<<
>>

2.2. Правовые процедуры, связанные с административным выдворением иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации

Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации является одной из специфических мер административного принуждения, применяемых исключительно в отношении иностранных граждан и апатридов, наряду с депортацией, реадмисси- ей и помещением данных лиц в специальные учреждения до выдворения.

Особое место административного выдворения в системе данных мер определяется тем, что в отличие от остальных оно является административным наказанием за административные правонарушения, посягающие на установленный режим пребывания иностранных граждан и апатридов на территории Российской Федерации и на некоторые иные объекты (например, на общественный порядок и общественную безопасность).

Необходимо также отметить непосредственную взаимосвязь данной меры административного принуждения (в логическом и хронологическом аспектах) с другой мерой, правовое регулирование применения которой основано на законодательстве об административных правонарушениях, — помещением в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению. Обе меры имеют сугубо деликтное основание их применения, при этом при реализации последней обеспечивается исполнение административного наказания в виде административного выдворения.

Место административного выдворения в системе мер административного принуждения определяет и правовую основу его применения. Следует различать материальные и процессуальные аспекты нормативно -правового регулирования административного выдворения. Материальные вопросы регулирования данной меры административного принуждения включают в себя нормативно-правовую регламентацию:

а) ее сущности, юридической характеристики данной меры, основных параметров, правил, определяющих карательное содержание административного выдворения;

б) субъектов, на которых распространяется выдворение, а также исключения из общего правила относительно данных субъектов;

в) правил назначения административного выдворения, в том числе необходимости учета различных обстоятельств, могущих воспрепятствовать применению данной меры;

г) неблагоприятных последствий применения административного выдворения, фактически расширяющих карательные свойства данного наказания.

Как материальное, так и процессуальное регулирование различных аспектов административного выдворения, проистекает из положений ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, в которой определено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Как раз эти случаи установления специфических обязанностей претерпевать неблагоприятные последствия назначенного административного наказания (применительно к административному выдворению) имеют место как в законодательстве, определяющем их правовой статус в целом, так и в административно-деликтном законодательстве.

КоАП РФ содержит как материально -правовые, так и процессуальные аспекты административного выдворения. Непосредственное материально - правовое регулирование имеет место в гл. 3 КоАП РФ (ст. 3.2, 3.3 и 3.10), а косвенное — в гл. 4, поскольку речь в ней идет о правилах назначения административных наказаний в целом. Процессуальное же регулирование осуществляется на основании норм процессуальной части КоАП РФ, регулирующих стадии производства по делам об административных правонарушениях — возбуждение дела, его рассмотрение, пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, а также исполнение назначенного административного наказания.

На стадиях производства, предшествующих исполнению постановления, процессуальное регулирование вопросов, связанных с возможным административным выдворением, характеризуется фрагментарностью, однако имеет большое значение для обеспечения прав и свобод привлекаемого к административной ответственности иностранного гражданина или лица без гражданства. Если рассматривать стадию возбуждения дела, в ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ установлено, что протокол (постановление прокурора о возбуждении дела) об административном правонарушении, совершение которого может повлечь административное выдворение, должен быть передан на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения) в отличие от общего правила о направлении протокола в течение трех суток с момента составления.

Процессуальные нормы, регулирующие стадию рассмотрения дела об административном правонарушении, также содержат специальную норму, затрагивающую дела об административных правонарушениях, могущих повлечь административное выдворение. В соответствии с ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела в отличие от общего правила о рассмотрении дела в судебном порядке в течение двух месяцев со дня получения судьей протокола и иных материалов дела.

Если обратиться к стадии пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, которые не вступили в законную силу, то здесь также имеются особенности, затрагивающие процедуру применения административного выдворения. Если общее правило по подаче жалобы состоит в том, что она подается судье, который вынес постановление по делу и в обязанности которого входит в течение трех суток со дня поступления направить ее со всеми материалами дела субъекту пересмотра, то согласно специальному правилу ч. 2 ст. 30.2 КоАП РФ жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного выдворения подлежит направлению в вышестоящий суд в день ее получения. Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 30.5 КоАП РФ жалоба на постановление об административном выдворении подлежит рассмотрению в течение суток с момента ее подачи.

Однако все эти процедурные моменты не направлены на непосредственную реализацию карательного эффекта данной административно -правовой принудительной меры. Такой эффект достигается посредством применения норм, регулирующих последнюю стадию производства по делам об административных правонарушениях, — исполнение постановлений о назначении административных наказаний. В статье 32.10 КоАП РФ содержится ряд правил, которые касаются исполнения административного выдворения. Процессуально-правовое регулирование данного вопроса в указанной статье не имеет исчерпывающего характера и фактически обусловливает необходимость подзаконной правовой регламентации, несмотря на отсутствие в ней указ ания об этом.

На законодательном уровне одним КоАП РФ процессуальное регулирование административного выдворения не исчерпывается. В ст. 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» также устанавливается порядок применения данной меры, содержащий правила, дополняющие требования, изложенные в КоАП РФ. Кроме того, в ст. 109.1 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в ред. от 1 мая 2016 г.)[99] урегулированы правила исполнения судебным приставом-исполнителем содержащегося в исполнительном документе требования об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

Возвращаясь к подзаконному уровню процессуально -правового регулирования, отметим, что полномочием осуществлять его наделены органы исполнительной власти, участвующие в исполнении данного административного наказания — пограничные органы ФСБ России[100], а также МВД России. Однако следует отметить необходимость законодательного, а не подзаконного регулирования соответствующих вопросов, поскольку в данном случае затрагивается реализация конституционного права личности на свободу и личную неприкосновенность, что должно быть предметом именно законодательной регламентации.

Таким образом, в настоящее время нормативная основа процессуального регулирования административного выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации представляет собой систему нормативных актов (как федеральных законов, так и федеральных нормативных актов подзаконного уровня), содержащих процедурные аспекты возбуждения дела об административном правонарушении, могущем повлечь административное выдворение, его рассмотрения и возможного пересмотра, а также исполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного выдворения.

Возбуждение дела об административном правонарушении, могущем повлечь административное выдворение.

На данной стадии производства по делу об административном правонарушении должностными лицами МВД России и пограничных органов ФСБ России зачастую не выясняются обстоятельства, которые впоследствии обусловливают возникновение проблем, связанных с организацией административного выдворения и в первую очередь с содержанием административно выдворяемых в специальных учреждениях (помещениях). Длительные сроки содержания в них выдворяемых, о чем будет идти речь в следующем параграфе, могут быть связаны с непринятием необходимых мер по установлению личности иностранного гражданина (лица без гражданства).

В то же время данная задача должна быть решена на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, поскольку протокол об административном правонарушении должен содержать сведения о лице, в отношении которого он составляется. В законе не конкретизировано содержание этих сведений, но согласно позиции Верховного Суда РФ они должны включать фамилию, имя, отчество, дату рождения и место жительства лица. Данный судебный орган в Обзоре законодательства и судебной практики по делам об административных правонарушениях за IV квартал 2005 г.[101] указал, что отсутствие в протоколе об административном правонарушении указанных сведений может служить основанием для возврата протокола и материалов дела для устранения недостатков в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ.

Согласно ст. 10 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина. Например, в соответствии с Приложением 2 к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 16 января 1997 г.

(в ред. от 14 марта 2007 г.)[102] такими документами являются паспорт гражданина Украины, паспорт гражданина Украины для выезда за границу, дипломатический паспорт, служебный паспорт, проездной документ ребенка, свидетельство о рождении для детей в возрасте до 16 лет (при условии выезда в сопровождении родителей (усыновителей), опекунов, попечителей или лиц, уполномоченных на это родителями (усыновителями), опекунами, попечителями), удостоверение личности моряка (при наличии судовой роли или выписки из нее), удостоверение личности на возвращение в Украину (только для возвращения в Украину), удостоверение члена экипажа воздушного судна.

Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в Российской Федерации, являются: 1) документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным до говором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства; 2) разрешение на временное проживание; 3) вид на жительство либо иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

В связи с вышесказанным недопустимы ситуации, когда личность иностранного гражданина или лица без гражданства при составлении протокола устанавливается со слов данных лиц и документально не подтверждается. Впоследствии данное обстоятельство может вызывать существенные затруднения при организации выдворения. Законодательством предусматривается возможность в случае необходимости для установления личности подвергать административному задержанию на срок, не превышающий 48 ч, лицо, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении, посягающее на установленный режим Государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 27.3 КоАП РФ). Речь идет в первую очередь об иностранных гражданах и лицах без гражданства, к которым может быть применено в том числе и административное выдворение. Однако не всегда эти лица имеют при себе документы, удостоверяющие их личность, и в указанный срок установить их личность нередко не представляется возможным, особенно если они не оказывают содействие должностным лицам МВД России или пограничных органов при решении обозначенного вопроса. Продление данного срока законодателем не допускается, чем, собственно, и обусловливается запись сведений о лице в протокол об административном правонарушении исключительно с их слов.

Мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в виде помещения иностранцев и апатридов в специальные учреждения (помещения) направлена на исполнение вынесенного постановления по делу об административном правонарушении, но не предполагает использо - вание ее на стадии возбуждения дела для установления личности, хотя мнение о полезности такого потенциального нововведения высказывается в науке административного права[103], поскольку это могло бы способствовать установлению личности и исключало бы возможность скрыться от полномочных субъектов, на которых возложено осуществление производства по делу об административном правонарушении.

На наш взгляд, в случае невозможности немедленно после выявления административного правонарушения составить протокол об административном правонарушении либо оформить его в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице, как того требуют ч. 1 и 2 ст. 28.5 КоАП РФ, необходимо задействовать институт административного расследования. В ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ предусмотрена возможность его проведения при выявлении нарушений в том числе и миграционного законодательства, если требуется совершение процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Процедура установления личности в данном случае может оказаться именно тем процессуальным действием, которое требует значительных временных затрат. В то же время содержание ст. 28.7 КоАП РФ (а именно ч. 3, 3.1 и 5.1) не позволяет говорить о том, что при необходимости проведения административного расследования дело об административном правонарушении может быть возбуждено по факту его совершения без установления личности субъекта, в отношении которого оно возбуждается. С одной стороны, законодатель в числе сведений, которые должны содержаться в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, не указывает сведений о лице, в отношении которого возбуждается дело. С другой стороны, в законе определена обязательность составителя определения разъяснять права лицу, в отношении которого возбуждается дело, о чем должна быть сделана запись в определении, а его копия в течение суток подлежит вручению под расписку либо высылается данному лицу. Однако отсутствие сведений о его личности делает информацию о разъяснении прав, а также расписку о получении копии определения обезличенными.

По нашему мнению, в законе должна быть четко установлена возможность возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования по факту его совершения, то есть в отношении неизвестного лица или субъекта, личность которого не установлена. Поэтому мы предлагаем дополнить ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ формулировкой следующего содержания: «В случае если личность физического лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, не установлена либо данное лицо не известно, об этом делается запись в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования». Это поможет правоприменителю не только при привлечении иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности, но и во многих иных случаях — при совершении любыми субъектами правонарушений в сфере экологии, лесопользования и т.д., поскольку практическая деятельность субъектов, уполномоченных проводить административное расследование, вскрывает ряд проблем, нерешенность которых описана в многочисленных публикациях[104] [105] [106] [107] [108] [109].

Содержание административного расследования, связанного с установлением личности иностранного гражданина или лица без гражданства, в такой ситуации должно определяться положениями ст. 10.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Должностные лица органов, уполномоченных возбуждать дело об административном правонарушении, в отсутствие действительных документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина или лица без гражданства, могут установить их личность, используя любые другие до кументы, содержащие их персональные данные, в том числе недействительный документ, удостоверяющий личность, свидетельство о рождении, документ, свидетельствующий о перемене фамилии, имени или отчества либо иных персональных данных, документ о заключении (расторжении) брака, документ об образовании, военный билет, трудовую книжку, пенсионное удостоверение, водительское удостоверение, справку из места лишения свободы об освобождении и пр. Несмотря на то, что по данному Закону эти документы могут быть представлены вместе с заявлением иностранного гражданина или лица без гражданства об установлении личности, на наш взгляд, в целях административного расследования должностные лица уполномоченных органов исполнительной власти вправе истребовать их у данных субъектов по своей инициативе.

В отсутствие указанных документов личность иностранца или апатрида может быть установлена и иным способом. Для этого должностные лица компетентных органов истребуют у иностранца или апатрида информацию в письменной форме, необходимую для установления их личности, в том числе сведения о лицах, которые, будучи свидетелями, могут предоставить сведения об их личности; осуществляют соответствующие проверки, опрашивают лиц, указанных иностранцем или апатридом в качестве свидетелей, по месту жительства или месту пребывания данных субъектов, а также проводят их опознание по свидетельским показаниям; используют данные об иностранцах и апатридах, содержащиеся в государственной информационной системе миграционного учета, а также дактилоскопические материалы, полученные при проведении государственной дактилоскопической регистрации. Подобные но - вовведения положительно оцениваются в научной литературе, хотя отмечается необходимость более подробной регламентации соответствующих процедурных моментов[110]. Пояснительная записка к законопроекту № 165101-6, которым впоследствии в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» была введена ст. 10.1, в качестве обоснования его принятия предусматривала необходимость урегулирования процедурных вопросов, связанных с установлением личности заявителя в период рассмотрения его заявления о признании гражданином или о приеме в гражданство Российской Федерации[111]. Тем не менее, положения данной статьи вполне применимы и к деятельности субъектов, осуществляющих административную и уголовную юрисдикцию[112]. При этом в рамках административного расследования указанные в данном Законе свидетели получат статус участников производства по делам об административных правонарушениях, что потребует их предупреждения об административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний по ст. 17.9 КоАП РФ в случае их опроса об обстоятельствах знакомства с иностранцем или лицом без гражданства и получения информации о личности данных субъектов.

Сложность указанных мероприятий обусловливает длительный срок проведения процедуры установления личности иностранного гражданина или лица без гражданства, который не должен превышать три месяца (ч. 13 ст. 10.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). В то же время, если обратиться к содержанию ст. 28.7 КоАП РФ, то срок административного расследования не должен превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Общее правило по месячному сроку административного расследования дополнять какими-либо специальными сроками, на наш взгляд, нецелесообразно, поскольку единый срок совершения процессуальных действий обеспечивает упорядоченность любого производства. Чтобы внести элемент унификации данного срока со сроком установления личности, необходимо предусмотреть возможность его продления до трех месяцев. Этот срок можно обосновать следующим образом: если законодатель полагает его достаточным для установления личности иностранного гражданина, претендующего на приобретение гражданства Российской Федерации, то и для проведения административного расследования в целях установления личности иностранца или апатрида с учетом его продления такой срок также должен быть предельным. Соответственно, ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ целесообразно дополнить п. 5 с указанием в нем, что «в исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен: ... 5) решением руководителя вышестоящего органа по делам об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, — на срок до трех месяцев».

Помимо установления личности еще одной проблемой на стадии возбуждения дела об административном правонарушении является необоснованность применения административного задержания к иностранцам и апатридам, могущим быть подвергнутыми административному выдворению, и разлучение административно задержанных иностранцев с их несовершеннолетними детьми. Применение административного задержания к иностранцам и апатридам, в отношении которых может быть применено административное выдворение, является обоснованным, когда имеются исключительные случаи, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении (общее правило ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ), а также когда это необходимо для установления личности (специальное правило ч. 2 ст. 27.5 КоАП РФ).

Что касается разлучения с детьми при административном задержании, то в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конвенции о правах ребенка[113] государства- участники предпринимают меры, чтобы ребенок не разлучался со своими родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, когда компетентные органы согласно судебному решению определяют в соответствии с применимым законом и процедурами, что такое разлучение необходимо в интересах ребенка. В данной сфере отношений имеются существенные проблемы правоприменения. В частности, вопиющий случай гибели пятимесячного младенца, изъятого у административно задержанных супругов — граждан Таджикистана 13 октября 2015 г., находился на контроле Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, а также являлся предметом проверки со стороны Генеральной Прокуратуры РФ[114]. Поместив предполагаемых нарушителей миграционного законодательства в камеру временного содержания, сотрудники полиции изъяли их пятимесячного ребенка, не пояснив, куда он будет направлен. В тот же день судьей было вынесено постановление об административном выдворении указанных лиц в виде самостоятельного контролируемого выезда. Обратившись в полицию, 14 октября 2015 г. супруги узнали, что ребенок умер.

На наш взгляд, необходимо исключить возможность возникновения таких ситуаций. В подобных случаях недопустимо ни административное задержание с содержанием задержанных вместе с их несовершеннолетними детьми, ни разлучение родителей с детьми. В первом случае это не отвечает принципу гуманизма, поскольку существенные правоограничения, применяемые к родителям, в равной мере будут распространяться на их детей, которые никаких правил нарушить не могли. Во втором случае будет иметь место прямое нарушение Конвенции о правах ребенка. Думается, что целесообразно внести коррективы в ст. 27.19 КоАП РФ с установлением возможности применения помещения иностранных граждан в специальные учреждения как процессуально-обеспечительной меры до рассмотрения дела об административном правонарушении в целях установления личности при наличии у иностранных граждан или лиц без гражданства несовершеннолетних детей, поскольку правила и условия содержания в них рассчитаны на нахождение в них, в том числе, родителей с детьми. Например, предусмотрены нормы питания для детей[115]. В связи с этим наименование ст. 27.19 КоАП РФ целесообразно изменить и сформулировать следующим образом: «Помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении либо подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации». Таким образом, это должны быть те же самые учреждения, что и для административно выдворяемых. В целях реализации высказанного предложения целесообразно дополнить данную статью ч. 1.1 следующего содержания: «Помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, в отношении которых возбуждается дело об административно правонарушении, допускается при невозможности административного задержания по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 27.5 настоящего Кодекса, вследствие наличия у них несовершеннолетних детей и отсутствия возможности их оставления со вторым родителем. Помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, в отношении которых возбуждается дело об административно правонарушении, осуществляется должностными лицами, указанными в ст. 27.3 настоящего Кодекса. Срок содержания в специальных учреждениях иностранных граждан или лиц без гражданства, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, не может превышать 48 часов». Таким образом, предельный срок содержания в указанных учреждениях будет унифицирован с предельным сроком административного задержания.

Рассмотрение дела об административном правонарушении, могущем повлечь административное выдворение. Как известно, данная стадия производства по делам об административных правонарушениях неоднородна и включает в себя ряд последовательно сменяющих друг друга этапов: а) подготовку к рассмотрению; б) разбирательство (данный термин содержится в ч. 1 ст. 29.11 КоАП РФ); в) вынесение постановления или определения по результатам рассмотрения дела; г) объявление постановления[116].

Следует иметь в виду, что в порядке подготовки дела к рассмотрению субъектом административной юрисдикции должны быть установлено, правильность составления протокола об административном правонарушении с позиций не только полноты исследования события правонарушения и соблюдения процедуры оформления протокола, но и полноты представленных сведений о совершившем его лице.

Существенными недостатками протокола считаются отсутствие данных, которые приведены в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, а также иных сведений, значимых для конкретного дела об административном правонарушении. К несущественным недостаткам протокола Верховный Суд РФ относит те, которые возможно восполнить в ходе рассмотрения дела по существу[117]. Полагаем, что отсутствие надлежащим образом установленных сведений о личности субъекта, в том числе и о его гражданстве, следует рассматривать как существенный недостаток протокола об административном правонарушении, поскольку он практически невосполним при рассмотрении дела по существу ввиду ограниченного срока данной стадии производства по делам об административных правонарушениях (напомним, что дело об административном правонарушении, влекущем административное выдворение, рассматривается в день получения протокола субъектом административной юрисдикции), если учитывать, что на установление личности иностранца или апатрида законодатель отводит до трех месяцев. В таких условиях у судьи или должностного лица пограничного органа отсутствуют возможности для направления запросов, истребования какой-либо информации, поскольку в день получения протокола следует осуществить ряд организационных действий: установить при подготовке к рассмотрению дела необходимость получения недостающих сведений, затем истребовать необходимые дополнительные материалы по делу в порядке п. 2 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ и получить их. Это представляется маловероятным. Очевидно, что в такой ситуации основная административно - юрисдикционная нагрузка по установлению всех необходимых данных и материалов, необходимых для правильного и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении и обеспечения последующего административного выдворения, должна приходиться на стадию возбуждения дела.

В той ситуации, когда протокол об административном правонарушении и иные материалы дела содержат названный недостаток, субъект административной юрисдикции, руководствуясь п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол.

Игнорирование данного требования судьями и должностными лицами пограничных органов впоследствии создает проблемы при исполнении постановления об административном выдворении.

Субъектами административной юрисдикции должно учитываться, что в силу ст. 26.1 КоАП РФ в отношении лица, личность которого не установлена, постановление о назначении административного наказания не может быть вынесено. Практика применения данного административного наказания отдельными судами общей юрисдикции показывает, что судьи не пренебрегают данным требованием, поэтому все материалы дела об административном правонарушении содержат документы, удостоверяющие личность иностранного гражданина[118].

Имеют место и противоположные примеры. В частности, 6 ноября 2015 г. Верховным Судом Республики Ингушетия рассмотрено дело по жалобе гражданки Республики Узбекистан Н. на постановление Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 октября 2015 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, в отношении данной иностранной гражданки, которая признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ (нарушение режима пребывания в Российской Федерации, выразившееся в несвоевременном выезде из Российской Федерации по истечении установленного срока пребывания), с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 2000 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения. Между тем судом первой инстанции личность лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, должным образом не была установлена вопреки требованиям действующего законодательства. Это выразилось в том, что не была определена дата рождения указанной иностранной гражданки. Соответственно, постановление судьи районного суда было отменено в связи с существенными нарушениями процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, что не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, которое в итоге было направлено на новое рассмотрение для установления достоверных сведений о личности данного лица и принятия по делу законного и обоснованного постановления[119].

Можно привести еще один пример. Решением судьи Волгоградского областного суда по делу № 07п-42/2014 от 22 января 2014 г. было отменено постановление судьи Дзержинского районного суда г. Волгограда от 13 декабря 2013 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ в отношении гражданина Грузии К., а дело направлено на новое рассмотрение. Судья районного суда, вынесший постановление по делу и не проверивший, имеются ли в материалах дела надлежащие доказательства, подтверждающие личность лица, привлекаемого к административной ответственности, назначил административное выдворение лицу, имя которого не соответствует документам, удостоверяющим его личность. Судья при этом ориентировался на сведения, содержащиеся в паспорте СССР и водительском удостоверении К. В то же время на стадии пересмотра по имеющейся в материалах дела карте Управления ФМС России по Волгоградской области выявлено наличие у К. паспорта гражданина Грузии от 24 декабря 2010 г., который и является документом, удостоверяющим его личность. В данном документе указано совсем другое имя[120].

Необходимо отметить, что указанные недостатки материалов по делам об административных правонарушениях явились следствием непринятия необходимых мер по установлению личности иностранных граждан еще на стадии возбуждения дел об административных правонарушениях, что лишний раз подтверждает ранее сделанные выводы и предложения.

Этап вынесения постановления по делу об административном правонарушении сочетает в себе как процессуальные моменты, поскольку содержание данного постановления определяется процедурными нормами гл. 29 КоАП РФ, так и материально -правовые ввиду того, что правила назначения административных наказаний, требующие учитывать характер совершенного административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, непосредственно влияют на его содержание.

Так, согласно п. 23.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №2 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», назначая административное наказание в виде административного выдворения иностранных граждан или лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации, судьи должны учитывать, что в соответствии с правилами, определяющими материально -правовую характеристику данного наказания, изложенными в ч. 4 ст. 3.10 КоАП РФ, административное выдворение может быть назначено в форме принудительного выдворения за пределы территории Российской Федерации или контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации. При этом указание на форму административного выдворения в постановлении по делу об административном правонарушении является обязательным.

Если форма, в которой должно исполняться административное наказание в виде выдворения, не была указана в постановлении о назначении этого административного наказания, то данный вопрос может быть разрешен судьей, вынесшим постановление об административном выдворении, на основании ч. 3 ст. 31.4 КоАП РФ по заявлению органа, должностного лица, приводящих постановление в исполнение, а также по заявлению лица, в отношении которого оно вынесено. Названный вопрос также может быть разрешен судьей в ходе рассмотрения жалобы, протеста прокурора на не вступившее в законную силу постановление об административном выдворении без его отмены при условии, что материалы дела позволяют усмотреть в постановлении, вынесенном судьей, форму административного выдворения, хотя она и не была определена в ходе рассмотрения (например, по решению судьи на основании ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ иностранный гражданин или апатрид был помещен в специальное учреждение до его выдворения).

Верховным Судом РФ также высказаны требования о том, что вынося постановление о назначении административного наказания, следует учитывать право на уважение семейной жизни, гарантированное п. 1 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.[121], которое может быть нарушено в случае административного выдворения лица из страны, в которой проживают члены его семьи. Поэтому при назначении наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации судья должен исходить из действительной необходимости применения к иностранному гражданину или лицу без гражданства такой меры ответственности, а также из ее соразмерности целям административного наказания, с тем чтобы обеспечить достижение справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках производства по делу об административном правонарушении. При этом конкретные обстоятельства, связанные с совершением административного правонарушения (длительность незаконного нахождения на территории Российской Федерации, повторное или неоднократное привлечение к административной ответственности и т.д.), подлежат оценке в соответствии с общими правилами назначения административного наказания, основанными на принципах справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности. Если необходимость применения к иностранному гражданину или лицу без гражданства административного выдворения за пределы Российской Федерации как единственно возможного способа достижения целей административного наказания, связанного с предупреждением совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ), будет установлена, назначение ему дополнительного административного наказания в виде административного выдворения не исключается.

Проблематика вынесения немотивированных постановлений, в которых судьи в качестве дополнительного наказания указывают административное выдворение за пределы Российской Федерации, сопровождает практику рассмотрения дел об административных правонарушениях на протяжении всего периода существования административного выдворения как меры административной ответственности. При вынесении таких постановлений субъекты административной юрисдикции далеко не всегда принимают во внимание нормы международного права, определяющие общий механизм защиты каждого, кто на законных основаниях находится на территории другого государства. В первую очередь такие нормы содержит Конвенция о защите прав человека и основных свобод, ограничивающая перечень оснований, обусловливающих правомерность высылки иностранца или апатрида за пределы государства. Если опираться на содержание ст. 2 Протокола от 16 сентября 1993 г. .№ 4[122] к данной Конвенции, допустимость подобного вмешательства со стороны государственных органов должна определяться в законе на основе необходимости обеспечения национальной безопасности или общественного спокойствия, поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности либо защиты прав и свобод других лиц.

Для подтверждения существования данной проблемы можно привести в пример регулярные обзоры практики Верховного Суда РФ, в которых содержатся выдержки из постановлений Европейского Суда по правам человека, которыми разрешались споры, касающиеся вынесения необоснованных постановлений о назначении административного выдворения. Так, Постановлением Европейского Суда по правам человека от 11 декабря 2014 г. по делу «Назаров против России» была удовлетворена жалоба гражданина Республики Узбекистан, который требовал признать противоречащим нормам международного права административное выдворение в государство его гражданской принадлежности, поскольку в таком случае он подвергнется реальной угрозе жестокого обращения, запрещенного ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский Суд по правам человека, рассмотрев материалы, указывающие на существование реальной опасности жестокого обращения с лицами, обвиняемыми, подобно заявителю, в участии в деятельности запрещенных религиозных организаций в Республике Узбекистан, и на отсутствие достаточных гарантий избежать такого риска, пришел к выводу, что принудительное возвращение заявителя в данное государство подвергло бы его серьезной опасности жестокого обращения, противоречащего ст. 3 Конвенции, и, таким образом, способствовало бы нарушению этой статьи (п. 39 Постановления)[123].

Кроме того, Постановлением Европейского Суда по правам человека от 26 июня 2014 г. по делу № 39428/12 «Габлишвили против России» установлено, что исполнение органами государственной власти Российской Федерации постановления городского суда об административном выдворении гражданина Грузии будет являться нарушением ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, требующей соблюдения права заявителя и его жены на уважение семейной жизни. В 2011 г. заявитель женился на гражданке России, которая в 2012 г. родила от него ребенка. Впоследствии заявителю, признанному виновным в употреблении наркотических веществ без назначения врача по ч. 2 ст. 6.9 КоАП РФ, был назначен административный штраф с административным выдворением. Судом определено, что выдворе- ние члена семьи является крайней формой вмешательства в право на уважение семейной жизни и любое лицо, которому угрожает риск вмешательства такой степени, должно иметь право на определение соразмерности и обоснованности такой меры независимым судом на основе соответствующих принципов ст. 8 Конвенции (п. 52 постановления). Учтя все обстоятельства дела, Европейским Судом по правам человека было вынесено заключение, что судебные разбирательства, в ходе которых было вынесено или оставлено без изменения постановление об административном выдворении, не соответствовали требованиям Конвенции и не затрагивали всех элементов, которые государственным органам Российской Федерации, проводившим оценку необходимости применения меры по выдворению в демократическом обществе и была ли она соразмерной преследуемой законной цели (пп. 60-61 Постановления)[124].

Следует отметить, что законодательство об административных правонарушениях и иное законодательство, которым определяются особенности правового положения иностранных граждан и апатридов в России, в их совокупности и системной взаимосвязи позволяют не применять административное выдворение в качестве дополнительного административного наказания и, соответственно, не нуждаются в корректировке. Выводы Европейского Суда по правам человека по таким вопросам настолько регулярны и многочисленны, что стали хорошо известны субъектам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, и отражены в материалах практики Верховного Суда РФ. Поэтому проблема здесь заключается не в содержании материальных и процессуальных норм административно-деликтного законодательства, а, скорее, в правосознании или недостаточной квалификации судей, которые продолжают необоснованно назначать административное выдворение, что требует применения к ним организационных мер, содержание которых не охватывается настоящим исследованием.

На этапе вынесения постановления о назначении административного наказания субъект административной юрисдикции встает перед выбором: в какой форме назначить административное выдворение — в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации либо контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации? В законодательстве об административных правонарушениях фактически никаких критериев для выбора какой-либо из этих форм не установлено. Практическое решение данного вопроса зависит от наличия или отсутствия у выдворяемого денежных средств для самостоятельного выезда. Дело в том, что в случае, когда материалы дела указывают на отсутствие у административно выдворяемого лица необходимых денежных средств, а также когда невозможно установить пригласивший его орган, дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства, гражданином которого он является, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица, за счет которых может быть обеспечен выезд иностранного гражданина или апатрида из Российской Федерации, административное выдворение осуществляется за счет средств федерального бюджета, в то время как административное выдворение в форме контролируемого самостоятельного выезда иностранца или апатрида осуществляется исключительно за счет собственных средств выдворяемого либо за счет средств пригласившего его субъекта. Таким образом, когда в материалах дела отсутствуют сведения о наличии у выдворяемого лица денежных средств и пригласившем его субъекте, судья вынужден решить вопрос о принудительном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства. Для обеспечения последующего исполнения данного наказания судья вправе применить меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде помещения в специальное учреждение для иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению, с отражением данной меры в резолютивной части постановления (ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ).

При вынесении постановления об административном выдворении в форме контролируемого самостоятельного выезда следует иметь в виду, что оно должно быть исполнено выдворяемым в течение пяти дней после вступления его в законную силу. Рациональной, но не предусмотренной законом (а именно ст. 29.10 КоАП РФ), является судебная практика разъяснения в данном постановлении обязанности выехать из России в указанный срок. В частности, такой подход к определению содержания постановления об административном выдворении нами был выявлен в практике Мегино - Кангаласского районного суда Республики Саха (Якутия), когда в резолютивной его части после указания на вид и размер (срок) административного наказания выдворяемому разъясняется обязанность выехать из Российской Федерации в пятидневный срок после вступления постановления в законную силу[125]. Рациональной она является потому, что у лица, привлеченного к административной ответственности, должна быть вся необходимая информация об исполнении соответствующего административного наказания. Это необходимо для повышения процента исполняемости данных постановлений. Например, согласно данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ за 2014 г. в связи с уклонением иностранных граждан и лиц без гражданства от исполнения административного наказания в виде контролируемого самостоятельного выезда за пределы Российской Федерации по ч. 3 ст. 20.25 КоАП РФ привлечено к административной ответственности 1703 человека[126]. С одной стороны, ignorantia juris non excusat, но с другой — все же нужно уделять внимание тому, что иностранные граждане, как правило, не обладают знаниями российского законодательства, что требует разъяснения срока их выезда в постановлении о назначении административного выдворения.

Конечно, они уклоняются не только потому, что им не разъяснен срок выезда, но и в связи с нежеланием покидать территорию нашего государства. Т ем не менее, в определенной степени приведенная практика может способствовать снижению числа уклоняющихся, хотя желательно данный момент отразить в законе. В связи с изложенным ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ предлагаем дополнить абз. 5 следующего содержания: «При назначении административного выдворения в виде контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации в постановлении по делу об административном правонарушении разъясняется срок, в течение которого иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны выехать из Российской Федерации в соответствии с частью 6 статьи 32.10 настоящего Кодекса».

Стадия исполнения постановления об административном выдворении, по нашему мнению, требует систематизации законодательного регулирования. Как указывалось в начале параграфа, данная стадия регулируется нормами трех федеральных законов. С одной стороны, в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» имеет смысл урегулировать порядок деятельности судебного пристава-исполнителя по обеспечению принудительного выдворения, поскольку изложенный в ст. 109.1 подробный алгоритм действий данного должностного лица обеспечивает удобство правоприменения. С другой стороны, положения ст. 32.10 КоАП РФ и ст. 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» содержат обобщенное и однородное правовое регулирование исполнения постановления об административном выдворении, затрагивающее деятельность всех вовлеченных в эту процедуру органов исполнительной власти. К тому же нормы, содержащиеся в этих статьях, в определенной части дублируют друг друга. В связи с этим представляется целесообразным, с технико-юридической точки зрения, систематизировать данные положения на основе включения соответствующих норм в ст. 32.10 КоАП РФ. На данной стадии нередко возникают сугубо организационные проблемы, связанные, например, с побегами конвоируемых иностранных граждан, в отношении которых вынесено постановление о принудительном выдворении. Подобные проблемы требуют ведомственно-инструктивного реагирования в целях повышения контроля над выдворяемыми.

Однако основные проблемы как организационного, так и правового характера, связанные с исполнением постановления о принудительном выдворении, возникают при применении положений ст. 27.19 КоАП РФ, регулирующей помещение в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации.

<< | >>
Источник: ЗУБОВА Елена Григорьевна. МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ НА ДЕЛИКТНОЙ ОСНОВЕ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2016. 2016

Еще по теме 2.2. Правовые процедуры, связанные с административным выдворением иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации:

  1. 11.5. Исполнение требований об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства
  2. § 3. Регламентация реализации административных наказаний неимущественного характера в системе исполнения требований, не заключающихся в передаче имущества
  3. 4.2.1. Сущность административного выдворения лица за пределы Российской Федерации
  4. 36. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
  5. 2.1. Роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и их организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.
  6. § 1. Назначение и исполнение основных видов административных наказаний в области защиты Государственной границы Российской Федерации
  7. § 2. Административное выдворение за пределы Российской Федерации ностранного гражданина или лица без гражданства
  8. § 3. Административные наказания за нарушение законодательства о трудовой миграции
  9. ВВЕДЕНИЕ
  10. ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫХ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В СВЯЗИ С СОВЕРШЕНИЕМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
  11. Понятие и виды мер административного принуждения, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства
  12. Материально-правовая характеристика административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства как вида административного наказания
  13. Сравнительно-правовая характеристика мерадминистративного принуждения, применяемых на деликтной основе к иностранным гражданам и лицам без гражданства, по законодательству Российской Федерации и государств ближнего зарубежья
  14. ГЛАВА 2. ПРОИЗВОДСТВО ПО ПРИМЕНЕНИЮ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ИМЕЮЩИХ ДЕЛИКТНУЮ ОСНОВУ
  15. 2.1. Понятие и нормативно -правовая основа производства по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства
  16. 2.2. Правовые процедуры, связанные с административным выдворением иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -