§ 3.1. Понятие административно-правового статуса негосударственных организаций
Правовой статус негосударственных организаций является предметом изучения, регулируемым нормами многих отраслей права: конституционного, административного, гражданского, финансового, трудового и др.
В переводе с латинского (лат. status) словом «статус» обозначают сложившееся состояние, положение (позиция) кого-либо или чего-либо1.
Правовой статус - это юридически закрепленное положение субъекта в обществе, которое выражается в определенном комплексе его прав и обязанностей. Он отражает юридически оформленные взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, отдельного индивида с окружающими[298] [299]. Правовой статус негосударственных организаций - это их положение, состояние в нашем обществе, которое регулируется правовыми нормами. Эту категорию невозможно рассматривать отдельно от действующей в настоящее время политико-юридической системы, принципов демократии, государственных основ данного общества. Правовой статус выступает частью, элементом общества[300]. При характеристике, например, юридического статуса личности в России называются такие его особенности, как крайняя неустойчивость, слабая правовая защищенность, отсутствие надежных механизмов гарантии, неспособность государственных структур эффективно обеспечить интересы, права, свободы граждан, а также жизнь, честь, достоинство, собственность граждан, их безопасность. При этом на состоянии правового статуса личности отражается социальноэкономическая, политическая, духовная обстановка в государстве, изменение его материальной основы (нормативное закрепление многообразия форм собственности, появление имущественного расслоения, рынка труда, безработицы, падение уровня жизни). Он существенно дестабилизируется в результате социальной напряженности, политического противостояния, сложной криминогенной обстановки, роста преступности, экологических и технологических катастроф, шоковых методов проведения реформ, коррупции, терроризма, потери личностью социальных ориентиров, духовной опоры, неадаптированности к новым условиям, социального дискомфорта и неуверенности в завтрашнем дне1. Представляется, что все эти характерные особенности можно распространить и на правовой статус негосударственных организаций. То же следует отметить и в отношении позитивных тенденций, влияющих на статус личности и, соответственно, статус негосударственных организаций: современная нормативная база, учитывающая международные критерии в данной области; формирование новой концепции взаимоотношений государства и личности с приоритетом личности как высшей ценности; замещение патерналистских начал этих отношений свободным партнерством и сотрудничеством в соответствии с принципами гражданского общества; изменение соотношения и роли структурных элементов статуса: на первом плане приоритет прав человека, достоинства личности, гуманизма, свободы, демократизма, справедливости; снятие многих ограничений личной свободы индивида, провозглашение принципа «не запрещенное законом дозволено», усиление судебной защиты прав граждан, действие презумпции невиновности[301] [302]. Основы такого подхода были заложены еще в гегелевской философии права, заключающейся в концепции разумной действительности, понимании и изображении процесса общественно-политической жизни в виде торжества конкретного (всеобщего и целостного) над его составными частями и абстрактными моментами, методологии и приемах конкретизации понятия права, реализации свободы в иерархический ряд прав, трактовки государства как истины и цели всего объективно-духовного развития и т.п.1 В ст. 1 Конституции Россия провозглашается демократическим государством. Демократия - это цель, к которой стремится наше общество. И стремление это в первую очередь выражается в закреплении правовыми нормами демократических институтов. Такими институтами являются институты правового статуса общественного объединения, религиозного объединения, политической партии и иных негосударственных организаций, чей статус регулируется нормами различных отраслей права. Правовой статус организаций как понятие общетеоретическое мало исследован в юридической науке, в отличие от правового статуса индивидуальных субъектов. Понятием правового статуса охватывается правосубъектность в единстве с другими общими правами и обязанностями[303] [304]. Эта категория является комплексной, отражающей отношения общества и личности, государства и гражданина, коллектива и индивида[305]. Содержанием данных взаимоотношений являются права и обязанности, которыми наделяются субъекты права, соответствующими отраслевыми нормами. Обязанности, а также и права субъекта именно в отрасли административного права, включая его полномочия, и создают своей совокупностью соответствующий правовой статус[306]. Правовой статус организации негосударственной определяется комплексом ее прав, обязанностей, полномочий, урегулированных соответствующими нормами. Требуется выяснить содержание данного понятия, что позволит сформулировать его полное определение и особенности административно-правового статуса негосударственных организаций, отличающие его от иных видов правовых статусов. Разграничение это необходимо, так как различные нормы, принадлежащие к тем или иным отраслям, закрепляют статус субъекта. Административно же правовой статус образуют и те нормы, которые являются для всех общими, например, о праве обращения в государственные, муниципальные органы, иные организации с заявлениями, жалобами, предложениями в соответствии с законодательством. Но кроме норм общих статус субъектов отрасли включает и большое количество предписаний, которые могут быть реализованы только данным определенным субъектом, например правила создания объединений общественных, закрепленные законом, относятся только к этим субъектам отрасли административного прав и не могут относиться, допустим, к деятельности органов внутренних дел[307]. Нормы, общие для всех субъектов, содержатся в Конституции РФ, то есть это конституционно-правовые нормы. Итак, первым признаком административно-правового статуса негосударственных организаций является то, что его содержание составляют определенные права и обязанности. И здесь, прежде всего, требуется подвергнуть исследованию такие понятия, как административная правоспособность и административная дееспособность. Эти категории и включаются в содержание статуса субъектов административного права. Предполагаем, что необходимо привести их понятие, определить время возникновения, акцентируя внимание на особенностях в отношении негосударственных организаций. Понятие административной право- и дееспособности не закреплено нормативно. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. определяют административную правоспособность как потенциальную возможность воспользоваться субъекту установленными для него свободами, правами, исполнить обязанности, реализовать полномочия, компетенцию в целом. Ученые отмечают, что, с точки зрения практики, правоспособность субъекта отрасли административного права создает предпосылки для реализации правового статуса, характеризует его как лицо, имеющее право воспользоваться при наличии непосредственных условий конкретными свободами, правами, и на которое в действительности можно возложить обязанности, а также запреты и ограничения, привлечь к ответственности юридической, и выделяют следующие ее признаки, среди которых можно отметить и относящиеся в том числе к негосударственным организациям: 1) сущность деятельности управленческая, проявляется при условии реализации правоспособности: субъекты отрасли административного права связаны с властью исполнительной, они осуществляют управление государственное, различные функции управления публичного; 2) наличие специальных обязанностей и прав субъектов, которые способствуют тому, что формируются связи организационные и отношения в системе управления публичного; 3) обеспечение защиты тех правоотношений, участниками которых выступают граждане; 4) правовые гарантии при рассмотрении спора в административном, а также в судебном порядке, который возник в системе публичного управления, в рамках предусмотренных процессуальных правил[308]. В связи с этим понятие административной правоспособности дополняется фразой о том, что субъекты будут приобретать административные обязанности, права, а также ответственность за реализацию их на практике в соответствии с нормами данной отрасли в сфере управления государственного1. Административная правоспособность - это возможность осуществления прав и обязанностей, предусмотренных правовыми нормами[311]. К другой особенности административно-правового статуса негосударственных организаций относится то, что права и обязанности, которые субъекты могут потенциально реализовать, при этом регулируются нормами административного права. А нормы данной отрасли, в свою очередь, закрепляют определенные области общественных отношений, составляющих ее предмет. Поэтому в понятии административной правоспособности целесообразно указать на то, что права и обязанности потенциально могут быть реализованы в области административноправового регулирования. Но исполнительно-распорядительными полномочиями наделяется только определенный круг субъектов административного права. Административной правоспособностью обладают не только лица юридические, но и организации, не имеющие статуса таковых. Административная правоспособность негосударственных организаций - это возможность приобретения ими обязанностей, прав, которые закреплены административным законодательством, и несения юридической ответственности за их реализацию на практике в области соответствующего правового регулирования. Смоленский М.Б., Дригола Э.В. определяют понятие административной правоспособности как установленной и охраняемой государством возможности субъ- екта вступать в административно-правовые отношения, не включая в него указания на права и обязанности как на существенный признак1. А.Б. Агапов, включая права и обязанности, неоправданно сужает данное понятие, определяя его как «возможность физического, юридического лица быть носителем исполнительно-распорядительных полномочий (публичных прав и обязанностей)»[312] [313]. Основными отличиями административной правоспособности негосударственных организаций от иных видов их отраслевой правоспособности (конституционной, гражданской, финансовой и др.) будет являться то, что права и обязанности и юридическая ответственность (что и является составной частью правоспособности[314]) могут быть реализованы только во взаимодействии с органами исполнительной власти, должностными лицами. Но вступать в административно-правовые отношения негосударственные организации могут, в случае наличия у них административной дееспособности, то есть способности, выражающейся в реализации своей административной правоспособности в пределах, ограниченных конкретными правовыми отношения- ми[315]. Административная дееспособность физического или юридического лица понимается Б.В. Россинским, Ю.