<<
>>

§ 6.1. Права негосударственных организаций в структуре административно-правового статуса и гарантии их реализации

При вступлении в административно-правовые отношения негосударственные организации реализуют права и обязанности, предоставленные им нормами административного права.

Алексеев С.С.

понимал под юридическим содержанием правоотношения субъективные юридические права, обязанности, которые выражают ту специфику, которая свойственна ему как особенной форме отношений в обществе1.

Значение таких элементов структуры статуса организаций негосударственных как субъектов административного права, как нормы, закрепляющие их обязанности, права, состоит в том, что они и определяют особенности правовых отношений с участием этих организаций[426] [427].

В теории права общепризнанным считается определение права субъективного как принадлежащей лицу для того, чтобы удовлетворить его интересы, меры поведения дозволенного, которая обеспечена юридическими обязанностями иных лиц[428]. Права негосударственных организаций закреплены законодательством и также могут быть установлены и в иных нормативных правовых актах и находят свою конкретизацию в большинстве случаев в уставах организаций, принимаемых на основе законов[429]. Таким образом, среди прав организаций следует различать те права, которые установлены законодательно и обеспечены принуждением государственным, а также права, не установленные законами и не обеспеченные принуждением, которые предусмотрены только уставными нормами, не носящие характер юридический и не являющиеся общественно-моральными[430]. При этом положения уставов организаций не должны противоречить законодательству, что и проверяется при их государственной регистрации.

Также необходимо учитывать и то, что устав негосударственной организации норм права не содержит, и положения, закрепленные в нем, обязательны только для членов, участников организации.

В административно-правовой статус негосударственных организаций входят те права, которые закреплены административно-правовыми нормами и реализуются во взаимодействии с органами исполнительной власти, должностными лицами.

Можно выделить:

1) общие права негосударственных организаций;

2) права организаций, имеющих специальный статус.

Общие права относятся ко всем без исключения негосударственным организациям. Они закреплены, соответственно, в тех нормативных актах, которые распространяются также на все организации данного вида. Это, например, Конституция РФ, КАС РФ, Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Положение о Федеральной налоговой службе, Административный регламент предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств и другие акты.

Так, ст. 218 КАС РФ предусматривает право на предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Данным правом обладают в том числе и организации, которые могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Организация в соответствии с той же статьей КАС РФ может обратиться как непосредственно в суд, так и оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Если организация хочет получить статус юридического лица, то ее права, рассмотренные выше, закреплены в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», в Положении о Федеральной налоговой службе, в Административном регламенте предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств и других нормативных актах.

Данные права входят в общий административно-правовой статус негосударственных организаций. Но каждая организация, кроме общего, может обладать и специальным административно-правовым статусом. Он включает в себя специальные права, обязанности, ограничения прав и меры юридической ответственности в административно-публичной сфере[431].

В результате дополнительно к общим правам негосударственные организации могут обладать и специальными. Они и обусловлены наличием у организации специального статуса - например, производственных кооперативов; некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента; социально ориентированной, саморегулируемой организации или иного статуса.

Так, специальными правами организация наделяется в силу ее определенной организационно-правовой формы. Например, ст. 14 Федерального закона «О хозяйственных партнерствах» предусматривает, что партнерство может создавать резервный фонд и иные фонды в порядке и в размерах, которые предусмотрены соглашением об управлении партнерством, и с определением в указанном соглашении целей расходования средств таких фондов. А ст. 24 того же закона закрепляет право на реорганизацию партнерства в форме преобразования в акционерное общество.

Специальный административно-правовой статус негосударственной организации также может быть обусловлен особенностями ее финансирования. Если организация финансируется из иностранных источников и включена в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, то в случае прекращения деятельности в качестве такой организации она имеет право подать в федеральный орган государственной регистрации заявление об исключении из указанного реестра, что также будет составлять ее специальный статус, который в основном включает в себя обязанности.

Специфика другого статуса, например социально ориентированных некоммерческих организаций, основана на целевой направленности их деятельности. Так, она отражена в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» и конкретизируется в подзаконных актах.

Указом Президента РФ от 8 августа 2016 г. № 398 (ред. от 1 июля 2017 г.) «Об утверждении приоритетных направлений деятельности в сфере оказания общественно полезных услуг» определены такие направления (например, деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, по оказанию услуг, направленных на социальную адаптацию и семейное устройство детей, оставшихся без попечения родителей, по организации отдыха и оздоровления детей, медико-социальное сопровождение лиц, страдающих тяжелыми заболеваниями, и лиц, нуждающихся в паллиативной помощи, медико-социальная реабилитация лиц с алкогольной, наркотической или иной токсической зависимостью и др.)1. В соответствии с п. 5 ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» социально ориентированные некоммерческие организации, оказывающие общественно полезные услуги надлежащего качества, могут быть признаны исполнителями общественно полезных услуг, что дает им право на приоритетное получение мер господдержки.

