Развитие административного права в России и зарубежных странах и его влияние на административно-правовое обеспечение баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования

Формирование концептуальных основ административного права в мире пришлось на период начала XIX - первую половину XX в. В дальнейшем можно говорить о развитии его отдельных институтов, а также рецепции достижений мировой теории административного права теми странами, в которых оно еще не сформировалось.

Безусловно, в зависимости от национальных условий и специфики экономической, политической системы и истории, наследия общих правовых традиций, принадлежности к определённым правовым семьям, национальные системы административного права также имеют свою специфику, в частности, отмечаются различия в англо-саксонской и континентальной традиции. Так, например, в литературе отмечается, что если для континентальной системы права характерно чёткое правовое регулирование, сложная классификация госслужащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы²⁴⁷, то для англосаксонской системы характерно отсутствие чиновничества, в основном судебное разбирательство споров, вытекающих из их государственной службы»²⁴⁸. Как указывает Ю.Н. Старилов, «административное право разных стран имеет различное содержание, форму и систему...В США, например, преобладает мнение, что административное право касается только деятельности управленческих органов и судебного расследования административных действий, т.е. оно регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, контроль судов над администрацией, детально регламентирует все аспекты взаимоотношений частных лиц и административных органов»^{[247] [248] [249].}

(общественные) работы.......... административное право Франции стоит на трех

китах — юридические лица публичного права, публичные службы и административная юстиция»^[250].

Достаточно широко определяется предмет административного права и в Германии. В административно-правовой науке Германии понятие публичного управления выводится из задач управления и характеризуется как публичное «право, которое не является государственным конституционным или процессуальным»^[251]. Наряду с прочими административное право Германии выполняет социальные функции в силу конституционного принципа социального государства. С этой целью административное право оформляет широкомасштабное участие государства в экономической и социальной жизни страны^[252]. Также в сферу административного права входит судебная защита прав и законных интересов частных лиц, нарушаемых незаконной деятельностью администрации.

В Китае «основное содержание административного права состоит из трёх частей:

- административное органическое законодательство (синчжэн цзучжи фа), которое включает организацию, характер, место, полномочия административных субъектов;

- право административных действий (административной деятельности - синчжэн синвэй фа), которое определяет форму и порядок исполнения полномочий административными субъектами;

- право административно-правового контроля, административноправовой помощи (тем, кто пострадал от произвола административных субъектов), ответственности (цзэжэнь) (за неправильные действия

административных субъектов)»²⁵³.

В китайском опыте формирования административного права заметны следы и советской административно-правовой науки, и континентальных подходов.

Таким образом, национальные административно-правовые системы безусловно обладают определёнными различиями. С другой стороны, несмотря на такие различия, в своей основе государства с развитой правовой системой демонстрируют единство в узловых вопросах понимания минимума основных задач, которые должно решать современное административное право. Как метко указывает китайский исследователь, административные задачи во всех странах сходные, но административно-правовая наука — разная²⁵⁵.

Не вдаваясь в детали причин и метаморфоз публичного права, регулировавшего государственное управление в эпохи, предшествующие формированию административного права, говоря о генезисе последнего, т.е. факторах, которые и вызвали к жизни те правовые особенности, что привели к появлению взамен полицейского права административного, необходимо ^{[253] [254] [255] отметить, что в административно-правовой научной литературе обращают внимание, в частности, на такие факторы, как буржуазные революции и построение государственности на основе теории разделения властей, распространение идей конституционализма и правового государства, урбанизация и развитие публичных служб, бюрократизация государственного управления и рост чиновничьего аппарата[256].}

К более поздним факторам, корректировавшим содержание административного права, в литературе относят, в частности, распространение идей социального государства.

В тесной связи с факторами и причинами формирования административного права находятся и выявленные исследователями его цели. Несмотря на некоторые различия в предмете, в зарубежных странах наблюдается единство в основных целях административно-правового регулирования, которыми признаются прежде всего: 1) эффективность административной деятельности, публичного управления в интересах граждан, общества, государства или, иначе, в интересах общественной пользы, общественного блага и блага отдельных лиц и 2) защита прав граждан от незаконных действий публичной администрации, от нарушения публичной администрацией субъективных публичных прав и законных интересов граждан их объединений²⁵⁷.

Таким образом, ключевым для понимания единства современного мирового опыта административно-правового регулирования и

административно-правовой науки является единство целей. Определённые различия наблюдаются в других аспектах, например, в особенностях правовой системы в целом, традициях, трактовке предмета, что в свою очередь влияет и на структуру и содержание отдельных институтов.

Одним из наиболее существенных для развития административного права стала разработка и нормативная фиксация принципов

административной деятельности и административно-правового регулирования. В литературе отмечается, что «в административном праве действуют как общие конституционно-правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных принципов выделяются принципы административноправового регулирования, а также принципы организации и

функционирования отдельных административно-правовых институтов»²⁵⁸.

Говоря об источниках административно-правовых принципов, необходимо отметить, что ключевое значение имеют конституции национальных государств, административное законодательство и ^{[257] [258] [259] международное право. При этом последнее наиболее эффективно, когда его нормы получают закрепление в национальном праве[260]. Как отмечает Е.В. Трегубова, «в специальных нормах конституций зарубежных стран уделяется внимание вопросам регулирования деятельности органов государственного управления на основе принципа законности»[261].}

В разрезе отдельных государств можно, в частности, выделить такие модификации конституционных принципов регулирования деятельности органов государственного управления, администрации, как, например, «принцип Верховенства федеральной конституции в США; принципы Верховенства парламента, разделения полномочий между администрацией и судами, ответственности министров (персональная ответственность министров за деятельность администрации), господство права, в том числе: недопущения злоупотребления администрацией ее властью, подчинения всех подданных страны ее законам и судам, защиты прав и свобод граждан судами в Великобритании; сильной централизации, наличия обособленных административных судов, связанности администрации законом, ответственности администрации за превышение власти и другие незаконные действия за причинённый ею ущерб во Франции.. .»^[262].

Говоря о закреплении административно-правовых принципов в административном законодательстве, можно привести пример Испании, где их можно найти в согласованном между собой виде в различных законах, входящих в так называемый Кодекс административного права²⁶³.

В контексте проблематики организационного, материального и процессуального административно-правового обеспечения баланса интересов обращает внимание, в частности, ст.130 Закона о общем административном процессе и публичной администрации Испании, в ч.2 которой устанавливается, что публичная администрация обязана применять принципы хорошего управления и сотрудничать (взаимодействовать) таким образом, чтобы продвигать экономический анализ в выработке норм и, в частности, не допускать появление необоснованных и неоправданных ограничений в отношении экономической деятельности.

Большое внимание уделяется принципам в административном праве Китая. Как отмечают китайские специалисты, «смешанный характер китайской административной правовой науки типично представляет ее проблемы о принципах, содержащие почти все важные и известные принципы и доктрины административного права в истории, в том числе ^{[263] [264] [265]}

материальные и процессуальные, континентально-правовые и

англосаксонские. Например, в учебнике под ред. профессора Цзян Минаня "Административное и административно-процессуальное право" перечислено девять принципов. К материальным отнесены: принцип законности; принцип уважения и защиты прав человека; принцип превышения полномочий (ultra vires); принцип защиты доверия и принцип пропорциональности; к процессуальным - принцип надлежащей правовой процедуры; принцип гласности; принцип равенства и принцип справедливости»²⁶⁶.

Обращает внимание, что «среди всех принципов китайские юристы высоко ценят принципы защиты доверия и пропорциональности. Защита доверия как важный принцип административного права Германии был сформирован под воздействием гражданского и конституционного права, в основном обеспечивает стабильность и предсказуемость благоприятствующего административного действия, запрещая изменение или отмену предыдущего административного решения без веских на то оснований, предусматривая возмещение ущерба, причинённого необходимостью его изменения и отмены.

Пропорциональность является одним из старых административных принципов, сформировавшихся в эпоху полицейского права в Германии. Этот принцип является собирательным, состоит из трёх относительно самостоятельных принципов: 1) принципа необходимости, требующего принятия обременяющего административного действия административным органом при необходимости достижения административной цели; 2) принципа целесообразности, требующего принятия административным органом средств, соответствующих административной цели, после оценки интересов; 3) принципа минимального ущерба, т.е. пропорциональности в узком смысле, требующей принятия административным органом решения, влекущего по возможности минимальный ущерб для интересов граждан.

С расширением властных полномочий администрации личное ^[266] благополучие в значительной степени зависит от благоприятствующих административных действий, а принцип пропорциональности используется для разрешения самой трудной проблемы административного права - дискреционных полномочий, поэтому, по мнению китайского ученого Цзян Мин-ани, принцип защиты доверия и принцип пропорциональности - это важнейшие начала административного права²⁶⁷» ²⁶⁸.

В самой Германии принцип пропорциональности (запрет на эксцесс административной власти), хотя прямо не установлен законом, выделяется специалистами как применяемый правовой принцип. Считается, что данный принцип «является неписаной конституционной нормой, вытекающей из доктрины конституционного государства»²⁶⁹.

Итак, принцип пропорциональности тесно связан с проблемой усмотрения или дискреции административной власти. Действительно, проблема наличия и надлежащего регулирования дискреционных полномочий — ключевая в административном праве. Как было отмечено в первых главах, неслучайно современное антимонопольное право стало развиваться именно в этом русле, поскольку именно широкий объем усмотрения, гибкость, индивидуальное регулирование дискреционные полномочия были неизбежны для регулирования и правоприменения в такой экономико-зависимой сфере как конкуренция, монополии и рынки. Вместе с тем, это же поставило и проблему надлежащего обеспечения регулирования дискреции таким образом, чтобы обеспечивался баланс интересов, цели административного права, были поставлены правовые заслоны субъективизму, пристрастности и ангажированности в принятии административных решений. Как справедливо указывает И.А. Адмиралова, «административное усмотрение является неотъемлемой частью работы любого органа власти... Тем не менее даже в случаях закрепления за ^{[267] [268] [269] администрацией широкого усмотрения на нее накладываются общеправовые рамки, заключающиеся, в частности, в конституционных основах и принципах, основными из которых остаются права и свободы человека и гражданина»270.}

