2.1. Понятие и нормативно -правовая основа производства по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства

Производство по применению в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства мер административного принуждения составляет один из сегментов деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, выполняющих функции в сфере обеспечения реализации миграционного законодательства.

Чтобы определить понятие исследуемого производства, необходимо уточнить, что собой представляет административное производство вообще. Данная дефиниция в законодательстве не определена и вряд ли может быть регламентирована ввиду широкого охвата организационных общественных отношений, в том числе процессуальных, урегулированных нормами административного права. Указанное обстоятельство определяет отсутствие однородности рассматриваемого понятия и способствует его видовой дифференциации.

С точки зрения науки административного права, административное производство следует представить как регламентируемую нормами административно-процессуального законодательства деятельность уполномоченных на то субъектов публичной власти (суда, а также органов исполнительной власти и их должностных лиц), связанную с разрешением споров между субъектами административных правоотношений, применением мер административного принуждения и разрешением иных индивидуально -конкретных дел, возникающих в процессе исполнительно -распорядительной деятельности органов государственного управления. Такое понимание административного производства основано на широком понимании административного процесса, которое господствует в научной литературе по административному праву^[83], а административное производство является базисным элементом административного процесса^[84].

В составе производств, урегулированных нормами административного права, можно выделить две группы — юрисдикционные и неюрисдикционные производства. В рамках настоящей работы наибольший интерес представляет административно-юрисдикционный процесс, поскольку производство по применению мер административного принуждения как в целом, так и конкретно по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства в частности, представляет собой одну из разновидностей именно административно-юрисдикционного процесса.

Административно-юрисдикционный процесс имеет своей целью не позитивное управленческое регулирование, а разрешение спорной ситуации либо применение принуждения, в том числе санкций. Он связан с негативными последствиями для одной из сторон спора, а также с применением в отношении субъекта административного права мер административной, дисциплинарной ответственности, иных принудительных мер. Следует выделить две основные ветви административно-юрисдикционного процесса: административную юрисдикцию, осуществляемую во внесудебном порядке, и административную юрисдикцию, осуществляемую в судебном порядке.

Для того чтобы определить место производства по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства в системе административно-юрисдикционного процесса, необходимо осуществить классификацию административно -юрисдикционных производств, которые следует подразделить в зависимости от характера разбирательства индивидуально -конкретных дел в сфере государственного управления. В соответствии с этим в литературе выделяют следующие разновидности административно-юрисдикционных производств^[85]:

контрольно-надзорное производство — процессуальная деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по осуществлению действий, связанных с предупреждением, выявлением и пресечением нарушений нормативно установленных требований посредством организации и осуществления проверок, принятия мер по прекращению противоправного поведения или восстановлению правового положения, существовавшего до совершения правонарушений;

производство по делам об административных правонарушениях, в качестве которого рассматривается деятельность специально уполномоченных на то органов и должностных лиц, направленная на всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дела об административном правонарушении, разрешение его в соответствии с законом и обеспечение исполнения вынесенного постановления. Итогом данного производства может быть применение карательных санкций в виде административных наказаний к виновным лицам, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства;

производство по административно-правовым жалобам и спорам, под которым понимается деятельность уполномоченных органов государственного управления и их должностных лиц, связанная с рассмотрением и разрешением индивидуально -конкретных дел по спорным вопросам применения материально-правовых норм, правовой оценке действий и решений сторон административно -правового спора с последующим восстановлением или защи- той в случае необходимости нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, прав и законных интересов юридических лиц;

служебно-дисциплинарное производство, содержанием которого является процессуальная деятельность субъекта дисциплинарной власти (органа или его руководителя, имеющего право назначать на должность лицо, совершившее служебный проступок) по применению дисциплинарных взысканий;

исполнительное производство, под которым понимается деятельность судебных приставов-исполнителей по принудительному исполнению актов судебных органов, а также актов иных органов и их должностных лиц.

Новым видом производств в рамках административно-юрисдикционного процесса является административное судопроизводство. Вступление в силу Кодекс административного судопроизводства РФ обусловливает зарождение нового для административного права института, который до настоящего времени развивался в рамках отраслей гражданского процессуального права и арбитражного процессуального права.

Ранее законодатель ограничивался лишь установлением правил производства по делам, возникающим из публично -правовых отношений, в под- разд. III Гражданского процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. от 2 марта 2016 г.)^[86] и разд. III Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 23 июня 2013 г.)^[87]. Развитие науки административного права, издание многочисленных трудов ученых-административистов, подготовленных на рубеже XX-XXI вв. по вопросам административной юстиции и административного судопроизводства^[88], учет законодательного опыта других государств^[89] предопределили законодательное выделение данного вида судопроизводства из системы иного судопроизводства — гражданского — ввиду особого характера дел, связанных с обеспечением законности в деятельности публичной администрации.

В составе неюрисдикционных производств принято выделять административно-нормотворческое производство, наградное производство, кадровое производство на государственной службе, производство по приватизации государственного имущества, регистрационное производство, лицензионно - разрешительное производство, учредительное производство и др.^[90]

Исходя из приведенной классификации административно - юрисдикционных производств, производство по делам о применении мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства нельзя рассматривать как самостоятельную их разновидность, поскольку оно объединяет в себе элементы контрольно -надзорного производства, производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства (в части судебного санкционирования помещения депортируемых и реадмиссируемых иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения).

К характерным признакам производства по применению мер административного принуждения следует отнести следующие:

1) его регламентацию только на федеральном уровне, что отвечает требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Не только материально-правовые установления, но и процедурные правила реализации мер административного принуждения, затрагивают права и свободы граждан, подчас весьма существенно, что обусловливает регламентацию в федеральных законах как самих этих мер, так и порядка их применения. Это не исключает, однако, дополнительной подзаконной регламентации соответствующих процедур, что часто имеет место в нормотворческой деятельности, осуществляемой Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти. Такая регламентация не должна умалять права и свободы физических лиц, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства, не изменять в сторону уменьшения количество гарантий, установленных для них федеральным законом;

2) отсутствие систематизированной нормативно -правовой основы. Меры административного принуждения весьма многочисленны и разнообразны, что обусловливает их разброс по различным федеральным законам. Соответственно, и процедура их применения не регламентирована единообразно. Не является исключением и производство в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, к которым применяются в основном те же самые меры административного принуждения и в том же процессуальном порядке;

3) различную степень проработки порядка осуществления данного производства.

4) широкий спектр субъектов, осуществляющих производство по применению мер административного принуждения. К их числу относятся как органы исполнительной власти, так и судьи. В данном производстве задействованы все федеральные и региональные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно -надзорные полномочия, поскольку содержание контрольно-надзорной деятельности предполагает возможность и нео бходи- мость в определенных случаях применения административно - принудительных мер в результате выявления правонарушения или в иных позитивно значимых целях.

Наличие в качестве субъектов, к которым применяются административно - принудительные меры, иностранных граждан и лиц без гражданства определяет некоторые особенности данного производства по сравнению с общим порядком производства по применению мер административного принуждения:

1) более широкая нормативно-правовая основа, определяемая наличием особенностей в административно -правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, которые нуждаются в закреплении в специальном законодательстве.

2) усиление процессуальных гарантий для иностранных граждан и лиц без гражданства при применении к ним мер административного принуждения, влекущих невозможность дальнейшего пребывания на территории Российской Федерации и сопутствующих им мер. Применением данных мер существенно ограничиваются права человека, гарантируемые на международном уровне: право каждого, кто законно находится на территории какого - либо государства, в пределах этой территории свободно передвигаться и свободно осуществлять выбор местожительства^[91], а также право на свободу и личную неприкосновенность^[92]. В частности, согласно ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ подведомственные судьям дела об административных правонарушениях, совершение которых может повлечь административное выдворение из Российской Федерации, рассматривают судьи районных судов, что, с точки зрения законодателя, должно обеспечить более высокое качество рассмотрения дела об административном правонарушении по сравнению с производством у мировых судей, рассматривающих большую часть подведомственных судьям дел об административных правонарушениях. Помещение как депортируемых, так и административно выдворяемых иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения, подведомственные органам внутренних дел, осуществляется, как правило, также на основании судебного акта, что должно обеспечить законность ограничений конституционно установленного права каждого на свободу и личную неприкосновенность;

3) наличие унифицированных процедур осуществления отдельных мер административного принуждения, имеющих различные фактические основания применения. Несмотря на различную нормативно-правовую регламентацию материально-правовых аспектов депортации и административного выдворения, порядок организации их исполнения является единым. Для целей реализации названных мер административного принуждения предусмотрена обеспечительная мера в виде помещения иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения органов внутренних дел и содержания в них, для осуществления которой в ст. 35.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установлены единые правила;

4) применение в рамках одного производства сразу нескольких мер административного принуждения, имеющих различную видовую принадлежность. Например, назначение меры административной ответственности в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации обусловливает применение меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в виде помещения в специальные учреждения для лиц, подлежащих административному выдворению, и иные связанные с этим меры, — препровождение в специальные учреждения, личный досмотр и досмотр вещей.

Подытоживая сказанное, следует констатировать, что наличие особенностей производства по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства обусловливает необходимость должной научной проработки соответствующих процедур для целей последующей оптимизации законодательства, регулирующего данную сферу отношений, и устранения из него коллизий.

Кроме того, необходимо сформулировать определение понятия «производство по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства». Для этих целей следует объединить наиболее существенные черты производства по применению административно-принудительных мер, а также изложенные в первой главе и определяющие суть административного принуждения его характеристики как осуществляемого вне организационного подчинения морального, материального, физического и организационного воздействия к подвластным объектам помимо их воли в связи с совершением и за совершение ими административных правонарушений или в административно-предупредительных целях.

Таким образом, под названным производством следует понимать не имеющую систематизации, регламентируемую на федеральном уровне нормами административно-процессуального законодательства деятельность уполномоченных на то субъектов публичной власти, имеющих юрисдикционные функции (органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также суда), связанную с применением вне организационного подчинения мер морального, материального, физического и организационного воздействия к иностранным гражданам и лицам без гражданства помимо их воли в связи с совершением и за совершение ими административных правонарушений или в иных позитивно значимых целях.

Нормативным основанием применения мер административного принуждения являются нормативно -правовые акты, в которых установлена возможность их осуществления в отношении физических или юридических лиц. Процессуальное регулирование предполагает в свою очередь рассмотрение в качестве нормативного основания те нормативные акты, в которых изложена процедура реализации мер административного принуждения.

Система нормативных актов, в которых содержатся процедурные правила осуществления мер административного принуждения, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в большей части совпадает с системой нормативных актов, образующих нормативную основу процедуры административного принуждения, применяемого к гражданам Российской Федерации, поскольку сами по себе административно -принудительные меры имеют универсальный характер и, как правило, реализуются вне зависимости от принадлежности лица к гражданству какого-либо государства.

Исключение составляют специфические меры, применение которых законодателем предусмотрено сугубо в отношении иностранцев и апатридов и связано с лишением возможности дальнейшего нахождения этих лиц на территории Российской Федерации. В настоящее время это невозможно ввиду ориентации федерального законодателя на общепризнанные принципы и нормы международного права.

Производство по реализации административно-принудительных мер в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства не отличается однородностью ввиду большого количества мер административного принуждения, к ним применяемых: административно -предупредительных, административно-пресекательных, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, административных наказаний и административно-восстановительных мер. Сообразно этому строится разграничение нормативного основания применения перечисленных мер; все они предусмотрены различными законодательными и подзаконными нормативно - правовыми актами, существенно различаются и процедуры их применения.

В рамках данного исследования не ставится задача проанализировать весь массив нормативных актов, устанавливающих процедурные правила по реализации абсолютно всех мер административного принуждения, которые могут быть применены к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Интерес представляют отмеченные выше специфические меры по принудительной высылке и связанные с ними меры административного принуждения, которые в литературных источниках по административному праву подразделяются на деликтообразуемые и неделиктообразуемые процедурные формы реакции государства на различные негативные обстоятельства, обусловливающие необходимость выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации^[93]. К деликтообразуемым, то есть связанным с совершением административных правонарушений, относятся административное выдворение и помещение в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. Неделиктообразуемые формы, которые не являются результатом совершения административных правонарушений, образуют депортация и реадмиссия.

