный (явочный, уведомительный), то граждане, которые желают создать организацию, ставят об этом в известность уполномоченный государственный орган. Если он считает, что условия создания данного объединения, установленные заранее соответствующей правовой нормой, выполнены, то никакого решения не принимается, а объединение будет считаться созданным после истечения необходимого срока. Если же предписанные нормой условия не выполнены объединением, то принимается такое решение, которое запрещает объединение. При порядке нормативном для того, чтобы создать общество каждый раз будет требоваться издание специального характера нормативного акта, например закона или постановления, соответствующими государственными органами. Юдин Ю.А. отмечает в отношении политических партий, что в мировой практике можно говорить о существовании трех основных порядков приобретения ими легального статуса: явочном, явочно-регистрационном и разрешитель- ном[391] [392]. По его мнению, они характеризуются такими чертами: при явочном порядке политические партии образуются свободно, без предварительного разрешения на то государственного органа; разрешительный порядок заключается в том, что для того, чтобы проводить мероприятия по созданию партии, требуется получение предварительного разрешения органа государства; явочно же регистрационный порядок характеризуется такими чертами как свободное создание партии, без какого-либо разрешения предварительного, но приобретение ею легального статуса только с помощью регистрации в компетентном органе государства1. На практике эти порядки часто действуют в комбинированном виде[393] [394]. Применительно к современным условиям нормативного регулирования можно выделить, таким образом, следующие способы создания организаций: явочный (для общественных объединений, действующих без приобретения прав юридического лица), явочно-уведомительный (для крестьянских (фермерских) хозяйств, религиозных групп, профсоюзов, филиалов или представительств иностранной некоммерческой неправительственной организации (также действующих без приобретения прав юридического лица, кроме профсоюзов)) и регистрационный (для организаций, приобретающих права юридического лица).