Таким образом, дискреция есть неизбежное свойство административного права, но не менее неизбежным для достижения целей административного права и обеспечения баланса интересов является установление правовых пределов в виде принципов, процедур, случаев применения и невозможности применения усмотрения, непротиворечивого материального регулирования, единообразного понятийного аппарата и терминологии, организационных моделей, обеспечивающих прозрачность, контроль, сдержки и противовесы в системе исполнительной власти.

В связи с изложенным, как представляется, принцип

пропорциональности не случайно занимает одно из центральных мест не только в китайском административном праве, но и странах, откуда он был перенесён на китайскую почву.

Возвращаясь к теме принципов, также следует обратить внимание на деление принципов на материальные и процессуальные. Большое значение процедуры и юрисдикционного административного процесса, а также общее осознание и уважение к принципам как основополагающим правилам регулирования правоотношений, в том числе административных,

предопредели и развитие не только материальных, но и процессуальных принципов. Среди них, например, так называемые принципы и правила «естественного правосудия». Как следует из самого названия самого этого правила, изначально оно зародилось в судебном процессе и продолжает там существовать и сегодня. Как указал Конституционный суд РФ, "принципы справедливого слушания включают в себя правила, именуемые в некоторых правовых системах правилами естественного правосудия, в том числе концепцию audi alteram partem. ... Необходимость выслушать другую ^[270] сторону... составляет одну из основ права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренного пунктом 1 статьи 14 МПГПП и пунктом 1 статьи 6 ЕКПЧ" (Справедливое судебное разбирательство в международном праве. БДИПЧ, 2013 год)»^[271].

Эти принципы важны не только для судебного, но и административного, в частности, квази-судебного правоприменения. Широкое распространение, в англо-саксонской, прежде всего, правовой семье административных трибуналов, так называемой квази-судебной и в целом административной юрисдикционной деятельности, привело к использованию, перенесению на административно-правовую почву в качестве основного процессуального регулятора указанных правил естественного правосудия. Как отмечает А.Б. Смушкин, «за рубежом в определении принципов рассмотрения обращений граждан имеется значительная специфика. Так, в Великобритании единая процедура слушания дел по жалобам в трибуналах не установлена, однако требуется соблюдение принципов так называемого "естественного правосудия", поскольку, как это неоднократно фиксировалось в судебных решениях, рассмотрение жалоб и споров всегда связано с исследованием и оценкой доказательств и мотивов действий. Такими принципами считаются гласность, присутствие жалобщика при разборе его дела, состязательность, возможность быть выслушанным и представленным юристом, право ознакомиться с мотивированным решением и обжаловать его^[272].»^[273].

Характеризуя административно-правовое регулирование, в частности, полицейской деятельности в зарубежных странах, И.А. Адмиралова делает выводы и наблюдения важные и в целом для проблематики значения принципов административного права для регулирования отношений между гражданами и исполнительной властью. Она отмечает распространение практики использования принципов судебного производства в административной и правоохранительной деятельности полиции, характеризуя это как тенденцию правотворчества любого государства, средство обеспечения основных прав и свобод граждан в деятельности органов внутренних дел. Она отмечает, что «современное правовое регулирование обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции зарубежных государств вдохновляется нормами, регулирующими судопроизводство и, в частности, правом граждан на защиту. Данная тенденция наблюдается практически во всех европейских государствах и по большей части вызвана деятельностью законодателя как Европейского союза, так и Европейского суда по правам человека. Последний, в частности, в рамках динамической интерпретации ст. 6 ЕКПЧ, касающейся права на справедливое судебное разбирательство, установил, что требования данного положения Конвенции касаются не только разбирательств в суде, но и

отношений граждан с органами исполнительной власти.................. Иначе говоря,

несмотря на то что данные действия осуществляются не в рамках судебного производства, а в рамках административного производства органов внутренних дел того или иного государства, они не освобождают эти органы от обязанности по соблюдению принципов справедливого разбирательства, установленных ст. 6 Конвенции»²⁷⁴.

Таким образом, судебно-процессуальные принципы занимают в современном зарубежном административном праве сегодня значительное место, обеспечивая наряду с неюрисдикционными процессуальными, материальными и организационными принципами достижение целей административного права, достижение баланса интересов.

Некоторые различия в административно-правовых принципах ^[274] отдельных стран, несмотря на их значительное сходство в содержательной и целевой основе, связаны в том числе и со спецификой понимания предмета и целей административного права в разных государствах. Прежде всего, наиболее всего различия наблюдаются, по мнению исследователей, между странами англо-саксонской правовой семьи, с одной стороны, и континентальной (романо-германской), с другой.

Однако, как и другие средства и институты административно-правового регулирования, вне зависимости от различий, направлены на обеспечения основных целей административного права, а также содействуют обеспечению баланса интересов как по оси частные-публичные, так и публичные- публичные.

В сравнительно-правовом плане административно-правовые принципы безусловно являются неотъемлемой частью системы современного административного права, без которых невозможно достижение его целей, неразрывно связанных с обеспечением баланса интересов. Вместе с тем, помимо принципов современное зарубежное административное право выработало комплекс норм административно-правового регулирования, многие из которых объединены в институты, субинституты системы регулирования.

Прежде чем обратиться к основным современным институтам административного права необходимо подчеркнуть такое его достижение, как значительная проработка административно-правовых институтов в позитивном праве, в том числе систематизация нормативного массива, разработка так называемого общего административного законодательства, общих правил, применяемых к разнообразным административно-правовым отношениям.

Как отмечается в литературе, «зарубежный опыт свидетельствует о наличии «развитого, кодифицированного материального и процессуального законодательства в административно-правовой сфере характерно для

Франции, Австрии, Италии, Польши»^[275]. Ряд системных законов в области административного права, обеспечивающих основные гарантии граждан во взмимоотношениях с администрацией, а также публичный интерес в сфере управления, приняты в Германии, Испании. Так, например, в Германии принят федеральный закон от 25 мая 1976 г. "Об административном производстве (процедурах)" (Verwaltungsverfahrensgesetz), который установил ряд обязанностей администрации, а также гарантии прав граждан в их обращении с органами исполнительной власти^[276]. Также приняты законы, регламентирующие процесс рассмотрения дел в специализированных административных судах^[277]. В Испании приняты, в частности, Законы «О правовом режиме публичной администрации и общем административном процессе»^[278], «Об организации и деятельности Общей администрации государства»^[279], «О правовом режиме публичного сектора»^[280], «Об административно-тяжебном производстве»^[281] и др. При этом общее и отраслевое административное законодательство, в частности, конкурентное законодательство в Испании соединяются как общие нормы и специальные, при этом общие восполняют все, что не урегулировано специальным конкурентным законом в сфере административно-правовых отношений, возникающих в процессе реализации публичного интереса защиты конкуренции. Статья 19 закона о конкуренции прямо отсылает к законодательству о публичной администрации Испании, в том числе к Законам «О правовом режиме публичной администрации и общем административном процессе», «Об организации и деятельности Общей администрации государства»^{[282] [283] [284] [285].}

Говоря об опыте других стран с развитым административным законодательством, можно назвать также, например, французский Закон от 12 апреля 2000 г. N 2000-321 "О правах граждан во взаимодействии с администрацией"²⁸³, который, по мнению исследователей, «позволяет обнаружить явные признаки применения процессуальных механизмов судебного права в административном праве. Другие примеры французского административного производства также свидетельствуют о том, что на современном этапе административного права заимствования принципов из судопроизводства являются распространенным явлением...»²⁸⁴.

В Китае, хотя нет единой кодификации административного законодательства, исследователи указывают, что административные нормы рассредоточены в Конституции, различных законах, законоположениях и установлениях, иных нормообразующих документах, в то же время необходимо отметить, что там, как и во многих других государствах, принят ряд системных, базовых административно-правовых законов²⁸⁵. При этом, как отмечалось выше, большое и серьезное внимание уделяется в Китае принципам административного права, которые помогают связывать в единую концептуальную систему разнообразные административно-правовые акты. Кроме того, динамика развития китайской административно-правовой науки такова, что при дальнейшей последовательной работе можно ожидать и дальнейших серьезных сдвигов в систематизации и совершенствовании административно-правового регулирования, так как наблюдается не только научная, но и политическая заинтересованность в таком совершенствовании²⁸⁶.

Осознание значимости систематизации административного права, разработки всех его основных институтов именно в законодательстве является повсеместным в развитых в правовом отношении государствах. Характерно, что даже США при всей нелюбви к писанному праву, страна с развитыми традициями судебного правотворчества уже в 1946 г. приняла ключевой для административного права этой страны Закон об

административной процедуре, а также Модельный закон об

административной процедуре. «На практике многие Штаты используют Закон об административной процедуре для издания собственных законов об административной процедуре»²⁸⁷. При этом необходимо добавить, что в США правовые нормы систематизированы в Свод Законов этой страны, в том числе и административно-правовые. Раздел 5 Свода законов США объединяет «все законодательные нормы об организации исполнительной власти и федеральных служащих»²⁸⁸. В целом США активно работают над систематизацией публичного права²⁸⁹. Важно заметить, что процедурное регулирование имеет широкий предмет в США и распространяется не только на юрисдикционную деятельность, но и иные сферы административной деятельности, в частности, административное нормотворчество, а также издание индивидуальных актов²⁹⁰.