Порядок получения этих мер регулируется нормами, принимаемыми субъектами РФ и, на их основе, органами местного самоуправления. Так, например, в рамках реализации ведомственной целевой программы «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций города Саратова» ежегодно, начиная с 2011 года, проводится конкурс социальных проектов. За 2011-2015 годы заявку на участие в нем подали 113 некоммерческих организаций, а победителями стала 71 организация. За счет средств субсидии из городского бюджета ими было реализовано 163 социальных проекта. Данная деятельность осуществляется на основе Постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» от 31 марта 2014 г. № 874, которым утверждены: Положение о предоставлении субсидий социально ориентированным некоммерческим организациям, Положение о конкурсе социальных проектов.

В соответствии с этими нормативными актами социально ориентированные некоммерческие организации, действующие на территории г. Саратова и прошедшие процедуру государственной регистрации, вправе принять участие в конкурсе социальных проектов и претендовать на предоставление им субсидий[432] [433]. При этом нельзя исключать элемент усмотрения при определении получателей субсидий конкурсными комиссиями и приоритетного их получения отдельными негосударственными организациями.

Субсидии были получены такими организациями, как Саратовская областная профсоюзная общественная организация работников малого и среднего бизнеса, Саратовский отдельный казачий округ, Саратовская областная Башкирская национально-культурная автономия, Саратовская городская общественная организация многодетных семей «Большая семья», Саратовское городское отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» и др.1

Но социально ориентированную деятельность могут осуществлять не только некоммерческие, но и коммерческие организации. Хотя рассматриваемый в науке термин «социальное предпринимательство» не получил своего должного развития в российском законодательстве, но широко используется в зарубежной практике.

В США понятия «социальный предприниматель» и «социальное предприятие» стали популярны примерно в 90-е годы XX века, в частности в Г арвард- ской школе бизнеса в 1993 г. уже была создана структура «Social Enterprise Initiative» для исследования опыта социальных предприятий, а также обучения и консультаций социальных предпринимателей - прибыльного, неприбыльного и государственного сектора, желающих улучшить условия жизни своих сообществ[434] [435]. В 2011 г. в США социальное предпринимательство было впервые названо четвертым сектором экономики[436].

В Великобритании понятие «социальный предприниматель» стало употребляться как термин в 60-х гг. ХХ века. Во многих странах Запада для социальных предприятий существует отдельная организационно-правовая форма и отдельный закон.

Так, например, в Великобритании это «компания общественной пользы», а критерием социального предпринимателя является то, что он может распределять между акционерами только 35% прибыли, а остальную часть обязан направлять на социальные задачи1.

В Российской Федерации в 2014 г. в Государственную Думу РФ был внесен законопроект о поддержке социального предпринимательства, дающий определение понятию «социальное предпринимательство», а также перечень видов деятельности, под него подпадающих[437] [438]. Изменения предлагалось внести в Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ (ред. от 31 декабря 2017 г.) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»[439]. Но это предложение так и не было реализовано. Государство сконцентрировалось на поддержке только некоммерческого сектора. Но здесь тоже в адрес законодательного регулирования высказывается критика. В частности, предлагаются следующие направления развития законодательства в части деятельности социально ориентированных организаций: во-первых, разработать более четкий перечень видов социально ориентированной деятельности; во-вторых, установить государственный орган, в чью компетенцию будут входить вопросы присвоения и лишения такого статуса, а также контроля за их деятельностью; в-третьих, разработать исчерпывающий перечень критериев для признания некоммерческой организации социально ориентированной, срок, на который присваивается статус, а также основания для лишения статуса; в-четвертых, законодательно предусмотреть обязанность публичной отчетности данных организаций, содержание, способы, порядок и сроки ее размещения[440].

В зарубежной практике существует несколько вариантов регулирования статуса социально ориентированных некоммерческих организаций: рамочное законодательство, отдельные законы, законы о налогообложении и разрозненное законодательство .

Рамочное законодательство специально определяет статус общественно полезной организации в рамках закона о некоммерческих организациях. В этих условиях важно, чтобы реформа налогового законодательства, которая предусматривает льготы для таких организаций, шла параллельно учреждению общественно полезного статуса. Иначе, если за статусом не последуют финансовые преимущества, организации не будут видеть смысла в его получении.

В российском законодательстве упоминаются общие льготы по уплате налогов и сборов в ряду с иными формами поддержки. Но в Налоговом кодексе РФ (часть 2) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 3 июля 2018 г.)[441] нет ни одной коррелирующей статьи, что на практике может означать отсутствие налоговых льгот.

