Правовые принципы внесудебного разрешенияадминистративных споров
Принципы разрешения административных споров представляют собой разновидность правовых принципов. Для определения их понятия следует исходить из положений общей теории права и философии.
Слово «принцип» происходит из латинского principium, что означает «первоначало, основа»[72]. Таким образом, слова «принцип» и «начало» - синонимы, следовательно, принципы права, включая принципы внесудебного разрешения административных споров, представляют собой первооснову правовой системы, его основные начала.
Как полагает Н.Г. Канунникова, «в современном научном познании этимология этого слова сохраняется в понятии «принцип». Примером использования в научном познании этимологических признаков понятия «принцип» является применение принципов как оснований, исходных средств создания систем научного знания: концепций, теорий, учений и наук»[73] [74]. С точки зрения философии, термин «принцип» имеет более широкое значение. О понятии «принцип» говорят в своих работах такие философы, как Аристотель, Ф. Бэкон, Г. Гегель, Т. Гоббс, И. Кант, Г. Лейбниц, К. Маркс, Н.Г. Чернышевский, Ф. Энгельс и пр. К примеру, согласно Аристотелю, принцип «есть одно из начал познания. Он излагал вопрос о принципах в своем учении об этике и метафизике, рассматривал принципы как нравственные начала, нормы человеческой -э деятельности в целом, являющиеся обязательными» . Ф. Бэкон считал, что первичным содержанием вещей и есть принцип[75]. Т. Гоббс говорил о принципах, как о единственных основах науки[76]. Исследование принципов также имеет значение и для российской правовой науки. В российском научном сообществе принципы исследовались Е.А Лукашевой, О.В. Смирновым, В.И. Никитинским, В.М. Семеновым, С.С. Алексеевым, В.Н. Ронжиным, А.М. Васильевым и другими. Следует отметить, что столь широкое рассмотрение понятия правового принципа сформировало в юридической науке ряд подходов к его определению. Л принцип права с нормой права . Третий подход (Н.А. Чечина и др.) аккумулирует первые две позиции, потому что «принципы права, с одной стороны, определяются как идейные, а с другой - как нормативно-руководящие основы 3 права» . Нам более интересной представляется третья позиция, поскольку нормативно закрепленный принцип права как основополагающее начало, руководящая идея гарантируется силами и средствами государства. Итак, основополагающие начала права лишь тогда приобретают статус его принципов, когда закрепляются в самом праве: его содержании и формах. Анализ научной литературы, посвященной исследованию принципов разрешения административных споров, позволяет выделить основные представления о принципах права: это требования, которым должна отвечать административно-процессуальная деятельность; это мировоззренческие идеи, детерминируют должное; это исходные, основные и общие положения; имеют свое содержание; определяют характер и степень защиты прав и свобод человека и гражданина. Общая теория принципов права может быть экстраполирована в отраслевые правовые доктрины. В качестве критерия, согласно которому любой принцип может быть причислен к числу базовых отраслевых идей, следует полагать его опосредование методом административно-правового регулирования, в свою очередь, воздействуя на этот метод и формируя тем самым его отличительные особенности. Конструкция принципов разрешения административных споров базируется на общей теории права в целом, и теории административного права в частности, а также представляет собой систему теоретических положений, отражающих его объективные закономерности. Принципы влияют на процесс, формы и методы разрешения административного спора. В них проявляются базовые требования, относящиеся к внутренним и внешним функциям аппарата управления, а также к субъектам разрешения административных споров. Принципы разрешения административного спора можно представить как руководящие начала процессуальной деятельности государства и уполномоченных лиц по разрешению административного спора, обусловленные социально-экономическим и политическим развитием государства и общества, закрепленные в нормах административного права. В общей теории права общепринятой категоризацией признано наличие трех уровней правовых принципов: общеправовых, межотраслевых и отраслевых. Общеправовыми принципами обычно называют: равноправие граждан, защита прав и свобод граждан, гуманизм и справедливость. Относясь к конституционным, эти принципы имеют непосредственное отношение ко всем отраслям права, соответственно подлежат безусловному использованию в рамках института внесудебного разрешения административных споров. Принципы законности, объективности, доступности и гласности, всесторонности, своевременности, компетентности относятся к межотраслевым. В административном праве они проявляются, в частности, в ст. 1.4 «Принцип равенства перед законом» и 1.5 «Презумпция невиновности»[81], а также в ст. 