Нормативное основание производства по применению данных мер образуют нормативные акты как международного значения, так и внутригосударственного. Установление возможности удаления иностранных граждан и апатридов за пределы любого государства имеет международно -правовое значение, поскольку не только относится к сфере взаимодействия разных государств, но и является результатом законного ограничения признанных на международном уровне прав человека. Прежде всего, речь идет о Международном пакте от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах», в ст. 12 которого гарантируется право всякого, законно находящегося на территории какого-либо государства, в пределах этой территории свободно передвигаться и свободно выбирать местожительства. Данное право не должно становиться объектом никаких ограничений, за исключением предусмотренных в законе и необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и сочетаться с иными правами человека. Тем самым на международно-правовом уровне устанавливается возможность определения в национальном законодательстве некоторых изъятий из данного права, к которым следует отнести те меры, которые были названы ранее.

Вместе с тем международные нормативно -правовые акты содержат в себе лишь материально -правовое регулирование, устанавливая единые для законодательства разных государств права и свободы человека и гражданина, а также возможность их ограничения, но не регулируют процедуры их осуществления, поскольку конкретные процессуальные механизмы могут существенным образом различаться; различаются и органы публичной власти, задействованные в их реализации. В то же время международно -правовые акты в данной сфере имеют определяющее значение, так как обусловливают осуществление на внутригосударственном уровне самой возможности различных процедур, связанных с ограничением прав и свобод, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства. Как гласит ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные в законе, то применению подлежат правила международного договора.

На внутригосударственном уровне в Российской Федерации производство по применению специальных мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства не имеет систематизации. Наряду с федеральными законами действуют и федеральные нормативные правовые акты подзаконного уровня, содержащие подробную регламентацию процедур реализации отдельных мер административного принуждения. В течение некоторого периода времени согласно положениям первоначальной редакции ст. 27.19 КоАП РФ была предусмотрена возможность регламентации отдельных процедурных вопросов, связанных с созданием и деятельностью специальных учреждений для содержания административно выдворяемых иностранных граждан и апатридов, на уровне региональных нормативно - правовых актов (данные учреждения создавались органами исполнительной власти субъектов РФ в установленном порядке). Однако в настоящее время такая возможность вполне обоснованно законодателем была устранена, поскольку в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Содержание выдворяемых в специальных учреждениях до их удаления за пределы Россий- ской Федерации как раз и относится к подобным ограничениям, порядок реализации которых должен быть определен федеральным законодателем.

В научной литературе ставится вопрос о возможной систематизации законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства. В частности, Е. С. Симонова указывает, что нормативно-правовую базу Российского государства в данной сфере необходимо пересмотреть и построить многоуровневую систему предупреждения административных правонарушений, которые совершаются иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России, а для этого требуется качественная правовая систематизация всего массива действующих правил и разработка новых норм с объединением их в едином Своде законов «О миграции и противодействии правонарушениям иммигрантов». По мнению указанного автора, этим актом должны быть объединены все действующие в настоящее время федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные правовые акты подзаконного уровня, принятые различными федеральными органами государственной власти и регулирующими вопросы миграции и совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства административные правонарушения. Е. С. Симоновой в результате сделан вывод, что данный акт поспособствует наиболее безболезненному устранению всех недоработок и неточностей в исследуемой сфере деятельности, придаст законодательству упорядоченный вид и будет иметь значения базового документа для законодательных актов субъектов РФ в миграционной сфере^[94]. Данная позиция была сформирована в том числе и на основании суждений иных авторов^[95].

На наш взгляд, представленные суждения отражают узковедомственные интересы указанного автора и не имеют ни нормативной, ни теоретической основы для их практической реализации. Во-первых, в Конституции РФ не предусмотрено такой формы нормативного акта, как «свод законов», который объединял бы в себе федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативно -правовые акты Российской Федерации. Во - вторых, по ряду направлений систематизация законодательства, регулирующего статус иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе производство по применению к ним специальных мер административного принуждения, нецелесообразна и может привести к разрушению иных целостных систематизированных институтов, составляющих отрасль административного права, таких как институт административной ответственности. Регулирование административной ответственности данных субъектов и процедур применения к ним административных наказаний, а также мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не в КоАП РФ, а в другом акте приведет к десистематизации института административной ответственности.

Мы придерживаемся позиции, согласно которой совершенствование процедур применения специальных мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства должно осуществляться посредством внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.

Наличие различных фактических оснований (деликтного и неделиктного) для применения данных мер обусловливает регулирование порядка их реализации в различном законодательстве. Для административного выдворения и помещения в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, соответствующие процедуры установлены в КоАП РФ, где нормы, их регламентирующие, имеют вид собрания наиболее важных систематизированных правил. Они не требуют развития в каких-либо иных федеральных законах. Напротив, в целях обеспечения единства административно-деликтного законодательства новые процессуальные правила, дополняющие установленные процедуры, должны включаться в КоАП РФ. В процессуальной части этого нормативного акта установлены особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершение которых может повлечь применение административного выдворения за пределы Российской Федерации, порядок исполнения данного административного наказания^[96], а также порядок помещения в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях^[97]. Как уже отмечалось, в отношении иностранных граждан не исключается установление особенностей исполнения отдельных видов административных наказаний, общих для любых субъектов административной ответственности.

Ранее указывалось, что производство по применению мер административного принуждения не имеет систематизации. Однако если речь вести о процедурах применения к иностранным гражданам и лицам без гражданства мер административного принуждения, имеющих деликтное основание (административное выдворение и помещение в специальное учреждение для выдворяемых), то данное производство систематизировано в КоАП РФ. Несмотря на это, следует отметить наличие многоуровневой нормативной регламентации с отсылкой к другим законодательным актам или без таковой. Так, ч. 1 и 3 ст. 27.19 КоАП РФ, содержащие требования относительно помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без

гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, отсылают к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в соответствии с установлениями которого эти учреждения и создаются. В свою очередь в указанном нормативном акте законодатель установил, что данные учреждения носят универсальный характер и организуются при органах внутренних дел для содержания не только административно выдворяемых, но и депортируемых, а также подлежащих передаче иностранным государствам лиц по договорам о реадмиссии.

Необходимо отметить обоснованность позиции законодателя по вопросу регулирования содержания иностранных граждан и апатридов в специальных учреждениях именно в названном Законе, а не в КоАП РФ, поскольку фактические основания для их помещения в данные учреждения могут быть не связаны с совершением административных правонарушений. При этом следует отметить различие понятий «помещение в специальное учреждение» и «содержание в специальном учреждении». При наличии административно - деликтного основания помещения в специальное учреждение его порядок должен быть регламентирован исключительно в КоАП РФ, о чем говорилось выше. Однако порядок и условия содержания в таких учреждениях ввиду сходства процедур административного выдворения и депортации целесообразно регламентировать в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Вместе с тем вряд ли стоит поддержать позицию федерального законодателя о детальной регламентации порядка и условий содержания иностранных граждан в специальных учреждениях на уровне Постановления Правительства РФ^[98], к которому содержится отсылка в Законе. Дело в том, что содержание в данных учреждениях носит принудительный характер и, следовательно, предполагает ограничение прав и свобод содержащихся в них субъектов. Как уже указывалось, подобное ограничение может быть регламентировано только федеральным законом и вряд ли в таких ситуациях следует доверять правительственным актам, поскольку надлежащие гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина может дать только федеральный законодатель.

Таким образом, определенная законодателем структура нормативно - правового регулирования процедур административного принуждения, применяемого к иностранным гражданам и лицам без гражданства на деликтной основе, нуждается в оптимизации с усилением законодательного регулирования и заменой подзаконного.

Подводя итог, следует резюмировать, что производство по применению к иностранным гражданам и лицам без гражданства мер административного принуждения не является отдельной разновидностью производств в структуре административного процесса, а сочетает в себе элементы трех производств — контрольно-надзорного, производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства. Вместе с тем, наличие специального субъекта в лице иностранных граждан и лиц без гражданства обусловливает целесообразность рассмотрения такого производства как комплексного явления с выделением некоторых особых черт, что и было осуществлено в настоящем параграфе. Логика дальнейшего исследования производства по применению имеющих деликтную основу мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства предопределяет необходимость рассмотрения процедур реализации отдельных мер — административного выдворения и помещения в специальные учреждения лиц, подлежащих административному выдворению.