В литературе указывается целый ряд государств, имеющих законодательство об административной процедуре, при этом отмечается, что «по объему прав частного лица в отношениях с административными ^{[286] [287] [288] [289] [290]}

органами все законы имеют больше общего, нежели различного. Поэтому можно говорить не только о европейских, но и об общепризнанных (практически - мировых) стандартах административной процедуры. В западных странах развитие законодательства об административных процедурах вообще привело к такому положению, когда административное право этих государств регулирует прежде всего деятельность административных органов»^[291]. Таким образом, современное

административное право немыслимо без регламентации деятельности административных органов, развитой правовой процедуры.

При рассмотрении опыта зарубежных стран по разработке, кодификации и иным формам систематизации права важно обратить внимание не только на наличие самого развитого административного законодательства, но и на его содержательную часть. Достижением мирового опыта стала разработка административно-правовых принципов, содержания правовых процедур, в том числе процедур собственно административной деятельности, так и судебно-административной (административного судопроизводства), фиксация, дифференциация и регламентация форм административной деятельности, в том числе административных актов, субъектов административного права, включая разработку и фиксацию правового статуса властных субъектов, в том числе так называемых юридических лиц публичного права или децентрализованных административных учреждений. В судебном процессе получила развитие административно-исковая форма защиты права, выработаны различные виды административных исков и соответствующие дифференцированные модели административно-судебного процесса^[292].

В контексте исследования административно-правовых средств обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного права важно обратить внимание на то, что развитие материального административного права и административной процедуры и принципов в зарубежном административном праве тесно связано со становлением и развитием более широкого административно-правового института, который обозначается как контроль за администрацией. Он имеет разнообразные формы и методы. Помимо принципов и процедур, важное значение имеют в нем организационные аспекты, наличие системы властных субъектов, осуществляющих контроль за администрацией как в интересах частных лиц, так и в публичных интересах. Регулирование контроля включает организационные, материальные, процессуальные аспекты. Он выступает важнейшим правовым институтом административно-правового регулирования^[293], обеспечивая, в том числе задачи баланса интересов. Среди важнейших направлений контроля за администрацией - различные виды юрисдикционного контроля.

Контроль за публичной администрацией является институтом административного права, поэтому логично и естественно, что его основные цели совпадают с целями административного права в целом. Как справедливо отмечает С.М. Зубарев, «главной (стратегической) целью контроля следует определить обеспечение эффективной, законной и целесообразной деятельности государственного аппарата по управлению всеми сферами общественной жизни при неукоснительном соблюдении прав, свобод и законных интересов граждан и организаций»^[294]. Такое понимание целей контроля безусловно способствует балансу интересов. Мировой опыт организации моделей контроля за администрацией достаточно исследован в отечественной литературе^[295]. За период становления административного права были разработаны разнообразные институты, формы и методы контроля, в том числе развитие получила административная юстиция, административное оспаривание актов администрации, парламентский контроль, в том числе институт омбудсмена и др.^[296] Некоторые исследователи отмечают акцент в организации контроля за администрацией в целях защиты социальноэкономических прав граждан на деятельности административных трибуналов и омбудсменов, в частности, в странах англо-саксонской традиции^[297].

При этом характерно, что независимо от субъектов контроля, их принадлежности к судебной или законодательной власти, в том случае, когда их контрольная деятельность направлена на администрацию, их правовой статус и деятельность рассматриваются в зарубежных странах в составе предмета административного права как неотъемлемая часть административно-правового регулирования. Это связано с тем, что ключевым признаком административно-правого регулирования выступает правовой режим его предмета - административной деятельности субъектов исполнительной власти, администрации при реализации ею своих властных полномочий.

То же можно сказать и о развитии в рамках административного права института ответственности администрации за вред, причиненный гражданам и иным субъектам административно-правовых отношений. При этом в качестве распространенного подхода является комплексное административно-правовое обеспечения процессуальной защиты права граждан и иных лиц от неправомерного поведения администрации,

включающий как оспаривание законности акта, так и получение материальной и/или иной компенсации за вред, причиненный таким актом^[298].

Завершая обзор основных достижений и направлений развития современного зарубежного административного права тем, с чего, возможно следовало бы и начать, необходимо отметить, что одним из корневых в современной системе административного права стало сперва учение, а затем практика правового закрепления и регламентации и защиты так называемого субъективного публичного права. Один из первых наиболее комплексную и полную разработку этого понятия осуществил немецкий правовед Г. Еллинек еще в начале XX в.^[299] В литературе отмечается, что эта система не потеряла своей актуальности и сегодня, и является наиболее популярной у современных зарубежных исследователей. Определенное влияние концепция Г. Еллинека оказывает также и на концепции современных российских авторов^[300]. Посредством этой конструкции достигались задачи обеспечения правовых начал в управлении. С позиции задач баланса интересов субъективное публичное право превратилось в одно их ключевых, опорных юридических средств достижения и закрепления этого баланса как на стадии фиксации такого права в законодательстве, так и на стадии реализации и защиты. Потребность в реализации и защите субъективного права вызвала к жизни разработку процедур административной, управленческой

деятельности, без которых сложно было обеспечить контроль за законностью реализации публичной власти, а также развитие института административной юстиции, т.е. особого конфликторазрешающего института контроля за законностью административных властных субъектов, представляющего собой юрисдикционную систему специализированных судебных или квазисудебных органов и особые процедуры разбирательства административного

конфликта^[301].

Генезис современного антимонопольного права, как было показано выше, неотделим от развития административного права ввиду административно-правовой природы основных антимонопольных институтов и средств регулирования. Следовательно, новое антимонопольное право в странах континентальной правовой традиции начало развиваться в условиях значительной развитости административно-правовых институтов и в дальнейшем его административно-правовая составляющая развивалась в соответствии и в русле развития общего административного права под непосредственным влиянием общего административного законодательства. В странах англо-саксонской семьи, в частности, США и Великобритании формирование нового антимонопольного права и начало развития административного права фактически совпали по времени. Дальнейшее развитие общего административного права влияло на административноправовые институты антимонопольного права и, наоборот, новации административного антимонопольного права подпитывали его общую часть. Таким образом, в зарубежных странах западной правовой традиции в целом уже более ста лет административное антимонопольное право развивается как часть административного права, при этом уже несколько десятилетий как минимум в условиях административного права, развитого и разработанного в своих основных институтах.

Таким образом, эффективность публичного управления и защита прав граждан во взаимоотношениях с антимонопольной администрацией и государством в целом в публичных правоотношениях в антимонопольной сфере не только выступают уже много десятилетий императивными целевыми векторами антимонопольного права и законодательства, но и обеспечиваются его развитыми уже много лет институтами и средствами регулирования, в том числе закрепляющими и обеспечивающими защиту и реализацию субъективного публичного права, а также принципами административно-правового регулирования и административной деятельности, в том числе обеспечивающие правовую стабильность, и организационные аспекты деконцентрации и системы сдержек и противовесов. Также можно назвать, в частности, средства регулирования административных процедур и административной юстиции, контроля за администрацией и ее ответственности, обеспечивающие баланс интересов в сфере антимонопольного регулирования.

В России генезис современного административного права в целом и антимонопольного административного права в частности имел свою специфику и дополнительные факторы, предопределившие его современное содержание. События 1917 г. внесли свои коррективы в последовательный процесс формирования административного права и предопределили особую его судьбу в России на многие десятилетия вперед, суть которой, если кратко говорить, проявляется в неразвитости административного законодательства, его основных понятий и институтов^[302]. К сожалению, эта проблема не преодолена до сих пор. Характеризуя современное состояние российского административного права, необходимо сделать вывод о частичном, неполном, фрагментарном решении отдельных проблем правового регулирования административных отношений, что пока не привело к созданию целостной, согласованной системы административного законодательства. Российское позитивное право не балует ученых и практиков изобилием легально определенных понятий и разработанных в единой системе институтов общего административного права. Особенная часть развивается дифференцированно по отдельным сферам и отраслям государственного управления, т. е. достаточно автономно друг от друга и от общей части, поскольку ее практически в позитивном праве нет.

Конституция РФ предусматривает наличие административного законодательства, однако, в самом законодательстве такого понятия нет, сложилось только законодательство об административных правонарушениях или административно-деликтное законодательство. Нет базового административно-правового закона или связанной в единую систему группы административно-правовых законов, которые составляли бы сердцевину административного законодательства, в которых бы были определены предмет и цели административного права, его основные принципы, виды, формы и процедуры административной деятельности, понятие субъективного административного права, систематизированы способы его защиты, иные административно-правовые понятия и институты, характерные для мирового опыта административно-правового регулирования, такие как ответственность администрации за вред, причинённый гражданам и иным лицам. В законодательстве не определены системно даже такие ключевые вопросы, как функции и полномочия властных административно-правовых субъектов, вообще сам институт субъектов административного права в законодательстве отсутствует как единая общая категория, в том числе нет определений органа исполнительной власти, не говоря уже о таких категориях, как организация, наделённая властными полномочиями, или юридическое лицо публичного права. Частично пробелы восполняются интерпретационными актами высших судов и судебной практикой. Ключевое значение для понимания системы административного права, в отличие от многих других отраслей права, становятся учебники административного права, в которых благодаря усилиям учёных удаётся хоть как-то системно представить разрозненный массив административно-правовых норм.

В том числе исключительно доктринально приходится определять такие базовые категории, как предмет и цели административного права. Не имея возможности подробно останавливаться на обзоре административно - правовой литературы и суждений, посвящённых предмету и целям административного права, в целом можно признать, что отечественные административисты признают в качестве основных такие цели административного права, как эффективность публичного управления и защиту прав граждан от неправомерного поведения администрации, что вполне соответствует и общемировой теории административного права^[303].

Что касается предмета, то позиция автора в отношении предмета административного права во многом опирается на подходы тех специалистов, которые разделяют широкий взгляд на данный предмет. Как представляется, ключевым фактором предмета административного права является деятельность администрации. Она должна быть эффективной и не нарушать права граждан. Все правовые средства, направленные на решение этих целей, образуют право администрации или административное право. При таком подходе неизбежно пересечение с другими отраслями права, в том числе уголовным, процессуальными отраслями, гражданским, финансовым. Однако, такое пересечение не должно выступать основанием редукции административного права. Наличие межотраслевой комплексности отдельных институтов может органично сочетаться с целостностью административного права как права администрации для того, чтобы обеспечить его концептуальную целостность, системность, единство подходов к регулированию и правоприменению. Исходя из такого понимания, автор подходит и к рассмотрению административно-правовых средств обеспечения баланса интересов, выделяя среди них организационные, в том числе связанные с судопроизводством, материальные и процессуальные.

Предмет и цели — далеко не единственный крупный вопрос административного права, не решённый законодательно. Поэтому не случайно, что многие современные административно-правовые исследования посвящены не только отдельным проблемным вопросам и аспектам административно-правового регулирования и правоприменения, но также системным пробелам и недостаткам, таким, в частности, как систематизация административного позитивного права^[304]. Безусловно, успехом, хотя и запоздалым, как отмечает Ю.Н. Старилов, следует считать принятие Кодекса административного судопроизводства, однако, он же подчеркивает нерешенность проблемы, связанной с отсутствием законодательной регламентации административных процедур^[305]. В литературе отмечаются и изучаются и другие вопросы, например, проблемы неразработанности в административном праве института ответственности администрации за вред, причиненный гражданам^[306].

Нерешенность таких крупных проблем, как отсутствие системы административного законодательства, законодательно определенных принципов административного права и процедур административной деятельности и связанного с ними определения основных понятий, таких, как субъекты административного права, виды и формы административной деятельности, административное правотворчество и правоприменение, позволяют сделать неутешительный вывод о состоянии решённой в российском праве такой ключевой в мировой теории и практике административного права проблемы, как дискреция или усмотрение, поскольку она решается как раз прежде всего принципами, единством понятийного аппарата и в целом реализацией правовой определённости в законодательстве, а также процедурами. Сдерживается же практика эксцесса административной деятельности или выхода за пределы должного усмотрения во многом не только административной и уголовной ответственностью, но прежде всего институтом ответственности за вред, причинённый гражданам и иным лицам, а также институтом контроля за администрацией, также включающего значительную процедурную, а не только организационную составляющую. Отсутствие должной системной проработанности взаимосвязи институтов (субъектов) и процедур также ослабляет эффективность всей системы контроля в целом.

В этих условиях практической неразвитости административно - правовых институтов начинало и продолжает свое формирование современное антимонопольное законодательство Российской Федерации. Такое неудовлетворительное состояние общего административного права или общей части административного позитивного права ставит перед антимонопольным и смежным законодательством задачу компенсаторного (по крайней мере, до создания системного и содержательного общего административного законодательства) включения в свой состав тех правовых средств, которые обеспечат в антимонопольном регулировании достижение административного правых целей, неразрывно связанных, как было показано выше, и обеспечивающих достижение баланса интересов. С учетом изложенного, значительным подспорьем в данном направлении будут являться прежде всего данные зарубежного опыта, а также судебной практики и актов высших судебных органов в сфере общего административно-правового и антимонопольного регулирования.

Подводя итог ретроспективному обзору развития административного права в России и мире, необходимо отметить несколько важных моментов. Прежде всего обращает внимание существенное отличие генезиса современных административно-правовых средств антимонопольного регулирования в России и зарубежных правопорядках западных стран, имеющих более долгую, чем Россия современную историю антимонопольного права.

Различие состоит в том, что современное антимонопольное право в зарубежных странах развивалось в XX в. и в настоящее время в неразрывной связи с развитием так называемого общего административного права, при этом, с одной стороны, новые правовые институты антимонопольного права сами стали катализатором формирования соответствующих общих административно-правовых институтов, таких как институт независимых административных органов и квази-судебной деятельности, с другой, антимонопольное право стало зависеть от общих достижений административного права, внедряя в свое законодательство требования последнего, такие как административно-правовые принципы, административные процедуры, гарантии частному лицу от произвола администрации. В то же время создание в России современного права происходило в условиях неразвитости административно-правовых средств и институтов общей части.

В связи с этим в теоретическом плане необходимо также отметить, что, развиваясь как составная часть административного права, современное антимонопольное право в то же время несет в себе существенную специфику, выражающуюся прежде всего в перманентной необходимости применения гибких подходов, использования большого объема индивидуального регулирования субъектами антимонопольного правоприменения или, иными словами, большого объема дискреционных полномочий. Дискреция является общей проблемой административного права и в антимонопольном административном праве проявляет себя особенно ввиду значительного влияния экономики и необходимости индивидуального подхода к отдельным рынкам и т. д. Однако, в целях обеспечения баланса как различных публичных интересов, так и баланса публичных и частных интересов, такой объем усмотрения должен контролироваться на предмет невыхода индивидуальных правоприменительных решений за рамки поставленных государством задач и защиты прав частных лиц. Иными словами, необходимы правовые средства, которые формируют проверяемость индивидуальных решений, а также создают условия для их соответствия общим

стратегическим задачам баланса интересов.

Для этой цели в рамках общей части административного права административно-правового антимонопольного регулирования в зарубежном административном праве, как части административного права, были выработаны в XX в., в частности, следующие подходы, обеспечивающие соблюдение баланса интересов как в целях согласования частных и публичных интересов, так и различных публичных интересов между: закрепление и обеспечение реализации субъективного публичного права, активная имплементация и применение административно-правовых принципов в антимонопольном регулировании, вовлечение в разработку содержания антимонопольной регулирования и реализацию его задач широкого спектра властных публичных субъектов, разработка и распространение административных процедур в соответствии с требованиями общего административного законодательства об административных процедурах, в том числе для целей административного нормотворчества и правоприменения, формирование специализированных организационных моделей оспаривания актов антимонопольных органов, обеспечивающих действенный судебный и/или квази-судебный контроль в отношении властных субъектов, действующих в сфере антимонопольного регулирования, регламентация объёма административного усмотрения антимонопольных органов на основе баланса недискреционных и дискреционных полномочий, контроля законности и целесообразности, с одновременным закреплением гарантий реализации дискреционных полномочий в соответствии с установленными принципами и процедурами административной деятельности и требованиями правовой стабильности, развитая система принципов административного права и обеспечение их влияния не правовое регулирование и правоприменение.

Также баланс интересов обеспечивается системой изъятий из-под действия антимонопольных законов отдельных сфер и областей хозяйственной деятельности, в том числе при одновременной передаче

соответствующих конкурентно-правовых регулирующих и

правоприменительных полномочий отраслевым властным субъектам управления. Подробнее эти вопросы будут рассмотрены далее при исследовании отдельных направлений административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования.

Наряду с указанным выше, в современном административном праве зарубежных стран важным достижениями являются, в частности, системность регулирования, в том числе кодификация и консолидация административных норм, развитые процедуры, разработанность и применение принципов административного права, при этом в контексте проблематики баланса экономических интересов обращает внимание большое значение принципа пропорциональности в регулировании и правоприменении. В следующих главах будет показано его место в антимонопольном регулировании. Некоторые различия в принципах, несмотря на их значительное сходство в содержательной и целевой основе, связаны в том числе и со спецификой понимания предмета и целей административного права в разных государствах. Однако, как и другие средства и институты административно-правового регулирования, вне зависимости от их различий, они направлены на обеспечения основных целей административного права, а также содействуют обеспечению баланса интересов как по оси частные-публичные, так и публичные-публичные.

Российское административное право проходит непростой путь. Его современное состояние характеризуется нерешённостью ряда крупных административно-правовых проблем. Отсутствие системного административного законодательства, формирующего правовые средства, институты, понятия и другие элементы общей части административного права, как основу для особенной части регулирования, такие как предмет, цели, принципы, субъекты, их правовой статус, функции и полномочия и иные основные понятия, процедуры, субъекты, процедуры и формы административной деятельности, включая административное правотворчество и правоприменение, контроль за администрацией и ответственность администрации за вред, и иных элементов, обеспечивающих в том числе решение проблемы административной дискреции, затрудняет в современной российской действительности достижение целей административного права и баланса интересов в различных сферах публичного управления и регулирования, в том числе и в сфере антимонопольного регулирования, в которой проблема дискреции стоит наиболее остро ввиду особого значения экономических факторов.

Несмотря на наличие административно-правовое регулирование отдельных вопросов в различных сферах публичного управления при отсутствии общего административного законодательства затрудняет достижение административно-правовых целей и баланса интересов, в том числе ввиду несвязанности воедино различных средств его административноправового обеспечения. Наличие определения статуса властных субъектов может сопровождаться отсутствием или неразвитостью процедурного регулирования, несогласованностью и противоречивостью понятий, системы правовых источников, отсутствием единой и понятной системы

административно-правовых принципов и т. д. Напротив, наличие процедур, например, в сфере рассмотрения обращений граждан может фактически нивелироваться отсутствием необходимых властных субъектов для досудебного обжалования актов и действий антимонопольного органа, как будет показано далее. Недостатки в организационных, процессуальных и материальных аспектах регулирования присутствуют и в организации судебного и иных форм контроля за антимонопольной администрацией, о чем также будет сказано далее.

В этих условиях практической неразвитости административно - правовых институтов развивается сегодня антимонопольное законодательство Российской Федерации. Такое неудовлетворительное состояние общего административного права или общей части административного позитивного права ставит перед антимонопольным и смежным законодательством задачу компенсаторного (по крайней мере до создания системного и содержательного общего административного законодательства) включения в свой состав тех правовых средств, которые обеспечат в антимонопольном регулировании достижение административного правых целей, неразрывно связанных с обеспечением, как было показано выше, и обеспечивающих достижение баланса интересов. Концептуальное решение задач преодоления в российском антимонопольном и смежном законодательстве проблем административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования предполагает наличие системной содержательной основы, включающей в себя предмет цели и принципы регулирования.

31