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность и открытость судебного разбирательства; непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда[82].Причем, принципы, обозначенные в КоАП РФ, можно полагать общими для всей отрасли, а принципы, представленные в КАС РФ, можно отнести к специальным, положенным в основу административного судопроизводства, которые, в свою очередь, регламентирует порядок разрешения административного спора (судебная форма). Следует отметить, что административное законодательство фактически не устанавливает систему принципов внесудебного разрешения административных споров. Указанные принципы, так или иначе, присутствуют в законодательстве, но они могут быть определимы только в контексте системы принципов, положенных в основу отдельных административных правоотношений. Потенциально любое административное правоотношение может быть спорным, соответственно, разрешение этого спора будет опосредованно, в том числе, действием определенных принципов (в частности, принципы, положенные в основу работы с обращениями граждан в административном порядке, принципы организации государственной службы и проч.). Это обуславливает необходимость формирования собственной системы принципов внесудебного разрешения административных споров. Причем, как представляется, такая система может быть коррелятом системы принципов административного процесса в целом, поскольку внесудебное рассмотрение административных споров является составной частью конструкции административного процесса. Система принципов административного процесса трактуется авторами неодинаково. Так, А.П. Коренев к числу таковых относит «законность, объективность, равенство человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело, гласность административного процесса, ведение дела на государственном языке, экономичность и эффективность процесса, ответственность за нарушение правил процесса и за принятый акт»[83]. П.И. Кононов различает принципы общепроцессуальные и принципы административного процесса. В числе последних автор выделяет следующие: «разрешение всех административных дел на основе действующего законодательства, в соответствии с процедурами, установленными административно-процессуальными нормами; равенство всех лиц, участвующих в административном деле, перед законом и органом, разрешающим дело; гласность административного разбирательства; кроме того, дело должно быть рассмотрено полно, всесторонне и объективно. И.В. Панова выделяет такие принципы, как «законность, объективность, равенство сторон, обеспечение охраны прав субъектов административного процесса, гласность, осуществление производства на национальном языке, оперативность и эффективность процесса, самостоятельность принятия решения, двухступенность административного процесса, ответственность должностных лиц за нарушение режима процесса, активность правоприменительных органов, а также принцип сочетания интересов личности, общества и государства»[85]. В.Д. Сорокин предлагает принципы законности, заинтересованности масс, быстроты процесса, охраны интересов личности и государства, гласности, материальной истины, равенства сторон, национального языка, самостоятельности в принятии решения, ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащие ведение процесса и принятое решение[86]. И.А. Галаган выделял принципы административной ответственности, общеюрисдикционные, а также административно-процессуальные в производстве по делам об административных правонарушениях. В первую группу предлагалось включать следующие принципы: законности; ответственности за вину; индивидуализации ответственности; гуманизма ответственности; целесообразности ответственности; неотвратимости ответственности; гласности ответственности. Вторую группу составляли принципы: законности; элементарной состязательности; публичности; гласности; устности, всесторонности и непосредственности; национального языка; неприкосновенности личности; обеспечения виновному лицу права на защиту; презумпция невиновности; объективной (материальной) истины по делу; участия общественности. деятельностью по наложению административных взысканий; быстроты и эффективности административно-юрисдикционного производства[87]. А.И. Каплунов, определяя систему принципов административного процесса, исходит из структуры административного процесса, включающей две составные части: административные производства и административное судопроизводство, что позволяет говорить о двух подсистемах принципов административного процесса: принципах административных производств и принципах административного судопроизводства. По его мнению, можно вести речь о трёх группах принципов административных производств, входящих в административный процесс и закреплённых в административно-процессуальном законодательстве: общих, вытекающих из общих принципов права, проявляющих свою сущность в административном процессе в целом; обусловленных видовой спецификой административных производств, отражающих особенности нормотворческих, правонаделительных и правоохранительных производств; отдельно взятого административного производства (поощрительного, дисциплинарного, исполнительного)[88]. На основании изложенного принципы административно-процессуального института внесудебного разрешения административных споров возможно разделить на следующие группы: общеправовые (присущие всем видам юрисдикционного процесса) и отраслевые (характеризующие административный процесс внесудебного разрешения административных споров); вторая группа, в свою очередь, образует отраслевые организационные (определяют институциональные основы устройства административно-процессуальной формы внесудебного разрешения административного спора) и отраслевые функциональные ( определяют основы регламентации деятельности субъектов внесудебного разрешения административного спора). Общеправовыми принципами административно-процессуального института внесудебного разрешения административных споров являются: законность, справедливость, публичность, компетенционность, равенство лиц перед законом, ответственность государственного органа и лиц, участвующих в деле. Принцип законности понимается как «принцип государственно-правовой жизни, закрепляющий ее в качестве основополагающего начала правовой жизни общества, как метод государственного управления обществом, предполагающий реализацию соответствующих функций правовыми средствами и в правовых формах и, наконец, как средство обеспечения правового режима общества при реальном верховенстве в нем права, установлении правовых отношений между государственной властью и личностью»[89]. Будучи одним из общеправовых, принцип законности в разрешении административных споров «имеет свое специфическое содержание, свою особую систему гарантий, что дает основание рассматривать его как самостоятельный принцип правового регулирования административных правоотношений, суть которого заключается в требовании неуклонного исполнения всеми органами и их должностными лицами действующих законов и иных нормативных правовых актов»[90] [91]. Принцип справедливости. Этот принцип выражается в соразмерности ограничения прав и свобод участников административных правоотношений, связанного с применением справедливого наказания и иных мер административно-правового принуждения, которые требуют надлежащего их применения в точном соответствии с обстоятельствами спора. В целом справедливость выражается в требовании принципа равенства -э конфликтующих сторон . Из этого логично вытекает требование надлежащего внесудебного порядка, обеспечивающего «реализацию указанных положений, что неоднократно подчеркивалось в ряде постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации»[92] [93] [94]. Как представляется, принцип справедливости определяет смысл внесудебного административного производства, осуществляемого органами исполнительной власти и местного самоуправления и их должностными лицами. Принцип публичности. Статья 2 Конституции РФ, обязывающая государство защищать права и свободы человека и гражданина, влияет на формирование важнейшего принципа административного процесса - принципа публичности. Сущность этого принципа проявляется в том, что осуществление разрешения административного спора происходит от имени государства в рамках производства уполномоченными на то лицами. Принцип компетенционности вытекает из содержания раздела III КоАП Л РФ . «Принцип компетенции определяет полномочия по возбуждению и рассмотрению дела об административном правонарушении определенным лицом. Он исключает возможность совершения указанных действий лицом, не обладающим соответствующими полномочиями. Данный принцип определяет характер процессуальной деятельности на всех стадиях. Одни лица обладают полномочиями по возбуждению дела, другие - по его рассмотрению, третьи -э наделены правами первого и второго субъектов» . Принцип равенства лиц, участвующих в административном деле, перед законом, безусловно, базируется на положениях Конституции РФ. Данный принцип сформулирован в ч. 1 ст. 19 Конституции РФ посредством формулы «все равны перед законом и судом». Согласно ч. 2 ст. 19 Конституции РФ «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности»[95]. Таким образом, принцип равенстве всех перед законом и судом в рамках административно-процессуальной деятельности выражается в равенстве субъектов, принимающих участие в административном деле, перед законом и юрисдикционным органом. Принцип ответственности государственного органа и лиц, участвующих в деле. Смысл данного принципа заключается в том, что лицо, принимающее участие в деле, обязано принимать ответственность в полной мере в рамках разрешаемого дела, а именно - являть материалы в объективной форме, достоверные данные, обосновывать свои доводы, обосновывать необходимость совершения действий или принятия решений. Также государственный орган или его должностное лицо и лица, участвующие в деле, несут юридическую ответственность за совершение действий и принятие решений в ходе разрешения административного спора. Отраслевые организационные принципы, по нашему мнению, содержат следующие принципы: сочетания начал единоначалия и коллегиальности при рассмотрении административных дел, независимости административноюрисдикционного органа и подчинение его только закону. Принцип оптимального сочетания единоличности и коллегиальности при разрешении административных дел. В соответствии с административным законодательством, административные дела могут рассматриваться единолично или коллегиально. Говорить о большей или меньшей эффективности того или иного способа весьма непросто. Единоличное рассмотрение, обладая достоинствами оперативности и процессуальной экономии, имеет и некоторые недостатки. Во-первых, коррупционная составляющая, т.е. у правоприменителя появляются определенные возможности для должностных злоупотреблений, во-вторых, снижается процент принятия единственно правильного соответствующего закону решения. Коллегиальный же способ, в большей мере исключающий вышеназванные недостатки, также при осуществлении юрисдикционной деятельности не лишен некоторых изъянов, к числу которых можно отнести усложнение процесса. Более того, в практической деятельности в форму коллегиальности камуфлируются элементы единоличности: спор фактически рассматривается не коллегиально, а председателем коллегии(комиссии), а ее члены обозначают лишь формальное присутствие. Принцип независимости органа административной юрисдикции и подчинения его только закону. Данный принцип рассматривался в правовой доктрине уже в дореволюционный период. Н.М. Коркунов полагал, что «для административной юстиции требуются коллегиальность и независимость»[96]. Об этом принципе, как о принципе разрешения административных споров, можно говорить, согласившись с точкой зрения И.Ш. Килясханова, который утверждал, что «рассмотрение дел об административных правонарушениях является формой реализации правосудия... поскольку основным признаком правосудия является установление вины правонарушителя и принятия в отношении виновного меры наказания. Этим заняты и суды, и органы исполнительной власти, наделенные КоАП РФ юрисдикционными полномочиями. И в этом смысле и первые, и вторые заняты осуществлением правосудия»[97]. К отраслевым функциональным принципам административного процесса относятся принципы: процессуальное равноправие сторон, презумпция невиновности, принцип государственного языка, прозрачность рассмотрения административного дела, принцип процессуальной истины, оперативность, непосредственность рассмотрения дела, процессуальная экономия, процессуальное руководство органа административной юрисдикции. Принцип процессуального равноправия сторон. «Процессуальное равноправие участников административного разрешения спора закреплено в ч.3 ст. 123 Конституции РФ и в главе 25 КоАП РФ, где в самом общем виде представлены положения, в соответствии с которыми участники административного процесса пользуются равными правами. Процессуальное равноправие сторон является предпосылкой и условием состязательности процесса»[98]. Принцип презумпции невиновности. «Принцип презумпции невиновности, закрепленный ст. 49 Конституции Российской Федерации и ст. 1.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, используется с учетом определенных особенностей, заключающихся в том, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ст. 2.2 КоАП РФ). Положения статьи 1.5 КоАП РФ пронизаны идеей гуманности, законности и справедливости, наполняют принцип презумпции невиновности конкретными требованиями, обязательными для реализации всеми, кто участвует в административно-юрисдикционном процессе»[99]. Стоит отметить, что принцип презумпции невиновности лица, подлежащего административно-правовому принуждению, обязывает доказывать и признавать его вину не только судье, но и органам, должностным лицам, разрешающим спор. Принцип государственного языка в административном процессе означает, что «разрешение спора ведется на государственном языке, под которым понимается язык официальных документов государства, язык официальных процедур, осуществляемых от имени государства, язык официального общения. Таким образом, государственный язык представляет собой язык, который должны использовать все субъекты права в области оформления государственной правовой воли и государственного правового регулирования»[100]. Касательно внесудебного разрешения административного спора рассматриваемый принцип несет ту же нагрузку, а именно ведение производства, процессуальное общение сторон реализовывается на государственном языке. Принцип прозрачности. Согласно статье 24.3 КоАП РФ разрешение спора должно осуществляться открыто. Это положение гарантирует, в первую очередь, соблюдение интересов административного процесса, особенно с привлечением институтов гражданского общества, например, института «Открытое правительство». «Хотелось бы отметить, что система «Открытое правительство» должна быть лучшим примером для деятельности всех органов государственной власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований. Эта система должна быть единой, соединяться с подобными системами по всей стране, основываться, прежде всего, на профессиональной и компетентной основе, быть прозрачной и открытой для всего общества вне зависимости от взглядов, убеждений и социального статуса специалистов, желающих участвовать в этом проекте»[101]. При разрешении административного спора уполномоченным лицом этот принцип должен быть соблюден не в меньшей мере, чем при иных формах юрисдикционной деятельности. Реализация данного принципа в подобных ситуациях обеспечивается его конституционностью и выражается непосредственно в административном правоприменении. Требование прозрачности обусловлено приоритетом интересов личности и гражданского общества над государством. Принцип процессуальной истины. В КоАП РФ и ином нормативном документе, имеющем отношение к внесудебному разрешению административного спора, нет ни слова об установлении истины. Стоит отметить, что формирование этого принципа осуществлялось преимущественно в сферах уголовного и гражданского процессов. Следовательно, и научное познание истины базируется на научных трудах в данных областях. Однако в кругах ученых продолжается дискуссия о возможности установления истины при внесудебном порядке разрешения споров. Принцип оперативности связан со сроками в сфере административной юрисдикции, которые необходимо соблюдать. Например, весьма важным является установление сроков давности привлечения к административной ответственности, которые определены ст. 4.5 КоАП РФ, где указано что «постановление по делу может быть вынесено в течение двух месяцев или одного года со дня совершения административного правонарушения в зависимости от его вида»[102]. Принцип непосредственности является руководящим началом при изучении доказательств и выяснении обстоятельств, важных для урегулирования конфликта, т.к. устанавливает формы и средства оценки государственным органом, органом местного самоуправления или их должностными лицами доказательственного материала. Статьи 24.1 КоАП РФ, определяя задачи производства по делам об административных правонарушениях, в частности полного, всестороннего, своевременного и объективного установления обстоятельств каждого дела, фактически формулирует принцип процессуальной экономии. Суть названного принципа содержится в «требовании достижения наибольшего, высокого результата с наименьшей затратой труда, выражением чего является быстрота производства»[103]. Однако необходимо помнить о всестороннем и полном исследовании всех обстоятельств по делу для справедливого разрешения спора. В доктрине процессуального права выделяется «три элемента принципа процессуальной экономии: сбережение времени или быстрота; облегчение труда или простота; уменьшение расходов или дешевизна»[104]. Под данным принципом понимается наиболее эффективная производительность при использовании наименьшего объема ресурсов. Принцип процессуального руководства органа административной юрисдикции. Содержание принципа представляется так, что органу или должностному лицу, уполномоченным разрешать административный спор, должна принадлежать руководящая роль при разрешении административного спора между субъектами спора. В формальном смысле это означает, что руководство принадлежит органу юрисдикции, он осуществляет контроль за надлежащим развитием процесса разрешения спора согласно закону. Фактически это проявляется в принятии мер по сбору доказательств для установления истины в процессе разрешения административного спора, для вынесения законного решения. Изложенное позволяет сформулировать следующую систему принципов административно-процессуального института внесудебного разрешения административных споров: общеправовые (законность, справедливость, публичность, компетенционность, равенство лиц перед законом, ответственность государственного органа и лиц, участвующих в деле); отраслевые организационные (сочетание начал единоличности и коллегиальности при рассмотрении административных дел, независимость административноюрисдикционного органа и подчинение его только закону); отраслевые функциональные (процессуальное равноправие сторон, презумпция невиновности, принцип государственного языка, прозрачность рассмотрения административного дела, принцип процессуальной истины, оперативность, непосредственность рассмотрения дела, процессуальная процессуальное руководство органа административной юрисдикции). экономия, 1