Н. Стариловым как способность по приобретению и осуществлению прав, созданию посредством своих решений и действий (бездействия) для себя и иных лиц обязанностей, исполнению их и обеспечению прав и свобод граждан. Данная категория, по мнению ученых, включает следующие элементы: способность самостоятельно реализовывать права, принадлежащие лицу; осуществлять компетенцию в установленном порядке, принимать правовые акты управленческого характера; применять принудительные административные меры; признавать, защищать, гарантировать свободы, права граждан и др. Это понятие включает также ответственность за причиненный гражданам вред, а также за ущерб государству, юридическому лицу; в случае, если осуществлено административное, дисциплинарное нарушения, соответственно административную, дисциплинарную ответственность - иначе это административная деликтоспособность. Последняя категория представляет собой часть дееспособности, то есть способность претерпеть установленные законодательно меры дисциплинарной, административной ответственности, последствия отрицательного характера, следующие за совершенное правонарушение, как личного, так и имущественного и другого плана1. По мнению А.Б. Агапова, административная дееспособность означает возможность лица приобретать и осуществлять публичные полномочия (т.е. приобретать права в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и нести обязанности). Различаются административная дееспособность лица (гражданина - физического лица), должностного лица, юридического лица и административная дееспособность публичного органа (госоргана)[316] [317]. Представляется необходимым в этот перечень добавить административную дееспособность организаций, не обладающих статусом юридического лица. Проводя сравнительную характеристику административной и гражданской дееспособности, А.Б. Агапов отмечает, что под последней понимается возможность физического или юридического лица своими действиями осуществлять права и исполнять обязанности, установленные гражданским законодательством. Отличия же этих категорий, по его мнению, состоят в том, что возникновение и прекращение административной и гражданской дееспособности зависят от различных юридических фактов: наделение лица административной дееспособностью всегда предшествует возникновению гражданской, например субъект предпринимательства вступает в административные отношения в момент возбуждения ходатайства перед органом государственного управления о государственной регистрации. С момента начала регистрационных отношений лицо осуществляет публичные правомочия, становится административно-дееспособным лицом. Возникновение гражданской дееспособности связано с моментом его государственной регистрации, то есть завершения регистрационных отношений. При этом лицо сохраняет административную дееспособность даже в случае прекращения гражданской. При ликвидации юридического лица его учредители (участники) несут публичные обязанности перед органами, осуществляющими государственную регистрацию, а при совершении правонарушения - перед правоохранительными органами. Административная дееспособность юридического лица прекращается в момент исполнения учредителями (участниками) юридического лица установленных законом обязанностей перед публичным органом государственного управления, например обязанностей, обусловленных исполнительным производ- ством[318]. Дополнить названные отличия следует также и тем, что субъектный состав гражданской дееспособности уже, чем административной, так как не включает организации, у которых отсутствует статус юридического лица . К тому же, отличия административной дееспособности от гражданской и других отраслевых видов дееспособности негосударственных организаций соответствуют признакам их административной правоспособности, приводимым ранее. Следовательно, административную дееспособность негосударственных организаций можно рассматривать как способность по реализации прав и обязанностей, закрепленных за ними в нормах административного права, и по несению юридической ответственности за реализацию их в практической деятельности в области административно-правового регулирования. Но, так как данные права и обязанности неоднородны, то можно согласиться с мнением о том, что как административная правоспособность, так и административная дееспособность подразделяются на общую и специальную. Общая административная правоспособность - это способность иметь общие права и нести общие обязанности в административно-публичной сфере. Специальная административная правоспособность - это способность иметь специальные права и нести специальные обязанности в данной сфере. Общая или специальная административная дееспособность - это способность самостоятельно своими собственными действиями осуществлять общие или специальные права и исполнять общие или специальные обязанности в административно-публичной сфере. Она возникает одновременно с возникновением общей или специальной административной правоспособности1. Такое подразделение административной право- и дееспособности в отношении негосударственных организаций на виды впоследствии позволит нам классифицировать и их административно-правовой статус. Но, в большинстве случаев, термин «административная дееспособность» по отношению негосударственных организаций редко применяется. Не всегда практически становится возможным проведение определенных граней для отграничения административной дееспособности от правоспособности, хотя и условно есть возможность утверждать, что их соотношение представлено статической и динамической категориями. Однако чаще всего их невозможно разделить, так как они выступают двумя элементами целого - то есть единого правового административного статуса[319] [320]. Авторы, которые занимаются изучением данной проблематики, в основном используют термин «административная правосубъектность», которая состоит в том, что «она, во-первых, закрепляет различия в правовом положении субъектов, и, во-вторых, связана с административной деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта организационного воздействия»[321]. Правосубъектность должна включать два основных структурных звена: во- первых, такую способность, в результате который субъекты обладают правами, несут обязанности, то есть правоспособность, во-вторых, способность самостоятельно осуществлять права, обязанности, то есть дееспособность[322]. Административную правосубъектность негосударственных организаций представляет симбиоз, включающий и административную правоспособность и административную дееспособность. Предполагается, что далее логично рассмотреть вопрос, связанный со временем наступления административной правоспособности и административной дееспособности данных структур. То есть те моменты: а) когда данным субъектам нормами административного права предоставляются права и обязанности; б) когда негосударственная структура может практически их реализовывать. Это зависит от наличия государственной регистрации у организации. По данному критерию они делятся на два вида. Указанное основание классификации позволяет нам разграничить и моменты наступления административной правоспособности и дееспособности у соответствующего вида организации. В зависимости от наличия (отсутствия) государственной регистрации, как уже указывалось, можно выделить: 1) негосударственные организации, действующие без государственной регистрации и не обладающие правами юридического лица; 2) негосударственные организации, зарегистрированные в качестве юридического лица. Зарегистрированные негосударственные организации имеют перед организациями, которые не прошли государственную регистрацию, то преимущество, что у них появляются с момента осуществления данной процедуры права юридического лица. Естественно, что правовой статус негосударственных организаций как юридических лиц является существенной частью их общего правового статуса. В соответствии с ч. 3 ст. 18 Федерального закона «Об общественных объединениях» общественное объединение считается созданным с момента принятия решений о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов на съезде (конференции) или общем собрании. С этого момента оно осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные законом. Таким образом, в данном случае момент возникновения административной правоспособности и дееспособности общественных объединений совпадает. Он определяется моментом принятия указанных выше решений на съезде или общем собрании. Но принятие этих решений не дает общественному объединению прав юридического лица. Так, ч. 4 той же статьи говорит о том, что правоспособность его как юридического лица возникает с момента государственной регистрации. Административная правоспособность и дееспособность негосударственных организаций второго вида - зарегистрированных в качестве юридического лица (это, например, все негосударственные коммерческие организации) - наступает с момента их государственной регистрации в уполномоченных на то государственных органах. Моментом государственной регистрации признается внесение записи в соответствующий государственный реестр регистрирующим органом, то есть Федеральной налоговой службой[323]. Но негосударственная организация - это коллективный субъект административного права. В юридической литературе в отношении различных видов данных организаций нет единого мнения по вопросу, кто вправе вступать в административно-правовые отношения от их имени. Такое право может принадлежать организации в целом или только ее руководящим органам. Возможен также еще один вариант: от имени негосударственной организации права и обязанности осуществляет руководитель. Так, Ц.А. Ямпольская считала, что субъектами административно-правовой отрасли могут являться и органы общественных структур, и непосредственно они сами, в том числе их отделения, организации территориальные, и что нет ни одной такой проблемы, по которой в качестве субъекта отрасли административного права выступал бы орган структуры общественной, но не могла выступить она сама в тех или иных формах (общее собрание членов, конференция, например)1. По мнению иных авторов, в качестве субъектов отрасли административного права можно будет рассматривать и негосударственные организации, которые являются носителями соответствующей правоспособности. Но при этом в конкретных административных правоотношениях они участия не принимают. Дееспособность же административная осуществляется представляющими их органами (то есть субъектами отношений являются, например, не партии, а органы управления партий)[324] [325]. Если обратиться к законодательству, то глава III Федерального закона «Об общественных объединениях» «Права и обязанности общественного объединения» предоставляет права и налагает обязанности на объединение общественное в целом. Естественно, что любые из этих обязанностей, прав может осуществлять и орган объединения и его непосредственный руководитель. Объединения граждан, руководствуясь уставами, наделяют своих руководителей такими полномочиями как, например выступать от имени объединения, совершать значимые юридически различные действия[326]. К сказанному также следует добавить и то, что полномочиями таковыми может наделяться и руководитель, и руководящий орган общественной структуры. Например, п. 1.8 Устава Общероссийской общественной организации «Российский Союз Молодежи» предусматривает, что организация является юридическим лицом с момента государственной регистрации и вправе от своего имени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитраже и третейском суде, имеет расчетный и иные счета, в том числе валютные, в банковских учреждениях, эмблему, печать, штампы со своим наименованием и бланки установленного образца. А в соответствии с п. 7.20 данного Устава постоянно действующим руководящим выборным органом региональной организации, входящей в состав Российского Союза Молодежи, является совет региональной организации. Совет исполняет обязанности юридического лица от имени региональной организации в случае ее регистрации в соответствии с действующим законодательством РФ1. В пп. 1.4, 1.5 Устава Общероссийской общественной организации «Союз журналистов России» закреплено, что организация является юридическим лицом с момента ее государственной регистрации, пользуется правами и несет обязанности, предусмотренные законодательством РФ для общественных объединений. Она может от своего имени приобретать имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном и третейском судах, совершать соответствующие законодательству сделки для достижения уставных целей. А в п. 5.13 данного Устава отмечается, что постоянно действующим руководящим органом Союза журналистов России, осуществляющим права юридического лица от его имени, является Секретариат[327] [328]. Таким образом, право вступать в том числе в административно-правовые отношения предоставляется как негосударственной организации в целом, так и ее руководящим органам и непосредственным руководителям. Этот вопрос также может конкретизироваться в уставах негосударственных организаций. Но здесь необходимо отметить, что положения уставов данных субъектов не являются правовыми нормами. Согласимся с мнением Н.П. Коренева о том, что внутриорганизационные отношения, регулируемые нормами уставов и положений, принятых самими организациями, не являются правовыми[329]. Это утверждение является, несомненно, верным. Не вся деятельность негосударственных организаций подлежит прямой государственной регламентации. В отношении них государственными органами осуществляется в том числе государственное регулирование, то есть правовое регулирование, контрольно-надзорная деятельность и т.д. Еще в 1962 г. Мицкевич А.В. писал о том, что было бы неправильно всю деятельность общественных организаций втиснуть в юридические рамки, так как ее основой является добровольность участия граждан, самодеятельность в управлении их делами, подчинение членов организации по собственной воле правилам устава, решениям ее органов1. Ю.М. Козлов отмечал то, что внутри системы непосредственно общественной организации совершенно невозможно существование любых административных правовых отношений, поскольку здесь не обнаруживается проявления деятельности непосредственно по государственному управлению в собственном или специальном смысле этого слова, и нет субъекта этого вида деятельности»[330] [331]. Поэтому отношения, возникающие в связи с внутриорганизационной деятельностью негосударственных организаций, административно-правовыми не являются. В административном праве общепризнанной является точка зрения о том, что в регулируемых им отношениях обязательным субъектом должен быть субъект, наделенный государственно-властными полномочиями. Поэтому нельзя согласиться и с положением, что административная правосубъектность, например, общественных объединений включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти и гражданами[332]. Административная правосубъектность негосударственных организаций включает права и обязанности, которые реализуются во взаимоотношениях с органами исполнительной власти, но не с гражданами, так как последние не обладают государственно-властными полномочиями. А одной из особенностей административно-правого статуса негосударственных организаций, как уже указывалось, является то, что их права и обязанности реализуются только во взаимоотношениях с государственными органами и должностными лицами, кроме тех случаев, когда данные субъекты сами наделяются публичными полномочиями. Третий же признак данного статуса состоит в том, что права и обязанности, в него входящие, реализуются в области административно-правового регулирования. Предметом административно-правового регулирования, исследованным в многочисленных работах по административному праву, являются определенные области общественных отношений, чье наименование различными авторами определяется по-разному, но все эти отношения объединяет то, что они складываются в сфере деятельности органов исполнительной власти, во взаимодействии в том числе и с органами других ветвей власти[333]. Взяв за основу понятие административно-правового статуса негосударственной организации как комплексной категории, представляющей собой правовое положение данной организации, закрепленное нормами административного права, можно выделить следующие основные признаки административно-правового статуса негосударственных организаций: это правовое положение организации, закрепленное нормами административного права; содержанием административно-правового статуса негосударственных организаций является в основном совокупность их прав и обязанностей. Это определяющая, но не единственная его часть; права и обязанности реализуются в области административно-правового регулирования. В любой сложной категории, как известно, можно выделить структурные элементы, составные части. Не является здесь исключением и административно - правовой статус негосударственных организаций.