§ 1. Проблемы соотношения федерального и регионального законодательства об административной ответственности за земельные правонарушения
Как отмечают С.Б. Аникин и Е.Ю. Чмыхало, конституционное закрепление земельного законодательства в совместном ведении РФ и ее субъектов предполагает и распределение полномочий субъектов правового регулирования по реализации земельных отношений1.
Административное и административно-процессуальное законодательство, согласно Конституции РФ (ст. 72), также относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ. По вопросам административной ответственности предметы ведения РФ и субъектов РФ разграничены в КоАП РФ (ст. ст. 1.3 и 1.3.1). Так, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности носят различные наименования:
л
1) законы об административных правонарушениях ; [299] [300] 2) законы об административной ответственности1; 3) кодексы об административных правонарушениях или об административной ответственности[301] [302]. Тем не менее, независимо от своего наименования по своей сути все законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности являются кодифицированными, поскольку они комплексно регулируют широкий круг вопросов, а именно: устанавливают ответственность за различные категории административных правонарушений, предусматривают систему органов, в компетенцию которых входит рассмотрение дел об административных правонарушениях, регламентируют порядок производства по делам об административных правонарушениях. Например, в Воронежской области законом об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за правонарушения против порядка управления, общественного порядка и безопасности населения, административные правонарушения в сфере торговли и оказания услуг, административные правонарушения в области градостроительства, архитектуры, благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства, административные правонарушения в сфере охраны земель, водных ресурсов, объектов животного и растительного мира и экологии, административные правонарушения в сфере охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Проанализировав порядка 30 региональных законодательных актов об административных правонарушениях, мы можем отметить, что более чем в половине из них предусмотрены меры административной ответственности за различные правонарушения в сфере земельных правоотношений. В Воронежской области, как мы уже отмечали ранее, это такие виды земельных правонарушений, как сжигание сухой травы, стерни, соломы и иных растительных остатков на землях сельскохозяйственного назначения, землях населенных пунктов, землях особо охраняемых территорий и объектов, землях водного фонда (ст. 38); неисполнение сельскохозяйственными товаропроизводителями обязанностей по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения (ст. 38.1); нарушение требований в сфере сохранения и воспроизводства защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения (ст. 44.9). В Саратовской области - нарушение требований по охране и рациональному использованию земель сельхозназначения и земель населенных пунктов, сохранению и повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения (ст. 9.2)1. В Калужской области - нарушение порядка использования для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, подземных вод и строительства подземных сооружений собственниками и иными правообладателями зеЛ мельных участков (ст. 5.6) . В Ростовской области - нарушение правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения (ст. 6.3), нарушение собственниками, другими правообладателями земельных участков, используемых для пастбищного животноводства, установленных нормативными правовыми актами Ростовской [303] [304] области нормативов (норм) нагрузки сельскохозяйственных животных на единицу площади пастбища (ст. 6.4)1. Л А в Кодексе г. Москвы об административных правонарушениях вообще есть целая глава 6, посвященная административным правонарушениям в области землепользования. В ней предусмотрены такие правонарушения, как превышение сроков проектирования объектов (ст. По нашему мнению, крайне важным ограничением является то, что в силу статей 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно определил объем и границы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях: субъект Российской Федерации вправе устанавливать своими законами административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом. При этом субъекты Российской Федерации периодически нарушают данное правило и выходят за пределы своих полномочий. Как обосно- [305] [306] ванно отмечает Б.В. Россинский, очень часто в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях просто дублируются соответствующие нормы КоАП РФ . Об этом же говорит А.П. Шергин . Это является одной из существующих в настоящее время проблем соотношения федерального и регионального законодательства об административной ответственности за земельные правонарушения. В качестве показательного примера такой ситуации рассмотрим Определе- Л ние Верховного Суда РФ от 17 июня 2015 г. При этом Верховный Суд РФ установил следующее. Статья 6.12 Кодекса г.