В некоторых зарубежных странах принят отдельный закон по статусу социально ориентированных организаций (в Венгрии, Польше и Латвии). В других - их статус определен в налоговом законодательстве (Эстония, Г ермания и Нидерланды). В нем перечисляются общественно полезные виды деятельности и определяются налоговые льготы. Преимущество такого подхода - в его административной простоте. Недостаток же заключается в том, что в некоторых правовых системах нельзя установить требования к деятельности организаций в налоговом законодательстве.

Четвертый вариант развития нормативных актов о социально ориентированных организациях применяется в ряде стран, где общественно полезные виды деятельности регулируются положениями разных законов (например, о налогообложении, государственных грантах, гуманитарной помощи, пожертвованиях). Однако такая практика может привести к непоследовательности применения всей концепции, как это произошло в Хорватии, где льготы, предусмотренные налоговым законодательством, не охватывают всех видов деятельности, названных общественно полезными в других законах1.

Таким образом, в Российской Федерации действует на сегодняшний день первый способ регулирования - рамочный закон «О некоммерческих организациях», который в части закрепления статуса социально ориентированных организаций требует доработки. В отношении же социального предпринимательства вообще законодательство отсутствует, хотя такая практика существует[442] [443], приносит пользу обществу и при условии должного нормативного регулирования могла бы развиваться в том числе в направлении реализации некоторых публичных полномочий, передаваемых негосударственным организациям.

Так, если создать единый закон «Об организациях, осуществляющих социально ориентированную деятельность», предусмотрев в нем налоговые льготы для коммерческих организаций и государственную поддержку для некоммерческих, то в результате брать на себя часть передаваемых публичных полномочий на взаимовыгодных условиях были бы заинтересованы и те, и другие, а граждане могли бы выбирать, чьими услугами им выгоднее воспользоваться. Коммерческие организации, опасаясь потерять статус социального предпринимателя, боролись бы за качество своих услуг, а некоммерческие - в целях получения государственной поддержки также совершенствовали бы свои программы. При этом граждане получали бы качественную реализацию своих прав, а государство путем сотрудничества с социальными предпринимателями могло бы экономить бюджетные средства.

Возможность объединения правового регулирования такой деятельности в едином нормативном акте обусловлена еще и тем, что социальное предпринимательство могут реализовывать и коммерческие, и некоммерческие организации, грань между которыми, как уже было рассмотрено, на сегодняшний день весьма условна.

В научной литературе социальное предпринимательство рассматривается как способ социально-экономической деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, при котором применение инновационных приемов осуществления предпринимательства сочетается с достижением устойчивой самоокупаемости в целях обеспечения решения социальных проблем1.

Таким образом, необходимо осуществление систематизационной формы унификации законодательства, которая предполагает два основных направления: техническое обобщение нормативного материала и переработку действующих правовых актов по существу, устранение несогласованностей и противоречий правового регулирования[444] [445].

Следует отметить, что в проекте закона «Об организациях, осуществляющих социально ориентированную деятельность» требуется закрепить положение о том, что предоставляться налоговые льготы и субсидии должны всем без исключения организациям, признанным в установленном законом порядке социально ориентированными и входящим в соответствующие реестры на определенный законом срок при положительной оценке эффективности их деятельности. Это позволит исключить элемент усмотрения при выборе адресата такой поддержки, который существует на сегодняшний день в отношении финансирования социально ориентированных некоммерческих организаций. В Концепции проекта данного закона также необходимо отразить, что подобную государственную поддержку могут получить только негосударственные организации, включив туда понятие последней, разработанное автором (см. приложение 2).

Такой законодательный шаг был бы одним из первых этапов реализации национального проекта, направленного на развитие малого и среднего предпри- нимательства[446], реализации которого также бы способствовала авторская Концепция основных направлений совершенствования правового положения негосударственных организаций, в том числе организаций, наделенных публичными полномочиями, в Российской Федерации (см. приложение 1).

Специальные статусы негосударственных организаций также обусловлены наличием публичных полномочий, которые могут быть переданы им в соответствии с законодательством. Этот процесс получил наименование «аутсорсинга».

Понятие аутсорсинга определяется в административно-управленческом процессе как деятельность, заключающаяся в передаче исполнения отдельных его элементов, негосударственной структуре для того, чтобы повысить качественные характеристики, результативность и уменьшить затраты на их осуществление1. В соответствии же с другим определением аутсорсинг - это один из способов установления компетенции государственного органа, который состоит в том, что полномочия в рамках отдельных функций делегируются (передаются) таким организациям, которые не имеют статуса органов власти. Это понятие соотносится с таким термином как перераспределение компетенции, используемом в системе управления государственного, а также децентрализация данного управления и делегирование, а как частный случай - передача полномочий[447] [448].

Шайдуров С.А. предлагает классифицировать формы, в рамках которых передаются общественно важные дела в сферу частную, таким образом:

1) передача функции в полном объеме в сектор частный с тем, что государство отказывается от ее реализации посредством своих органов и подведомственных организаций;

2) разрешение в соответствии с нормативными актами субъектам, принадлежащим к частной сфере, выполнять наряду с государственными и местными органами определенную функцию;

3) государственно-частное партнерство, когда государство вместе с субъектами частными вправе осуществлять, оказывая друг другу помощь, на договорных основах или путем предприятия совместного какой-либо проект.

Причем на этапе современном передача в полном объеме определенной функции государственной в сектор частный происходит, по мнению автора, при функционировании саморегулируемых организаций. Если, например, ранее необходимо было для того, чтобы заниматься строительством, получение разрешения от государственного органа, то теперь вместо лицензирования введен институт саморегулируемых организаций[449].

В соответствии с Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» к их исключительным правам можно отнести, например, принятие решения о применении следующих мер дисциплинарного воздействия: вынесение предписания, обязывающего члена саморегулируемой организации устранить выявленные нарушения и устанавливающего сроки устранения таких нарушений; вынесение члену саморегулируемой организации предупреждения; наложение на члена саморегулируемой организации штрафа; рекомендация об исключении лица из членов саморегулируемой организации, подлежащая рассмотрению ее постоянно действующим коллегиальным органом управления; иные установленные внутренними документами саморегулируемой организации меры (ст. 10 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»).

Осуществление определенных видов деятельности коммерческими организациями возможно только в случае членства в саморегулируемой организации, которая реализует определенные полномочия в рамках контроля и применяет к ним меры принудительного характера, а также реализует иные права, которые ранее принадлежали органам исполнительной власти.

Так, например в Градостроительном кодексе РФ (ст. 55.8), установлено, что лицо юридическое имеет право выполнить действия по инженерному изысканию, подготовить проектную документацию, осуществить капитальный ремонт, строительство или реконструкцию по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, по договору строительного подряда, заключенному с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором, при условии что такое юридическое лицо является членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурностроительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, если иное не установлено данным Кодексом1.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что в управленческой практике существенно возросла роль субъектов частного права в реализации функций по предоставлению публичных услуг[450] [451]. Можно согласиться с мнением, что термин «саморегулируемая организация» не совсем верен, а более объективным является термин «саморегулирующая организация», так как целями такой организации будет не регулирование собственной деятельности, а регулирование деятельности своих членов[452].

В Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 годах отмечалось, что основываясь на мировом опыте, можно сделать вывод о том, что с помощью аутсорсинга повышается степень эффективности реализации процессов административно-управленческих, более эффективно контролируются издержки, внимание органов власти исполнительной сосредотачивается на их деятельности основной, повышается и качество услуг, обеспечивается доступность новейших технологий, сокращаются затраты капитальные, сокращается численность персонала управленческого, административного, что приводит к экономии бюджета в значительных объемах1. Впоследствии процесс передачи публичных полномочий негосударственным структурам выразился в другой концепции, а именно - рискориентированного подхода к реализации контрольно-надзорной деятельности, в соответствии с которой необходимо переходить к проверкам в зависимости от степени риска работы предприятия с передачей подконтрольных субъектов с минимальным риском деятельности в сферу саморегулирования и уведомительного характера деятельности[453] [454].

Вместе с тем единый правовой акт, который бы определял основы передачи публичных полномочий негосударственным организациям (и не только в порядке саморегулирования), отсутствует. В связи с этим неоднозначна и судебная практика по данным проблемам[455].

В Федеральном законе «О саморегулируемых организациях» не отражены критерии эффективности их деятельности, а значит, и основания их ответственности. В п. 3 ст. 3 данного закона закреплены только формальные требования. Такое положение и приводит также к формальному осуществлению негосударственными структурами публичных полномочий, к их безответственности, нарушениям в итоге прав граждан, так как «на настоящий момент негосударственный статус организации позволяет легче уйти от ответственности и контроля, переводя отношения с пользователями услуг в частноправовую плоскость»[456]. В связи с этим в науке высказывается точка зрения, имеющая под собой объективную основу, о запрете передачи государственными органами своих полномочий негосударственным структурам1.

Данный процесс заимствован из зарубежной практики, где имеет уже достаточно давнее законодательное развитие.

Как первый акт саморегулирования в США рассматривается соглашение об учреждении в Нью-Йорке фондовой биржи, которое было заключено в XVIII веке в 1792 г. 24 брокерами. При этом были установлены четкие правила осуществления торговли ценными бумагами и строгий контроль их исполнения. В 1934 г. принимается закон о биржах и ценных бумагах, в котором вводится термин «саморегулируемая организация», вошедший в Свод законов США[457] [458].

На американском рынке ценных бумаг, например, действует в настоящее время саморегулирование двух уровней: обязательное (в организации Financial Industry Regulatory Authority) и добровольное (биржи как инфраструктурные организации). Права и обязанности саморегулируемых организаций с добровольным членством устанавливаются на основе договора, заключаемого между участниками рынка. В официальные объединения такие организации не вступают. Их деятельность координируют ассоциации и профессиональные объединения. Институт саморегулирования в США реализуется практически во всех отраслях деятельности профильных специалистов (в том числе в здравоохранении) и предпринимателей. Благодаря эффективному функционированию саморегулирования в рекламной сфере, например, в США нет необходимости в принятии соответствующих специальных законов[459].

Система саморегулирования в Великобритании является одной из самых продуктивных. Особенно развито саморегулирование в юридической сфере. В соответствии с законом «О солиситорах» вступить в Law Society - Сообщество солиситоров - обязаны все юристы и специалисты, удостоверяющие сделки, которые предусматривают передачу прав собственности. Данным Сообществом разработаны Инструкции по профессиональной этике и квалификации солиситоров. Сейчас действует 18-я редакция документа, обновленная 1 ноября 2016 г. Первая редакция Инструкций солиситорам была опубликована 16 сентября 2011 г. В 2007 г. был разработан самостоятельный Кодекс поведения солиситоров (Solicitors’ Code of Conduct), но затем в 2011 г. он вошел в состав Инструкций. В них есть положения, за нарушения которых предусмотрены дисциплинарные взыскания. В отличие от российских адвокатов, предусматриваются особые требования к солиситорам (в частности, в разделе «Защита клиента»), к их ответственности. Во- первых, им необходимо ежегодно продлевать сертификат на право осуществления солиситорской деятельности. Во-вторых, для них обязательно страхование ответственности. В-третьих, при недобросовестном исполнении обязанностей солиситоров убытки их клиентам возмещаются из компенсационного фонда. Ответственность солиситоров за нарушение Инструкций сводится к дисциплинарным взысканиям[460].

Правовой механизм делегирования государственных полномочий особенно получил свое развитие в немецком праве, где достаточно подробно разработан институт административного договора. Он используется как основание передачи государственных полномочий. В немецкой науке создано несколько теоретических концепций передачи полномочий, есть классификация способов передачи государственных полномочий, описаны акты, которыми она осуществляется. Действует правило: нельзя использовать организационно-правовую форму частного права для реализации государственно-властных полномочий. Исключением являются специальные агенты (Beliehene), которым на основании закона, иного акта или договора переданы конкретные властные полномочия для осуществления их от собственного имени. Специальный агент самостоятельно несет ответственность перед гражданином в соответствии с § 839 Г ерманского гражданского уложения во взаимосвязи со ст. 34 Основного закона1.

Кристоф Шёнбергер в работе «Административно-правовая компаративистика: особенности, методы и история», исследуя феномен «правового трансферта», или «трансплантации права» («Rechtstransfer», «legal transplants»), отмечает, что административное право с давних пор характеризуется активным экспортом и импортом целых административных структур или отдельных правовых фигур и институтов. Он, в частности, приводит высказывание Роско Паунда (Roscoe Pound), отражающее в том числе и российскую правовую действительность, о том, что история правовой системы в значительной степени является историей заимствования юридических материалов из других правовых систем. Но вместе с тем Шёнбергер отмечает, что, как и в случае трансплантации, новый орган, кроме того, может лишь с трудом прижиться в принимающем организме или же может быть им вообще отторгнут. Также и перенятые нормативные комплексы могут оказаться изолированными в рамках принимающей правовой системы или стать лишь внешним официальным фасадом, за которым без изменений продолжают свое дальнейшее существование более ранние правовые структуры[461] [462].

Процессы глобализации обладают для государства и эффектом разрушения[463]. Поэтому заимствование зарубежного опыта без учета специфики отечественной правовой системы не даст должного результата. В российском законодательстве о саморегулировании должны быть четко проработаны критерии эффективности деятельности саморегулируемых организаций и закреплена ответственность за их невыполнение.

Иначе возникают ситуации, когда саморегулируемая организация, сама призванная контролировать соблюдение законодательства, его нарушает. Показательным является следующий пример. В сентябре 2016 г. Совет адвокатской палаты Московской области лишил статуса адвоката И. Трунова за выражения, наносящие урон авторитету адвокатуры. Это была критика И. Труновым руководства Адвокатской палаты Московской области, а именно: правления во многих адвокатских палатах их президентов по нескольку десятков лет, массового устройства руководством своих родственников на работу в палаты, непрозрачности расходования взносов и ненадлежащего осуществления палатами функций по защите интересов адвокатов. В декабре 2016 г. лишение И. Трунова адвокатского статуса судом было признано незаконным. На VIII Всероссийском съезде адвокатов 20 апреля 2017 г. была принята предложенная Федеральной палатой адвокатов поправка в Кодекс профессиональной этики адвоката, которая предусматривает, что лишение адвокатского статуса может быть обжаловано только в связи с нарушением процедуры его принятия (ст. 25). В интервью журналу «Закон» (№ 8 за 2017 г.) бывший глава Адвокатской палаты г. Москвы Г. Резник отметил, что именно ситуация с адвокатом И. Труновым является основанием этой поправки[464].

Данный пример иллюстрирует состояние дел в саморегулировании такой сферы деятельности, как адвокатура, призванной защищать права и исполнять закон, а не наоборот. Осуществление саморегулирования должно находиться под строгим контролем. Сами негосударственные сообщества не всегда готовы к такой самостоятельной деятельности.

В понятии саморегулируемой организации следует отразить положение о том, что она наделяется публичными полномочиями, и сформулировать его следующим образом: «Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных данным Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида и осуществляющие отдельные публичные полномочия, а именно правовое регулирование и контрольные полномочия в отношении данных субъектов». Соответствующие изменения необходимо внести в ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» (см. приложение 9).

В этом случае саморегулируемая организация будет подпадать под предмет общественного контроля, нормативное закрепление которого также требует своего совершенствования по некоторым направлениям.

В связи с вовлеченностью в процесс общественного контроля негосударственные организации наделяются правами, входящими в их специальный административно-правовой статус. Структуры, реализующие общественный контроль, обеспечивают взаимодействие между органами исполнительной власти и негосударственными организациями. Это общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, куда наряду с представителями данных органов входят и представители негосударственных организаций. Цель их деятельности - подготовка решений государственных органов по наиболее важным социальным и политическим вопросам, учитывая общественное мнение, создавая механизм обратной связи между гражданами, организациями и органами государственной власти.

В действующем законодательстве отсутствует право негосударственных организаций на законодательную инициативу. Хотя исторически оно было известно и содержалось, например, в ст. 15 Закона СССР «Об общественных объединениях». Но участие некоммерческих организаций (в том числе ассоциаций коммерческих организаций) в правотворческом процессе полностью не исключено. Что было бы и неверным направлением в правовом регулировании, так как данное взаимодействие органов государственной власти и негосударственных организаций дает в итоге такой результат нормотворчества, который является наиболее приемлемым и необходимым для обеих заинтересованных сторон.

Некоммерческая организация может участвовать в законопроектной работе в следующих формах:

- обращаясь к субъекту законодательной инициативы с предложением принять закон или с его проектом;

- участвуя в работе экспертных или рабочих групп, в парламентских слушаниях;

- лоббируя принятие законов через депутатов;

- подготавливая общественную экспертизу законопроектов1.

Можно согласиться со справедливым мнением Бочаровой С.Н. о том, что выбор форм сотрудничества с общественными объединениями оставлен на усмотрение самих государственных органов, конкретных чиновников, что порождает неопределенность в результате, которого желает достичь общественное объединение: неизвестно, будут ли учтены их замечания и пожелания при принятии реше-

ния[465] [466].

Данная проблематика была актуальна и в 60-е годы ХХ в. Еще Ю.М. Козлов отмечал то, что для повышения авторитета общественности нелишним было бы установление обязанности органов государственной власти рассматривать предложения общественных организаций в определенные сроки и с обязательным мотивированным ответом[467].

Эта идея была воплощена в нормах Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

В ст. 26 данного закона закреплены следующие права негосударственных некоммерческих организаций (ассоциаций коммерческих организаций) по результатам общественного контроля:

1) направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (и получается, что в том числе и в саморегулируемые организации), предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности, а также по устранению причин и условий, способствовавших нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

2) выдвигать общественную инициативу в соответствии с законодательством

РФ;

3) оспаривать в установленном федеральным законом порядке (в том числе в судебном и (или) административном порядке) нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Субъекты общественного контроля в соответствии с данным федеральным законом обнародуют информацию о своей деятельности, о проводимых мероприятиях общественного контроля и об их результатах, в том числе размещают ее в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в средствах массовой информации, а также при необходимости направляют информацию о результатах общественного контроля в органы прокуратуры и (или) органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль.

Данным правам корреспондирует обязанность органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленный законодательством РФ срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы. Как уже рассматривалось, к ним относятся:

1) Общественная палата РФ;

2) общественные палаты субъектов РФ;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;

4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ.

Общественные палаты действуют в субъектах РФ в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 (ред. от 5 декабря 2017 г.) «Об Общественной палате Российской Федерации»1, Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а с 1 января 2017 г. и Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»[468] [469].

Но непосредственно правовое регулирование статуса и деятельности региональных общественных палат осуществляется законодательством субъектов РФ. При этом положения соответствующих законов и иных нормативных правовых актов в различных субъектах РФ значительно отличаются друг от друга. Поэтому требовалось унифицировать подход к урегулированию статуса общественных палат субъектов РФ, их задач, порядка формирования, состава, организации деятельности. С этой целью 23 июня 2016 г. и был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации», в соответствие с которым были приведены законы субъектов РФ о региональных общественных палатах. Содержание отдельных статей данного закона вызывает некоторые вопросы.

Так, общественные палаты субъектов РФ вправе осуществлять общественный контроль в соответствии с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» за деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия на территории субъекта РФ.

Чеботарев Г.Н. справедливо отмечает, что региональные общественные палаты не просто являются субъектами общественного контроля, а системообразующими его центрами, что обусловлено широким представительством в их составе объединений граждан, профсоюзов, религиозных, социально ориентированных некоммерческих организаций, а также активным участием общественных палат субъектов РФ в формировании общественных советов при органах публичной власти[470].

Вместе с тем в соответствии с ч. 7, 8 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» две трети состава Общественной палаты утверждается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ соответственно. Таким образом, общественные палаты субъектов РФ преимущественно формируются государственными органами субъекта РФ, за деятельностью которых они впоследствии и призваны будут осуществлять общественный контроль. Представляется, что с целью повышения эффективности последнего необходимо сократить количество органов государственной власти, участвующих в данной процедуре, до одного.

В пользу данного предложения также свидетельствует и то, что даже при формировании Общественной палаты РФ участвует только один орган государственной власти - Президент РФ[471]. Таким образом, процедура создания федеральной Общественной палаты является более демократичной, чем региональной.

В связи с этим предлагается исключить из Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по утверждению одной трети состава Общественной палаты и сформулировать пункты 7-9 ст. 8 в следующей редакции:

«7. Одна треть состава Общественной палаты утверждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации структурных подразделений общероссийских и межрегиональных общественных объединений.

8. Члены Общественной палаты, утвержденные законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, определяют состав одной трети членов Общественной палаты по представлению зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации региональных общественных объединений и некоммерческих организаций, указанных в части 3 настоящей статьи.

9. Члены Общественной палаты, утвержденные законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, определяют состав остальной одной трети членов Общественной палаты из числа кандидатур, представленных местными общественными объединениями» (см. приложение 11).

Такой порядок формирования общественных палат субъектов РФ позволит при этом исключить элемент усмотрения со стороны регионального органа государственной исполнительной власти.

Кроме того, при осуществлении своей деятельности общественные палаты субъектов РФ обязаны следовать принципам, изложенным в ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»:

1) приоритета прав и законных интересов человека и гражданина;

2) законности;

3) равенства прав институтов гражданского общества;

4) самоуправления;

5) независимости;

6) открытости и гласности.

Следует обратить внимание на принцип независимости. При утверждении одной трети состава общественной палаты субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ реализация данного принципа будет затруднена.

Комментируя подписание Президентом РФ Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации», Секретарь Общественной палаты РФ А. Бречалов отмечал, что формирование общественных палат в регионах в соответствии с ним станет индикатором готовности глав субъектов РФ к сотрудничеству с институтами гражданского общества: «То, как губернаторы будут формировать общественные палаты в регионах, будет некой лакмусовой бумажкой, демонстрирующей, насколько глава региона готов к диалогу с гражданским обществом»[472]. Если же высшее должностное лицо субъекта РФ не будет «готово к такому диалогу», то развитие общественного контроля в регионе будет под вопросом.

Также заслуживает внимания и еще один аспект Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов

Российской Федерации», но уже относящийся не к формированию, а к деятельности региональных общественных палат. Пункт 5. ст. 11 закрепляет то, что решения Общественной палаты принимаются в форме заключений, предложений и обращений и носят рекомендательный характер. При этом не указывается на обязательность рассмотрения решений. Поэтому данный пункт должен быть изложен в следующей редакции:

«5. Решения Общественной палаты принимаются в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению в соответствии с законодательством» (см. приложение 11).

Кроме того, в целях повышения эффективности деятельности саморегулируемых организаций требуется внести в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» статью 23.1 «Общественный контроль за деятельностью саморегулируемых организаций» следующего содержания:

«Общественный контроль за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется субъектами общественного контроля в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». По результатам общественного контроля субъекты общественного контроля направляют итоговые документы, обязательные для рассмотрения, в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственному надзору за деятельностью саморегулируемых организаций в установленной сфере деятельности» (см. приложение 9).

Представляется, что внесение предлагаемых изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» в конечном итоге позволит сделать более эффективным механизм такого вида контроля, как общественный контроль, целью которого в соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» является в том числе обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Государство, устанавливая нормативно права негосударственных организаций, в то же время призвано выступать и гарантом их соблюдения и реализации.

В структуру правового статуса негосударственных организаций как субъектов административного права включаются и нормы, которые гарантируют соблюдение их прав и защиту от нарушений: «Административно-правовой статус в качестве других основных элементов включает также права и обязанности в сфере государственного управления, административно-правовые гарантии прав и свобод граждан или прав организаций»1.

Данный элемент имеет особое значение в этой структуре, он пронизывает все этапы деятельности негосударственных организаций без исключения: начиная с того, как она была создана и, заканчивая тем, как осуществлена ликвидация или прекращение деятельности. В него необходимо включить те нормы отрасли административного права, которые гарантируют в отношении негосударственных организаций соблюдение их прав, защиту от тех нарушений, которые могут происходить со стороны государственных структур и иных субъектов.

Так, в Федеральном законе «Об общественных объединениях» (ст. 17) есть такое положение, которое говорит о том, что государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ.

Одной из важнейших гарантий статуса данного вида негосударственных организаций является то, что при нарушении их прав, предоставленных законодательством, общественное объединение может обратиться с исковым заявлением в суд и с заявлением или жалобой в административные органы о привлечении виновных к ответственности в соответствии со ст. 39 Федерального закона «Об общественных объединениях».

1

Административное право: учеб. курс / под ред. Р.А. Подопригоры. Алматы, 2010. С. 101.

А руководствуясь ч. 2 ст. 49 ГК РФ, юридические лица могут быть ограничены в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть оспорено в суде.

Часть 2 ст. 49 ГК РФ гарантирует возмещение убытков, причиненных юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления РФ соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

В ст. 40 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусмотрена ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, причинивших ущерб общественным объединениям вследствие нарушения указанными органами и их должностными лицами законодательства об общественных объединениях.

А в соответствии с ч. 5 ст. 51 ГК РФ отказ в государственной регистрации юридического лица, а также во включении данных о нем в Единый государственный реестр юридических лиц допускается только в случаях, предусмотренных законом о государственной регистрации юридических лиц.

Отказ в государственной регистрации юридического лица и уклонение от такой регистрации могут быть оспорены в суде.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» за необоснованный, то есть не соответствующий основаниям, указанным в ст. 23 данного закона, отказ в государственной регистрации, неосуществление государственной регистрации в установленные сроки или иное нарушение порядка государственной регистрации, установленного данным законом, а также за незаконный отказ в предоставлении или за несвоевременное предоставление содержащихся в государственных реестрах сведений и документов, иных предусмотренных указанным законом документов должностные лица регистрирующих органов несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ.

Данные гарантии обеспечивают реализацию как общих, так и специальных прав негосударственных организаций.

Все вышеназванные критерии выделения последних можно сгруппировать в зависимости от того, к какой стороне деятельности негосударственных организаций они относятся:

1) относящиеся к организационной стороне деятельности организаций (организационно-правовая форма);

2) относящиеся к содержательной стороне их деятельности (наделение публичными полномочиями в соответствии с законом, социально ориентированная деятельность, вовлеченность в процесс общественного контроля и др.);

3) критерии смешанного характера, относящиеся и к организационной, и к содержательной стороне деятельности негосударственных организаций (финансирование из зарубежных источников и политическая деятельность).

Этими критериями можно воспользоваться и при выделении видов специальных обязанностей, входящих в административно-правовой статус негосударственных организаций.

<< | >>
Источник: Соболева Юлия Викторовна. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов, 2018. 2018

Еще по теме § 6.1. Права негосударственных организаций в структуре административно-правового статуса и гарантии их реализации:

  1. Административно-правовой статус предприятий и учреждений
  2. Понятие, структура административно-правовых отношений.
  3. § 3. Административно-правовой статус специальных учреждений, осуществляющих функции по вытрезвлению граждан
  4. Особенности административно-правового статуса органов исполнительной власти, регулирующих функционирование нефтегазового комплекса России
  5. 2.1. Роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и их организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.
  6. 2.1. Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего
  7. § 5. Административно-правовой статус субъектов экономических отношений
  8. ОГЛАВЛЕНИЕ
  9. Глава 1. Общие положения о негосударственных организациях как субъектах административного права
  10. Глава 2. Виды негосударственных организаций как субъектов административного права
  11. Раздел II. Основы административно-правового статуса негосударственных организаций
  12. Глава 3. Общая характеристика административно-правового статуса негосударственных организаций
  13. § 3.1. Понятие административно-правового статуса негосударственных организаций
  14. § 3.2. Элементы структуры административно-правового статуса негосударственных организаций
  15. Глава 4. Целевая составляющая административно-правового статуса негосударственных организаций
  16. Глава 5. Организационная составляющая административно-правового статуса негосударственных организаций
  17. Глава 6. Содержательная составляющая административно-правового статуса негосударственных организаций
  18. § 6.1. Права негосударственных организаций в структуре административно-правового статуса и гарантии их реализации
  19. § 6.2. Обязанности негосударственных организаций как субъектов административного права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -