<<
>>

§ 4.2. Принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций

Характеристика административно-правового статуса негосударственных организаций связана прежде всего с выявлением и анализом принципов его регулирования. Они относятся к созданию и деятельности как коммерческих, так и некоммерческих организаций, и их формулирование и исследование впервые осуществляются в юридической литературе.

Отдельными авторами анализировались принципы, относящиеся к той или иной группе организаций (коммерческим либо некоммерческим) или их видам[354] [355]. Так, А.А. Ивакин отмечал то, что в Федеральном законе «Об общественных объединениях» было бы целесообразно нормативно за-крепить принципы, на которых строятся взаимоотношения общественных объединений с органами исполнительной власти. К таким принципам он предлагал отнести: непрерывность, оперативность и гибкость взаимодействия, плановость, разграничение компетенции в механизме взаимодействия профессиональных общественных объединений1.

Как известно, слово «принцип» в переводе с латинского языка означает «основа». Это основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки[356] [357].

Исходя из философского содержания этого понятия, принцип является обобщением опыта, фактов, в результате чего появляется основная мысль, идея, необходимая для построения соответствующей теории[358]. Под принципом также понимается основание системы, которое представляет собой обобщение и распространяется на все соответствующие явления области, из которой он абстрагирован[359].

Принципы права традиционно делятся в юридической науке в зависимости от сферы распространения на общеправовые (общие), межотраслевые и отраслевые[360].

Проблема выявления и систематизации принципов административно- правового регулирования статуса негосударственных организаций является производной от общих и отраслевых принципов права.

Общие принципы права в теории права - это основные, исходные начала, которые характеризуют сущность права, его содержание и назначение в обществе[361]. Они либо закрепляются в законе, либо выведены из смысла последнего[362]. Принципы можно рассматривать как императивные требования, которые обязывают правоприменителя действовать определенным образом или устанавливают те или иные запреты1.

Выделение принципов является крайне важным элементом статуса тех или иных субъектов, так как при наличии пробельности в соответствующих нормативных актах, определенных сложностей при их применении орган, должностное лицо должны руководствоваться принципами права.

Кроме того что принципы могут определять уровень правового регулирования общественных отношений, они и могут указывать на дальнейшее законодательное развитие[363] [364].

Отраслевыми называют принципы, которые лежат в основе содержания той или иной конкретной отрасли права и выражают её особенности[365]. Административному праву, как и другим отраслям, характерны свои принципы, которые определяют как основополагающие (основные) идеи, положения, требования, которые характеризуют содержание отрасли, отображают закономерности ее развития и определяют направления и механизмы административно-правовой регуляции общественных отношений[366].

Отраслевые принципы, в свою очередь, разделяются на общие (основные) и специальные (особые, подотраслевые, институционнальные, субинституцион- нальные)[367].

Применительно к административному праву Ю.Н. Старилов указывает, что принципы должны объективно отражать его сущность, наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительнораспорядительной и других видов административной деятельности органов исполнительной власти и их государственных служащих, нормативно закрепляют их. Принципы административного права устанавливают важнейшие закономерно- сти в системе организации и функционирования исполнительной власти и управления.

Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе административно-правового регулирования. Отсутствие правовых принципов административного права влечет за собой появление элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности1.

Общие принципы административного права закреплены в Конституции РФ, конкретизируются и развиваются в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах: принцип демократизма нормотворчества и реализации права; принцип законности; федерализма; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; принцип их полноты и реальности в административно-правовой сфере; принцип равенства граждан перед законом; принцип взаимной ответственности государства и человека; принцип гуманизма и справедливости во взаимоотношениях между государством и человеком[368] [369].

Князев С.Д. к отраслевым принципам административного права относит: принцип социальной ориентации деятельности органов и должностных лиц публичной администрации; принцип стабилизации управления и обеспечения эффективного общественного развития; принцип детальной регуляции юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; принцип судебного контроля за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; принцип разграничения политической и административной составляющей публичной власти[370].

Специальные принципы конкретизируют общие относительно определенной сферы общественных отношений[371]. Они имеют более узкую сферу применения и ограничены рамками конкретных административно-правовых отношений. При этом, как отмечал А.П. Коренев, принципы, которые характерны для конкретного института (или соответственно подинститута, подотрасли, режима), предопределены основными (общими) принципами административного права и не могут им противоречить1.

Так, Ю.Н. Старилов выделяет принципы такого института административного права, как институт организации и функционирования исполнительной власти. Он, в частности, отмечает, что данные принципы по своему содержанию практически не отличаются от принципов государственного управления, а также от принципов организации и деятельности органов государственного управления, ибо главным признаком исполнительной власти является наличие системы органов исполнительной власти (или органов государственного управления). Принципы организации и функционирования исполнительной власти указанный автор подразделяет на две группы: 1) конституционные (социально-политические), которые установлены Конституцией РФ и обусловлены по содержанию конституционно-правовыми и иными законодательными нормами: участие политических партий в управлении; демократизм формирования и функционирования исполнительной власти (принцип народовластия, народности); законности; федерализма; 2) организационные, характеризующие организационные связи между различными звеньями системы государственного управления, которые возникают в процессе деятельности управленческих органов: принцип распределения и нормативного установления функций и полномочий; принцип централизации и децентрализации исполнительной власти; принцип отраслевого управления; принцип межотраслевого управления; принцип территориального управления; принцип линейности и функциональности; коллегиальности и единоначалия[372] [373].

Если проводить аналогию, то принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций будут относиться также к специальным принципам административного права со своим подразделением на виды.

Обобщив вышесказанное, предлагается следующее определение рассматриваемого понятия: принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций - это вид специальных принципов отрасли административного права, основополагающих правовых начал, закреплённых в законодательстве или вытекающих из него и определяющих сущность и содержание института административно-правового статуса негосударственных организаций.

Принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций будут выполнять свою роль в случае, если они опосредуются конкретными правовыми нормами, что даёт возможность уяснить воздействие этих норм на содержание данного института.

Следует констатировать, что нормы-принципы присутствуют только в законодательстве об общественных объединениях. В ст. 15 «Принципы создания и деятельности общественных объединений» Федерального закона «Об общественных объединениях» закреплено то, что общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности. Также в данной статье закреплен принцип гласности объединений и их свободы в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности.

Но Федеральный закон «Об общественных объединениях» распространяется не на все виды некоммерческих организаций. А непосредственно в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» такие нормы отсутствуют. Что же касается статуса коммерческих организаций, то ст. 1 ГК РФ, соответственно, и регулирует основные начала именно гражданского законодательства, относящиеся притом не только к юридическим лицам, но и к гражданам.

Таким образом, складывается ситуация, при которой основы регулирования статуса как коммерческих, так и большинства некоммерческих организаций, вступающих в административно-правовые отношения, прямо не отражены в законодательстве.

Они могут быть обнаружены только путём анализа соответствующих нормативных актов, регулирующего статус данных субъектов, что в науке называется «скрытое» закрепление правовых принципов1.

Принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций должны быть отражены в соответствующих нормативных актах. Явное выражение общих начал, свойственных институту административноправового статуса негосударственных организаций, гарантировало бы соблюдение их прав.

Следует выделить такие единые основы и для коммерческих, и для некоммерческих негосударственных организаций. Целесообразность данного подхода обусловлена тем, что различия между коммерческими и некоммерческими организациями незначительны, о чем уже говорилось ранее[374] [375].

Так, основы деятельности и коммерческих, и некоммерческих организаций заложены в Конституции РФ (законность (ст. 15), равенство перед законом (ст. 13, 14), свобода деятельности (ст. 30, 34) и др.). Эти положения конкретизируются в соответствующих нормативных актах о негосударственных организациях. Часть же принципов не закреплена, а, как уже было сказано, вытекает из смысла законодательства.

Представляется, что принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций в связи с этим можно подразделить на две основные группы:

1) общие (установлены Конституцией РФ и конкретизированы федеральными законами);

2) специальные (вытекают из смысла Конституции РФ и федеральных законов).

К общим принципам административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций, исходя из законодательства о них, следует отнести: законность; участие негосударственных организаций в формировании органов государственной власти и принятии ими решений; равенство перед законом; запрет экстремистской деятельности; свобода деятельности.

Специальная группа принципов отражает специфику административно - правового статуса негосударственных организаций. Это, в свою очередь, позволит сформулировать перспективы дальнейшего развития законодательства о них.

В нее предлагается включить: принцип гласности взаимодействия государственных и негосударственных организаций; принцип развития социально ориентированной деятельности; принцип равных условий создания и деятельности с учетом особенностей правового регулирования организаций, обладающих специальным статусом; принцип взаимной ответственности (взаимоконтроля) негосударственных организаций и органов власти; принцип передачи негосударственным организациям публичных полномочий на основе закона.

Общие принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций

Принцип законности закрепляется в п. 2 ст. 15 Конституции РФ: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы». Это условие формирования правового государства1.

Представляя собой разноплановое и разностороннее явление, законность отражает всю правовую жизнь общества и государства, охватывает все сферы жизнедеятельности[376] [377]. Являющийся общетеоретическим и конституционным принцип законности необходимо продублировать и в качестве основополагающего в административно-правовом регулировании статуса негосударственных организаций.

Ю.Н. Старилов дает следующее определение законности: это юридическое состояние правовых отношений, режим реализации которых соответствует сло- жившемуся в современном правовом государстве стандарту надлежащего исполнения и соблюдения их участниками правовых норм1.

Этот принцип подлежит расширительному толкованию и в отношении негосударственных организаций будет выражен в том, что они обязаны соблюдать не только Конституцию РФ и законы, но и подзаконные акты, регулирующие их деятельность и принятые на основе и в соответствии с законодательством: «Подзаконные нормативные правовые акты составляют значительный слой законодательства. Их неукоснительное исполнение - задача субъектов административно-правового регулирования»[378] [379]. Кроме того, специфическим видом актов, которые также должны выполняться при данных условиях, являются уставы, положения которых распространяются на негосударственные организации. Их деятельность вразрез с уставными нормами влечет за собой юридическую ответственность вплоть до ликвидации.

Принцип законности, если перевести его требования в плоскость регулирования статуса негосударственных организаций, является гарантом реализации данного статуса.

Таким образом, содержанием такого принципа административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций, как принцип законности, является не только соблюдение всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, негосударственными организациями Конституции РФ, соответствующих законов, подзаконных актов, но и выполнение организациями положений их уставов.

Принцип участия негосударственных организаций в формировании органов государственной власти и принятии ими решений регулируется п. 3 ст. 13 Конституции РФ, Федеральными законами «О политических партиях», «О профессиональных союзах, их правах гарантиях деятельности», «О саморегулируемых организациях» и др.

Конституция РФ в п. 3 ст. 13 предусматривает, что в РФ признаются политическое многообразие, многопартийность. Как уже было сказано, Ю.Н. Старилов относит данный принцип к конституционным принципам организации и деятельности органов исполнительной власти. Он отмечает: «Участие политических партий в формировании органов исполнительной власти и принятии важнейших практических решений в области управления отвечает демократическим принципам современного правового государства. .. .Завоевывая места в парламенте, политические партии оказывают сегодня реальное воздействие на формирование органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне»[380]. Необходимо отметить, что это не исключает возможности рассматривать его и как принцип административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций, так как он имеет непосредственное отношение к последнему. Данный конституционный принцип конкретизируется в соответствующих законах и не ограничивается лишь участием политических партий в принятии важнейших практических решений в области управления.

Так, п. 1 ст. 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» определяет то, что законопроекты, затрагивающие социальные, трудовые права работников, рассматриваются соответствующими органами власти государственной на федеральном уровне с учетом тех предложений, которые выдвигаются общероссийскими профессиональными союзами и их объединениями (ассоциациями). Проекты иных нормативных актов, которые также затрагивают социальные и трудовые права, рассматриваются, а затем и принимаются органами исполнительной ветви власти, местными органами, учитывая мнения профсоюзов соответствующего уровня. Они также вправе выступить с предложениями к органам государственной власти о принятии законодательства, иных нормативных актов, которые касаются сферы социально-трудовой.

Согласно п. 2 ст. 22 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» уполномоченный федеральный орган исполнительной власти привлекает саморегулируемые организации к участию в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования. Причем эти проекты могут касаться как деятельности коммерческих, так и некоммерческих организаций. В связи с этим данный принцип будет основой административно-правового регулирования статуса как тех, так и других субъектов.

Принцип равенства перед законом регулируется п. 4 ст. 13, п. 2 ст. 14 Конституции РФ, ГК РФ, Федеральным законом «Об общественных объединениях» и другими нормативными актами. Так, п. 4 ст. 13 Конституции РФ предусматривает, что общественные объединения равны перед законом. Пункт 2 ст. 14 Конституции РФ определяет равенство религиозных объединений перед законом.

Общеправовой принцип равенства перед законом, закрепленный в данных нормах Конституции РФ, в отношении отдельных видов негосударственных организаций имеет своим содержанием равенство их обязанностей и основ применения мер принуждения и может быть распространен по аналогии и на все остальные виды негосударственных организаций, что и отражено в соответствующем законодательстве.

Так, в соответствии со ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ постановил, что такой принцип как равенство всех перед законом должен гарантировать одинаковые обязанности, права для субъектов, которые относятся к одной и той же категории, но при этом не исключает такую возможность как установление для различных категорий субъектов тех или иных условий привлечения их к ответственности. Но различия эти не могут быть произвольны, а должны основываться на соответствующих объективных характеристиках категорий субъектов1. Предполагается, что рассматриваемый принцип означает то, что негосударственные организации должны иметь равные права и нести равные обязанности в административных правоотношениях не только в рамках видовой принадлежности, но и за пределами последней.

Принцип запрета экстремистской деятельности регулируется п. 5 ст. 13 Конституции РФ, Федеральным законом «О противодействии экстремистской де- ятельности»[381] [382].

Пункт 5 ст. 13 Конституции РФ определяет, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Данный принцип конкретизируется в законодательстве, из положений которого следует, что он распространяется не только на общественные объединения, но и на иные негосударственные организации.

Так, ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» определяется, что экстремистская организация - это не только общественное или религиозное объединение, но и любая иная организация, в отношении которой по основаниям, предусмотренным законом, судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности.

Это положение конкретизируется в ст. 3 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», в соответствии с которой противодействие экстремистской деятельности осуществляется в том числе и по такому направлению, как выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций и физических лиц.

В частности, это выражается, например, в том, что в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» общественному или религиозному объединению либо иной организации в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности, в том числе в деятельности хотя бы одного из их региональных или других структурных подразделений, признаков экстремизма выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. Предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации выносится Генеральным прокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором.

Таким образом, данный конституционный принцип хоть и закреплен непосредственно в Конституции РФ только в отношении общественных объединений, но фактически распространяется на все негосударственные организации.

Принцип свободы деятельности отражен в п. 1 ст. 30, ст. 34 Конституции РФ, ГК РФ, Федеральном законе «О некоммерческих организациях».

Пункт 1 ст. 30 Конституции РФ определяет, что свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Статья 34 Конституции РФ предусматривает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

В соответствии со ст. 1 ГК РФ юридические лица приобретают и осуществляют свои права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не проти-

воречащих законодательству условий договора. Их права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, принцип свободы деятельности также един и для коммерческих, и для некоммерческих негосударственных организаций, как и все вышеперечисленные общие принципы.

Специальные принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций

Специальная группа принципов отражает специфику административно - правового статуса негосударственных организаций и прямо не закреплена законодательно, а может быть выделена, исходя из смысла нормативных предписаний.

Принцип гласности взаимодействия государственных и негосударственных организаций заключается во взаимной открытости и прозрачности функционирования как тех, так и иных структур.

Законодательно он закреплен только в отношении общественных объединений.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона «Об общественных объединениях» деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах - общедоступной.

Несомненно, что этот принцип должен распространяться и на все остальные негосударственные организации.

Так, ст. 4 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», которая называется «Принципы ведения государственных реестров», предусматривает, что в РФ ведутся государственные реестры, содержащие соответственно сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, иные сведения о юридических лицах и соответствующие документы1.

Но из смысла Федеральных законов «Об общественных объединениях» и «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» следует, что этот принцип распространяется не на все негосударственные организации, а только на те, которые обладают статусом юридического лица и обязаны представлять соответствующие данные для ведения указанных реестров в уполномоченные на то органы. Такое положение, конечно же, недопустимо, так как возникает ситуация усеченного распространения этого принципа. Так, в отношении общественных объединений, не обладающих правами юридического лица, обязанность предоставления ими сведений о своей деятельности не закреплена в законодательстве, что требует внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общественных объединениях» и в результате чего принцип гласности создания и деятельности негосударственных организаций будет распространяться на все негосударственные организации без исключения.

Следует отметить, что данный принцип распространяется не только на негосударственных субъектов, но и, по мнению Е.В. Холодной, заключается во взаимной открытости деятельности органов власти в отношении них: «Принцип открытости и свободного доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления направлен на обеспечение прозрачности работы государственного сектора, открытого доступа общественности к официальной информации, кроме случаев, установленных федеральным зако-

ном»[383] [384].

Статьей 4 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 28 декабря 2017 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[385] предусмотрены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, к которым относятся:

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

2) достоверность данной информации и своевременность ее предоставления;

3) свобода получения, поиска, распространения и передачи информации, касающейся деятельности органов государственной власти и местного самоуправления любым способом, являющимся законным;

4) соблюдение прав на личную, семейную тайну, на неприкосновенность частной жизни, защиту чести, деловой репутации, а также права организаций при предоставлении информации о деятельности государственных и местных органов на защиту деловой репутации.

При этом в указанном законе не идет речь о тех организациях, которые не являются государственными и муниципальными органами, но наделены отдельными публичными полномочиями и о которых уже было сказано ранее. Представляется, что информация об их деятельности в части реализации ими публичных полномочий также должна быть гласной, в связи с чем в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (ред. от 28 апреля 2018 г.) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[386] предлагается внести соответствующие изменения с целью распространения рассматриваемого принципа и на указанных субъектов в части информации, касающейся реализации ими публичных полномочий (см. приложение 12) .

Принцип развития социально ориентированной деятельности негосударственных организаций состоит в единстве правовых основ создания и функционирования социально ориентированных как коммерческих, так и некоммерческих организаций.

В Российской Федерации на сегодняшний день данный принцип можно лишь в части выделить из смысла Федерального закона «О некоммерческих организациях», который и регулирует статус социально ориентированных некоммерческих организаций. В отношении же подобных коммерческих организаций законодательство вообще отсутствует. Для должного законодательного отражения принципа развития социально ориентированной деятельности негосударственных организаций требуется создать единый нормативный акт, регулирующий статус негосударственных организаций, осуществляющих социально ориентированную деятельность. Необходимость внедрения этого принципа в законодательство обусловлена тем, что реализация социально ориентированной деятельности может осуществляться и коммерческими, и некоммерческими организациями, грань между которыми, как уже было сказано выше, весьма условна (см. приложение 2). Законодательное закрепление в едином нормативном акте принципа развития социально ориентированной деятельности негосударственных организаций (коммерческих и некоммерческих) способствовало бы реализации Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в части, касающейся национального проекта по направлению «малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», предусмотренного в п. 2 данного документа[387].

Принцип равных условий создания и деятельности с учетом особенностей правового регулирования организаций, обладающих специальным статусом, заключается в том, что особенности правового регулирования создания и деятельности негосударственных организаций, обладающих специальным статусом, должны сочетаться при этом с равными возможностями других организаций. Данный принцип должен быть выражен во всех федеральных законах о статусе тех или иных негосударственных организаций с целью не допустить перекоса в нормативном регулировании в пользу той или иной организации, в части предоставления им льгот или иных преференций.

Они все должны находиться в примерно равных условиях с учетом особенностей статуса тех или иных организаций в соответствии с рассмотренным выше принципом равенства негосударственных организаций перед законом. Так, например, специальный статус некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранных агентов, характеризуется рядом существенных ограничений их прав. Кроме того, к ним могут быть применены контрольнопредупредительные и пресекательные меры административного принуждения. А также в отношении «иностранных агентов» и соответствующих физических лиц действуют и нормы, регулирующие административную и уголовную ответственность за нарушение порядка их деятельности. Таким образом, специальный статус данных организаций предусматривает в основном обязанности и ответственность данных субъектов и ограничения их прав. А специальный статус такого вида негосударственных организаций, как религиозные объединения, напротив, в основном включает нормы, регулирующие их дополнительные льготы, права и привилегии. Представляется, что специфика статуса организаций все же должна базироваться на общем принципе равенства всех негосударственных организаций перед законом и не только в рамках единой видовой категории организации, но и за ее пределами, что и должно быть отражено в соответствующем законодательстве.

Специальный принцип взаимной ответственности (взаимоконтроля) государственных и негосударственных организаций выражается в наличии контрольных полномочий не только у органов государственной власти в отношении негосударственных субъектов, но и у субъектов общественного контроля в отношении структур государственной и муниципальной власти, организаций, наделенных отдельными публичными полномочиями. Вместе с тем функции общественного контроля выполняют такие субъекты, как общественные палаты и общественные советы, состоящие при органах власти и ими формируемые (ст. 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»). В результате данный принцип действует в усеченном виде. Общественный контроль фактически осуществляется в отношении органов власти их же представителями и одобренными ими же членами некоммерческих организаций.

Принцип взаимной ответственности (взаимоконтроля) государственных и негосударственных организаций в полной мере должен быть выражен и в законодательстве об общественном контроле. Для чего требуется наделить полномочиями в рамках общественного контроля непосредственно общественные объединения и сократить количество членов общественных палат субъектов РФ, чьи кандидатуры утверждаются высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Принцип передачи негосударственным организациям публичных полномочий на основе закона состоит в необходимости регулирования государственно - частного партнерства исключительно на законодательном уровне и отражении в соответствующих законах положения о том, что организации наделены таковыми полномочиями.

Термин «осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами», как уже указывалось, употребляется в ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» саморегулируемыми признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных данным Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Таким образом, в законодательном понятии саморегулируемой организации не отражено положения о том, что она наделена публичными полномочиями, хотя таковые у указанных организаций и имеются.

Названный закон четко закрепляет исключительные права, которые принадлежат такому виду организаций, как саморегулируемые организации, и которые следует отнести к публичным полномочиям: разработка и утверждение стандар- тов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности (ст. 4); организация профессионального обучения, аттестация работников членов саморегулируемой организации или сертификация произведенных членами организации товаров (работ, услуг), если иное не установлено федеральными законами (ст. 6); осуществление контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в ней (ст. 6); рассмотрение жалоб на действия членов и дела о нарушении ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в ней (ст. 6); участие в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направление в форме документов на бумажном носителе или электронных документов (пакета электронных документов), подписанных саморегулируемой организацией с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов (ст. 6); принятие решения о применении мер дисциплинарного воздействия соответствующим органом саморегулируемой организации (ст. 10).

Исходя из вышесказанного, в понятии саморегулируемой организации в законе следует отразить положение о том, что она наделяется публичными полномочиями. В этом случае саморегулируемая организация будет подпадать под предмет общественного контроля. По аналогии следует поступить и с отражением соответствующих публичных полномочий в законодательстве в отношении и всех иных негосударственных организаций, таковыми наделяемых.

Подразделение принципов административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций на общие и специальные имеет важное теоретическое и практическое значение. Выделение специальных принципов осуществляется на основе и в соответствии с общими принципами, и предлагаемые направления их распространения на все без исключения негосударственные организации в полном объеме послужат толчком дальнейшего развития административного законодательства о негосударственных организациях.

Приведённый анализ принципов административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций доказывает, что правовое регулирование соответствующих отношений нуждается в совершенствовании, и первоочередной задачей является принятие комплекса изменений и дополнений соответствующих нормативных актов, направленных на регулирование статуса негосударственных организаций, в рамках которого должны найти свое выражение и соответствующие принципы, что позволит направить усилия законодателя на дальнейшее совершенствование данного правового института.

Эти задачи могут быть достигнуты при реализации авторской Концепции основных направлений совершенствования правового положения негосударственных организаций, в том числе организаций, наделенных публичными полномочиями, в Российской Федерации (см. приложение 1) .

<< | >>
Источник: Соболева Юлия Викторовна. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов, 2018. 2018

Еще по теме § 4.2. Принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций:

  1. Система правовых норм и актов правоприменения в механизме административно-правового регулирования нефтегазового комплекса.
  2. Глава 2. Роль и значение правовых принципов в административно- правовом регулировании правоохранительной службы
  3. § 2.3. Совершенствование административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции
  4. § 3. Подготовка и профессиональная переподготовка государственных гражданских служащих в системе мероприятий по совершенствованию административно-правового регулирования механизма кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти
  5. § 4. Функциональная составляющая административно-правового регулирования экономики
  6. § 5. Принципы административно-правового регулирования экономики и проблемы их реализации
  7. § 1. Общая характеристика механизма административно-правового регулирования экономики
  8. § 4. Вопросы повышения эффективности административно-правового воздействия на негосударственный сектор экономики
  9. § 1.2. Генезис правовых основ регламентации негосударственных организаций
  10. Раздел II. Основы административно-правового статуса негосударственных организаций
  11. Глава 3. Общая характеристика административно-правового статуса негосударственных организаций
  12. § 3.1. Понятие административно-правового статуса негосударственных организаций
  13. § 3.2. Элементы структуры административно-правового статуса негосударственных организаций
  14. Глава 4. Целевая составляющая административно-правового статуса негосударственных организаций
  15. § 4.2. Принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -