<<
>>

Принципы права в системе средств административноправового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования

В настоящее время, как одно из перспективных и практически значимых направлений исследовательской работы учёных-правоведов в области различных концепций правопонимания, в том числе их

сопоставления, конкуренции и конвергенции, в контексте проблематики практических задач правового регулирования и правопонимания, вырабатывается так называемая интегративная концепция правопонимания[336].

Кратко говоря, суть интегративной концепции состоит в понимании права как системного единства принципов и норм национального и международного права[337]. В рамках этой концепции, которую разделяет и автор настоящего исследования, большое значение уделяется принципам права, в том числе справедливо уделяется много внимания проблеме понимания сути принципов права и недостаточности использования потенциала правовых принципов для преодоления проблем противоречивости правового регулирования, проблеме методологии и характера такого использования. В рамках интегративной концепции, принципы предлагается понимать в качестве самостоятельной формы национального права[338]. Такой подход к принципам права формирует системную основу для построения на их основе всей иерархии правовых норм и институтов, делает систему согласованной и непротиворечивой, создает видимые ориентиры для законодательного и подзаконного правотворчества и правоприменения[339].

Соглашаясь в целом с таким подходом, прежде всего с иерархическим значением принципов права для выстраивания непротиворечивого правового регулирования и правоприменения, автор настоящего исследования считает,

во-первых, необходимым закрепление в законодательстве и системы принципов антимонопольного регулирования, которые, с одной стороны, адаптировали бы общеправовые принципы для целей антимонопольного регулирования, с другой — дополнили эту систему новыми принципами, выражающими суть собственно конкурентно-правовой специфики.

Во-вторых, в своей административно-правовой составляющей антимонопольное право неизбежно должно опираться на административноправовую интерпретацию общеправовых принципов, а также административно-правовое содержание дополнительных, специфических принципов антимонопольного регулирования.

В-третьих, такая система принципов должна отражать задачи баланса интересов как по оси частные-публичные, так и по оси публичные- публичные. На основе построения согласованной системы принципов административно-правового антимонопольного регулирования возможно построение согласованной системы административно-правового обеспечения баланса интересов.

Как отмечает В.В. Ершов, «принципы российского права (всех форм российского права) могут вырабатываться прежде всего в правоприменительной практике и поддерживаться органами государственной власти (в том числе судом), а также иными органами и лицами. В силу поддержки и принудительного исполнения такие принципы становятся обязательными, принципами именно права, а не морали в отличие от необязательного и принудительного неисполняемого "неправа". Такие принципы российского права могут быть как "писаными", так и "неписаными"»340. Следует признать, что современное российское антимонопольное законодательство сегодня не включает в себя писаных принципов, что существенно препятствует системному пониманию концепции антимонопольного законодательства и единообразному правоприменению. Особенно это актуально для так называемых

специфических собственно конкурентно-правовых принципов или

принципов антимонопольного регулирования в контексте баланса интересов, так как в некоторой мере применение общеправовых принципов осуществляется в рамках судебной практики с опорой на акты КС РФ и вышестоящих судов, применяющих правовые принципы и дающие их интерпретацию. Вместе с тем, недостаток адаптации общеправовых принципов к контексту антимонопольного регулирования, в особенности с позиций задач баланса интересов, пока не восполнен.

Эта проблема может быть решена только в рамках системного закрепления адаптированных общеправовых принципов и специфических принципов антимонопольного регулирования в антимонопольном и смежном законодательстве.

Принципы административного права по-прежнему остаются одной из наименее разработанных тем отрасли[340], несмотря на то перманентное значение, которое они теоретически занимают и практически должны занимать в административно-правовом регулировании. В советское время, по выражению К.С. Бельского, проблемой принципов административного права занимались «неохотно»[341]. Сегодня, хотя некоторые отечественные авторы, кто-то в большей, кто-то в меньшей степени, обращаются к изучению административно-правовых принципов, нельзя говорить, во-первых, что тема принципов является неотъемлемым элементом большинства курсов административного права (хотя пусть в краткой форме, но постепенно уже большее число авторов стремится эту тему отражать в своей учебной литературе по административному праву), во-вторых, что наблюдается единство, согласие мнений по данному вопросу, что сложилось единое доктринальное учение о видах, классификации, правовом содержании принципов административного права.

Теоретические и практические проблемы сопровождают тему принципов от момента их исследования, формулировки и постулирования до применения этих принципов в практической деятельности уполномоченных органов. Можно сказать, что из всех правовых отраслей административное право можно считать одним из наихудших по практической роли и значению своих принципов в правовом регулировании и правоприменении. Кратко суть комплекса проблем можно выразить в следующих основных тезисах: 1) в доктрине административного права не сложилось единого представления о видах и правовом содержании отраслевых административно-правовых принципов; 2) законодательство, оформляющее различные административно - правовые отношения, неоднородно по своему отношению к легальному закреплению административно-правовых принципов: одни законодательные акты содержат перечни принципов правового регулирования соответствующих властеотношений, в других актах указание на какие-либо принципы отсутствует; 3) в России нет базового закона или группы базовых, системообразующих законов в области административно-правового регулирования, в которых были бы сформулированы общеотраслевые принципы административно-правового регулирования; 4) судебная практика практически не прибегает для обоснования своей позиции к принципам административного права в связи с их частым отсутствием в законодательстве, за отдельными исключениями.

Обращение же судов к доктрине по этому вопросу затруднено в силу сложившихся традиций и обычаев обоснования судьями своих решений, отечественной судебной практики, склонной искать ответы прежде всего непосредственно в законодательстве или разъясняющих актах высших судебных инстанций, а не в научных мнениях. Кроме того, даже при желании судей обратиться к доктрине, найти там необходимое обоснование своей позиции именно по вопросу административно-правовых принципов сегодня крайне затруднено в связи со значительным разбросом мнений.

Такая ситуация не может не сказываться отрицательно на единообразии применения норм административного права, на поступательном развитии в

сторону совершенствования как практики разрешения административно - правовых конфликтов, так и позитивного административно-правового регулирования. Между тем, принципы должны быть той опорой, тем фундаментом правового регулирования, которое делает его предсказуемым, не позволяет практике скатываться к нестабильности, двойным стандартам в принятии решении, но которая, напротив, направляет практику к более точной реализации цели законодателя, заложенной в соответствующих нормативных правовых документах, единообразию и повсеместному применению единожды заложенных стандартов, правил и образцов должного поведения.

Следует начать с того, что современные подходы отечественных авторов к содержанию принципов административного права весьма и весьма различны[342]. Можно было бы указать и работы других авторов по вопросам принципов отечественного административного права, однако общие выводы изменились бы незначительно: в ряде случаев по отдельным принципам обнаруживались бы сходные позиции, где-то добавлялись бы новые принципы, каким-то принципам придавалось бы особое толкование, некоторые принципы, указанные одними авторами, не были бы отражены у других и т.д. В свою очередь, правоприменительная практика в значительном числе случаев проходит мимо этих дискуссий - мимо одних, и других, и третьих принципов, за некоторыми исключениями, практически не обращаясь при обосновании решений к общим началам или принципам административного права, отраженным в отраслевой административно- правовой литературе. Большинство исключений из этого «моветона» при этом составляют некоторые конституционные принципы административного права, которые, во-первых, наиболее заметны в силу прямого закрепления в основном законе страны, а во-вторых, в силу своего конституционного характера часто являются объектом рассмотрения и толкования со стороны Конституционного суда России, которое не заметить нельзя.

Здесь уместно несколько слов сказать о подходах судебной практики при разрешении административных дел к пониманию для своих практических целей такой категории, как принципы правового регулирования в целом и принципы административного права в частности. Следует признать, что если теоретики права могут спорить и вести дискуссии о правопонимании и рассматривать право, то с позиции либертарной теории, то в естественно-правовом русле, то с позиций теории правового государства или позитивизма, нормативизма или с иных позиций, то отечественные суды, рассматривая конкретные дела, склонны понимать под правом

исключительно действующую норму, а соответствующую отрасль права отождествлять с соответствующей областью законодательства. В этом контексте принципом административного права судья будет считать принцип административного законодательства, заложенный и выраженный в конкретной норме.

Так, Конституционный суд отмечает, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет общие положения и принципы административно-деликтного законодательства, в частности, «исходит из того, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (пункт 1 статьи 1.5)»[343]. Таким образом, КС РФ указывает, что презумпция невиновности, выраженная в ст. 1.5. КоАП РФ нормой: «лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его

вина», представляет собой принцип административно-деликтного

законодательства.

В другом определении КС РФ как на принцип назначения административного наказания, т.е., по сути, как на внутриотраслевой, институциональный административно-правовой принцип, указывает на общие правила назначения административного наказания, зафиксированные в ст. 4.1. КоАП РФ, включающие, в частности, индивидуализацию данной меры наказания, учет характера совершенного административного правонарушения, имущественного и финансового положения правонарушителя, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность[344].

Позитивистские подходы как к административному праву в целом, так и к его принципам, видны и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 № 16-П[345], в котором, в частности, говорится, что «вопрос о неприкосновенности депутатов в сфере административной ответственности и иных административных мер в том виде, как он решён в статьях 23 и 24 Временного положения, затрагивает не только организацию системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и принципы, основные положения и институты административного права и административной ответственности, то есть, по сути дела, относится к основам административного права, установленным действующим федеральным законодательством».

Характерные цитаты можно привести и из арбитражной практики. Так, в Постановлении ФАС Московского округа от 14.01.2002 № КА-А40/8071-01 обращается внимание на «общий принцип административного права», закрепленный в ст. 38 КоАП РСФСР[346]. В другом Постановлении ФАС Московского округа[347] «общим принципом норм административного права» названа давность привлечения к административной ответственности. В целом

~349 ~

ряде других решений[348] давность привлечения к административной ответственности также рассматривается арбитражными судами как «общие принципы административного права», которые, по сути, являются просто нормами административно-деликтного законодательства. То есть налицо также позитивистский подход и отождествление права с законодательством, а также принципов административного права с базовыми правилами, нормами или группами норм, сформулированными в соответствующей отрасли законодательства.

Указанное выше настраивает на ту мысль, что вне позитивистского подхода административно-правовые принципы практически не существуют для правоприменителя. Теперь возвратимся к научному пониманию и классификации принципов административного права. Как это не прискорбно, но приходится признать, что подходы к исследованию и постулированию принципов, применяемые в теоретической и учебной административно-

правовой литературе, слабо коррелируют с подходами практиков. Также следует отметить, что правоприменителя и теоретика подчас интересуют разные принципы административного права. Так, суды, можно сказать, вообще никак не заботят такие принципы, как народовластие, демократизм, национальное построение административного права или наличие

государственной идеологии, научная обоснованность... В то же время во многих решениях суды как на принцип административного права обращают внимание на недопустимость привлечения к административной

ответственности по истечении сроков давности или, если сформулировать этот принцип позитивно, принцип обязательности соблюдения сроков давности при привлечении к административной ответственности. Однако, в свою очередь это общее положение административно-деликтного

законодательства практически не постулируется в литературе именно как принцип административного права.

Такой диссонанс теории и практики вряд ли можно считать нормальным положением вещей. И это обстоятельство препятствует обеспечению баланса интересов. Думается, в основе проблемы несколько факторов. Во-первых, имеются теоретико-методологические предпосылки. Анализ исследований авторами принципов административного права приводит к мысли, что большинством ученых, занимающихся для учебных или для научных целей данным вопросом, применяются различные научные методы, в результате чего происходит смешение выводимых принципов - принципов de lege lata и принципов de lege ferenda. Такое смешение приводит к неясности, путанице, ослабляет прикладное значение знаний о принципах административного права. Представляется, в связи с этим необходимым усовершенствовать методику изучения и внедрения в образовательный процесс знаний об административно-правовых принципах. При этом важно учитывать целевую аудиторию, а также разграничивать в зависимости от последней догматическое или формально-юридическое исследование принципов позитивного административно-правового законодательства от политико-правового и теоретико-правового исследований, предполагающих поиск идеальных принципов административно-правового регулирования для целей совершенствования законодательной материи.

В практических целях усвоения действующего права целесообразно давать догматический анализ законодательства, выводить принципы из его позитивного содержания. Студент, иной слушатель, вооружённый знанием таких принципов, сможет более уверенно чувствовать себя в практической деятельности. Вместе с тем, изложив догматические начала административного права, исследователь вполне резонно сможет изложить и критические взгляды на сложившуюся систему действующего законодательства и предложить более идеальную, более эффективную систему принципов административно-правового регулирования, извлеченную им из материалов сравнительно-правовых, историко-сравнительных, социологических и прочих исследований этого комплекса вопросов. При этом необходимо будет делать оговорку, что при политико-правовом изучении принципов даётся не существующий срез принципов, выведенных из законодательства, а ориентир для политики административного права, вектор совершенствования административного законодательства, и сказать, что этот «идеальный» набор принципов, несмотря на всю свою объективную содержательность и обоснованность, будучи ориентиром для законодателя, не может пока служить тем же ориентиром и для правоприменителя.

Во-вторых, комплекс причин связан с подходами законодателя или вернее с отсутствием устоявшихся и единообразных подходов законодателя к методике и практике легального закрепления правовых принципов регулирования, в частности, административно-правового регулирования в тексте законов. Здесь наблюдается целый ряд отрицательных факторов. Так, лишь некоторые законы постулируют, легально закрепляют принципы в соответствующей сфере, при этом нередко указанные принципы носят межотраслевой характер, что затрудняет обращение к ним правоприменителя, когда речь идёт именно о режиме административно-правого регулирования.

Многие другие законы не содержат собственно принципы, сформулированные и названные как принципы. Как показывает практика, нередко суды именуют в своих решениях принципами административного права конкретные положения - нормы законодательства. При таком подходе нивелируется грань между нормой права и правовым принципом. А между тем принципы призваны отражать общие начала соответствующей системы права, отрасли, института, способствовать единообразному применению многообразных норм права в едином смысловом векторе, заданном соответствующими принципами. В этом и проявляется императивность принципов права. В связи с этим вряд ли можно назвать удовлетворительной ситуацию, когда принципом права называется конкретная норма или группа норм.

Более предпочтителен, на взгляд автора, подход, при котором в тексте законодательства закрепляются правовые принципы, отражающие замысел законодателя по смыслу, направлению правового регулирования, выражаемому в конкретных правовых нормах. При этом в случае сомнения судьи о содержании той или иной нормы, он сможет обратиться к легально закреплённым принципам и принять решение, не противоречащее им, но отражающее их суть. Такой подход помимо содействия развитию эффективного и единообразного правоприменения поможет, кроме того, и выстроить цепочку - полный цикл взаимодействия науки, законодателя, правоприменителя, образования и опять науки. Научные дискуссии и исследования по вопросам принципов, целей и задач регулирования будут иметь конечной целью закрепление того или иного перечня принципов в законодательстве. Далее законодатель, опять же при содействии учёных, будет формировать комплекс норм, выстроенных из утверждённых принципов.

Правоприменитель, в свою очередь, в случае сомнений будет обращаться к общим принципам, закреплённым в законе. Далее образовательные программы будут по необходимости включать изучение не абстрактных принципов, а принципов, легально закреплённых, а, значит, имеющих практическое правоприменительное значение, что позволит слушателю не только получить практически полезные знания, но и вообще на основе изучения общих начал отрасли быстрее и лучше усвоить ее основное правовое содержание. Наконец, надлежащее усвоение начал правового регулирования создаст традицию преемственности знаний и предпосылки формирования качественного плацдарма для развития будущих научных исследований в целях дальнейшего совершенствования позитивного административно-правового регулирования.

Разрешение указанных проблем видится, однако, не только в развитии самой по себе практики законодательного закрепления научно-обоснованных принципов административно-правового регулирования, но также и в формате такого закрепления. По мнению автора, спорадическое закрепление принципов административного права в отдельных законах при том количестве законодательных и подзаконных актов, даже наиболее высокого иерархического уровня, вероятно если и улучшит общую ситуацию, то вряд ли кардинальным образом и вряд ли быстро принесёт искомые плоды, а чем- то, возможно, даже и запутает ситуацию. Взамен этого предлагается единожды сформулировать и закрепить основные принципы административного права в системообразующем базовом законе в области административно-правового регулирования.

При этом под основными принципами в данном случае автор понимает общеправовые принципы, изложенные с той спецификой, которая свойственна административно-правовому их пониманию, а также общеотраслевые административно-правовые принципы, свойственные всему административному праву независимо от конкретной области регулирования. Отдельные же законы должны включать легальное закрепление лишь внутриотраслевых или институциональных принципов административного права, т.е. принципов тех институтов административного права, которые используются для регулирования соответствующей группы отношений

наряду или в дополнение к общеправовым и общеотраслевым принципам.

В административно-правовой литературе уже неоднократно высказывались обоснованные идеи и предложения о кодификации ряда сфер административно-правового регулирования. При этом речь в основном идёт о системном регулировании процедурного и процессуального административного законодательства. В частности, предлагается принятие закона об административных процедурах, законодательства об административном судопроизводстве, поскольку совершенно справедливо отмечается, что недостатки законодательного регулирования процессуальных аспектов административно-правового регулирования весьма ощутимо и непосредственно сказываются на вопросах защиты прав граждан от незаконных действий администрации. Однако, разделяя в целом позицию авторов о необходимости скорейшего принятия системообразующих административно-правовых законов в области процесса и процедур, автор склонен вместе с тем ставить вопрос еще шире. Базовый закон должен охватывать всю систему административного права, поскольку установление основ правового регулирования, единых стандартов и начал, в том числе принципов регулирования, важно не только для динамической (процессуальной, процедурной), но и статической, материальной области административного права. Думается, что административное право, как ни одно другое нуждается в законодательной систематизации и наличии единого базового закона, который после Конституции должен стать основным системным источником, увязывающим во едино весь нижеследующий массив законодательных и подзаконных актов. Деятельность исполнительной власти является предметом постоянного нормотворчества на различных уровнях власти и здесь отсутствие системного акта ощущается наиболее остро, чем в любой другой сфере.

Автор предлагает в связи с этим тезис о необходимости разработки и принятия комплексного закона в области административно-правового регулирования, в котором, в частности, нашли бы отражение общеправовые и

общеотраслевые принципы административного права, общие начала о формах и методах административной деятельности, о субъектах, источниках, целях и задачах административного права и административном нормотворчестве, основные общеотраслевые понятия административного права, возможно, и общие вопросы административной ответственности и, возможно, какие-то другие основные вопросы. Этот закон может именоваться, например, Основами административно-правового

регулирования в Российской Федерации или Законом о принципах и основах административно-правового регулирования. Так или иначе, по названию и, по сути, он должен отражать основные начала отрасли, обязательные в нормотворческой и правоприменительной практике по вопросам административно-правового регулирования. Основываясь на этих началах, могли бы более последовательно и системно развиваться различные направления под отраслевого и институционального административноправового регулирования, в том числе законодательство об

административных процедурах и административном судопроизводстве (процессе), которые бы уже, опираясь на исходные начала

административного права и законодательства, зафиксированные в базовом законе, устанавливали бы далее подотраслевые и институциональные принципы, а также непосредственно более детальное регулирование соответствующих групп общественных отношений.

В том числе в рамках антимонопольного законодательства, на основе базовых административно-правовых принципов удобнее было бы разработать и установить специфические принципы, направленные на обеспечение баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования.

Важное значение, как опорные точки, здесь играют общеправовые принципы, истолкованные в контексте задач антимонопольного

регулирования и баланса интересов. Также, в частности, важное значение имеют административно-правовые принципы, содержащиеся в КоАП РФ, КАС РФ. Однако, если принципы, указанные в Конституции РФ, международном праве, содержание которых уточнено в правовых позициях КС РФ, непосредственно действуют и императивны для применения при осуществления всего объёма мер антимонопольного контроля и правоприменения в целом, то принципы, установленные КоАП РФ[349], в силу отсутствия у этого акта системного значения общего закона для иных, отраслевых законов, содержащих значительный массив административно- правовых норм, в том числе для Закона о защите конкуренции[350], как это ни странно, могут служить лишь аналогией, а также источником для научного исследования и разработки будущего антимонопольного права. Прежде всего, КоАП РФ указывает, что он основан на общепризнанных принципах и нормах международного права, и международных договорах Российской Федерации. Таким образом, в силу Конституции РФ и КоАП РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права формируют определённый объем основных начал, принципов законодательства об административных правонарушениях.

Помимо указанной отсылки, КоАП РФ также непосредственно фиксирует как принцип только принцип равенства перед законом. Характерно, что презумпция невиновности, обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, основные правила действия законодательства во времени и пространстве, несмотря на то что все это - основные начала законодательства об административных правонарушениях, не называются при этом в КоАП РФ ни принципами, ни основными началами. Тем не менее, они безусловно таковыми являются по содержанию и оправданно их использование для формирования системы принципов административного права, которые могут быть закреплены и в антимонопольном законодательстве.

Более структурированно и системно, нежели в КоАП РФ, выглядит перечень принципов уголовного права в уголовном законодательстве Российской Федерации. Сходство уголовных и административно-деликтных отношений позволяют рассматривать и принципы уголовного права как одну из основ формирования корпуса административно-правовых принципов, в том числе для целей регулирования антимонопольного контроля. Напомним, что УК РФ устанавливает в качестве основных начал уголовного права принципы: законности, равенства граждан перед законом, вины, справедливости, гуманизма[351]. Целесообразно рассмотреть по аналогии и принципы уголовно-процессуального права. Важной основой для разработки системы принципов административного права являются конечно и принципы, зафиксированные в процессуальных кодексах, в соответствии с которыми осуществляется производство по делам из административно-правовых отношений - КАС РФ, АПК РФ.

В связи с этим, важным методологическим и теоретическим вопросом является разработка антимонопольных принципов в связи с процессуальным, материальным и организационным характером отдельных правовых принципов. Рассматривая содержание административно-правового антимонопольного регулирования, следует признать, что среди

административно-правовых норм есть как материальные, так и процессуальные (процедурные) нормы и институты, можно также выделить нормативно-правовые средства организационного характера.

Подробнее вопросы организационного, материального и процедурного (процессуального) регулирования, в том числе дифференциация

административных процедур, будут раскрыты в следующих главах, здесь же необходимо заметить, что одним из ключевых направлений антимонопольного регулирования является антимонопольное административное расследование в связи с обнаружением признаков нарушения антимонопольного законодательства. Такое расследование осуществляется в рамках юрисдикционного административного процесса, который также можно обозначить, опираясь на терминологию мировой теории административного права, как административный квази-судебный процесс. Он регламентирован нормами антимонопольного законодательства, а в части привлечения лица к административной ответственности, нормами КоАП РФ.

Наличие в системе антимонопольного права квази-судебного процесса по необходимости поднимает вопрос о правовых принципах его осуществления в целях обеспечения баланса интересов. Между тем, не имея в своем составе принципов права вообще, антимонопольное законодательство не содержит, естественно, и процессуальных принципов, без чего правовое регулирование антимонопольного процесса сложно признать удовлетворительным. Одним из направлений восполнения пробелов здесь могло бы стать обращение к принципам судопроизводства, установленным в процессуальным законодательстве, в частности, арбитражно-процессуальном, уголовно-процессуальном, об

административном судопроизводстве. При определённой доработке многие принципы, в части, не относящейся исключительно к судебной деятельности, смогли бы стать необходимой концептуальной основой для процессуального регулирования и правоприменения. Такой подход соответствовал бы в целом и мировому опыту, в котором административная квази-судебная деятельность по общему правилу должна соответствовать принципам так называемого «естественного правосудия», т.е. судебные принципы, по сути, транслируются в квази-судебную деятельность, выступающую во многом аналогом деятельности судов по разрешению правовых споров.

Что же касается материальных принципов антимонопольного регулирования, необходимо признать, что в связи с неудовлетворительным состоянием административного законодательства, противоречивостью доктрины важную роль в их разработке должна играть социология права, правовые позиции, выработанные КС РФ, ВС РФ, а также зарубежный опыт и международное право, аналогия права.

В доктринальном плане представляют интерес также принципы, закрепляемые в отраслевых законах, регулирующих отдельные виды публичного управления, в том числе в области охраны правопорядка. В частности, Федеральный закон «О полиции» определяет принципы полицейской деятельности[352]. Антимонопольная администрация и полиция имеют несомненные отличия, но имеют и сходства. Само понятие полиции довольно долго было синонимом публичного управления. С другой стороны, антимонопольная администрация выполняет во многом функцию охраны прав граждан и публичного интереса, и в этом ее функция сходна с полицейской функцией в современном смысле. Только предмет антимонопольной охраны (защиты) имеет особый, экономический характер, обладает спецификой и особыми границами. В определённом смысле антимонопольную администрацию можно назвать антимонопольной полицией или полицией монополий. В дореволюционном праве, в курсах полицейского права некоторые авторы даже выделяли такой вид полицейской деятельности, как полиция дороговизны[353], обобщая в нем нормативные механизмы противодействия дороговизне, последовавшей в том числе и от монополистической деятельности субъектов рынка.

Помимо легальных принципов из отдельных российских законов существенным информационным ресурсом для исследования и формирования научно обоснованного перечня административно-правового регулирования антимонопольного контроля и защиты конкуренции являются также данные сравнительного правоведения.

Некоторые основные принципы давно известны также и российскому законодательству, например, принципы законности, уважения (приоритета) прав и свобод человека и гражданина. Хотя нередко содержание принципов не во всем совпадает. Среди них, например, принцип правовой стабильности, который, в частности, означает, что «администрация не может спонтанно отказаться от ею же установленной законной правовой практики»[354]. Он во многом перекликается с российским принципом правовой определённости, однако, в понимании, принятом в зарубежном административном праве, не имеет такого широкого применения в России.

Ещё менее известен практике российского правоприменения так называемый принцип разумности и необходимости, содержание которого раскрывается в том, что «никакие требования, устанавливаемые в административном праве, не должны противоречить здравому смыслу». Также «в связи с этим в западных странах зачастую устанавливается запрет сверхформализма: не допускаются ограничения прав граждан,

предпринимаемые только ради соблюдения формы. Например, если гражданин подаёт заявление в административный орган, тот не вправе отказать по мотивам несоблюдения установленной формы заявления. Запрещается бессмысленное применение права: правовая норма не должна применяться, если в сложившихся обстоятельствах ее применение не имеет никакого смысла»[355]. Представляется, что с внедрением подобных принципов в российский опыт административное право и правоприменение, в том числе антимонопольное, а с ними и интересы общества, только выиграли бы.

Отмечая неудовлетворительное состояние отечественной административно-правовой науки в области исследования принципов административно-правового регулирования, и исследуя с сравнительноправовых позиций российский и германский правовой опыт в части определения и использования принципов права в регулировании административных отношений, Л.А. Мицкевич предлагает, опираясь на отечественный правовой опыт и опыт Германии, во многом отражающий общеевропейские подходы, в качестве отправной точки определённую систему принципов, отмечая: «В качестве основы на данном этапе может быть предложена следующая система принципов государственного управления: конституционный принцип законности (верховенство закона, «связанность» и свобода государственного управления), принцип «соразмерности» (пропорциональности), принцип правовой определённости, предсказуемости (прогнозируемости) и подконтрольности государственного управления, принцип защиты прав граждан, запрет административного произвола, запрет злоупотребления правом, принцип защиты государства от утраты доверия со стороны граждан, запрет соединения административного решения с условием, открытость (публичность) государственно - управленческой деятельности, принцип эффективности государственного

357

управления»[356].

Указанные принципы в значительной степени отражают правозащитные аспекты и в связи с этим, безусловно, их использование и включение в состав административно-правовых средств актуально как для обеспечения баланса интересов в регулировании административных отношений в целом, так и в сфере антимонопольного регулирования.

Следует отметить, что в западной административной науке и законодательстве, наряду с принципами административно-правового регулирования, также разработаны и принципы организации и деятельности администрации. Они тесно связаны с принципами административного права, однако, отличаются от последних. К принципам организации администрации относятся, например, принципы централизации, децентрализации, концентрации, деконцентрации. К принципам деятельности администрации, например, принцип эффективности, связанный, в частности, с разделением полномочий администрации на связанные и дискреционные, наличием у администрации мобильности и отсутствием мелочного контроля за её деятельностью, за деталями повседневного управления со стороны политической власти.

Российское же административное законодательство не может пока похвастать системным установлением как административно-правовых принципов, так и принципов административной деятельности. Отсутствуют такие принципы и в антимонопольном законодательстве. Тем не менее, международное право, деятельность высших судебных органов и судебная практика, отраслевое законотворчество, данные зарубежного опыта и науки административного права, в том числе и российской, как представляется, уже сейчас готовы представить достаточный материал, творческое, научное осмысление которого может дать полезные плоды, выверенные решения, предложения по формированию корпуса административно-правовых принципов, а также принципов организации и деятельности администрации. Такие принципы, безусловно, необходимы для формирования эффективного комплекса средств правового обеспечения баланса интересов, в том числе в сфере антимонопольного регулирования.

При разработке правовых принципов антимонопольного регулирования важно исходить также из критерия соответствия таких принципов задачам обеспечения баланса интересов. Так, принципы, направленные на обеспечение баланса частных и публичных интересов, это принципы, содержащие в себе правозащитные признаки, имеющие правозащитную направленность. Принципы, обеспечивающие баланс публичных интересов, суть те, которые обеспечивают гармонизацию различных публичных интересов между собой. При этом ряд принципов одновременно может обеспечивать оба направления баланса интересов.

В заключение необходимо подчеркнуть, что административно-правовое обеспечение реализации антимонопольного регулирования безусловно должно основываться на общеправовых принципах. Вместе с тем, ввиду специфики антимонопольного права и решения задач системного антимонопольного регулирования в контексте задач баланс интересов, ряд из них должен быть конкретизирован в антимонопольном законодательстве. Административно-правовые принципы ввиду неудовлетворительного состояния их закрепления в российском законодательстве на основе российского, международного и зарубежного правового опыта должны быть уточнены и/или выработаны и также конкретизированы в российском

антимонопольном законодательстве.

Общие проблемы разработки и легального закрепления административно-правовых принципов отражаются и на состоянии системности и эффективности административно-правовых средств обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования. Таким образом, одной из первостепенных задач совершенствования системного обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования является закрепление в антимонопольном законодательстве принципов правового регулирования и административной деятельности в сфере антимонопольного контроля и защиты конкуренции, отсутствие которых является существенным препятствием для единообразия как административной, так и судебной практики.

Одним из направлений исследования принципов права, формирующих административно-правовые средства обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования, является обращение к наднациональному евразийскому праву. Обязательность для России международного права, в том числе наднационального права в рамках евразийских интеграционных процессов, актуализирует для целей исследования принципов административного антимонопольного права изучение в этой части права ЕАЭС. В данном контексте важной вехой становления евразийского конкурентного права стало принятие Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции 2010 г. (далее - Соглашение), заключенного в рамках ЕврАзЭС[357]. С принятием Договора о Евразийском экономическом союзе, данное соглашение было отменено, однако, его содержание было в переработанном виде интегрировано в Договор о ЕАЭС, раздел XVIII которого установил общие принципы и правила конкуренции. Развитие этих положений содержится в Протоколе об общих принципах и правилах конкуренции Приложения N 19 (далее — Протокол) к Договору о

Евразийском экономическом союзе[358].

Установленные в Договоре о ЕАЭС принципы и правила конкуренции обязательны для Российской Федерации, поскольку Договор имеет двойную направленность предмета. С одной стороны, он формирует обязательные для национальных государств-членов правила, с другой, создает наднациональную систему регулирования и правоприменения в отношении так называемых трансграничных рынков (подробнее о наднациональных аспектах обеспечения баланса интересов см. далее).

Ввиду императивных положений Договора для стран-членов, а также в соответствии с интегративной концепцией правопонимания, принципы конкуренции обязательны для национального регулирования и правоприменения в России в области антимонопольного регулирования. Вместе с тем, необходимо отметить, что такие принципы, во-первых, не носят исчерпывающего характера, во-вторых, они должны быть органично встроены в национальное антимонопольное законодательство, наряду с иными административно-правовыми принципами, не противоречащими принципам Договора, но также необходимыми для формирования корпуса основных начал антимонопольного административного права. На основе формирования корпуса административно-правовых принципов в дальнейшем должна быть скорректирована и вся система административно-правовых средств обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования.

Важно обратить внимание, что Договор предоставляет возможность развивать установленные принципы и правила конкуренции в национальном законодательстве, поскольку согласно ст. 74 Договора, государства-члены вправе устанавливать в своём законодательстве дополнительные запреты, а также дополнительные требования и ограничения в отношении запретов, предусмотренных статьями 75 и 76 настоящего Договора. Следовательно, перечень принципов может быть расширен и дополнен в национальном антимонопольном законодательстве стран-членов ЕАЭС. Напомним, что сегодня российское антимонопольное законодательство не содержит не только административно-правовых, но и вообще каких-либо правовых и иных принципов в области антимонопольного контроля и защиты конкуренции.

Принципам посвящена ст. 75 Договора. Статья 76 включает уже конкурентные правила, Протокол также не содержит прямого регулирования принципов и по сути является уже сводом конкретных материальных и процедурных норм, обеспечивающих реализацию антимонопольного регулирования.

Рассмотрение ст. 75 Договора, непосредственно посвященной принципам, позволяет сделать вывод о двух основных группах принципов. Одни из них прямо поименованы как принципы, другие, по сути, выступают таковыми, однако по форме являются обычными нормами, правилами.

Среди поименованных как принципы обозначены следующие: эффективности, соразмерности, обеспеченности, неотвратимости и определенно сти.

Однако, указанные принципы имеют ограниченный характер. Они связываются только со штрафными санкциями. Обращает внимание дефект юридической техники. Неясно, контроль чего, применения штрафных санкций или принципов должны обеспечивать государства-члены? Также вызывает вопрос содержания и толкования принципов — что значит, например, принцип обеспеченности? Определённые пояснения других «штрафных» принципов следуют из дальнейшего содержания ст. 75. Однако, ни Договор в целом, ни, в частности, Протокол также не раскрывают содержания указанных принципов, в связи с чем необходимо признать двойственный характер состояния регламентации принципов антимонопольного регулирования в современном наднациональном евразийском праве. С одной стороны, сделан шаг вперёд по отношению к национальному праву, поскольку хотя и в ограниченном объёме, но ряд принципов получил своё закрепление в позитивном праве. С другой стороны, список явно неполон, принципы действуют только в отношении штрафных санкций, а не комплекса средств антимонопольного регулирования вообще. Кроме того, в отсутствие какого-либо внятного раскрытия их содержания, их применение может осуществляться в широком диапазоне подходов, интерпретаций и толкований, что явно не будет способствовать единству регулирования и правоприменения и системному подходу к балансу интересов.

Среди непоименованных принципов из содержания ст. 75 можно выделить также принцип равенства в применении норм конкурентного (антимонопольного) законодательства. С таким наименованием он устанавливался в Соглашении. Статья 75 определяет, что применение Сторонами норм своего конкурентного (антимонопольного) законодательства к хозяйствующим субъектам (субъектам рынка) Сторон осуществляется одинаковым образом и в равной мере независимо от организационноправовой формы и места регистрации таких хозяйствующих субъектов (субъектов рынка) на равных условиях.

Также можно выделить принцип эффективности антимонопольного регулирования и контроля, который предусмотрен, однако, только для некоторых направлений антимонопольного регулирования. В ст. 75 Договора говорится об обязанностях государств-членов принимать эффективные меры по предупреждению, выявлению и пресечению соглашений между органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными осуществляющими их функции органами или организациями или между ними и хозяйствующими субъектами (субъектами рынка), если такие соглашения приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Договором и (или) другими международными договорами государств-членов. В Соглашении он входил в состав принципа недопустимости антиконкурентных действий органов власти.

Таким образом, Договор не устанавливает в качестве принципа обязанность государств по принятию эффективных мер по предупреждению, выявлению и пресечению иных нарушений. Само по себе это довольно странно, особенно учитывая, что далее говорится об обязанностях противодействия на национальном уровне целому ряду иных видов антиконкурентного поведения, а также недобросовестной конкуренции. Буквально толкуя содержание ст. 75 и других антимонопольных статей Договора, получается, что в отношении целого ряда нарушений можно осуществлять контроль неэффективно.

Вместе с тем, далее ст. 75 говорит об эффективности применительно к еще одной области антимонопольного регулирования. «Государства-члены в соответствии со своим законодательством обеспечивают эффективный контроль за экономической концентрацией в той мере, в какой это необходимо для защиты и развития конкуренции на территориях каждого государства-члена». В Соглашении данный принцип был поименован как принцип обеспечения эффективного контроля за экономической концентрацией.

Резюмируя нормативный материал ст. 75 Договора, посвящённый эффективности, можно сделать вывод, что он распространяется на применение штрафных санкций, контроль экономической концентрации и контроль за антиконкурентными соглашениями с участием властных субъектов. При этом его содержание не раскрывается.

Следующий принцип установлен ч. 5 ст. 75 Договора. В соглашении он был поименован как принцип эффективного администрирования. Он устанавливает обязанность в государствах-членах наличия органа

государственной власти, в компетенцию которого входит реализация и (или) проведение конкурентной (антимонопольной) политики. Можно также выделить принцип информационной открытости, и наконец, принцип взаимодействия властных субъектов, уполномоченных в сфере

антимонопольного регулирования, в целях взаимного обеспечения национальных интересов. В соглашении он обозначался как принцип

эффективного сотрудничества.

В сравнительно-историческом плане следует отметить, что состав и содержание принципов, установленных в Договоре, претерпели некоторые изменения в сравнении с действовавшим прежде Соглашением о единых принципах и правилах конкуренции 2010 г. В частности, более широко был определён так называемый принцип эффективности санкций за совершение антиконкурентных действий. Во-первых, речь шла в нем не о только о штрафных санкциях, но о санкциях вообще. Как известно, российское законодательство об административных правонарушениях предусматривает в качестве мер ответственности не только штрафы, но, например, дисквалификацию. Теоретически могут вводиться и иные меры ответственности. Кроме того, само антимонопольное законодательство содержит такую меру воздействия, как взыскание в бюджет сумм незаконно полученного дохода, что также можно рассматривать как санкцию особого рода. Таким образом, в редакции Соглашения принцип эффективности связывал более широкую группу мер нежели штрафы.

Во-вторых, принцип эффективности санкций в Соглашении предусматривал также, что санкции должны иметь прямое действие и применяться непосредственно за совершение антиконкурентных действий.

Отличие состояло также в том, что принцип эффективности санкций формулировался как установление эффективных санкций, что предполагало использование принципов соразмерности, обеспеченности, неотвратимости определённости, т. е. последние четыре принципа входили в содержание принципа эффективных санкций. В Договоре же принцип эффективности рассматривается наряду с принципами соразмерности, обеспеченности, неотвратимости, определённости, как один из принципов применения штрафных санкций.

Весьма важным отличием было то, что в Соглашении все принципы были поименованы, в то время как в Договоре этого практически нет, и поименованы только принципы, связанные с применением штрафных санкций. Как представляется, в этом правовое поле наднационального антимонопольного регулирования существенно деградировало. Поименование принципов имеет важное регулирующее и правоприменительное и даже образовательное значение. Принципы, зафиксированные в законодательстве, под определённым обозначением узнаются в практике, получают единообразное толкование, им можно обучать студентов и специалистов, их легче исследовать, используя единую терминологию. К сожалению, Договор или вовсе отказывается от поименования принципов, либо лишь обозначает их без раскрытия, либо устанавливает правила, как например, информационной открытости, но почему-то не фиксирует их именно как принципы, оставляя вопрос открытым.

Среди рассмотренных принципов некоторые явно содержат в себе регулирующее значение для обеспечения баланса интересов, как, например, принцип взаимодействия властных субъектов, уполномоченных в области антимонопольного регулирования в целях взаимного обеспечения национальных интересов. Очевидно, он способствует балансировке публичных интересов в межнациональном разрезе. Принцип информационной открытости способствует как обеспечению баланса частных и публичных интересов, так и публичных между собой. Определенное значение для обеспечения баланса публичных интересов в организационном плане имеет и принцип, закрепленный в ч.5 ст.75 Договора. В нем просматриваются отдельные черты известного мировой теории публичного права принципа деконцентрации, о котором пойдет речь далее в настоящем исследовании.

На баланс интересов направлен и принцип эффективности. Однако, он установлен настолько фрагментарно и невнятно, что почти теряет весь свой потенциал. Между тем, в антимонопольном праве в сравнительно-правовом плане принцип эффективности является центральным. В разных правовых традициях, странах и правопорядках он обозначается или как принцип эффективности, или разумности или пропорциональности (далее — принцип пропорциональности). Смысл данного принципа состоит в том, что в некоторых случаях отдельные формы антиконкурентного поведения, которые являются недопустимыми по общему правилу в конкурентном праве, могут быть признаны правомерными в отдельных случаях, предусмотренных законом, если такие формально антиконкурентные действия могут в то же время дать существенный положительный эффект, в частности, для развития экономики, удовлетворения общественных интересов. Как правило, в целях противодействия злоупотреблениям перечень случаев правовой допустимости антиконкурентных действий законодательно ограничен.

Как отмечает В.И. Еременко "правило разумности" было впервые применено в антитрестовской практике США, а затем получило широкое распространение во многих правовых системах, в т.ч. и в антимонопольном законодательстве ЕС. Сущность "правила разумности" впервые разработана Верховным судом США в 1911 г. в решении по делу Standard Oil New Jercey v. U.S., согласно которому Закон Шермана следует толковать в пользу запрета только тех ограничений конкуренции, которые можно квалифицировать "как неразумные" согласно принципам общего права[359]. Как отмечает Н.И. Ячеистова, смысл правила «заключается в том, что при принятии решений по сложным случаям необходимо взвесить все «за» и «против» и запрещать определенные действия только тогда, когда вред от них для конкуренции превышает выгоды, получаемые обществом от этой деятельности»[360].

По сути дела, принцип разумности (пропорциональности) является ключевым для решения проблем баланса интересов. Между тем, ни в каком виде этот принцип не присутствует в национальном антимонопольном законодательстве и лишь для ограниченного спектра случаев фиксируется в наднациональном евразийском антимонопольном праве без какого-либо содержательного раскрытия. Странным является и то обстоятельство, что Закон о конкуренции, по сути, использует это правило разумности (пропорциональности), нормативно устанавливая случаи и основания допустимости разного рода видов антиконкурентного поведения с позиций баланса интересов. Это сделано в ст. 13 Закона о конкуренции и связанных с ней иных статьях Закона, например, в ч. 6 ст. 11 Закона о конкуренции, где «сформулировано так называемое правило разумности в отношении ряда запрещённых соглашений ("вертикальных" соглашений; соглашений хозяйствующих субъектов, являющихся участниками оптового и (или) розничных рынков электрической энергии (мощности); иных соглашений хозяйствующих субъектов)»[361]. Однако, определить, что эти нормы и иные, связанные с ними нормы Закона о конкуренции, и есть выражение российского понимания всемирно распространенного в антимонопольном праве правила (принципа) разумности (эффективности, пропорциональности) могут только узкие специалисты.

Представляется, что в целях совершенствования правового обеспечения баланса интересов посредством принципов антимонопольного права целесообразно, во-первых, установить в антимонопольном законодательстве принцип пропорциональности (разумности, эффективности). Во-вторых, необходимо преодолеть ограниченность его применения, предусмотренную Договором о ЕАЭС и распространить его применение на всю полноту антимонопольного регулирования. Для этого необходимо уточнить формулировки Договора. В-третьих, необходимо раскрыть в Законе о конкуренции и Договоре его содержание. При этом на национальном уровне требуется юридически законодательно закрепить связь содержания принципа пропорциональности с задачами и целями, определяемыми актами стратегического планирования. При этом важна именно привязка к таким актам, а не перечисление в Законе конкретных задач, поскольку стратегические цели и тактические задачи по их достижению могут претерпевать изменения. Однако, такая привязка позволит оперативно корректировать курс антимонопольного регулирования, а принцип разумности получит вполне конкретное содержание, а не будет являться неудобопонимаемой формулой принятия решения, которое трудно понять, спрогнозировать и оспорить.

Говоря о предпочтительности терминологического обозначения данного принципа, представляется, что наиболее целесообразным будет термин «принцип пропорциональности», поскольку именно данный принцип активно применяется и интерпретируется в практике высших судов, в частности, КС РФ[362]. Кроме того, он характерен для европейской континентальной традиции права, в том числе антимонопольного, к которой тяготеет Россия.

Также, опираясь на положения ст. 75 Договора, хотелось бы особо обратить внимание на принцип соразмерности. Он, как представляется, имеет ключевое значение для решения задач баланса интересов по оси частные — публичные, поскольку выполняет важную правозащитную функцию, не допуская до принятия санкций и иных принудительных мер, превышающих негативные последствия содеянного. С другой стороны, он способствует и балансу публичных интересов между собой, обеспечивая надлежащее воздействие на нарушителя, не допуская, чтобы нарушитель нёс негативные последствия в меньшей мере, нежели были негативные последствия от совершенного деяния. Рассматривая проблемы определения содержания и значения принципа соразмерности для обеспечения баланса интересов, необходимо отметить, что антимонопольное регулирование в России и мире предусматривает применение не только мер публичной ответственности, но и ряда мер административного принуждения, в том числе связанных и не связанных непосредственно с обращением антимонопольного органа в суд, в частности, мер, содержащихся в предписаниях, обязательных к исполнению.

Наличие принудительных средств в распоряжении антимонопольной администрации заставляет шире смотреть на проблему процессуального регулирования, в том числе системность регулирования в отношении различных мер принуждения, имплементацию правовых принципов в антимонопольное законодательство, развитие отдельных процессуальных институтов и регулирование состава нарушения антимонопольного законодательства. Недостатки регулирования отчасти восполняются правовыми позициями судов, в том числе по вопросу применения такой меры, как взыскание в бюджет незаконного дохода вследствие нарушения антимонопольного законодательства[363], в частности, КС РФ в рассмотренном постановлении восполнил пробелы в регулировании процессуальных сроков, субъекта нарушения, принципов применения принудительных мер. Так, КС РФ указал, что в силу конституционных принципов справедливости, юридического равенства, пропорциональности, соразмерности устанавливаемой ответственности конституционно значимым целям, обременение в виде взыскания незаконного дохода с группы лиц, возлагаемое на каждое из них, должно носить пропорциональный характер.

Согласно правовой позиции КС РФ, предписание ФАС России должно возлагать бремя выплат соразмерно, пропорционально незаконно полученному доходу, при этом в предписание должны быть указаны суммы, подлежащие перечислению каждым из группы лиц, получившим незаконный доход. Установление бремени выплат соразмерно, пропорционально незаконно полученному доходу крайне важно с позиции проблем правового обеспечения баланса интересов. Данная позиция КС РФ также напоминает в целом о значении принципов справедливости, юридического равенства,

пропорциональности, соразмерности в антимонопольном регулировании, подчёркивается их общеправовое значение, они распространены в этом постановлении на принудительные меры, не являющиеся мерами юридической ответственности, но принудительными мерами иного рода. Как представляется, этот подход должен быть воспринят и законодателем, и антимонопольное законодательство должно обеспечить юридическое закрепление указанных принципов и усовершенствовать процедурное регулирование всего комплекса юрисдикционной деятельности на их основе.

Принцип соразмерности не раз становился объектом внимания КС РФ, наряду с рядом других правовых принципов, в том числе по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и антимонопольным спорам. При этом важно, что он увязывался с решением задачи баланса частного и публичного интереса[364]. Опираясь на правовые позиции КС РФ, а также подчинённое место публичного интереса защиты конкуренции в системе публичных интересов государства, а также требования баланса частных и публичных интересов, важно подчеркнуть необходимость применения принципа соразмерности не только в отношении мер юридической ответственности, но и к иным мерам принуждения и ограничения, применяемым властными субъектами в сфере антимонопольного регулирования к лицам, чьи действия ограничивают конкуренцию и/или рассматриваются как нарушения антимонопольного законодательства. Как представляется, принципу соразмерности, и здесь он соприкасается и взаимно дополняет принцип эффективности, должны соответствовать не только меры ответственности и санкции, но вообще любые меры принудительного воздействия к невластным субъектам антимонопольных контрольных отношений, в том числе характер, виды и содержание предписаний, меры, связанные с принудительным разделением и выделением хозяйствующих субъектов и другие, установленные антимонопольным законодательством. На принцип соразмерности необходимо опираться и в правотворческой деятельности при разработке, изменении, дополнении мер властного воздействия на невластных субъектов публичного антимонопольного права.

Такое широкое понимание принципа соразмерности одновременно отражает специфику антимонопольного регулирования, которое предполагает широкий набор средств воздействия на субъектов конкурентного права в целях защиты конкуренции, а также является необходимым для достижения баланса интересов. В связи с тем целесообразна фиксация принципа соразмерности наряду с принципом эффективности (разумности) в антимонопольном законодательстве, включающая определение основных его характеристик, а именно, применение его ко всем мерам властного воздействия к субъектам антимонопольного права.

Вопросы соразмерности прозвучали не только в связи с проблемами регулирования меры взыскания в бюджет незаконного дохода, но и в решениях КС РФ по другим вопросам, в частности, по делу о конституционности положений ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ в связи с наложением антимонопольным органом административного штрафа, хотя и в соответствии с КоАП РФ, но несоразмерного экономическому положению организации, что приводило к риску утраты ей своего экономического и юридического бытия[365]. На основе данного решения КС РФ впоследствии были скорректированы положения КоАП РФ. Таким образом, соразмерность выступает важной конституционной гарантией обеспечения прав субъектов публичных правоотношений, в том числе и в сфере антимонопольного регулирования.

Таким образом, принцип соразмерности получает в сравнительноправовом плане несколько отличную интерпретацию от принципа пропорциональности и наряду с последним, выступает одним из важнейших правовых средств обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования.

В первых главах работы была обоснована такая отличительная особенность антимонопольного права, как его необходимая гибкость, обусловленная сильным влиянием экономики, необходимости обеспечивать баланс публичных интересов, невозможность урегулировать конкурентные отношения с использованием только системы исчерпывающего перечня жестких запретов. Напротив, антимонопольному праву свойственно применение широкого усмотрения или индивидуального регулирования уполномоченных властных субъектов. Однако, такое пространство для усмотрения по необходимости обеспечения баланса интересов должно быть связано комплексом правовых средств, которые направляют это усмотрение в едином смысловом векторе. Среди них ясное определение предмета и целей, принципы, процедуры, определение пределов усмотрения и юридико - технические средства, обеспечивающие правовую определённость. Недвусмысленность правовых норм приобретает в антимонопольном праве особое значение для обеспечения баланса интересов и соответствия антимонопольного регулирования стратегическим задачам государства, решения проблемы дискреции, без которой невозможно достичь эффективного обеспечения баланса интересов.

Как отмечают исследователи данного принципа, «для анализа природы принципа правовой определённости важное значение имеют и его, условно говоря, пространственно-объемные характеристики. Анализ решений КС РФ позволяет сделать вывод о том, что принцип правовой определённости по объёму своего охвата может рассматриваться в двух значениях. В узком смысле принцип правовой определённости выступает критерием конституционно-судебной оценки самих по себе правовых норм, того

нормативно-правового материала, который составляет предмет

конституционного нормоконтроля. В широком же понимании принцип правовой определённости проявляет себя не только в плоскости нормативноправового регулирования, но и на других уровнях, в частности, правоприменительной практики, где важнейшим показателем правовой определённости может служить требование определённости, стабильности индивидуальных правовых актов, в особенности судебных решений[366]. Являясь универсальным критерием оценки конституционности проверяемых норм, принцип правовой определённости, в его понимании КС РФ, распространяет свои требования на все отрасли, институты и сферы правового регулирования с участием как индивидуальных, так и коллективных субъектов, носителей публичной власти, на публичнотерриториальные образования и т.д.»[367].

В сравнительно-правовом плане важное значение для развития на российской почве потенциала данного принципа является обращение к распространённому в зарубежном административном праве принципа правовой стабильности, который, в частности, означает, что «администрация не может спонтанно отказаться от ею же установленной законной правовой практики»[368].

Добавление такой интерпретации к содержанию принципа правовой определённости к его формирующейся в российском праве трактовке позволит существенно приблизиться к решению задач обеспечения баланса интересов. Следует отметить, что в российском антимонопольном законодательстве сделан важный шаг по его реализации в административной правоприменительной практике. Так, одним из пакетов изменений антимонопольного законодательства было установлено полномочие Коллегии ФАС России пересматривать решения территориальных органов в случае противоречия их единообразию в сложившейся практике применения (подробнее об этом см. далее). Вместе с тем, как представляется, без фиксации принципа правовой стабильности в антимонопольном законодательстве он во многом теряется в правотворчестве и правоприменении. Что касается правотворчества, это особенно актуально ввиду наделения антимонопольного органа широкими нормотворческими полномочиями в области регулирования собственной деятельности.

Далее в настоящей работе при обращении к системным и частным вопросам антимонопольного регулирования вопросы значимости принципа правовой определённости будут раскрыты на отдельных примерах. Здесь же представляется важным отметить необходимость его закрепления в антимонопольном законодательстве с одновременным указанием таких его содержательных подходов, как необходимость обеспечения недвусмысленности понимания норм и институтов антимонопольного права, единства понимания понятийно-терминологического аппарата антимонопольного права, стабильности правоприменительной практики по аналогичным случаям, определения критериев и случаев осуществления деятельности по изданию разъяснений и рекомендаций по применению антимонопольного законодательства.

Принцип правовой определённости должен включать императивное требование к разработке нормативных актов антимонопольного регулирования в русле непротиворечия актам стратегического планирования, единообразия и системности употребления основных понятий и понимания содержания институтов антимонопольного права. В правовой практике принцип правовой определённости должен обеспечивать стабильное единообразное правоприменение, основанное на единстве подходов административной и судебной практики к рассмотрению и решению аналогичных дел. Сопоставляя содержание и значение данного принципа в правовом регулировании с содержанием проблемы дискреции в административном праве, представляется оправданным считать принцип правовой определённости в его нормотворческом и правоприменительном качествах как один из важнейших для решения проблемы дискреции, без реализации которого не может быть создано эффективных правовых условий для обеспечения баланса интересов.

Закреплению в антимонопольном законодательстве должны подлежать и процессуальные принципы. В соответствии с мировой практикой российское антимонопольное законодательство в качестве одного из основных направлений контрольной деятельности устанавливает такую процедуру, как рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства. По своей природе она является юрисдикуционной и квазисудебной (подробнее о видах и содержании процедур в антимонопольном праве см. далее). Развитие в мировом опыте квази-судебной деятельности и юрисдикционных конфликторазрешающих процедур предопределило решение для обеспечения баланса интересов в таком процессе задач, аналогичных тем, которые решаются в рамках судебного процесса, а именно обеспечение законности, обоснованности решений, защиты прав сторон и иных участников процесса. В судебном процессе во всех странах обеспечение этих задач, которые неразрывно связаны с балансом интересов, невозможно без установления процессуальных принципов.

В связи с этим неслучайно, что в странах, широко применяющих систему административных трибуналов, квази-судебную деятельность, в том числе в антимонопольном праве, процессуальные принципы были распространены и на нее под названием так называемых принципов «естественного правосудия». Данное понятие не свойственно российскому праву, однако, сама логика распространения судебно-процессуальных принципов для регулирования квази-судебной деятельности, как представляется, является абсолютно оправданной и неизбежной для решения задач обеспечения баланса интересов и качественного, законного и объективного регулирования и правоприменения. В связи с изложенным, представляется перспективным и необходимым направлением работы по совершенствованию российского антимонопольного законодательства установление в нем корпуса процессуальных принципов, в соответствии с которыми должна совершенствоваться далее система правовых норм антимонопольного процесса. Особое значение в качестве основы для построения такого корпуса норм должны стать, как представляется, прежде всего принципы арбитражно-процессуального законодательства в силу сходства экономического характера отношений, законодательства об административном судопроизводстве, как специализированного акта, регламентирующего судебный административный процесс, КоАП РФ, как материально-процессуального акта, регламентирующего административноделиктные производства и в соответствии с которым применяется ответственность за административные правонарушения, соответствующие нарушениям антимонопольного законодательства.

Безусловно, приоритетное обращение к указанным выше законам не исключает обращения и к иным процессуальным актам для заимствования лучших примеров, а также зарубежному опыту. Формирование корпуса принципов антимонопольного права необходимо как для правоприменения, так и для построения и повышения системной эффективности на основе единства предмета и целей дальнейшего правового регулирования, опирающегося на эти принципы и соответствующего этим принципам. Такое регулирование включает организационные аспекты антимонопольного регулирования, материальное и процессуальное регулирование.

Завершая рассмотрение ключевых вопросов принципов антимонопольного права, нуждающихся в приоритетном закреплении в законодательстве с раскрытием их основного содержания, и, обращаясь к организационным аспектам регулирования, нельзя не обратить внимания еще на один принцип, который практически неизвестен российскому административному праву именно как принцип, как обозначенное, поименованное правовое основание для построения системы норм административного и в целом публичного права. Этот принцип имеет организационный характер и обозначается как принцип концентрации (деконцентрации). Он применяется при построении моделей субъектов публичного управления. В зависимости от избранной в конкретной области управления модели он может обозначаться и реализовываться или как принцип концентрации, или деконцентрации.

Именно как принцип деконцентрации данный принцип являет себя одним из ключевых в обеспечении баланса интересов в мировом опыте административно-правового регулирования реализации антимонопольного регулирования. Наиболее наглядно его содержание раскрывается в организационных аспектах системы антимонопольного регулирования.

<< | >>
Источник: ПИСЕНКО Кирилл Андреевич. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме Принципы права в системе средств административноправового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования:

  1. § 1. Органы государственной власти, обеспечивающие безопасность в сфере экономики
  2. Содержание
  3. Введение
  4. Проблемы исследования административно-правового антимонопольного регулирования: предпосылки новой концепции
  5. Понятийно-категориальный аппарат и методология исследования административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования
  6. Антимонопольная реформа начала XX в. и зарождение современной системы административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования в России и мире
  7. Развитие административного права в России и зарубежных странах и его влияние на административно-правовое обеспечение баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования
  8. Принципы права в системе средств административноправового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования
  9. Организация судебного и внесудебного юрисдикционного контроля за антимонопольной администрацией
  10. Проблемы административного правотворчества в сфере антимонопольного регулирования
  11. Понятие, содержание и виды административноюрисдикционного антимонопольного процесса и проблемы административно-правового обеспечения баланса интересов
  12. Заключение
  13. § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики
  14. § 4. Функциональная составляющая административно-правового регулирования экономики
  15. § 4. Административно-правовой режим обеспечения правопорядка в сфере экономики и экономической стабильности
  16. Соотношение публичного и частного права в регулировании предупреждения коррупции.
  17. §2. Организационные и процессуальные аспекты деятельности по разрешению административно-правовых споров в зарубежных странах
  18. § 1. Режим естественных монополий как разновидность административно-правового режима.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -