<<
>>

Понятие и виды форм внесудебного разрешения административных споров

Выявление сущности внесудебного разрешения административных споров предполагает спецификацию понятия внесудебного разрешения административного спора, а равно форм разрешения административного спора.

При этом понятие формы разрешения административного спора коррелирует философскому пониманию формы, а равно общему понятию правовой формы.

Категория «форма» - одна из центральных и сложнейших в философии. Данная категория существует в философии с давних времен. «Цицероном и Августином использовалась как вид (более узкий класс в рамках более широкого класса - рода). Понятие «форма» Платон употреблял в том же смысле, что и понятие «идея», «эйдос», для обозначения всеобщего, неизменного и подлинно сущего, являющегося прообразом индивидуальных и изменчивых явлений. Согласно Фоме Аквинскому, Бог есть чистая форма, сущность и существование вещей возникают из формы, душа есть форма тела, чистые духовные субстанции — это отделенные от материи формы. У И. Канта форма созерцания (пространство и время) и мышления (категории) означают уже не объективные условия бытия, а необходимые условия опыта и познания, лежащие в самом человеческом разуме. По Гегелю, отношение между формой и содержанием есть взаимоотношение диалектических противоположностей, т.е. их взаимопревращение. Термин «форма» употребляется также для обозначения внутренней организации содержания и коррелирует, таким образом, с понятием структуры»[46] [47].

Как правило, понятие формы дается совместно с понятием содержания. Таким образом, содержание и форма - это философские категории, во взаимосвязи которых содержание, будучи определяющей стороной целого, представляет «единство всех составных элементов объекта, его свойств, внутренних процессов, связей, противоречий и тенденций, а форма есть способ существования и выражения содержания. Термин «форма» употребляется также для обозначения внутренней организации содержания и связан, таким образом, с понятием структуры» .

Отношение содержания и формы характеризуется единством, доходящим до их перехода друг в друга, однако это единство является относительным. Во взаимоотношении содержания и формы содержание представляет подвижную, динамичную часть целого, а форма образует систему устойчивых связей предмета. Возникающее в ходе развития несоответствие содержания и формы, в конечном счете, разрешается «сбрасыванием» старой и возникновением новой формы, адекватной развившемуся содержанию. Форма, в свою очередь, есть способ существования, выражения и преобразования содержания.

В праве определение формы нашло свое выражение в понятии формы права, которое используется в теории права для отражения существующей юридической реальности, складывающейся в процессе общественного развития, указывая на специфические способы организации (оформления) национально-правового бытия.

Как утверждают ряд авторов (В.Я. Любашиц, А.Ю. Мордовцев, А.Ю. Мамычев), форма права организует саму правовую материю, т.е. является способом внутренней организации и внешнего выражения права[48].

Таким образом, можно сказать, что форма разрешения административного спора представляет собой внешнее выражение действий и решений, имеющих юридическое значение и направленных на разрешение административного спора. Разрешение административного спора получает свое практическое воплощение в деятельности уполномоченных субъектов.

Соответственно, если административный спор представляет собой конфликт, то разрешение спора является деятельностью по преодолению конфликта, а форма разрешения спора - внешнее выражение такой деятельности. Административный спор предполагает возможное разногласие по поводу реализации, предоставления или нарушения прав, свобод или законных интересов, тогда как разрешение спора предусматривает деятельность по защите или восстановлению нарушенного права, свободы или законного интереса, имеющую установленную законом форму.

В специальной литературе предложены различные подходы к понятию внесудебного разрешения административных споров.

В частности, Г.В. Севастьянов предлагает дефиницию внесудебного разрешения спора как право выбора любого не запрещенного законом метода частного урегулирования конфликта или разрешения спора, в условиях определенной ситуации[49] [50] [51]. А.А. Брыжинский предлагает внесудебное разрешение спора «называть как досудебная (внесудебная) правоприменительная (правосогласительная) практика, представляющая собой всю предметно-практическую деятельность самих спорящих или конфликтующих субъектов либо третьих лиц, направленную на разрешение споров и конфликтов (примирение сторон, достижение согласия,

Л

компромисса) в рамках правовой системы общества» . У.В. Метелева внесудебное (административное) разрешение административных споров определяет как урегулированную административно-процессуальными нормами властную деятельность компетентных административно-конфликтных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных дел об административных

спорах . М.А. Романенко пишет: «Альтернативные формы разрешения правовых споров - это совокупность процедур, направленных на разрешение правового конфликта путем достижения взаимоприемлемого результата, не обладающая признаками судебного разбирательства, применяющаяся до, во время или внесудебного процесса»[52].

Е.Б. Лупарев характеризует внесудебное разрешение административноправовых споров в «широком легальном и традиционном для отечественной правовой доктрины смысле как любой внесудебный, но связанный с реализацией властной воли порядок разрешения самими сторонами или третьим лицом (вне зависимости от порядка подчиненности) возникшего и имеющего все признаки спорного правоотношения»[53].

Как представляется, разрешение административного спора получает свое выражение в рамках производства по разрешению административных споров.

Такого рода производство представляет собой деятельность субъектов административной власти (органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов).

Это производство связано с рассмотрением и разрешением административных дел, возникающих из административно- правовых отношений. Индивидуально-конкретные дела, опосредующие предмет административного спора, рассматриваются в рамках установленного законом порядка, в основе которого лежит правовая процедура.[54] [55] [56] Результат рассмотрения административного дела получает свое выражение в форме правоприменительного акта.

Первоначально доктрина административного процесса была представлена двумя концепциями - юрисдикционной и управленческой. В первом случае административный процесс представляется как «деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». Как указывает А.И. Каплунов, здесь актуализирован содержательный аспект административного процесса, ограничивающий его рассмотрением споров и применением административного принуждения. Во втором случае административный процесс трактуется в качестве урегулированного правом порядка разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами.[57] Эта концепция сформировалась в трудах В.Д. Сорокина и получила свое дальнейшее развитие в работах ряда авторов[58].

Развитие отечественного законодательства обусловило формирование трех концепций административного процесса - управленческой, судебной и комплексной. Судебная концепция получила свое развитие, в частности, в работах Ю.Н. Старилова[59] [60] [61]. Комплексная концепция описана в последних работах Н.Г. Салищевой и ряда других авторов . При этом следует отметить, что внесудебное рассмотрение административного спора не может рассматриваться в рамках судебной концепции, поскольку с этой точки зрения такого рода производство может трактоваться исключительно как управленческая деятельность уполномоченных субъектов, реализуемая в установленных процедурных формах.

В то же время производство по административно-правовым жалобам и спорам может быть рассмотрено и в рамках управленческой, и в рамках комплексной концепции административного процесса.

В доктрине административного права также описана видовая спецификация форм внесудебного разрешения административного спора. В частности, авторы указывают на досудебные, несудебные, негосударственные, неюрисдикционные, доюрисдикционные, претензионные или согласительные, неформальные или квазиюридические формы[62]. Д.Л. Давыденко предлагает «использовать следующие категории: дружественное урегулирование споров», «внесудебные способы разрешения и урегулирования споров», «автономное урегулирование споров» и «частные (негосударственные) процедуры разрешения и урегулирования споров»[63]. Имеют место и иные подходы.

В соответствии с современными реалиями правовой теории и практики можно говорить о различных формах разрешения административных споров во внесудебном порядке. Как представляется, к таковым можно отнести: внесудебное разрешение административного спора государственными или муниципальными органами и их должностными лицами, медиацию (посредничество), деятельность омбудсмена, процедуру примирения сторон. При этом ограничения в возникновении новых форм нет.

Внесудебное разрешение споров государственными органами или органами местного самоуправления и их должностными лицами, как правило, осуществляется, когда вмешательство суда не требуется или если эта процедура обязательна до судебного вмешательства в соответствии с законом. Так, например, согласно п.2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации, акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц (за исключением актов ненормативного характера, принятых по итогам рассмотрения жалоб, апелляционных жалоб, актов ненормативного характера федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, действий или бездействия его должностных лиц) могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ[64].

Кстати, что позволяет применять более широкие формы внесудебного разрешения административных споров. В частности, интересным представляется исследование М.В. Аракеловой, которая выделяет «две группы альтернативных форм досудебного урегулирования споров, вытекающих из налоговых правоотношений: первая включает превентивные процедуры...; вторая — такую форму, как медиация, которая имеет место уже непосредственно после возникновения спорных ситуаций, а также обжалование актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц»[65]. На наш взгляд, идея весьма оригинальна - признание превентивной процедуры формой разрешения спора, вытекающего из налоговых правоотношений. Вместе с тем, полагаем, что такая форма не может быть включена в систему способов внесудебного разрешения спора, поскольку на данной стадии формирования конфликта еще не сформированы общественные отношения, определяющие объект и предмет спора, а отсюда невозможно определить и выбрать наиболее эффективную форму разрешения конфликта. Однако в целях профилактики и повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, в частности налоговых органов, идея весьма полезна, и дальнейшая разработка механизма превентивных процедур, как в сфере налоговых, так и других правоотношений, представляется весьма актуальной.

Примирение сторон - тема, которой уделяется немало внимания в научных исследованиях. Примирение сторон рассматривается учеными в различных аспектах: в свете принципов диспозитивности и законности, как основание для прекращения производства, способ урегулирования споров т.д. На современном этапе почва для исследований процедуры примирения сторон существенно обогатилась за счет распространения идей использования альтернативных способов урегулирования споров, внедрения в судопроизводство примирительных процедур, допустимости альтернативного урегулирования административных споров, примирения в исполнительном производстве. Данная тема весьма перспективна для исследований, разработки инновационных предложений для совершенствования законодательства и правоприменительной практики.

Процедура примирения сторон представляет собой способ мирного урегулирования спора, возникшего из определенных административных правоотношений, в форме письменного соглашения.

Медиация (посредничество), в аспекте административного спора, должна заслужить особое внимание отечественных ученых и специалистов. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» процедурой медиации является способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решении, а медиатором признается независимое физическое лицо, независимые физические лица, привлекаемые сторонами в качестве посредников в урегулировании спора для содействия в выработке сторонами решения по существу спора[66]. Стоить отметить, что в науке процессуального права существуют как сторонники (В. Яковлев, В. Анохин), так и противники (Н. Сердюкова, М. Рожкова) альтернативной процедуры урегулирования споров путем медиации.

Омбудсмен (швед. ombudsman - представитель чьих-либо интересов) - специально избираемое (назначаемое) должностное лицо для контроля за соблюдением прав человека разного рода административными органами, а в некоторых странах - также частными лицами и объединениями[67] [68]. Деятельность омбудсмена регулируется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской

Федерации» . Согласно данному закону омбудсмен «осуществляет контроль, а также ведет расследование с позиций законности, эффективности, целесообразности, справедливости, рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов или органов местного самоуправления и их должностных лиц, если ранее субъект обжаловал эти решения или действия (бездействие), но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе»[69]. В зарубежных странах такое должностное лицо имеет различные наименования, за исключением скандинавских стран, где название подобного должностного лица осталось без изменений, пути назначения на должность (может быть избран народом или назначен уполномоченным лицом). Так, например, в Колумбии и Испании (избирается на 5 лет парламентом) наименование этой должности - народный защитник; в Румынии - адвокат народа; во Франции - посредник (назначается Советом министров); в Намибии - назначается президентом. В большинстве стран граждане вправе обратиться к омбудсмену непосредственно. Он, в свою очередь, обнаружив упущение или злоупотребление, указывает на это соответствующему органу или должностному лицу и предлагает их устранить. В противном случае он вправе обратиться в органы правосудия или парламент.

В Российской Федерации подобный институт носит название уполномоченного по правам человека. Однако институт омбудсмена, реализованный в отечественной правовой системе, никак не позволяет отнести омбудсмена к полноценной форме разрешения административно-правовых споров. Только в случае, когда исчерпаны все административные и судебные способы защиты нарушенных прав, граждане могут обратиться к уполномоченному по правам человека. Но в компетенцию уполномоченного по правам человека не входит функция разрешения административных споров и он не вправе принимать самостоятельного решения по жалобе лица, а лишь только дает свои заключения, но он может содействовать пересмотру выводов по конкретному делу.

Также полагаем возможным упомянуть об административной юстиции как о форме разрешения административного спора, реализация которой возможна в административном порядке. В отечественной теории и практике под административной юстицией следует понимать систему специальных судебных и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, а также (в более узком смысле) особый процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между гражданином или юридическим лицом, с одной стороны, и органом государственного управления - с другой. В ряде зарубежных стран система административной юстиции сложилась еще во второй половине XIX в. В настоящее время ее органами являются либо специальные административные суды (Франция, ФРГ, Швейцария и др.), либо общие суды в сочетании с ведомственными административными судами (США, Великобритания и др.). Иногда административная юстиция реализуется особыми структурными подразделениями в рамках органов исполнительной власти или судов общей юрисдикции. Но на нынешнем этапе развития правовой системы Российской Федерации административная юстиция сформирована в основном в части судебной формы разрешения споров. И чаще синонимом административной юстиции выступает судебная деятельность, судебный процесс или судебное разбирательство в рамках административного судопроизводства. При этом следует отметить, что сформированная в настоящее время законодательная конструкция административного судопроизводства вызывает определенные сомнения с точки зрения допустимости ее отнесения к административному процессу, что является поводом для научной дискуссии.[70]

