Приостановление действия лицензии, выданной юридическому лицу
Действующее законодательство о лицензировании предполагает применение к юридическим лицам ряда мер административного принуждения, связанных с приостановлением или прекращением деятельности, на осуществление которой была выдана лицензия.
Правовая природа данной группы мер в научной литературе до сих пор достаточно чётко не определена. Если рассматривать приостановление действия лицензии, то характер и степень правоограничений, применяемых к юридическому лицу, приближает данную меру к итоговым карательным санкциям административного характера, поскольку оно имеет способность непосредственно затрагивать правовой статус данного лица негативным образом и применяется на заключительном этапе административного преследования1.В связи с этим до последней систематизации в 2001 г. законодательства об административных правонарушениях вышесказанное давало основания учёным-административистам полагать, что приостановление действия или аннулирование лицензии по своей природе близки к мерам административной ответственности[110] [111]. Кроме того, М.П. Петровым, рассмотревшим систему мер административной ответственности, применяемых к юридическим лицам, предложено законодательно закрепить в качестве одной из таких мер лишение юридических лиц специальной правоспособности, что предполагает отзыв лицензии у организации[112].
Разработанная Ю.С. Адушкиным теория «квазиадминистративной» ответственности предполагает существование ряда мер, которые по своей сути являются мерами ответственности, применяемыми в административном порядке, но находятся за пределами регулирования законодательства об административных правонарушениях, хотя имеют существенное сходство с административными наказаниями[113] . К таковым он относит, в частности, приостановление действия лицензий и разрешений, а также их лишение в форме прекращения, отзыва или аннулирования[114].
Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. 03.08.2018 г.)[115], несмотря на внесение многочисленных изменений и дополнений, в том числе и в систему административных наказаний, и основательное обсуждение в научной литературе вопроса о правовой природе приостановления действия лицензии или её аннулирования, до сих пор не содержит подобного административного наказания.
Вместе с тем имеются перспективы законодательного рассмотрения и разрешения данного вопроса, поскольку группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ был разработан проект нового Кодекса РФ об административных правонарушениях1, в котором предполагается введение нового административного наказания для юридических лиц - лишения их специального разрешения (лицензии), которое рассчитано на применение в случаях однократного грубого или систематического нарушения условий или порядка осуществления видов деятельности, на занятие которыми выдано данное разрешение (лицензия). Возможное введение данного
административного наказания в законодательство уже нашло положительный отклик в научной литературе[116] [117]. Однако данная мера не идентична по правовым характеристикам лишению специального права, предоставленного физическому лицу, несмотря на то, что в законопроекте данные меры рассматриваются в качестве единой разновидности административного наказания. Дело в том, что применительно к физическим лицам предусматривается срочный характер данного административного наказания с установлением периода карательного воздействия на делинквента от одного месяца до трёх лет. В данном случае лишение специального права означает невозможность в течение определённого срока его иметь и заниматься теми видами гражданской деятельности, на которые был предоставлен соответствующий документ. Таким образом, речь идёт о не зависящем от воли правонарушителя отрезке времени, в течение которого специальное право не действует, но впоследствии оно возобновляется. Лишение же юридического лица, ранее выданного специального разрешения (лицензии), по версии разработчиков законопроекта не носит срочный характер и заключается в его аннулировании. Тем самым, предложения, которые высказывались в научной литературе, были восприняты лишь частично, поскольку приостановление действия лицензии в проекте данного закона вновь не рассматривается как вид административного наказания. При раскрытии содержания иного административного наказания - административного приостановления деятельности - разработчиками законопроекта также не было упомянуто о том, что данное наказание влечёт приостановление действия лицензии, выданной юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Представляется, что данная позиция требует определённых корректировок ввиду выявленного карательного воздействия данной меры, так как правосубъектность юридического лица в значительной мере ограничивается. Оно, как и любое другое юридическое лицо, в таком случае сохраняет общую правосубъектность, которая в соответствии с положениями ч. 3 ст. 49 Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. 03.08.2018 г.)[118] возникает с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о его создании и прекращается в момент внесения в него сведений о его прекращении. Однако невозможность в течение определённого срока совершения действий, право осуществлять которые образует специальную правосубъектность, для юридического лица весьма существенна, поскольку те виды деятельности, ради которых организация создавалась, становятся для неё недоступными. Неполучение возможной хозяйственной выгоды в случае приостановления действия лицензии является значительным негативным последствием применения данной меры, что характеризует её наказательный потенциал. Вместе с тем встречается точка зрения об административнопредупредительном характере данной меры1, которая, кстати, подкрепляется позицией судебных инстанций. Так, в п. административным наказанием, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц. Однако данная позиция не соответствует общераспространённому мнению 0 сущности принудительных мер административного предупреждения, которые применяются для предотвращения возможных негативных явлений, могущих наступить в случае непринятия соответствующих мер[121]. Они осуществляются при отсутствии нарушений установленных правил [122] . В случае же приостановления действия лицензии фактическим основанием его применения всегда будет нарушение лицензионных требований. Конечно, предупредительная цель также будет преследоваться, но это предупреждение иного рода, сходное с тем, которое сформулировано законодателем для другой группы мер - административных наказаний; оно связано с исключением повторности совершения противоправных деяний как данным лицом, так и иными лицами. Д.Н. Бахрах рассматривает принудительные меры по прекращению действия лицензии, применяемые к нарушителям лицензионных правил, в качестве мер административного пресечения, делая при этом оговорку, что таковыми они являются только потому, что законодатель не рассматривает их в качестве административных наказаний, хотя они имеют ярко выраженную карательную сущность. Данный учёный склоняется к тому, чтобы они были включены в систему административных наказаний хотя бы по той причине, что в таком случае процедура их применения будет чётко определена в КоАП РФ в отличие от несовершенной модели регулирования другим законодательством1. Точка зрения об административно-пресекательном характере приостановления действия лицензии поддерживается также Г.В. Мельничуком, который указывает, что если административное приостановление деятельности представляет собой меру ответственности, то приостановление действия лицензии является «пресекательной мерой или мерой защиты, применяемой в целях побуждения лицензиата к правомерному поведению либо обеспечения привлечения его к ответственности. Следовательно, в настоящее время в институте лицензирования отсутствует комплекс адекватных пресекательных мер, поскольку возможность приостановления действия лицензии только после вступления в силу судебного акта о приостановлении деятельности лицензиата означает невозможность принятия мер немедленного реагирования к правонарушителям»[123] [124]. Интересна точка зрения В.И. Сургутскова, полагающего, что приостановление действия лицензии следует относить к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, поскольку целью применения данной меры является обеспечение исполнения вынесенного по делу постановления о назначении административного наказания. Свои рассуждения он подкрепляет предложениями внести ряд изменений и дополнений в гл. 27 и 32 КоАП РФ[125]. Подобная позиция имеет право на существование, поскольку административно-деликтное законодательство уже содержит пример процессуально-обеспечительной меры, подлежащей применению после назначения административного наказания. Речь идёт о помещении в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, которое призвано обеспечить исполнение соответствующего административного наказания. Следует отчасти разделить точку зрения тех авторов, которые рассматривают приостановление действия лицензии как административновосстановительную меру 1 , хотя имеются авторы, утверждающие, что правовосстановление в качестве формы государственного принуждения не присуще административному праву в принципе и используется преимущественно как способ защиты имущественных прав граждан и организаций в сфере общественных отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования [126] [127] . административно-восстановительного характера, по общепризнанному мнению, применяются с целью восстановления прежнего правового положения, существовавшего до совершения правонарушения, возмещения ущерба, причинённого правонарушением, защиты прав, принадлежащих управомоченным лицам, а также восстановления объективно нарушенных прав при отсутствии состава правонарушения[128]. Если руководствоваться строго положениями ст. 20 Федерального закона 0 лицензировании отдельных видов деятельности, то в настоящий момент приостановление действия лицензии необходимо рассматривать как административно-восстановительную меру, поскольку, во-первых, она носит постделиктный характер, во-вторых, применяется после назначения административного наказания и, в-третьих, посредством её осуществления восстанавливается правовое положение, имевшее место до нарушения лицензиатом лицензионных требований ввиду временной невозможности заниматься соответствующей деятельностью. Однако это не исключает ранее изложенных позиций о наличии карательной сущности данной меры, что в перспективе должно привести к её включению в перечень административных наказаний. Закон о лицензировании 1998 г., наделяя лицензирующие органы правом приостанавливать действие лицензии, одновременно устанавливал случаи, когда такое право может быть реализовано. В п. 1 ст. 13 указанного нормативного акта говорилось о случаях, во-первых, когда лицензионным органом выявлены нарушения, выразившиеся в нарушения лицензиатом, установленных лицензией требований и условий, порождающих собой возможность причинения ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства и, во- вторых, когда выявлено невыполнение решений лицензирующих органов, ранее проводивших проверки, которые обязывали лицензиата устранять выявленные нарушения. В Законе о лицензировании 2001 г. основания для приостановления действия лицензии подверглись изменениям, согласно которым (ч. 1 ст. 13) реализация приостановления действия лицензии стала возможной, если лицензирующим органом будут выявлены случаи неоднократных нарушений или грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, явившихся основанием для административного приостановления деятельности. В настоящее же время законодатель предусматривает два фактических основания применения названной меры: 1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок выданного лицензирующим органом предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований; 2) назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований. Тем самым, законодателем введены два основания приостановления действия лицензии: привлечение лицензиата к административной ответственности без административного приостановления деятельности (ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ) и привлечение лицензиата к административной ответственности с административным приостановлением деятельности (ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ). Наличие приведённых оснований имеет решающее значение для правильного применения норм Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», так как нередки случаи, когда контролирующими органами приостанавливается действие лицензии при отсутствии необходимых оснований. Так, решением Арбитражного суда Приморского края от 24 марта 2014 г. по делу № А51-402/2014[129] признано незаконным решение Департамента образования и науки Приморского края о приостановлении действия лицензии на право ведения образовательной деятельности, выданной образовательному центру, как вынесенное с нарушением ст. 20 Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности ввиду отсутствия приведённых оснований. Таким образом, рассмотренное ранее мнение В.И. Сургутскова о необходимости включения приостановления действия лицензии в число мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не в полной мере согласуется с содержанием действующего законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности, поскольку применение приостановления действия лицензии может обеспечить исполнение только административного наказания в виде административного приостановления деятельности. В первом же случае само по себе привлечение к административной ответственности за неисполнение в установленный срок выданного лицензирующим органом предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований не может обеспечиваться посредством приостановления действия лицензии. Данная мера фактически применяется отдельно, имея лишь логическую и хронологическую взаимосвязь с фактом привлечения юридического лица к административной ответственности. Следует отметить определённым образом выстроенную в Федеральном законе о лицензировании отдельных видов деятельности модель нормативноправого регулирования приостановления действия лицензии, которая исключает применение данной меры в случае недоказанности нарушения лицензионных требований или неисполнения предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, поскольку данные обстоятельства сначала будут установлены в рамках производства по делам об административных правонарушениях, а впоследствии уже послужат основанием для приостановления действия лицензии. В то же время названные два основания различаются по законодательному обеспечению гарантированности прав и законных интересов юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности. Дело в том, что административное приостановление деятельности назначается в судебном порядке, за исключением случаев привлечения к административной ответственности должностными лицами органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору при наличии грубого нарушения требований промышленной безопасности (абз. 3 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ). Таким образом, приостановлению действия лицензии предшествует, как правило, вынесение судебного постановления, что обеспечивает высокий уровень гарантий обеспечения прав и законных интересов юридических лиц. Однако для первого основания подобные гарантии законодателем установлены не в КоАП РФ, а в Федеральном законе о лицензировании отдельных видов деятельности, поскольку в ч. 2 ст. 20 названного закона установлена судебная, а не административная подведомственность по назначению лицензиату административного наказания за неисполнение предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований. В то же время, если обратиться к содержанию ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ, не по всем случаям неисполнения в установленный срок законного предписания органа или должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль) по ст. 19.5 КоАП РФ, предусматривается исключительная судебная подведомственность. Это зависит от того, каким органом государственного управления было выдано соответствующее предписание, и в ряде случаев устанавливается альтернативная подведомственность, когда суд уполномочен рассмотреть дело только в случае передачи его на рассмотрение соответствующим должностным лицом, либо вообще устанавливается исключительная административная подведомственность. Например, дела о невыполнении в установленный срок законного предписания должностного лица Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ не могут рассматриваться в судебном порядке. Учитывая тот факт, что данный орган исполнительной власти вправе осуществлять лицензирование деятельности в сфере разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники, перевозок внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных грузов и др.[130] и, соответственно, выдавать предписания об устранении грубых нарушений лицензионных требований, по невыполнению подобных предписаний должна наступать административная ответственность именно по ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ, а дело должно рассматривать уполномоченное должностное лицо Ространснадзора (ст. 23.36 КоАП РФ). Выявленное законодательное расхождение должно быть устранено посредством внесения изменений в те положения КоАП РФ, которые устанавливают альтернативную подведомственность либо исключительную административную подведомственность по делам о неисполнении в установленный срок законного предписания органа или должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль). В то же время в перспективе, на наш взгляд, такая мера административного принуждения, как приостановление действия лицензии, должна обрести статус административного наказания. Ранее в настоящей работе была поддержана точка зрения о том, что приостановление действия лицензии является административно- восстановительной мерой. Дело в том, что, несмотря на высокую степень систематизации института лицензирования, ряд его видов остаётся за пределами регулирования Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности. Это влияет и на правовую характеристику названной меры, поскольку она может применяться и вне связи с привлечением юридического лица к административной ответственности. Анализ других федеральных законов, в которых предусмотрено лицензирование деятельности юридических лиц, показывает наличие ряда иных вариантов её установления и применения. 1. Приостановление действия лицензии применяется на основании федерального закона в качестве реакции на допущенное нарушение законодательства. Так, в Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» [131] в качестве оснований осуществления данной меры предусмотрены использование для производства этилового спирта и алкогольной продукции нового основного технологического оборудования с нарушением установленных требований; закупка, перевозка, поставка, этилового спирта, в том числе денатурата, и нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 25 процентов объёма готовой продукции без уведомления; использование основного технологического оборудования, предназначенного для производства этилового спирта, произведённого из пищевого сырья, или алкогольной продукции и их хранения, для производства или хранения на том же оборудовании непищевой продукции; и др. (ст. 20). Приостановление действия лицензии, осуществляемое лицензирующим органом (Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка), в настоящем случае будет реакцией на совершённое нарушение установленных правил в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, препятствующей дальнейшему совершению противоправного деяния. Такая законодательная конструкция применения данной меры свидетельствует о её административно-пресекательном предназначении в контексте вышеупомянутого закона. Подобное предназначение этой меры отмечается и судебными инстанциями. Например, в решении Арбитражного суда г. Москвы от 4 августа 2016 г. по делу № А40-143505/20161 указано, что приостановление действия лицензии является мерой государственного реагирования, позволяющей своевременно пресечь в необходимых случаях деятельность организаций-лицензиатов и которая направлена на противодействие грубым нарушениям в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Аналогичным образом урегулировано в ст. 39.1 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) «О рынке ценных бумаг»[132] [133] приостановление действия лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, согласно которой действие лицензии может быть приостановлено Банком России в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональным участником рынка ценных бумаг требований законодательства о ценных бумагах или об исполнительном производстве; нарушения требования об обязательном членстве в саморегулируемой организации в сфере финансового рынка; и др. В ст. 11.5 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (ред. от 05.12.2017 г.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»[134] указаны основания для принятия данной меры, а также особый порядок ее исполнения, согласно которому решение о приостановлении действия лицензии на частную охранную деятельность должен принимать орган, выдавший лицензию (Росгвардия), без постановления суда об административном приостановлении деятельности. Действие лицензии приостанавливается в случае совершения нарушения, которое либо вовсе не является административным правонарушением, либо, если признается таковым, то за такое нарушение не предусматриваются наказания, влекущие административное приостановление деятельности. В ст. 11.5 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» не устанавливаются правовые последствия, которые может повлечь за собой подобное приостановление действия лицензии. Фактически под этим понимается, что частная охранная деятельность прекращается на срок до одного месяца, во время приостановления действия лицензии руководителем расторгаются договоры с заказчиками, снимается охрана с объектов и, как следствие этого, производится увольнение частных охранников. Понимание приостановления действия лицензии, таким образом, показывает, что эта мера по своему карательному потенциалу ничем не отличается от административного наказания в виде административного приостановления деятельности, хотя её применение следует за совершение менее вредных для общества деяний и выносится без соблюдения судебных гарантий. Такой подход законодателя к регламентации данного вопроса вряд ли может обеспечить баланс интересов между государством, субъектами частной охранной деятельности и пользователями охранных услуг. Проведение анализа установлений ст. 11.5 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», указывающей основания для приостановления действия лицензии, а также соответствующие положения, изложенные в пунктах 2-8 Постановления Правительства РФ «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности»1, где также имеются приведенные лицензионные требования и условия, наглядно демонстрирует, что ни одно из них не образует состава административного правонарушения, и в случае совершения данных нарушений, за них не должно применяться наказание в виде административного приостановления деятельности, назначаемого судом. С учётом вышесказанного, а также основываясь на серьезности правовых последствий, которые могут наступить для лицензиата, других граждан и юридических лиц, приостановление действия лицензии с временным прекращением частной охранной деятельности должно осуществляться только по постановлению судьи об этом, что может быть решено посредством совершенствования административно-деликтного законодательства. 2. Приостановление действия лицензии применяется на основании подзаконного нормативного правового акта в качестве реакции на допущенное нарушение законодательства. В частности, приостановление действия лицензии основывается на положениях п. 12 Постановления Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 333 (ред. от 24.12.2014 г.) «О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны»[135] [136] , где указано, что лицензирующий орган (ФСБ России, СВР России, Минобороны России или ФСТЭК в зависимости от вида работ в области защиты государственной тайны) приостанавливает действие лицензии в случае нарушения лицензиатом условий действия лицензии. При этом Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (ред. от 29.07.2018 г.) «О государственной тайне» 1 не содержит информации о возможности применения указанной меры административного принуждения; в нём имеется лишь ссылка на то, что вопросы лицензирования деятельности в области защиты государственной тайны решаются в соответствии с актом Правительства Российской Федерации (ч. 1 ст. 27). Исключительно подзаконное установление данной меры характерно также и для регулирования деятельности в области осуществления использования атомной энергии. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (в ред. от 03.08.2018 г.) «Об использовании атомной энергии»[137] [138] предусматривает регламентацию Правительством Российской Федерации порядка лицензирования деятельности в области осуществления использования атомной энергии, включая прекращение действия лицензии. Мера же административного принуждения в виде приостановления действия лицензии содержится в п. 33 Постановления Правительства РФ от 29 марта 2013 г. № 280 (ред. от 26.11.2016 г.) «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» [139] , в соответствии с которым данная мера применяется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в случаях обнаружения грубых нарушений условий действия лицензии; непредставлением или несвоевременным представлением результатов периодической оценки безопасности по истечении десятилетнего периода эксплуатации ядерной установки; и др. Следует поддержать точку зрения о том, что все административнопринудительные меры должны быть регламентированы законом[140], поскольку их применение может привести к положению, существенно ограничивающему права и свободы граждан, а также права и законные интересы юридических лиц, хотя общеизвестно, что касательно прав и свобод граждан, то их ограничение возможно исключительно на основании федерального закона в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Для юридических лиц подобного правила не установлено, однако применением мер административного принуждения в сфере лицензирования ограничивается свобода предпринимательской деятельности, которая гарантирована Конституцией РФ, поскольку каждому предоставлено право свободно использовать свои способности и имущество для осуществления предпринимательской и иной не запрещённой законом экономической деятельности, не запрещённой законом (ч. 1 ст. 34). Соответственно, если осуществляемая субъектом деятельность способна причинить различного рода ущерб гражданам и организациям, то полномочие по ограничению указанной свободы целесообразно возложить на федерального законодателя, который должен обеспечить баланс интересов хозяйствующих и иных субъектов. Наличие у Правительства РФ полномочия самостоятельно устанавливать меру административного принуждения в виде приостановления действия лицензии проистекает, по всей видимости, из общего несовершенства законодательства 1990-х годов, присущего переходному периоду в развитии государства и позволяющему осуществлять подзаконное регулирование применения мер административного принуждения, и несоответствия его современным реалиям. К тому же законодатель, проводя в 2001 г. кодификацию законодательства об административных правонарушениях, не вполне тщательно проанализировал карательную сущность приостановления действия лицензии, что отразилось на системе административных наказаний, в которой указанной мере места не нашлось. Карательные свойства приостановления действия лицензии проявляются в существенных ограничениях экономических возможностей хозяйствующих субъектов, вынужденных воздержаться от осуществления лицензируемых видов деятельности. При этом имущественные потери от принудительного воздействия государства в данном случае могут быть несопоставимы с размерами административного наказания в виде административного штрафа. К тому же применение приостановления действия лицензии органом власти (органом исполнительной власти, Банком России) без предварительного судебного санкционирования не может дать таких гарантий беспристрастности и компетентности в принятии решения, какие свойственны органам судебной власти. В практике деятельности органов исполнительной власти имеют место случаи незаконного применения указанной меры, что выявляется судебными инстанциями. Показателен и ущерб, причиняемый их незаконными действиями. Например, Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29 апреля 2015 г. № Ф03-865/15 по делу № А73-11182/2012[141] подтверждена законность решения нижестоящего органа судебной власти о взыскании с Российской Федерации в лице Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка в пользу юридического лица убытков в сумме 109 125 999 руб., понесённых в результате незаконного применения приостановления действия лицензии по закупке, хранению и поставке алкогольной продукции. С одной стороны, развитие федерального законодательства могло бы пойти по пути дальнейшей систематизации норм о лицензировании с аккумуляцией всех процедур лицензионной системы, включая приостановление действия лицензии и её аннулирование, в одном федеральном законе. Позитивным моментом подобной систематизации могло бы стать установление единых требований к приостановлению действия лицензии как к мере, применяемой после назначения в судебном порядке административного наказания юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям. Одновременно законодательство об отдельных видах деятельности предусматривает специфику их лицензирования, преодоление которой маловероятно, что было подтверждено неоднократной законодательной систематизацией норм о лицензировании лишь отдельных видов деятельности. В свою очередь, наличие специальных законов, предполагающих возможность применения мер административного принуждения за нарушение лицензионных требований, не располагает к тому, чтобы законодатель в каждом из них утвердил правила относительно приостановления действия лицензии, аналогичные тем, что предписаны в ст. 20 Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности, не беря во внимание все имеющиеся научные разработки по этой тематике. Представляется, что перспективу консервации существующих разнородных правил о приостановлении действия лицензии, выданной в том числе юридическому лицу, можно устранить посредством признания законодателем карательной сущности указанной меры и законодательного её закрепления в качестве административного наказания, назначаемого в судебном порядке. Тем временем, абсолютизировать только судебное применение указанной меры, несмотря на ранее высказанные суждения, нецелесообразно. Однако исключения из этого правила должны быть обоснованы исходя из иерархии ценностей, охраняемых законодательством. Законодатель уже однажды признал свою ошибку в нормативно-правовом регулировании административного наказания в виде административного приостановления деятельности, установив, что его применение возможно только судом, установив впоследствии правило о возможности его назначения органом, обеспечивающим промышленную безопасность (Ростехнадзором), после аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, повлекшей массовую гибель людей. Поскольку жизнь человека является гораздо большей ценностью, чем интересы извлечения прибыли хозяйствующими субъектами, установление возможности применения подобных мер во внесудебном порядке в целях оперативного воздействия на хозяйствующего субъекта, как исключения из общего правила, должно быть предусмотрено законодателем. Следует отметить, что перечень видов деятельности, при нарушении правил осуществления которых должно применяться приостановление действия лицензии во внесудебном порядке, достаточно невелик: деятельность по использованию атомной энергии, а также деятельность производственных объектов, на которых должны соблюдаться требования промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений. Соответственно, применение предлагаемого административного наказания следует возложить по общему правилу на судей, а в порядке исключения на Ростехнадзор при осуществлении им мероприятий по государственному контролю и надзору в соответствующих сферах деятельности. Помимо того, что для приостановления действия лицензии характерно наличие карательной сущности, следует назвать дополнительные аргументы целесообразности установления в КоАП РФ административного наказания в виде приостановления действия лицензии. Если законодателем будет учтено указанное предложение, то: 1) будет полностью исключена возможность подзаконного нормативноправового установления указанной меры; 2) будут устранены разнородные основания и процедуры её осуществления; 3) будет установлен срок приостановления действия лицензии. В настоящее время данный срок либо обусловлен сроком административного приостановления деятельности (по Федеральному закону о лицензировании отдельных видов деятельности), либо вообще не определён по специальному законодательству, хотя в отдельных законодательных актах такой срок устанавливается (до одного месяца по ч. 1 ст. 11.5 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности»; до шести месяцев по ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»). Представляется, что предельный срок применения этой меры должен быть аналогичен предельному сроку административного приостановления деятельности (до 90 суток), поскольку он оптимален для принятия всех необходимых мер по устранению причин и условий, ставших основанием для назначения приостановления действия лицензии; 4) будут систематизированы составы правонарушений, которые в настоящее время изложены в специальных законах в качестве фактических оснований применения приостановления действия лицензии, и за каждое будет предусмотрено назначение данного наказания в пределах сроков, соответствующих степени общественной вредности административного правонарушения; 5) процессуальный порядок применения приостановления действия лицензии будет подчинён общим правилам производства по делам об административных правонарушениях с реализацией соответствующих гарантий (право на защиту, на представление доказательств, право давать объяснения и проч.). Это же касается и необходимости установления виновности юридического лица в невыполнении условий и требований, которые лицензиат обязывался выполнять при получении лицензии. Данное обстоятельство имеет существенное значение для обеспечения прав и законных интересов юридического лица, поскольку законодательство о лицензировании не закрепляет требования об установлении его виновности, что обусловливает и соответствующую позицию органов судебной власти, указывающих на то, что для применения правоограничения в виде приостановления действия лицензии не требуется установления вины (например, Арбитражный суд г. Москвы в своём решении от 18 мая 2016 г. по делу № А40-240488/2015[142] указал, что приостановление лицензируемого вида деятельности не следует рассматривать актом по привлечению к административной ответственности, для проверки законности которого требуется установление вины лица, в отношении которого издан этот акт, как необходимой части состава правонарушения). Учитывая, что последствия применения данной меры административного принуждения зачастую имеют значение не только для лицензиата, но и отражаются на экономических интересах Российской Федерации, то применение приостановления действия лицензии должно соответствовать требованиям справедливости, адекватности совершённому нарушению, пропорциональности и соразмерности, соблюсти которые только установлением наличия формальных признаков представляется явно недостаточным. Необходимо установление не только самого факта нарушения, но и причин его возникновения, а также имелась ли у лицензиата возможность соблюдения правил и норм, нарушение которых стало основанием приостановления действия лицензии; 6) законодатель будет вынужден пересмотреть возможность несудебных субъектов применять приостановление действия лицензии ввиду изложенного анализа конституционных положений с установлением правила о назначении такого наказания судом, за исключением случаев приостановления действия лицензии органом, реализующим промышленный и атомный надзор; 7) будут решены задачи терминологического свойства, поскольку законодательное выделение такого административного наказания предполагает необходимость определения его понятия. Целесообразно сформулировать его следующим образом: «Приостановление действия лицензии заключается во временном прекращении осуществления видов деятельности, указанных в лицензии, выданной юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или гражданину, и применяется в случае нарушения лицензионных требований». В связи с вышеизложенным может возникнуть вопрос о соотношении административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии. Они различаются по следующим моментам: 1) если руководствоваться действующим законодательством, регламентирующим лицензирование различных видов деятельности, то можно прийти к выводу о том, что у приостановления действия лицензии имеется более широкий круг условий применения. Это не только имеющиеся угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды (и прочие, перечисленные в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ), но и иные - экономического характера - наличие угрозы причинения существенного вреда экономическим интересам Российской Федерации, причинения имущественного ущерба гражданам и юридическим лицам, о чём говорит возможность применения данной меры при нарушении лицензионных требований на рынке ценных бумаг, в сфере депозитарной деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, в сфере страховой деятельности и др.; 2) административное приостановление деятельности может быть не связано с нарушением условий лицензии и назначаться при наличии угрозы причинения вреда указанным в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ объектам. Например, при нарушениях требований пожарной безопасности (ч. 6.1 ст. 20.4 КоАП РФ) или нарушении государственных нормативных требований охраны труда (ч. 5 ст. 5.27.1 КоАП РФ) применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности не обусловлено наличием лицензии на осуществление какого-либо вида деятельности; 3) может также не совпадать содержание карательного воздействия приостановления действия лицензии и административного приостановления деятельности, поскольку последнее может выражаться не только во временном прекращении деятельности юридического лица или осуществления им отдельных видов работ, оказания услуг, но и во временном прекращении эксплуатации отдельных сооружений, зданий, объектов или агрегатов. С одной стороны, приостановление действия лицензии по ст. 20 Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности полностью определяется содержанием административного приостановления деятельности, поскольку в решении лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии могут быть указаны конкретные адреса мест выполнения работ, оказания услуг, в отношении которых было вынесено постановление об административном приостановлении деятельности (ч. 4 ст. 20). В то же время, если исходить из текстов законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих лицензирование не охваченных указанным законом видов деятельности, приостановление действия лицензии не предполагает возможности временного прекращения эксплуатации лишь отдельных сооружений или агрегатов либо обслуживания отдельных объектов, а распространяется на виды деятельности, указанные в ней, что уже было показано в настоящем параграфе на примере частной охранной деятельности. Задача установления универсального содержания приостановления действия лицензии должна быть решена в ходе дальнейшей законотворческой деятельности. Если исходить из вышеуказанных соображений, целесообразно не только ввести в административно-деликтное законодательство новое административное наказание - приостановление действия лицензии, но и разграничить его с административным приостановлением деятельности посредством указания в КоАП РФ на то, что применение последнего не зависит от наличия (отсутствия) нарушения лицензионных требований. Поэтому представляется целесообразным исключение из ст. 20 Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности положений, определяющих правовые условия применения приостановления действия лицензии. Оно должно приобрести самостоятельный характер, тем более что в настоящее время приостановление действия лицензии по этому Закону, несмотря на его обозначение в настоящей работе как отдельной административновосстановительной меры, фактически носит характер дополнительной констатации тех правоограничений, которым подвергаются юридические лица (индивидуальные предприниматели) при применении административного приостановления деятельности. Это административное наказание само по себе оказывает карательный эффект. Предлагаемое нововведение приведёт также к исключению приостановления действия лицензии как административно - пресекательной меры из других федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, предусматривающих лицензирование видов деятельности, не включенных в Федеральный закон о лицензировании отдельных видов деятельности.