Москвы об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за использование земельного участка, находящегося в собственности г. Москвы, без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. ООО «Джинн», привлеченное к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное статьей 6.12 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, обратилось в Московский городской суд с заявлением о признании названной нормы недействующей со дня ее принятия, ссылаясь на ее противоречие федеральному законодательству. Заявление мотивировано [307] [308] [309] тем, что оспариваемая норма принята Московской городской Думой с превышением полномочий, поскольку административная ответственность за подобное правонарушение уже установлена статьей 7.1 КоАП РФ. Решением Московского городского суда от 10 декабря 2014 года заявление удовлетворено, оспариваемое положение признано недействующим с момента вступления в законную силу решения суда. В апелляционной жалобе Московской городской Думы поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права, принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. При рассмотрении апелляционной жалобы Верховный Суд РФ указал, что вопросы земельных отношений регулируются ЗК РФ, п. 1 ст. 2 которого предусмотрено, что согласно Конституции РФ земельное законодательство относится к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. В свою очередь, нормы административного законодательства, а именно: статья 7.1 КоАП РФ, - также предусматривают административную ответственность за самовольное занятие земельного участка. Сопоставительный анализ приведенных выше положений в системной взаимосвязи с оспариваемой нормой дает убедительную основу для вывода о том, что региональным законодателем установлена административная ответственность в сфере отношений, которые урегулированы положениями федерального законодательства. Поэтому Верховный Суд РФ отметил, что Московский городской суд разумно пришел к выводу о превышении субъектом Российской Федерации нормотворческих полномочий в сфере законодательства об административных правонарушениях при установлении им административной ответственности в сфере использования земель и охраны собственности, в связи с чем его решение было оставлено без изменения. Аналогично Определением Верховного суда Российской Федерации от 14 декабря 2011 г. №64-Г11-361 было оставлено без изменения решение Сахалинского областного суда о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ст. 12 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 г. № 490 Л «Об административных правонарушениях в Сахалинской области» . Данная статья предусматривала административную ответственность за нарушение установленного порядка отвода земель, находящихся в государственной собственности Сахалинской области или в собственности муниципальных образований, сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) юридических лиц о предоставлении земельных участков либо представление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда, а равно систематическое невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю. При этом Верховный Суд РФ поддержал вывод областного суда о том, что перечисленные в диспозиции статьи действия, связанные с земельными правоотношениями, относятся к вопросам, урегулированным федеральным законодательством, в силу чего региональный законодатель не вправе устанавливать административную ответственность за их нарушение. Тем более что таковая предусмотрена КоАП РФ (часть 1 статьи 8.12, часть 1 статьи 19.9). Однако помимо проблем можно отметить и положительные моменты в установлении субъектами Российской Федерации административной ответственности за правонарушения в сфере земельных правоотношений. Экологическое законодательство, а именно: ст. 3 Федерального закона «Об - 3 охране окружающей среды» , - закрепляет принцип рационального использования природных ресурсов и рассматривает его как один из основных принципов охра- [310] [311] [312] ны окружающей среды. При этом, несмотря на то, что действующее федеральное земельное законодательство широко применяет термин «рациональное использование земель», суть этого термина оно не раскрывает. А, как верно отмечает В.Н. Харьков, «необходимость легального определения правил рационального землепользования, а также закрепления мер юридической ответственности за их нарушение продиктована не только нормами гражданского законодательства, но и системой программных актов, определяющих направления развития национального законодательства, нормами, регулирующими земельные и иные природоресурсные отношения»1. КоАП РФ в настоящее время не устанавливает административную ответственность за нерациональное использование земель. Однако субъекты Российской Федерации в своем законодательстве активно предусматривают и требования эффективного и рационального использования земель, и меры юридической ответственности за несоблюдение соответствующих требований. В одних субъектах РФ требования рационального использования земель определены для городских земель и почв, а в других - для земель сельскохозяйственного назначения. Так, в законодательстве г. Москвы рациональное использование городских почв определяется «как экономически, экологически и социально обоснованное использование почв собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков на территории города Москвы без снижения плодородия почв, способности выполнять ими экологиче- Л ские функции» . В московском региональном законодательстве определены требования по использованию городских почв (например, информирование органа исполнительной власти г. Москвы о неблагоприятном воздействии на почвы, а также связанной с ним опасности для здоровья, благополучия населения, окру- [313] [314] жающей среды; использование на объектах благоустройства и озеленения почвогрунтов, соответствующих экологическим требованиям)1. Меры ответственности за несоблюдение законодательства по использованию городских почв предусмотрены в Кодексе г. Москвы об административных правонарушениях от 21 ноября 2007 г.[315] [316] [317], а именно: за нарушения по рациональному использованию городских почв (за загрязнение, захламление, запечатывание территории без положительного заключения органа исполнительной власти г. Москвы, который осуществляет управление в области охраны окружающей среды, за несоблюдение условий, содержащихся в заключении) установлен административный штраф (ст. 4.48). Другие субъекты РФ принимают правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, которые содержат критерии оценки такого землепользования. Например, в Ростовской области утверждены Правила рационального ис- -э пользования земель сельскохозяйственного назначения (далее - Правила). Они устанавливают обязательные требования к правообладателям земельных участков по рациональному использованию земель. Лица, использующие такие земли, обязаны проводить мероприятия по улучшению земель (например, выращивание подсолнечника на площади, которая не должна быть выше 15 процентов от общей площади), по охране почв от эрозии и других деградационных процессов в соответствии с проектами внутрихозяйственного землеустройства, не должны допускать существенного снижения плодородия земельных участков по отдельным показателям (например, загрязнение земель сельскохозяйственного назначения пестицидами и агрохимикатами выше предельно допустимых концентраций). В качестве критерия рационального использования земель сельскохозяйственного назначения Правила закрепляют определенный уровень урожайности сельскохозяйственных культур. Снижение уровня урожайности основных сельхозкультур на 15 процентов в сравнении со среднерайонными показателями представляет собой нерациональное использование земель. Для реализации Правил статьей 6.3 Закона Ростовской области № 273-ЗС 1 установлена ответственность в виде административного штрафа за неисполнение правообладателями земельных участков Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Аналогичные Правила рационального использования земель сельхозназна- Л чения приняты и в Воронежской области . В них предусмотрены дополнительные обязанности правообладателей земельных участков по рациональному использованию сельскохозяйственных земель. -э За их нарушение Законом Воронежской области № 74-ОЗ предусмотрена административная ответственность. В частности, частью 3 статьи 38.1 данного Закона установлена ответственность в виде административного штрафа за неисполнение сельскохозяйственными товаропроизводителями, которые осуществляют реальное землепользование, обязанности по поддержанию способности почвы обеспечивать валовое производство сельхозпродукции в соответствии с Правилами рационального использования земель сельхозназначения. Как обращает внимание В.Н. Харьков, «представленный региональный опыт правового регулирования обеспечения рационального и эффективного использования земель, дает пример опережающего федеральное законодательство решения актуальных проблем земельных отношений. Такое опережающее правовое регулирование полностью соответствует принципу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере земельного законодательства, и позво- [318] [319] [320] ляет региональному законодателю с учетом местных особенностей землепользования создать нормативно-правовую базу, обеспечивающую реализацию конституционных принципов пользования землей, установленных ст. 9 Конституции России»1. Хотя Р.А. Тюлин, например, отмечает, что не совсем понятным является отсутствие в действующем КоАП РФ нормы, предусматривающей ответственность за нерациональное использование земель, и предлагает дополнить главу 8 КоАП л РФ подобной нормой . Мы поддерживаем данную точку зрения. То, что многие субъекты Российской Федерации устанавливают в региональных нормативноправовых актах ответственность за нерациональное использование земель, в нынешней ситуации, безусловно, является положительным фактором. Но, учитывая, что принцип рационального использования природных ресурсов (в том числе земельных ресурсов) является одним из основных принципов охраны окружающей среды, более правильным все-таки было бы установление административной ответственности за нерациональное использование земель на уровне федерального законодательства. Тем более что ответственность за подобные правонарушения установлена в отношении других природных ресурсов, например, в ст. 8.10 КоАП РФ «Нарушение требований по рациональному использованию недр». Поэтому мы считаем необходимым предусмотреть в предлагаемой нами новой главе 8.1 КоАП РФ «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» статью 8.1.10 «Нарушение требований по рациональному использованию земель». Кроме того, следует постановлением Правительства РФ утвердить Положение об установлении требований по рациональному использованию земель, в котором дать определение понятию «рациональное использование земель» и предусмотреть конкретные требования по такому использованию. [321] [322] Хотелось бы обратить внимание, что, при наделении регионов правом принимать нормативные правовые акты в сфере регулирования земельных правоотношений, установления административной ответственности, федеральный законодатель предоставил им определенную свободу в установлении конкретных санкций. Так, данные санкции могут обусловливаться экономическими, политическими, социальными, демографическими и другими особенностями конкретного региона. На это обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации, отметив, что «...в системе действующего правового регулирования административной ответственности не исключается - как следствие соответствующих законодательных решений субъектов Российской Федерации - дифференцированное закрепление как оснований административной ответственности, так и размеров административных санкций применительно к одним и тем же составам административных правонарушений в различных субъектах Российской Федерации»[323]. Вместе с тем, несмотря на имеющуюся у субъектов РФ возможность самостоятельно устанавливать размеры санкций за административные правонарушения, крайне важно определить границы свободы правотворчества в данной сфере, которую федеральный законодатель предоставил регионам. На современном этапе в законодательстве есть единственная норма, регламентирующая размеры административных штрафов, а, следовательно, ориентирующая региональных законодателей в данном вопросе, - это статья 3.5 КоАП РФ. В целом, в научной литературе давно ведется дискуссия о допустимости самостоятельного установления административной ответственности субъектами Российской Федерации. С тем, что административная ответственность должна устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, согласны многие авторы1. При этом, как подчеркивает Б.В. Россинский, сторонники этого подхода в данном случае не учитывают то обстоятельство, что назначение административных наказаний всегда связано с административным принуждением[324] [325] [326]. По мнению ученого, очевидно, что применение мер административного принуждения вообще и административной ответственности в частности является ограничением прав и свобод субъектов, в отношении которых такие меры применяются. В связи с этим административная ответственность всегда связана с ограничением прав и свобод граждан. «Поскольку согласно ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом (только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны безопасности государства), представляется, что нормы законов субъектов Российской Федерации, устанавливающие административную ответственность граждан, не соответствуют Конституции РФ. Между тем КоАП РФ признает установление ответственности за совершение административных право- -э нарушений законами субъектов Российской Федерации» . А.П. Шергин также делает вывод, что в КоАП РФ «нарушен основной конституционный императив - ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона»[327]. По мнению ученого, двухуровневое (федеральное и региональное) регулирование административной ответственности подрывает единство правового статуса гражданина, ставя сферу государственного принуждения в зависимость от места пребывания человека. Сомнения в правомерности наделения субъектов РФ правом устанавливать административную ответственность высказывает и М.Н. Карасев, утверждая, что введение на региональном уровне новых составов административной ответственности, а также дополнительных ограничений прав и свобод граждан является прямым нарушением конституционных норм, не предполагающих наделение субъектов РФ правом ограничивать права и свободы граждан1. О необходимости установления административной ответственности только в федеральном законе (КоАП РФ) и целесообразности исключения возможности принятия законов субъектов РФ об административных правонарушениях говорит Л также Ю.Н. Старилов . О.С. Рогачева отмечает, что «представляется необходимым внести изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, суть которых сводится к лишению права субъектов Федерации устанавливать административную ответственность физических лиц. Хотя это возможно в отношении юридических и должностных лиц» . Однако не все исследователи поддерживают эту концепцию. Так, Б.В. Россинский, И.В. Максимов, Б.А. Старостин говорят о недопустимости разграничения для этих субъектов уровня установления административной ответ- ственности[328] [329] [330] [331]. Такая позиция, по мнению Б.В. Россинского, обусловлена тем обстоятельством, что при привлечении к административной ответственности как самих должностных лиц, так и юридических лиц для должностных лиц в любом случае наступает ограничение тех или иных конституционных прав и свобод гражданина. Как отмечает ученый, «представляется необходимым лишить субъекты Российской Федерации права устанавливать административную ответственность не только физических, но и юридических, а также должностных лиц»1. Следует отметить, что, устанавливая составы административных правонарушений и ответственность за их совершение самостоятельно, субъекты Российской Федерации в большинстве случаев все равно берут за основу КоАП РФ или законы других субъектов об административных правонарушениях. Как справедливо обращает внимание М.Я. Масленников, осуществив исследование более семидесяти законов субъектов об административных правонарушениях, «непредвзятый анализ показывает, что многие составы административных правонарушений не имеют никакой региональной специфики... что большинство вопросов л могло быть решено в КоАП» . Абсолютно прав А.Ю. Якимов, утверждая, что существующая высокая активность законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности является, прежде всего, проявлением несовершенства современной федеральной государственной администра- - 3 тивно-наказательной политики . О.С. Рогачева подчеркивает, что «для теории и практики федеративных государств разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации является важнейшей проблемой. Эффективность решения этой проблемы определяет уровень развития федеративных отношений и самостоятельность субъектов федерации, а также эффективность законодательства. Административно-деликтные законы субъектов РФ в должной мере не обеспечивают реализацию их целей, поэтому такие законы малоэффективны. Одной из причин неэффектив- [332] [333] [334] ности законов об административных правонарушениях является несовершенство законодательной деятельности субъектов РФ в области установления административной ответственности»[335]. Учитывая вышеизложенное, мы полагаем, что бесспорно прав Б.В. Россин- ский в своем утверждении, что сосредоточение всех норм, предусматривающих административную ответственность, в КоАП РФ неизбежно. Да, на данном этапе законодательно предусмотрена для субъектов Российской Федерации возможность самостоятельно устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, и субъекты достаточно активно эту возможность используют, в частности, в том, что касается установления административной ответственности за земельные правонарушения. Периодически это имеет положительное значение - в случае наличия соответствующих пробелов в федеральном законодательстве. Тем не менее, мы полагаем, что с целью осуществления действительного полноценного нормативно-правового регулирования, гарантирующего реализацию важнейших конституционных принципов, принципов административного и земельного права, административная ответственность должны устанавливаться исключительно на уровне федерального законодательства, а не на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.