Таким образом, под внесудебным разрешением административного спора следует понимать основанную на нормах административно-процессуального права деятельность органов исполнительной власти и иных уполномоченных субъектов, направленную на преодоление разногласий, вытекающих из административных правоотношений, вне (без) судебного производства.

Производство по внесудебному разрешению административных споров - одна из форм административного процесса, которая реализуется вне участия судебного органа. Отличительными чертами внесудебного разрешения административных споров от иных видов процесса являются упрощенность и ускоренность отдельных процессуальных действий, большое число субъектов, уполномоченных принимать решения по административному спору. Специфической версией внесудебного разрешения административного спора является производство по делу об административном правонарушении, поскольку в соответствии с КоАП РФ осуществление соответствующих процессуальных действий возможно без участия суда. Посредством такого производства выражается негативная реакция государства и общества на противоправные деяния, совершаемые в сфере государственного управления и функций исполнительной власти - административные правонарушения, что является основанием административной ответственности, реализуемой в административно - процессуальной форме[71].

Производство по делам об административных правонарушениях является одной из форм административно-процессуальной деятельности, осуществляемой широким кругом исполнительных органов на федеральном и субфедеральном уровнях организации публичной власти и их должностных лиц. Процессуальный характер выражается в реализации норм права, устанавливающих

административную ответственность физических и юридических лиц за совершаемые ими административные правонарушения. Задачи этого

производства сводятся к обеспечению всестороннего и объективного разрешения полномочными органами или должностными лицами дела об административном правонарушении в соответствии с законом. Разрешение административноделиктного спора выражается в принятии мотивированного постановления о назначении административного наказания, либо в отказе от его назначения, и его исполнении по итогам его рассмотрения.

Внесудебное производство по делам об административных

правонарушениях направлено на разрешение административных споров между сторонами административно-процессуальных отношений по поводу правомерности (неправомерности) применения мер административной

ответственности. Соответственно, полномочия по разрешению административных споров и по применению правовых санкций характеризуются как юрисдикционные.

В отношении административного производства юрисдикция означает определение круга уполномоченных на разрешение вопросов исполнительных органов и их должностных лиц, а также перечня конкретных дел, отнесенных к их компетенции. Она вытекает из административной правосубъектности уполномоченных органов и лиц, которая включает, в том числе, функциональные обязанности применять нормы материального административного права к конкретным ситуациям, возникающим в подведомственной им сфере1.

Эффективность реализации внесудебных процедур при разрешении административно-деликтных споров неоднозначна, поскольку существенное количество внесудебных постановлений о привлечении к административной ответственности отменяются посредством последующего судебного контроля в силу нарушений норм материального права и неправильного их применения органами власти и должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, а равно в силу нарушения процессуальных правил при производстве по делам об административных правонарушениях.

1.3.

<< | >>
Источник: РЫСАЙ Борис Георгиевич. Внесудебные формы разрешения административного спора. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород - 2018. 2018

Еще по теме Понятие и виды форм внесудебного разрешения административных споров:

  1. Статья 13. Разрешение споров
  2. 32)Понятие и виды подведомственности. Подвед-ть гражданских дел судам общей юрисдикции?
  3. § 3. Ювенальные юридические технологии: понятие, признаки, виды
  4. Эффективный механизм разрешения административных споров как признак правового государства
  5. Понятие и виды форм внесудебного разрешения административных споров
  6. Правовые принципы внесудебного разрешенияадминистративных споров
  7. Процедура медиации как форма разрешения административного спора
  8. Споры гращан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением их прав и свобод, не связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности
  9. Административное судопроизводство, как форма разрешения административно-правовых споров
  10. §3. Проблемы доказывания и доказательств при разрешении административно-правовых споров
  11. §2. Организационные и процессуальные аспекты деятельности по разрешению административно-правовых споров в зарубежных странах
  12. §1. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как форма осуществления судебной власти: понятие, основные признаки, виды, значение в системе построения и функционирования судебной власти
  13. §2. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации и судебная реформа
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -