<<
>>

Публично -правовые основы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе

Нефтегазовый комплекс России без сомнения является своеобразным генератором экономического развития страны, оказывающим значимое влияние на стабильность национальной валюты, доходы бюджета, финансовое состояние большинства отраслей, в связи с чем можно констатировать его принадлежность к системе самых значимых российских инвестиционных мультипликаторов[209].

По мнению Т.Н. Шангиной, нефтегазовая отрасль России является системообразующей отраслью и в настоящий момент представляет собой сложный симбиоз взаимодействия на высоком уровне отдельных ведомств и крупного капитала, в результате которого эффективность принимаемых управленческих решений не всегда может соответствовать условиям институциональной среды[210].

В данном отношении необходимо заметить, что развитие нефтегазового комплекса предполагает не только укрепление и без того прочного финансового положения отдельных корпораций, что само по себе существенно повышает конкурентоспособность всей российской экономики, и, в определенной степени, связано с необходимостью современного технического переоснащения дотационных рыночных сегментов, но и с совершенствованием организационно-правовых основ стратегически значимых видов деятельности в нефтегазовом комплексе России.

В проекте распоряжения Правительства Российской Федерации «Энергетическая стратегия на период до 2035 года» отмечено, что сырьевая база углеводородов в восточных районах, в частности, на континентальном шельфе острова Сахалин, в Якутии, Иркутской области и Красноярском крае, носит комплексный характер и требует строительства ряда крупных газоперерабатывающих заводов, развития гелиевой промышленности и подземных хранилищ гелиевого концентрата, формирования нефтегазохимических кластеров.

Соответственно, вопросы, стоящие перед нефтегазовым комплексом в настоящий момент в большинстве своем решаемы в течение относительно короткого периода, так как их природа исходит из естественных факторов производственного процесса, а также взаимодействия государства и бизнеса в связи с высокой капиталоемкостью отдельных проектов.

В данном отношении следует признать, что одним из значимых элементов административно - правового воздействия, или косвенной, вспомогательной составляющей административно-правового регулирования в целях наиболее оптимального осуществления общественно-значимых проектов в наиболее короткие сроки, является государственно-частного партнерство.

Очевидно, что устойчивое развитие нефтегазового комплекса России, зависящее от объема произведенной им продукции, развитости всего рыночного механизма, состояния дел на мировых финансовых площадках и инновационном переоснащении действующих и строительстве новых предприятий, является одним из основных условий обеспечения страны в целом. Тем не менее, необходимо обратить внимание на то, что неопределенность в экономике проявляется в отмеченной М. Фридманом непредсказуемости реальных последствий стабилизационных мер (в том числе, и в нефтегазовом комплексе) , причем сравнительное преимущество в настоящее время не составляет главную движущую силу в «реальном» мире, пораженном информационной асимметрией и высокой неопределенностью .

Нейтрализация такой непредсказуемости (неопределенности) предполагает реализацию двух основных направлений: улучшения экологических, экономических и социально-правовых показателей развития комплекса и учет последствий современной деятельности нефтегазовых [211] [212] предприятий в различных их аспектах на возможности реализации потребностей будущих поколений .

Очевидно, что такая реализация должна быть основана на конвергенции государственного регулирования и рынка. Данное соединение обеспечит реализацию долгосрочной стратегии: развитие несырьевых отраслей материального производства, новых высокотехнологичных сфер экономики, экономической свободы, инициатив частного собственника и гарантий

214

социальной справедливости .

Необходимо также обратить внимание на то, что в международном и отечественном научных сообществах не ослабевает внимание к институту государственно-частного партнерства в целом и к практике его применения с целью повышения социально-экономической эффективности строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов .

В данном отношении следует отметить, что на современном этапе развития отечественного нефтегазового комплекса необходимость применения механизмов государственно-частного партнерства не вызывает сомнений, прежде всего, в силу того, что предприятия нефтегазового комплекса в значительной степени зависят от импортных энергетических технологий и оборудования, а также в силу того, что в исследуемом комплексе недостаточно развита инновационная инфраструктура.

Анализ причин развития государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе позволил констатировать их тождественность с причинами в иных отраслях экономики, а именно, с неспособностью «удовлетворить растущие потребности в инвестициях только за счет [213] [214] [215] государственного бюджета, а также низкая эффективность расходования выделяемых государственных средств»[216] [217] [218] [219].

Ряд исследователей считают, что «не все взаимодействие государства и частного капитала в экономике относятся к государственно-частному партнёрству, а только такое, где бизнес по поручению государства берёт на себя функции, которые до этого возлагались на государство, когда особенности рынка внедряются в традиционную сферу государства» .

Государственно-частное партнёрство - это результат диверсификации и развития традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между властью и бизнесом для планирования, разработки, финансирования, эксплуатации и строительства объектов . Итак, эффективность государственно-частного партнерства между субъектами нефтегазового комплекса, а также тесная взаимосвязь его структурных элементов, не вызывает сомнений.

Государственно-частное партнерство можно охарактеризовать как систему организационно-экономических отношений, предполагающую закрепление на контрактной основе прав и ответственности органов власти и бизнеса за совместное использование инвестиционных и других ресурсов, паритетное разделение рисков и прибыли, достижение конечных результатов при реализации крупных инфраструктурных проектов, а также перераспределение

219

правомочий собственности и социализацию общественных отношений».

По мнению А.Н. Лукиной государственно-частное партнерство представляет собой административно-правовую форму реализации исполнительной власти и местного самоуправления, в рамках которой органы публичной власти вступают в партнерские отношения с частными лицами в целях реализации публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на публичную сторону отношений путем привлечения в экономику частных инвестиций[220] [221].

В рамках настоящего параграфа государственно-частное партнерство рассматривается, прежде всего, в ракурсе административно-правового воздействия как один из значимых его правовых инструментов, обеспечивающих совершенствование административно-правового

регулирования нефтегазового комплекса в России на современном этапе.

Административно-правовая составляющая государственно-частного партнерства состоит, прежде всего, в делегировании определенных функций и полномочий публичного партнера частному.

В публикациях международных организаций определение государственно-частного партнерства представлено Международным валютным фондом как соглашение, в рамках которого частный сектор предоставляет инфраструктурные услуги и активы, традиционно обеспечивающиеся государством.

Поскольку сфера недропользования и в частности, добыча нефти и газа,

отличается большой капиталоемкостью, наличием достаточного количества

221

углеводородных ресурсов , серьезными конкурентными преимуществами, в основном, за счет низкой себестоимости производства,[222] [223] возможностью привлечения частного капитала к инвестированию в отрасли, которая ранее традиционно финансировалась из государственного бюджета , и, как правило, необходимостью создания оптимальной инфраструктуры, государственночастное партнерство представляет собой перспективную форму взаимодействия и взаимовыгодного сотрудничества государства и инвесторов в нефтегазовом комплексе.

О.А. Ястребовым было сформулировано значимое в рамках настоящего исследования понятие институциональной инфраструктуры государственно- частного партнерства как «комплекса государственных, смешанных и частных организационно-управленческих структур, обеспечивающих развитие и эффективное функционирование института государственно-частного партнерства на федеральном и региональном уровнях, а также правовой базы,

224

регулирующей создание и реализацию государственно-частных партнерств» .

Значимым элементом институциональной инфраструктуры государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе являются крупные вертикально-интегрированные компании, созданные в процессе реструктуризации нефтегазового комплекса России и включающие в себя, как правило, объединение нескольких предприятий технологической цепочки, от поиска и разведки нефти и газа до реализации итоговой продукции, в том числе, ПАО «Лукойл», ПАО «Газпром нефть», а также «Транснефть» и «Транснефтепродукт», осуществляющие транспортировку нефти и нефтепродуктов.

В отношении теоретического обоснования самого термина «вертикально - интегрированные» необходимо отметить, что любая формально объединенная структура из предприятий (подсистем) характеризуется взаимообусловленными, не всегда равнозначными по силе . Согласно системному подходу процесс взаимосвязи между вертикально расположенными подсистемами основывается на приоритете действий и целей подсистем нижнего уровня и зависимости действий этих подсистем от реализации вышеназванными уровнями поставленных задач[224] [225] [226]. Более того, необходимо обратить внимание на корреляцию силы вертикальных связей и процесса централизации, а именно «чем большее число решений должно приниматься системами верхних иерархических уровней или согласовываться с ними, тем больше степень централизации. Напротив, усиление горизонтальных связей означает предоставление системам большей самостоятельности, т.е. снижение

227

степени централизации» .

Что же касается частных организаций, осуществляющих деятельность в сфере нефтегазового комплекса как элементов институциональной инфраструктуры государственно-частного партнерства, то следует, прежде всего, выделить ПАО «Газпром» и ПАО «Лукойл». Публичное акционерное общество «Газпром» — глобальная энергетическая компания, основными направлениями деятельности которой являются геологоразведка, добыча, транспортировка, хранение, переработка и реализация газа (включая и использование его в качестве моторного топлива), газового конденсата и нефти, а также производство и сбыт электрической и тепловой энергии.

Так, согласно положению о правлении ПАО «Газпром», основными задачами Правления являются обеспечение надежного функционирования Единой системы газоснабжения и газоснабжения потребителей, повышение эффективности системы внутреннего контроля и системы мониторинга рисков. В компетенцию ПАО «Г азпром» включается осуществление надзора за выполнением предприятиями, организациями и должностными лицами, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности, требований норм и правил газоснабжения в газовой отрасли, а также строительства, реконструкции и эксплуатации газовых объектов Единой системы газоснабжения.

Не только у ПАО «Г азпром», но и у ряда других субъектов естественных монополий в нефтегазовом комплексе России (ПАО «Транснефть», АО «АК «Транснефтепродукт», ПАО «Лукойл») предусмотрен инструментарий, нацеленный на обеспечение не только собственно их деятельности, но и [227] реализации контроля за функционированием унифицированной системы газоснабжения, а также обеспечения доступа производителей к системе транспортировки газа: ПАО «Транснефть» и АК «Транснефтепродукт» обладают полномочиями по обеспечению доступа производителей к нефтепроводам и нефтепродуктопроводам; ПАО «Лукойл», в том числе, осуществляет экологический мониторинг окружающей среды с последующей публикацией соответствующих отчетов.

Вышесказанное позволяет выделить методологическую проблему устранения дублирования контрольно-надзорных функций: возможно ли с учетом стратегической значимости для России нормативно закрепить некоторые контрольные функции за субъектами естественных монополий?

Следует обратить внимание на тот факт, что высокозатратные инвестиционные проекты, связанные с разведкой и введением в эксплуатацию новых нефтяных и газовых месторождений, а также освоением

континентального шельфа, помогают укрепить позиции анализируемого комплекса на внутреннем рынке, нарастить объемы добычи и разведанных запасов, но, тем не менее, функциональная зависимость между конкретными нововведениями и конечными результатами не может быть описана линейным трендом в силу множественности факторов, влияющих на становление нефтегазового комплекса.

А.В. Шульгиным и Т.Л. Безруковой были выделены и охарактеризованы функции государственно-частного партнерства . Данная система функций, включающая инновационную, регулирующую, распределительную, координационную, стимулирующую, поддержки общественных интересов, развития публичной собственности, имеет место быть и при реализации проектов государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе. Рассмотрим более подробно специфику данных функций в преломлении к заявленной проблематике. В частности, инновационная функция отражает [228] необходимость коммерциализации инноваций, связанных с модернизацией технологических процессов на всех этапах развития нефтегазового комплекса, а также совершенствованием форм и методов управления и организации нефтегазового производства; регулирующая функция связана с необходимостью управления реконструкцией и модернизацией общественно значимых объектов в нефтегазовом комплексе, создания оптимальной инфраструктуры, как со стороны государства, так и со стороны частного предприятия; распределительная функция отражает потребность разделения рисков, в том числе и финансовых, ответственности между субъектами государственно-частного предпринимательства. Координирующая функция связана с необходимостью регулирования ассиметричных мотивов и действий партнеров в государственно-частном проекте. Стимулирующая функция связана с координирующей и означает выявление интересов сторон и формирование материальных и моральных компенсаций для каждой стороны. Для частного бизнеса, кроме получения прибыли, моральной стороной является формирование имиджа компании, которая участвует в общественно-значимых проектах. Для государственного сектора моральной стороной вопроса является продвижение модернизации или создания самого объекта, который может стать стратегически важным. Функция поддержки общественных интересов связана с потребностями общества в использовании проектируемых объектов.

Очевидно, что внимание общественности к развитию государственночастных партнерских отношений основано на информационных источниках. Кроме того, новые объекты часто создают новые места работы или способствуют получению соответствующего образования, как правило, инженерного. Модернизация объектов социальной сферы напрямую влияет на готовность к инновационной работе. Функция развития публичной собственности связана с демонополизацией государственного сектора и использованием форм государственно-общественно-частного партнерства.

На заседании Комиссии по вопросам стратегии развития топливноэнергетического комплекса и энергетической безопасности в октябре 2015 г.

Президент Российской Федерации В.В. Путин сфокусировал внимание на механизмах обеспечения государственно-частного партнерства в нефтегазовом секторе, в том числе «на стыковку инфраструктурных проектов с участием государства и инвестиционных программ энергетических компаний, сконцентрировать на них кадровые и финансовые ресурсы»[229] [230].

В числе главных стратегических ориентиров, зафиксированных в Энергетической стратегии России на период до 2030 года» закреплены: обеспечение надежного функционирования и предсказуемого развития энергетической инфраструктуры, в том числе с использованием механизмов

230

государственно-частного партнерства , своевременность геологоразведки, подготовки и освоения новых месторождений (залежей, площадей, участков, провинций) традиционных видов топлива, в том числе за счет государственно- частного партнерства. Решение данной и иных актуальных задач в нефтегазовом комплексе предполагают создание на базе государственночастного партнерства полигонов для отработки образцов новой техники и технологий; а также создание непрерывно пополняемых информационных баз, содержащих сведения о современных российских и зарубежных разработках в нефтегазовой отрасли, что, в свою очередь, обусловливает необходимость совершенствования организационно-правовых основ такой деятельности.

В проекте распоряжения Правительства Российской Федерации «Энергетическая стратегия на период до 2035 года» отмечена необходимость создания целостной и гибкой институциональной системы в энергетическом секторе, включающей устранение необоснованных административных барьеров; создание системы стимулов для внедрения компаниями передовых технологий и развития технологического энергосбережения, создание устойчивой национальной инновационной системы в сфере энергетики, предполагающей взаимодействие науки, бизнеса, власти.

Такое предположение обусловливает необходимость нормативноправового обоснования и алгоритмов практической реализации уже не дуалистической структуры «государство - бизнес», а триангуляционной: «государство (власть) - бизнес - наука». В данном отношении значимым представляются исследования, посвященные двусторонним и многосторонним соглашениям о сотрудничестве в инновационной и научно-технической сферах .

Несмотря на то, что в мировой практике известны многообразные формы государственно-частного партнерства, следует констатировать, что государственно-частное партнерство в нефтегазовом комплексе на сегодняшний день реализуется по весьма ограниченному списку правовых форм, представляющих интерес для отдельных научных исследований, в число которых входят соглашения о сотрудничестве между частными и публичными субъектами для достижения общественно значимых целей. Необходимо подчеркнуть, что потенциал государственного принуждения в данном случае обращен на гарантированное удовлетворение именно общественного интереса. Так, например, между Республикой Коми и ПАО «Лукойл» подписан протокол к соглашению о сотрудничестве между республикой и компанией на 2016 год в целях развития промышленного потенциала республики, открытия новых добывающих и перерабатывающих мощностей, что повлечёт за собой создание новых рабочих мест и пополнение налоговой базы . Стороны договорились о расширении взаимодействия между регионом и компанией в различных сферах жизнедеятельности - строительстве и реконструкции инфраструктурных объектов. Между Республикой Калмыкия и ПАО «Лукойл» также было подписано соглашение о сотрудничестве, имеющее следующие задачи развития и повышения эффективности функционирования топливно-энергетического комплекса Республики Калмыкия, развития минерально-сырьевой базы и [231] [232] рационального использования природных ресурсов; сохранения социальной стабильности, повышения благосостояния населения; улучшения экологической обстановки и содействия укреплению материально-технической базы объектов социальной сферы республики.

В качестве примера можно обозначить и «Комплексное развитие Южной Якутии» - один из ключевых проектов обеспечения экономической безопасности Дальневосточного региона Российской Федерации; частные источники финансирования данного проекта составляют 307,99 млрд руб., в то время как федеральные 114,48 млрд руб.

Итак, реализация общественно значимых инвестиционных проектов в рамках государственно-частного партнерства в нефтегазовой отрасли предполагает осуществление системы институциональных преобразований, включающих совершенствование законодательной базы, совершенствование информационной сферы в аспектах предоставления релевантных, эргономичных, достоверных, полных и непротиворечивых сведений об участии в проектах государственно-частного партнерства, а также разработку и реформирование образовательных программ, способствующих формированию профессиональных компетенций государственных и муниципальных служащих

234

в рамках проектов государственно-частного партнерства .

3.2.

<< | >>
Источник: Васильев Евгений Валерьевич. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА В РОССИИ: проблемы совершенствования на современном этапе. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2018. 2018

Еще по теме Публично -правовые основы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе:

  1. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  2. Введение
  3. Публично -правовые основы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе
  4. Административно-правовая природа соглашений о разделе продукции как формы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе России
  5. Список использованной литературы.
  6. Введение
  7. Публично -правовые основы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе
  8. Административно-правовая природа соглашений о разделе продукции как формы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе России
  9. Список использованной литературы.
  10. Список нормативно-правовых актов и использованной литературы
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -