<<
>>

2.3 Правовая процедура помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации

Введенная Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. №2 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О судебных приставах” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред.

от 3 июля 2016 г.)[127] мера помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, представляет собой одну из мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которой ограничивается право на свободу и личную неприкосновенность физических лиц.

Действующее административно-деликтное законодательство не дает определения рассматриваемой меры, а лишь указывает на то, что она заключается в препровождении иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальные учреждения, предусмотренные законодательством Российской Федерации, либо в специально отведенные для этого помещения пограничных органов и во временном содержании их в таких специальных учреждениях до принудительного выдворения за пределы Российской Федерации (ч. 1 ст. 27.19 КоАП РФ).

Выявление дефиниции помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, невозможно без исследования его сущностных признаков.

В качестве первого признака следует выделить личный характер данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, как и другие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, подлежит применению лишь к лицу, совершившему административное правонарушение.

В качестве второго признака необходимо отметить субъектный состав применения данной меры административного принуждения, ограниченный специальным субъектом административной ответственности — иностранными гражданами или лицами без гражданства.

Данные положения, логично сочетаясь с ч. 1 ст. 61 Конституции РФ, исключающей возможность высылки лица с территории государства, гражданином которого оно является, не допускают возможности применять рассматриваемую меру в отношении российских граждан и лиц с двойным гражданством.

Третьим признаком следует назвать объект принудительного воздействия данной меры, в качестве которого выступает право на свободу и личную неприкосновенность. Иными словами, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, представляет собой лишение свободы[128].

Четвертым признаком является цель применения рассматриваемой меры, заключающаяся в обеспечении исполнения принятого по делу постановления судьи о назначении административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации или решения должностного лица пограничного органа в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства по административным правонарушениям в области защиты Государственной границы Российской Федерации.

Учитывая рассмотренные правовые характеристики, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, представляет собой меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемую должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов либо пограничных органов в целях обеспечения исполнения принятого по делу постановления судьи о назначении административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации или решения должностного лица пограничного органа, заключающуюся в ограничении свободы иностранных граждан или лиц без гражданства и их содержании в специально отведенном помещении пограничного органа либо в специальном учреждении, подведомственном органам внутренних дел.

Изначально указанные учреждения создавались в порядке, устанавливаемом законами субъектов РФ, что вызывало критику в научной литературе, поскольку создание и организация функционирования их на региональном уровне не отвечали конституционному требованию о возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). К тому же по ст. 72 Конституции РФ содержание выдворяемых в специальных учреждениях не относится к вопросам совмест- ного ведения Российской Федерации и ее субъектов[129]. Кроме того, не во всех субъектах РФ могла финансироваться их деятельность за счет собственных бюджетных средств[130].

Помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, как и иные меры принуждения, применяется только если наличествует ряд оснований, гарантирующих законность и обоснованность ограничения прав лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении.

Действующее административно-деликтное законодательство не закрепляет понятия «основания». Вместе с тем определение содержания и видов оснований применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях представляет одну из задач науки административного права, которая должна способствовать правильному уяснению должностными лицами правоприменительных органов смысла требований закона. Для того чтобы «меры принуждения соответствовали их подлинному содержанию и тем целям, которые государство связывает с их установлением, применение этих мер должно опираться на определенные основания»[131].

Данный термин имеет несколько значений, в качестве одного из них выступает «базисная часть чего-либо, главный принцип, достаточное условие для чего-либо: бытия, познания, мышления, деятельности»[132]. В толковых словарях русского языка под «основанием» понимается причина, повод, обстоя-

тельство, которые объясняют, оправдывают, делают понятным что-либо, являются достаточными для того, чтобы вызвать какое-нибудь действие[133].

В современный период в правовой науке, как правило, выделяется три основания применения мер административного принуждения: нормативное (юридическое, правовое), фактическое и процессуальное.

Нормативным основанием является наличие нормы права, определяющей возможность и случаи применения конкретной меры административного принуждения при наличии указанных в норме обстоятельств.

Для выявления нормативного основания помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, которые подлежат принудительному выдворению с территории Российской Федерации, необходимо проведение анализа всего комплекса нормативных правовых актов, относящихся к регулированию указанного административно -правового института.

Необходимо остановиться на вопросах, связанных с конструированием национальных правовых норм, которое в цивилизованном государстве всегда осуществляется на основе общепризнанных принципов и норм международного права, являющихся основанием для формирования международных стандартов в области прав человека и гражданина. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, входят составной частью в правовую систему Российской Федерации. В качестве таковых основополагающих международно-правовых актов, с помощью которых определяются параметры помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, рассматриваются:

1) Устав Организации Объединенных Наций 1945 г.[134], в п. 3 ст. 1 и ст. 55 которого определено, что одной из обязанностей Организации Объединенных Наций рассматривается содействие всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии;

2) Всеобщая декларация прав человека, принятая 10 декабря 1948 г. на заседании Генеральной Ассамблеей ООН[135], в установлениях которой отражено право каждого на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность (ст.

3), содержит запрет на произвольный арест, задержание или изгнание (ст. 9) и определяющая, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (п. 2 ст. 29);

3) Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.)[136], которая в ст. 33 запрещает высылку беженцев или их принудительное возвращение в страны, откуда они прибыли, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;

4) Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью- Йорк, 19 декабря 1966 г.)[137], расширяющий провозглашенные Всеобщей декларацией прав человека принципы и заявленный в п. 1 ст. 9 запрет лишения свободы иначе, чем на основаниях и в соответствии с процедурой, которые установлены законом;

5) Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (приняты на первом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в г. Женеве 30 августа 1955 г.)[138], устанавливающие в ч. I общеприменимые правила, касающиеся общего управления пенитенциарными заведениями, а также условий содержания всех категорий заключенных, вне зависимости от того, по уголовному или гражданскому делу находятся последние в заключении [139].

Закрепленные правила, в частности, касаются необходимости ведения реестра, содержащего сведения о заключенных лицах (п. 7), раздельного содержания различных категорий заключенных (п. 8), минимальных требований к помещениям содержания, включая санитарные, климатические и другие требования (пп. 10-14), к личной гигиене (пп. 15-16), одежде и спальным принадлежностям (пп. 17-19), питанию (п. 20), физическим упражнениям (п.

21), медицинскому обслуживанию (пп. 22-26) и т.д.;

6) Основные принципы обращения с заключенными, принятые резолюцией 45/111 Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 г.[140], воспроизводящие приведенные правила;

7) Резолюция Экономического и Социального Совета ООН 1984/47 от 25 мая 1984 г. «Процедуры эффективного выполнения минимальных стандартных правил, касающихся обращения с заключенными»[141], обязывающая государства воплотить Минимальные стандартные правила в национальном законодательстве и других положениях;

8) Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1975 г. № 3452 (XXX) «Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания»[142] и соответствующая ей Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Нью-Йорк, 10 декабря 1984 г.)[143], рассматривающие любое действие, представляющее собой пытку или иные виды обращения и наказания, которые можно охарактеризовать как жестокие, бесчеловечные, унижающие или оскорбляющие человеческое достоинство и, в этой связи, исключающие применение высылки (выдворения), если наличествуют серьезные основания полагать, что лицу грозит возможность применения пыток в иностранном государстве (ст. 3 Конвенции). В соответствии с указанными нормативными актами государства-участники должны систематически рассматривать правила, инструкции, методы и практику, касающиеся допроса, а также условия содержания под стражей и обращения с лицами, подвергнутыми любой форме ареста, задержания или тюремного заключения на любой территории, находящейся под его юрисдикцией, с тем, чтобы не допускать каких-либо случаев пыток;

9) Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.), допускающая в подп. b п. 1 ст. 5 законное задержание или заключение под стражу (арест) лица с целью обеспечения исполнения любого обязательства, предписанного законом и запрещающая в ч. 1 ст. 3 Протокола № 4 высылку с территории государства, гражданином которого является лицо;

10) Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека[144], ст. 5 которой закрепляет право каждого на свободу и личную неприкосновенность и допускает лишение свободы исключительно в случаях и в соответствии с процедурой, установленной национальным законодательством.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ обладают приоритетом перед национальным законодательством. Больше того, согласно международным стандартам базовые положения, которыми затрагиваются основные права и свободы человека, должны воспроизводиться в конституционных нормах. Например, ст. 22 Конституции РФ закрепляет допустимость ареста, заключения под стражу и содержания под стражей только при наличии судебного решения, или согласно с ч. 1 ст. 23 каждый наделен правом неприкосновенности частной жизни.

Исходя из сущности правового государства, каковым выступает Российская Федерация, ограничение конституционного права граждан на личную неприкосновенность и свободу передвижения предполагается лишь законодательным образом, в качестве исключительной возможности, а именно путем принятия актов законодательного характера (которые обладают высшей юридической силой). Так, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Несмотря на то, что административное и административно - процессуальное законодательство отнесено ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, исключительность осуществления правового регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях лишь на федеральном уровне обусловлена положениями п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, делегировавшими порядок производства по делам об административных правонарушениях, а также установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях к компетенции Российской Федерации.

В этой связи основное регулирование института помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, осуществляется КоАП РФ, в ст. 27.19 которого закрепляется содержание рассматриваемой меры, а также общий порядок ее применения. Одновременно с нормами, закрепленными в КоАП РФ, существует подзаконная, в том числе ведомственная, регламентация процессуальных вопросов, связанных с применением исследуемой меры. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 1306 (в ред. от 17 июня 2016 г.) утверждены Правила содержания (пребывания) в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы или ее территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии[145]. Процедура реализации помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, отражена в Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства[146], Приказе Минюста России от 11 сентября 2014 г. №2 191 «Об утверждении Порядка исполнения Федеральной службой судебных приставов постановления судьи о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства в специальное учреждение, предусмотренное законодательством Российской Федерации» [147] и Приказе Федеральной службы судебных приставов от 2 мая 2012 г. № 232 «Об организации работы по исполнению постановлений судов о принудительном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»[148], которыми устанавливаются особенности порядка ее применения отдельными органами административной юрисдикции.

На наш взгляд, подобная детализация в подзаконном регулировании общественных отношений, относящихся к сфере ограничения прав граждан не согласуется с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Думается, что основные элементы, составляющие правовую характеристику рассматриваемой меры, должны найти отражение в федеральном законе, каковым вы ступает КоАП РФ, а ее детальная регламентация с установлением порядка содержания административно выдворяемых в специальных учреждениях (помещениях) должна содержаться в отдельном федеральном законе («О порядке и условиях содержания в специальных учреждениях (помещениях) иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии»). В качестве примера смены подзаконного нормативно - правового регулирования на законодательное в рамках регламентации административно-юрисдикционных отношений можно привести принятие Федерального закона от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста» (в ред. от 3 июля 2016 г.)[149]. Данный Закон упрочил гарантии соблюдения прав и свобод лиц, находящихся в местах отбывания административного ареста. Тогда как, помещение в специальное учреждение иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, не является административным наказанием в отличие от административного ареста, оно существенным образом ограничивает право на свободу и личную неприкосновенность и связано с длительными сроками принудительного содержания в них, в связи с чем требует законодательного регулирования. Предлагаемый к принятию закон должен предусматривать: а) порядок приема и содержания иностранных граждан; б) требования к содержанию иностранных граждан в специальных учреждениях; в) организацию первичного медико- санитарного обеспечения и обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения иностранных граждан, содержащихся в таких учреждениях; г) права и обязанности иностранных граждан, в них содержащихся; д) порядок убытия иностранных граждан из специального учреждения.

Таким образом, в качестве нормативного основания помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, рассматривается комплекс норм, включающий нормы международно - правового и национального характера, определяющие возможность и случаи применения данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях при наличии обстоятельств, которые должны быть оговорены в указанных нормах.

В настоящее время среди правоведов отсутствует единство мнений относительно содержания фактического основания применения мер принуждения. Так, в правовой науке под фактическим основанием применения мер государственного принуждения понимается: правонарушение либо преступное деяние[150]; правонарушение или иная, предусмотренная законом, аномалия с юридическим содержанием[151].

Апологеты первого подхода допускают применение государственного принуждения лишь в случае противоправного поведения или в связи с неправомерными действиями[152].

По мнению ученых, высказывающих вторую точку зрения, возможность государственно-принудительного воздействия предусмотрена законом и при отсутствии правонарушений или угрозы совершения правонарушений, когда имеет место государственная или общественная необходимость[153]. «В случае, когда создаются ситуации, угрожающие интересам общества, личности, государство может прибегнуть к крайним, в том числе принудительным мерам, предусмотренным в праве на эти случаи жизни»[154].

Следует отметить, что для группы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, к числу которых относится помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, характерен ряд особенностей.

Во-первых, в отличие от иных мер административного принуждения фактические основания применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях строго оговорены в соответствующих статьях КоАП РФ.

Во-вторых, рассматриваемые меры не могут применяться исключительно в связи с наличием чрезвычайных обстоятельств, требующих государственного вмешательства[155], для их реализации необходимо наличие признаков правонарушения либо достаточных оснований для предположения о наличии таких признаков[156].

В-третьих, фактические основания применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях индивидуальны для каждой отдельной меры[157].

В-четвертых, объем правового урона в виде применения конкретной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении обусловлен уровнем причиняемого интересам личности, общества, государства вреда.

Рассматривая основания применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, Ю.В. Помогалова понимает под фактическими основаниями «фактические данные, позволяющие сделать вывод о наличии ситуации, указывающей на необходимость применения той или иной меры»[158].

Принимая во внимание многогранный характер термина «фактические данные», а также его использование при определении сущности доказательств по делу об административном правонарушении (ст. 26.2 КоАП РФ), на наш взгляд, наиболее целесообразным в этом случае представляется рассмотрение фактических оснований в качестве юридических фактов, влекущих наступление определенных последствий. Фактические основания, выступая юридическими фактами, являются «конкретными жизненными обстоятель-

ствами» , с которыми нормы права связывают возникновение правовых отношений по применению конкретной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Фактическими основаниями применения помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, выступают следующие:

1) совершение ряда административных правонарушений, закрепленных гл. 18 Особенной части КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации», санкция состава которых прямо указывает на возможность применения в качестве административного наказания административного выдворения.

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административное правонарушение представляет собой противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В действующей редакции гл. 18 КоАП РФ содержится десять составов административных правонарушений, за совершение которых в качестве меры административного наказания предусматривается административное выдворение (ч. 2 ст. 18.1 «Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации», ч. 2 ст. 18.4 «Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации», ч. 1, 2 ст. 18.8 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации», ст. 18.10 «Незаконное осуществление иностранным гражда- [159] нином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации», ч. 1 ст. 18.11 «Нарушение иммиграционных правил», ч. 2 ст. 18.13 «Незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей», ч. 1, 2 ст. 18.17 «Несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности», ст. 18.18 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства, подлежащими реадмиссии, обязательных правил, связанных с реализацией международного договора Российской Федерации о реадмиссии»).

Общими объектами посягательства всех вышеуказанных административных правонарушений являются порядок защиты Государственной границы Российской Федерации, отношения в области обеспечения режима пребывания и проживания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;

2) задержание иностранного гражданина или лица без гражданства.

В целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об указанном административном правонарушении, за которое в качестве меры административного наказания может быть назначено административное выдворение, иностранный гражданин или лицо без гражданства задерживается на срок до 48 ч (ч. 2 ст. 27.5 КоАП РФ) для обязательного участия в рассмотрении дела об административном правонарушении (п. 3 ст. 25.1 КоАП РФ).

Задержанный иностранный гражданин содержится в специально отведенных для этого помещениях пограничных органов либо в специальных учреждениях, создаваемых в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов РФ;

3) назначение административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства в виде принудительного и контролируемого перемещения указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации (ст. 3.10 КоАП РФ).

В указанной мере административной ответственности объектом легального посягательства является право иностранного гражданина или лица без гражданства на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Исходя из того, что находясь на территории России, иностранные граждане и лица без гражданства могут вступать при реализации других прав в разного рода иные правоотношения, административное выдворение (выступая мерой, обусловленной принудительным прекращением права пребывания указанных лиц на территории РФ) вследствие производности этих прав от права на свободное передвижение и выбор места пребывания влечет за собой ограничение или прекращение других взаимозависимых прав[160].

Следует отметить, что КоАП РФ не закрепляет оснований, влекущих за собой обязательное применение помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, оставляя это на усмотрение суда (п. 5 ст. 3.10 КоАП РФ). Отсутствие четких правил, основываясь на которых правоприменитель мог бы однозначно определять необходимость назначения административного выдворения в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, относится к явным недоработкам законодателя. На наш взгляд, к таковым следует отнести имеющиеся сведения о злостном уклонении от явки в суд, наличие оснований полагать, что иностранный гражданин или лицо без гражданства могут скрыться и избежать исполнения данного административного наказания, не обладают достаточными денежными средствами, позволяющими самостоятельно покинуть пределы Российской Федерации и некоторые другие.

Вместе с тем КоАП РФ должны быть предусмотрены и обстоятельства, наличие которых позволяло бы назначить суду административное выдворе- ние за пределы Российской Федерации в виде самостоятельного контролируемого выезда;

4) осуществление административного выдворения за пределы Российской Федерации за счет средств Российской Федерации (ч. 6 ст. 3.10 КоАП РФ позволяет назначить иностранному гражданину или лицу без гражданства административное наказание в виде контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации в случае осуществления административного выдворения за пределы Российской Федерации за счет средств таких иностранного гражданина или лица без гражданства либо за счет средств пригласившего их органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица, указанных в ст. 16 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2015 г.))[161].

Среди рассмотренных фактических оснований реализации помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, отсутствует совершение преступных деяний, что однозначно исключает возможность применения данной меры в связи с преступлениями и выступает в качестве одной из особенностей данной меры, по сравнению с иными мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Отсюда следует, что фактическими основаниями применения помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, являются юридические факты, указанные в КоАП РФ, с которыми нормы права связывают реализацию данной меры компетентным должностным лицом органов государственной исполнительной власти.

Применение любых мер административного принуждения всегда осуществляется в строго определенной законом процессуальной форме. По отношению к отдельным мерам административного принуждения характерно наличие процессуального основания, представляющего собой правоприменительный акт компетентного субъекта, закрепляющий сам факт применения конкретной меры административного принуждения.

Процессуальными основаниями применения помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, выступают следующие:

1) постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного выдворения (ч. 4 ст. 3.10, ч. 3 ст. 27.19, абз. 4 ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ);

2) решение соответствующего должностного лица пограничного органа о содержании в специально отведенном помещении пограничного органа (ч. 4 ст. 3.10, ч. 4 ст. 27.19 КоАП РФ).

В данных процессуальных документах отражаются имеющиеся фактические основания содержания в специально отведенном помещении пограничного органа либо в специальном учреждении, подведомственном органам внутренних дел.

Следует отметить, что действующее административно-деликтное законодательство, закрепляя в абз. 4 ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ необходимость решения судьей при вынесении постановления по делу об административном правонарушении в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства вопроса о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства в специальное учреждение, не содержит соответствующего требования в отношении постановлений о назначении административного выдворения, выносимых должностными лицами пограничного органа. С одной стороны, это нелогично, поскольку должностные лица пограничных органов также вправе, назначая административное выдворение, принять решение о направлении выдворяемого в специальное помещение пограничного органа. С другой стороны, дополнять эту норму не требуется, поскольку далее, рассматривая вопрос о субъектах, уполномоченных применять данную процессуально-обеспечительную меру, мы предлагаем решать этот вопрос исключительно в судебном порядке.

Обобщая изложенные суждения об основаниях применения данной процессуальной меры, резюмируем, что правильное установление оснований применения принудительных мер способствует тому, что их реализация становится законной и обоснованной. Четкое определение оснований применения помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, дает возможность разработать наиболее эффективные и действенные способы реализации данной меры, усовершенствовать порядок ее применения.

Применение помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, направлено на оперативное обеспечение исполнения данного вида административных наказаний и реализуется рядом специальных органов административной юрисдикции.

В соответствии со ст. 27.19 КоАП РФ помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, осуществляется на основании постановления судьи или решения должностного лица пограничного органа. Таким образом, полномочиями по применению соответствующей меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях обладают суды и пограничные органы, находящиеся в структуре Федеральной службы безопасности.

В системе судебных органов полномочиями по применению помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, обладают судьи районных судов, поскольку ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ наделяет их компетенцией по рассмотрению данной категории дел.

Для судей как субъектов административной юрисдикции характерна своя специфика, выражающаяся в определенных требованиях к кандидатам на должность судей[162], в особом статусе судьи[163], в высокой степени нормативной регламентации их деятельности, и др.

В случае вынесения судом постановления о применении помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, исполнение рассматриваемой меры осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов[164].

Пограничные органы находится в структуре ФСБ России. Данный орган государства наделен полномочиями по применению мер административного принуждения Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.)[165]. Пункт «г. 1» ст. 12 обязывает сотрудников ФСБ России выявлять, предупреждать и пресекать административные правонарушения, возбуждение и (или) рассмотрение дел о которых отнесены КоАП РФ к ведению органов федеральной службы безопасности.

Административно-юрисдикционные полномочия пограничных органов ФСБ России урегулированы Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»[166]. В соответствии со ст. 30 данного Закона должностные лица пограничных органов осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к их ведению законодательством РФ, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.

В случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации пограничные органы наделены самостоятельными полномочиями по применению на основании решения исполнения помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации[167].

Представляется, что подобное положение вещей подлежит корректировке по целому ряду соображений.

Во-первых, объектом властного воздействия данной меры выступает право каждого на свободу и личную неприкосновенность, что по сути характеризует эту меру как лишение свободы, имеющее кратковременный характер[168]. В этой связи на применение указанной меры должны быть распространены положения ч. 2 ст. 22 Конституции РФ, допускающие реализацию ареста, заключение под стражу и содержание под стражей только по судебному решению. Положения, определяющие невозможность задержания до судебного решения, составляют основу принципа всеобщности и гарантированности судебной защиты.

Во-вторых, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, является бессрочной мерой. Отсутствие четко определенных сроков применения создает гипотетическую возможность для злоупотреблений. Представляется, что эффективный контроль за законностью ее применения в противовес ведомственным интересам пограничных органов, обусловленным в отдельных случаях организационными проблемами исполнения выдворения граждан некоторых государств, могут обеспечить исключительно судебные органы.

Косвенным образом о необходимости реализации данной меры исключительно в судебном порядке свидетельствуют положения п. 25 Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, предусматривающие направление должностным лицом пограничного органа соответствующих материалов судье для рассмотрения вопроса о продлении срока содержания иностранного гражданина в специальном учреждении, когда документирование выдворяемого иностранного гражданина задерживается либо имеются иные обстоятельства, препятствующие исполнению постановления об административном выдворении иностранного гражданина.

Вышеизложенное свидетельствует о необходимости на законодательном уровне наделить судебные органы исключительной компетенцией принимать решение о помещении иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальные учреждения. Соответственно, из содержания ч. 4 ст. 27.19 КоАП РФ необходимо исключить слова «... или решения соответствующего должностного лица пограничного органа». При этом следует установить пра- вило о том, что должностное лицо пограничного органа, вынесшее постановление о принудительном выдворении, при необходимости помещения выдворяемого в специально отведенное для этого помещение пограничного органа немедленно после вынесения постановления направляет заявление о применении данной меры обеспечения со всеми материалами дела в районный суд по месту нахождения пограничного органа. Это правило следует отразить в ч. 5 ст. 27.19 КоАП РФ.

На основании п. 5 ст. 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов безопасности либо в специальных учреждениях федерального органа исполнительной власти в сфере миграции до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.

Однако, несмотря на участившуюся практику применения судами принудительного выдворения, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях все еще нуждается в комплексном правовом регулировании. Отсутствие эффективно работающих нормативно закрепленных правовых механизмов реализации указанной меры существенно затрудняет работу правоприменителя в данной сфере и напрямую затрагивает права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых в качестве меры административного наказания избрано принудительное выдворение.

Так, была решена одна из проблем в виде отсутствия на федеральном уровне нормативного акта о порядке и условиях содержания в специальных учреждениях иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы территории Российской Федерации. На сегодняшний день данные вопросы также регулируются Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2013 г. №2 310 «Об утверждении требований, предъявляемых к зданиям и (или) помещениям, передаваемым субъектами Российской Федерации в целях размещения специальных учреждений Федеральной миграционной службы для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии» (в ред. от 7 мая 2014 г.)[169], затрагивающим лишь необходимые характеристики упомянутых учреждений. Отдельные вопросы регламентированы на ведомственном уровне[170], что противоречит действующему законодательству и в принципе представляется недопустимым, поскольку нормативные акты центральных органов исполнительной власти не свободны от адвокатирования ведомственных интересов. Как уже указывалось, требуется принятие федерального закона, регулирующего данные отношения, в связи с чем трудно согласиться с предложением Ю.П. Гапон о том, что по аналогии с Правилами содержания выдворяемых в учреждениях органов миграции необходимо Постановлением Правительства РФ утвердить Правила содержания (пребывания) в специально отведенных помещениях пограничных органов иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации[171]. Представляется, что незачем мультиплицировать подзаконные нормативные акты одинакового содержания, если можно принять федеральный закон, регулирующий соответствующие отношения в целом.

Реализации исследуемой процессуальной меры сопутствуют проблемы организационного характера, связанные с отсутствием соответствующих помещений, которые отвечают требованиям, необходимым для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в рамках определенного режима. Так, согласно сведениям официального сайта ФМС России на территории Российской Федерации функционируют всего два таких учреждения (Центры временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии), подведомственных данному органу исполнительной власти (в г. Пскове и г. Ростов -на-Дону)[172]. В иных субъектах Российской Федерации до упразднения ФМС России существовали два варианта организации деятельности по содержанию выдворяемых лиц:

а) территориальным органом ФМС России по субъекту РФ заключался договор с какой-либо организацией, у которой в собственности имелось подходящее для целей содержания административно выдворяемых здание, которое использовалось для реализации данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Например, Управлением ФМС России по Краснодарскому краю был заключен договор безвозмездного пользования муниципальным имуществом с МУП «Пансионат «Вардане», в соответствии с которым муниципальное имущество (пансионат), расположенное в г. Сочи, состоящее из комплекса зданий и сооружений, укомплектованных мебелью, инвентарем и иным имуществом, а также прилегающая к нему территория переданы для организации размещения по решению суда иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации;

б) административно выдворяемые содержались в специальном учреждении другого субъекта РФ. Так, по содержанию ряда судебных актов нами было установлено, что из Крымского федерального округа административно выдворяемые доставляются в Ростов -на-Дону в Федеральное казенное учреждение ФМС России «Центр временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии «Дон»[173].

Скорее всего, сама по себе передача функций и полномочий от ФМС России к МВД России ситуацию не изменит. В связи с подобной организацией данной деятельности не удивительно, что во многих случаях нарушаются нормы заполняемости помещений, либо по многим иным параметрам функционирование подобных помещений не отвечает установленным требованиям.

Из Доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год (от 21 февраля 2014 г.)[174] следует, что в августе 2013 г. данным должностным лицом была выявлена организация «палаточного лагеря» для временного содержания административно выдворяемых и депортируемых, что послужило основанием для направления им в адрес руководителя ФМС России и Министра внутренних дел РФ обращения с просьбой о разъяснении правовых оснований создания такого лагеря. Согласно поступившим ответам «палаточный лагерь» был создан по решению Комиссии Правительства Москвы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности и находился в ведении органов внутренних дел, а сама же организация «специального учреждения» в виде «палаточного лагеря» являлась необходимой в связи с невозможностью размещения в Центре содержания иностранных граждан ГУ МВД России по г. Москве, рассчитанном на 400 мест, значительного числа выдворяемых иностранных граждан. Следует отметить, что, несмотря на вынужденный характер такой меры, ее применение не соответствует требованиям ст. 27.19 КоАП РФ, поскольку «палаточный лагерь» не может иметь статуса специального учреждения для административно выдворяемых.

Органами прокуратуры также выявляются многочисленные нарушения соответствующих правил. Например, по иску прокурора г. Сочи в интересах неопределенного круга лиц Первомайский районный суд г. Краснодара своим решением от 20 августа 2014 г. признал незаконным бездействие Управления Федеральной миграционной службы России по Краснодарскому краю по организации деятельности специального учреждения временного содержания иностранных граждан УФМС России по Краснодарскому краю с нарушением требований действующего законодательства и обязал данный территориальный орган в пределах предоставленной компетенции устранить ряд нарушений, допущенных в специальном учреждении временного содержания иностранных граждан. В ходе прокурорской проверки и обследования помещений, в которых были размещены лица, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, выявлены следующие нарушения:

противопожарное состояние помещений не соответствовало требованиям Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в ред. от 23 июня 2016 г.)[175], а также Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 г. № 390 «О противопожарном режиме» (в ред. от 6 апреля 2016 г.[176];

нарушены требования предельной заполняемости помещений: их площадь позволяет содержать в учреждении 146 человек, в то время как на момент проверки на его территории содержался 191 иностранный гражданин и лицо без гражданства;

для охраны территории специального учреждения была задействована собака породы «ротвейлер», которая находилась без присмотра и без намордника, в связи с чем было нарушено право иностранных граждан и лиц без гражданства на личную безопасность;

находившийся в этом учреждении гражданин Армении, нарушив требования подп. «а» п. 43 Правил содержания выдворяемых, которым предусмотрено, что иностранным гражданам, содержащимся в специальном учреждении, запрещается изготавливать, хранить и употреблять спиртные напитки и наркотические средства, самостоятельно изготовил спиртной напиток (брагу) и, употребив его, впоследствии скончался. Таким образом, в учреждении не были приняты меры по соблюдению вышеуказанных требований и отсутствовал надлежащий контроль со стороны его сотрудников за состоянием здоровья содержащихся лиц;

семеро иностранных граждан в нарушение подп. «к» п. 43 Правил содержания выдворяемых самовольно покинули специальное учреждение без сопровождения уполномоченных должностных лиц.

Выводы, изложенные в названном судебном решении, были подтверждены и в Апелляционном определении Судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 9 декабря 2014 г. №2 33 -26889/2014[177].

Имеют место и проблемы осуществления общественного контроля. В Российской Федерации в рамках института общественного контроля создаются и функционируют общественные наблюдательные комиссии в соответствии со ст. 5-24 Федерального закона от 10 июня 2008 г. №2 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (в ред. от 12 февраля 2015 г.)[178]. Однако эффективность данного контроля невысока, поскольку согласно сведениям, изложенным в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год[179], члены общественных наблюдательных комиссий нередко не могут попасть в Центры временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, в то время как им такое право предоставлено названным Законом.

Другим проблемным моментом выступает длительность сроков оформления органами внутренних дел необходимых документов для пересечения Государственной границы, что приводит к возможности продолжительного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в специальных помещениях. Такое положение вещей обоснованно вызывает возмущение со стороны лиц, содержащихся в специальных учреждениях (помещениях), сопровождающееся в том числе объявлением групповой голодовки, неоднократными угрозами причинения вреда своему здоровью, попытками суицида, совершением побегов.

Вместе с тем право на свободу и личную неприкосновенность является одним из основных конституционных прав человека (ч. 1 ст. 22 Конституции РФ), обеспечение и защита которого всецело гарантированы государством. О том, насколько существенной для выдворяемых лиц является возможность реализации данного права, говорят материалы практики Европейского Суда по правам человека. Так, Постановлением ЕСПЧ от 17 июля 2014 г. по жалобе № 44260/13 (дело Ким против России)[180] было установлено, что общий срок, в течение которого выдворяемый (1962 г.р., родился в Узбекской ССР, с 1990 г. проживал в Российской Федерации — в г. Санкт-Петербурге, после распада СССР не принял никакого гражданства) находился в Центре временного содержания в целях обеспечения возможности исполнения постановления о его выдворении, составил два года и десять дней. Единственное, что было сделано должностными лицами ФМС России в течение этого времени, — в Посольство Республики Узбекистан в г. Москве направлены пять писем с просьбой выдать заявителю проездной документ. Данные письма были оставлены без ответа ввиду того, что выдворяемый не имеет гражданства Республики Узбекистан. В итоге он был освобожден в связи с истечением двухлетнего срока, предусмотренного для исполнения постановления об административном наказании (ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ). Рассмотрев дело, ЕСПЧ признал жалобу приемлемой и присудил данному лицу тридцать тысяч евро в качестве компенсации морального вреда.

Как следует из Доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год (от 21 февраля 2014 г.)[181], среднее время пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении составляет от одного до трех месяцев. В отдельных случаях, однако, срок пребывания может затянуться на год и более. Как правило, главную трудность представляет идентификация личности и гражданской принадлежности административно выдворяемых. Данное обстоятельство еще раз подтверждает необходимость осуществления всех мероприятий по установлению личности и гражданской принадлежности административно выдворяемого лица на стадии возбуждения дела об административном правонарушении при проведении административного расследования.

В случае же длительного срока содержания выдворяемого в специальном учреждении одной из причин задержки проведения всех мероприятий по установлению личности правонарушителя является отсутствие оказания содействия со стороны консульских учреждений в оформлении необходимых документов.

Подобная ситуация, с одной стороны, обусловлена отсутствием законодательно закрепленных сроков предоставления сведений или документов на запросы органов внутренних дел, а с другой стороны, невозможностью привлечения к ответственности посольств за непредставление или несвоевременное представление таких сведений или документов. На отсутствие такого срока и необходимость его установления нередко обращается внимание в научной литературе[182].

Парадоксально, что такое положение вещей не противоречит действующему законодательству. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 27.19 КоАП РФ срок применения помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, обусловлен целевой направленностью и длится до принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.

Следует согласиться с имеющимися в науке утверждениями, что подобный подход не согласуется с установленными ст. 22 Конституции РФ положениями, допускающими арест, заключение под стражу и содержание под стражей только по судебному решению, и ограничивающими срок досудебного задержания лица 48 часами[183]. В этой связи решение о содержании иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого принято решение о выдворении за пределы Российской Федерации или продление его содержания сверх 48-часового срока, должно приниматься исключительно судом.

Более того, представляется обоснованным ограничение срока применения рассматриваемой меры[184]. Предлагаемый месячный срок ограничения применения помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, не всегда может быть соблюден ввиду необходимости проведения всех мероприятий, требующих значительного времени, что автоматически приведет к его продлению. Представляется, что в данной ситуации приемлемым предельным сроком будет являться двухмесячный срок. Указанный срок согласуется и с судебной практикой (хотя и не предусмотренной законом), в соответствии с которой судьи, назначая административное выдворение, в постановлении по делу иногда устанавливают предельный срок содержания в специальном учреждении в два месяца[185]. В связи с этим ч. 1 ст. 27.19 КоАП РФ следует изложить следующим образом: «Помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, заключается в их препровождении в специальные учреждения, предусмотренные Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115- ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», либо в специально отведенные для этого помещения пограничных органов и во временном содержании их в таких специальных учреждениях в течение не более двух месяцев со дня вынесения постановления по делу об административном правонарушении, предусматривающего принудительное выдворение».

В качестве одного из вариантов решения проблемы неисполнения назначенного судом административного наказания в виде принудительного выдворения предлагается в случае невозможности определения гражданства данных лиц и оформлении выездных документов за пределы России органу внутренних дел составлять заключения о невозможности выдворения лица за пределы территории Российской Федерации, с дальнейшей передачей их в службу судебных приставов для решения вопроса о прекращении исполнительного производства и их освобождения[186].

Трудно согласиться с подобным подходом к разрешению данной ситуации, поскольку, даже, несмотря на отсутствие принципа неотвратимости наказания в производстве по делам об административных правонарушениях, подобное прекращение производства не допустимо согласно ст. 24.5 КоАП РФ и может привести к появлению так называемой «индульгенции», позволяющей избежать административного наказания. Следует в полной мере присоединиться к позиции О.Э. Лейста, отмечающего, что «безнаказанность правонарушения, хотя бы малозначительного, не только может побудить правонарушителя к более вредным противоправным деяниям, но и подрывает авторитет как самой юридической обязанности, на нарушение которой соответствующие должностные лица не отреагировали, так и других обязанностей, установленных правом»[187].

Видимым выходом из сложившейся ситуации является включение в международные договоры о взаимной правовой помощи, заключаемые с зарубежными государствами, положений, регламентирующих порядок и обязательность предоставления таких сведений.

Как следует из содержания ч. 1. ст. 27.19 КоАП РФ, помещение в специальные учреждения (помещения пограничных органов) состоит из двух элементов: а) препровождение и б) временное содержание в них. Субъектами такого препровождения являются должностные лица Федеральной службы судебных приставов, как это следует из содержания ч. 3 ст. 27.19 КоАП РФ. Вместе с тем обращает на себя внимание несовпадение терминологии, используемой законодателем в КоАП РФ и Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», где, например, в ч. 1 ст. 35.3 употребляется термин «доставка». Вероятно, такой подход законодателя обусловлен стремлением избежать обозначения разных процессуальных действий термином «доставление». Но его и не требуется использовать, раз в ст. 27.19 КоАП РФ имеется другой подходящий термин — «препровождение». К тому же авторы одного из толковых словарей доставкой называют перевоз грузов, товаров куда-либо, а также действие, которым почтовый груз или купленный товар высылаются на дом[188]. В качестве примеров доставки в словарях приводится доставка телеграмм, газет и писем[189]. Таким образом, употребление этого слова по отношению к людям некорректно. Следовательно, во всех случаях употребления слова «доставка» применительно к помещению в специальные учреждения иностранцев и апатридов по Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» мы предлагаем заменить его на термин «препровождение» как более корректный и соответствующий ст. 27.19 КоАП РФ.

Еще один вопрос вызывает отсутствие регулирования в ст. 27.19 КоАП РФ такой процессуальной меры, как личный досмотр, хотя она осуществляется по прибытии их в специальное учреждение, что установлено в ст. 35.3 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Мы не предлагаем исключить личный досмотр из данного Закона, поскольку помещение в специальные учреждения осуществляется также в целях депортации и реадмиссии и эта мера здесь также необходима, однако она все же имеет признаки меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, поскольку в первую очередь осуществляется в рамках данного производства, что требует подчинения субъектов, ее проводящих, правилам, установленным в КоАП РФ, с составлением соответствующих процессуальных документов. Кстати, это не единственный случай, когда проведение личного досмотра выпадает из общих правил, предусмотренных ст. 27.7 КоАП РФ. В случае применения административного задержания также перед отправлением задержанного лица в специальное помещение должностное лицо, уполномоченное осуществлять административное задержание, проводит личный досмотр и досмотр вещей задержанного лица, что установлено в подзаконном акте[190]. На наш взгляд, законодательство в этой части требует некоторых коррективов. Необходимо обозначить возможность проведения личного досмотра и досмотра вещей непосредственно в ст. 27.19 КоАП РФ с отсылкой к ст. 27.7 КоАП РФ. Во -первых, целесообразно дополнить ст. 27.19 КоАП РФ ч. 6 следующего содержания: «По прибытии иностранных граждан или лиц без гражданства в специальное учреждение должностным лицом территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции осуществляется личный досмотр и досмотр вещей по правилам, предусмотренным статьей 27.7 настоящего Кодекса». Следует отметить, что такой досмотр не имеет оснований, предусмотренных ч. 1. ст. 27.7 КоАП РФ, то есть он производится не в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения, а для обеспечения безопасности лиц, содержащихся в данных учреждениях (помещениях). Поэтому в ст. 27.7 КоАП РФ мы предлагаем ввести ч. 1.1 следующего содержания: «Вне связи с необходимостью обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения личный досмотр и досмотр вещей осуществляются перед отправлением административно задержанного лица в специальное помещение, а также по прибытии в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, для обеспечения безопасности лиц, содержащихся в указанных учреждениях (помещениях)».

Таким образом, следует констатировать наличие значительных пробелов и недоработок в правовом регулировании организации специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, которые, вне всякого сомнения, должны быть восполнены российским законодателем.

<< | >>
Источник: ЗУБОВА Елена Григорьевна. МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ НА ДЕЛИКТНОЙ ОСНОВЕ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2016. 2016

Еще по теме 2.3 Правовая процедура помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -