§ 2.1. Полномочия полиции по взаимодействию с институтами гражданского общества.
В предыдущих параграфах мы уже упоминали ряд правовых документов, в том числе федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, методические материалы, разного рода декларации.
Указанные документы содержат положения, касающиеся организации и осуществления взаимодействия с общественными объединениями. Однако данные положения не обеспечивают эффективного взаимодействия.Применительно к деятельности полиции можно сказать, что правовые основы взаимодействия с институтами гражданского общества заложены в ст. 9 Федерального закона «О полиции». В частности, нормы указанной статьи предусматривают проведение постоянного мониторинга взаимодействия с институтами гражданского общества и доведение результатов этого мониторинга до сведения граждан, государственных органов и органов местного самоуправления путем размещения в средствах массовой информации и в сети Интернет; устанавливают статус общественных советов при органах внутренних дел, определяет цель их функционирования, обозначают основные формы решения вопросов деятельности полиции общественными советами.
В соответствии с данными положениями общественные советы призваны согласовывать общественно значимые интересы граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций при решении наиболее важных направлений деятельности полиции.
К основным формам решения вопросов деятельности полиции общественными советами ч. 7 ст. 9 Федерального закона «О полиции» относит привлечение общественных объединений и граждан к реализации государственной политики в части противодействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, участие в разработке программ, проектов нормативных правовых актов, обсуждение вопросов деятельности полиции, общественный контроль.
Кроме того, в соответствии со ст.
10 Федерального закона «О полиции» взаимодействие с общественными организациями полиция осуществляет в обязательном порядке. При этом полиция обязана оказывать содействие институтам гражданского общества в рамках своей компетенции и вправе использовать возможности общественных объединений. Порядок использования возможностей должен быть установлен законом. Кроме того, институты гражданского общества обязываются содействовать полиции.Обобщая положения Федерального закона «О полиции», можно назвать пять полномочий полиции по взаимодействию с институтами гражданского общества.
1. Взаимодействие с институтами гражданского общества.
2. Мониторинг взаимодействия и опубликование его результатов.
3. Формирование общественных советов при органах внутренних дел.
4. Содействие институтам гражданского общества.
5. Использование возможностей институтов гражданского общества.
Представленные юридические конструкции недостаточно определенны.
И если к содействию полиции институтам гражданского общества можно отнести полномочия, предусмотренные п. 6, 36 ч. 1 ст. 12, п. 1, 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции», то выяснить, какими законами установлен порядок использования возможностей институтов гражданского общества, невозможно.
В определенной мере содействием полиции институтам гражданского общества можно считать обеспечение безопасности и охрану общественного порядка при проведении массовых мероприятий, содействие организаторам таких мероприятий; содействие представителям общественных объединений, если им угрожает опасность, в том числе требовать прекратить противоправные действия, препятствующие законной деятельности общественных объединений.
Специалисты дают низкую оценку изложению обязанностей полиции по вопросам взаимодействия с институтами гражданского общества в ст. 12 Федерального закона «О полиции». Так, В.А. Половинкин считает, что на такой основе может быть построено лишь одностороннее взаимодействие полиции с гражданами. По его мнению, положения данной статьи «ограничивают участие институтов гражданского общества в защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, в охране общественного порядка, собственности, противодействии преступности и обеспечении общественной безопасности.
Все это, по мнению ученого, снижает уровень правоохранительной деятельности полиции и ставит перед гражданами сложную задачу самообеспечения личной и общественной безопасности»[189].Лишь одна общая формулировка п. 1 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» предоставляет полиции право требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, препятствующих законной деятельности общественных организаций.
В первой главе диссертации мы определили основные направления взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, что позволяет нам предложить перечень конкретных полномочий, которыми следует наделить полицию.
В области охраны общественного порядка, предупреждения и пресечения преступлений целесообразно обязать полицию оказывать помощь и поддержку (информационную, техническую, методическую и пр.) гражданам и организациям, принимающим участие в охране общественного порядка. В настоящее время, согласно требованиям ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране
общественного порядка»[190] (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) на органы внутренних дел возложено ведение региональных реестров общественных объединений правоохранительной направленности и народных дружин. Приказом МВД России от 21 июля 2014 г. № 599 утвержден порядок формирования и ведения указанного реестра1. Порядок предусматривает принятие решения о внесении общественной организации в Реестр в течение месяца со дня регистрации заявления в книге учета, которое должно быть произведено не позднее трех дней со дня получения от заявителя необходимых документов.
Пункт 4 ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 44-ФЗ предоставляет гражданам право участвовать в работе совещательных органов - координационных, консультативных, экспертных советов, комиссий - по вопросам охраны общественного порядка, но только по приглашению. Однако полиция не обязана приглашать их. Аналогичная ситуация с обязанностью полиции контролировать деятельность народных дружин, установленной ст.
24 Федерального закона № 44-ФЗ. В Федеральном законе «О полиции» соответствующее положение отсутствует.В соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона № 44-ФЗ полиция должна размещать на своих официальных сайтах в сети Интернет и в средствах массовой информации сведения о лицах, пропавших без вести и местах их предполагаемого поиска, контакты координаторов поисковых работ, иную необходимую информацию. В Федеральном законе «О полиции» соответствующих обязанностей также нет.
Сказанное относится и к положению, установленному ст. 36 Федерального закона № 44-ФЗ, предусматривающему возможность выплаты народным дружинникам и внештатным сотрудникам полиции вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений, задержании лиц, их совершивших, поощрение за активное содействие полиции. По нашему мнению, поощрению должны подлежать любые граждане, активно помогающие полиции или однократно поспособствовавшие раскрытию преступления, задержанию преступника. Иное противоречит сути самого института поощрения.
В связи с изложенным, представляется необходимым дополнить ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» следующими пунктами:
- «43) осуществлять постоянный мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, регулярно публиковать его результаты в средствах массовой информации и в сети Интернет;»;
- «44) формировать общественные советы при МВД России и при территориальных органах внутренних дел;»;
- «45) формировать и вести региональные реестры народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности;»;
- «46) привлекать граждан, представителей общественных организаций к работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в органах внутренних дел (полиции);»;
- «47) размещать на официальных сайтах МВД России и территориальных органов внутренних дел в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет», а также в средствах массовой информации, в том числе на общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах общедоступную информацию о лицах, пропавших без вести, местах их предполагаемого поиска, контактную информацию координаторов мероприятий по поиску лиц, пропавших без вести, иную общедоступную информацию, необходимую для эффективного поиска лиц, пропавших без вести;»; [191]
- «48) осуществляет федеральный государственный контроль за деятельностью общественных организаций правоохранительной направленности;».
Дополнить часть 1 статьи 13 Федерального закона о полиции следующими пунктами:
- «38) поощрять народных дружинников, внештатных сотрудников полиции, членов общественных организаций, граждан, активно содействующих органам внутренних дел (полиции), оказывающих помощь полиции в выполнении возложенных на нее обязанностей могут поощряться в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.».
Часть 4 статьи 26 Федерального закона о народных дружинах изложить в следующей редакции:
«4. Народные дружинники, внештатные сотрудники полиции, члены общественных организаций, граждане, активно содействующие органам внутренних дел (полиции), оказывающие помощь полиции в выполнении возложенных на нее обязанностей могут поощряться в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.».
Часть 5 статьи 26 признать утратившей силу как дублирующую положения части 4 той же статьи.
Отдельные вопросы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества регулируются Регламентом МВД России, утвержденным приказом МВД России от 17 октября 2013 г. № 850[192].
В соответствии с п. 185 данного Регламента требует от УОС МВД России, соответствующих подразделений в территориальных органах, руководителей территориальных органов внутренних дел обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности МВД России. При этом порядок, условия, сроки, объем предоставляемой информации не определен, ни в рассматриваемом Регламенте, ни в других нормативных правовых актах.
В основном полиция обеспечена полномочиями, необходимыми для реализации указанных выше обязанностей. Это, в частности, полномочия запрашивать и получать необходимую информацию, привлекать специалистов в качестве консультантов, приглашать на проводимые полицией мероприятия должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, представителей общественных организаций, размещать информацию в средствах массовой информации, проводить образовательные мероприятия, издавать методические материалы, печатные издания, анализировать содержание интернет-ресурсов, обобщать практику взаимодействия с институтами гражданского общества, обобщать и анализировать предложения общественных объединений, разрабатывать предложения по совершенствованию взаимодействия, проводить конкурсы и заключать государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления взаимодействия с институтами гражданского общества.
В части противодействия коррупции обязанности органов государственной власти установлены Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[193], в соответствии с которым взаимодействие с общественными организациями является одним из принципов антикоррупционной экспертизы. Органы исполнительной власти, разрабатывающие проекты нормативных правовых актов обязаны рассматривать поступающие заключения независимой антикоррупционной экспертизы. Установлен тридцатидневный срок рассмотрения таких заключений. По результатам рассмотрения независимому эксперту должен быть зад мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствуют предложения о способах устранения коррупциогенных факторов.
Постановлением Правительства РФ от 17 июля 2009 г. № 172 утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы, который обязывает орган исполнительной власти, разработавший проект нормативного правового акта, разместить данный проект на сайте regulation.gov.ru в сети «Интернет» в день его направления на согласование в государственные органы.
Минюст России осуществляет аккредитацию граждан и организаций, желающих проводить независимую антикоррупционную экспертизу.
Полиция в этой части руководствуется Положением об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России[194]. Независимой антикоррупционной экспертизе подлежат проекты федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, проекты нормативных правовых актов МВД России. Последние - только в случае, если они затрагивают права и свободы человека и гражданина, возлагают на них обязанности, устанавливают правовой статус организаций, имеют межведомственный характер. Не подлежат независимой антикоррупционной экспертизе проекты нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Порядок проведения независимой антикоррупционной экспертизы предусматривает размещение на сайте regulation.gov.ru в сети «Интернет» разработанного проекта нормативного правового акта подразделением МВД России, которое было головным исполнителем по подготовке проекта. Вместе с проектом нормативного правового акта размещаются сведения о сроках направления экспертных заключений, указывается адрес электронной почты МВД России (antikorr mvd@mvd.gov.ru) и почтовый адрес для направления заключений.
Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций регистрирует поступающие заключения и передает их головному исполнителю. Приказом Минюста России от 4 октября 2013 г. № 187 «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации»[195] утверждена форма экспертных заключений.
По результатам рассмотрения экспертного заключения независимой антикоррупционной экспертизы может быть принято решение о его возврате, если оно не соответствует установленной форме, либо направляется мотивированный ответ. Выявленные экспертом коррупцигенные факторы должны быть устранены, после чего проект нормативного правового акта должен быть повторно представлен на рассмотрение в Договорно-правовой департамент МВД России с приложением заключений независимой антикоррупционной экспертизы.
Федеральным законом «О полиции» и Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации не предусматривается возможность осуществления органами внутренних дел поддержки социально ориентированных общественных организаций правоохранительной направленности. Вместе с тем, для этого имеются предпосылки. В соответствии с ч. 1 ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» органы государственной власти могут оказывать поддержку таким организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами определенных видов деятельности, включая оказание юридической помощи гражданам и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, социальную реабилитацию лиц, осуществляющих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ. Осуществление перечисленных видов деятельности соответствует интересам полиции и входит в основные направления взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.
Кроме того, на основании данного законоположения МЧС России получило право оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям. Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 2011 г. № 1265 «О спасательных воинских формированиях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»1 Положение о МЧС России, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»[196] [197], было дополнено пунктом 16 следующего содержания: «оказывает поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также ведет реестр социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки». Правила предоставления субсидий из федерального бюджета социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 6 декабря 2014 г. № 1332[198]. Представляется, что соответствующее полномочие необходимо полиции. Для этого необходимо в раздел II Положения о МВД России внести следующие изменения: - пункт 68 изложить в следующей редакции: «68) оказывает поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также ведет реестр социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки;» - пункт 68 считать пунктом 69. Таким образом, установлено, что полномочия полиции по взаимодействию с институтами гражданского общества в законодательстве согласованы не в полной мере. Следствием этого становится восприятие сотрудниками полиции требований об организации и осуществлении взаимодействия с институтами гражданского общества как дополнительное обременение и формализация взаимодействия. В целях устранения данной проблемы в параграфе обоснована необходимость дополнения ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» новыми пунктами 43 - 48, устанавливающими ряд обязанностей полиции (авторские редакции указанных пунктов приведены в заключении диссертации). Дополнить часть 1 статьи 13 Федерального закона о полиции пунктом 38, наделяющим полицию правом поощрять народных дружинников, внештатных сотрудников полиции, членов общественных организаций, граждан, активно содействующих органам внутренних дел (полиции), оказывающих помощь полиции в выполнении возложенных на нее обязанностей могут поощряться в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Часть 4 статьи 26 Федерального закона о народных дружинах изложить в следующей редакции: «4. Народные дружинники, внештатные сотрудники полиции, члены общественных организаций, граждане, активно содействующие органам внутренних дел (полиции), оказывающие помощь полиции в выполнении возложенных на нее обязанностей могут поощряться в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.». Часть 5 статьи 26 признать утратившей силу как дублирующую положения части 4 той же статьи. В целях осуществления полицией материальной поддержки общественным организациям правоохранительной направленности в соответствии с ч. 1 ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» необходимо в раздел II Положения о МВД России внести следующие изменения: - пункт 68 изложить в следующей редакции: «68) оказывает поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также ведет реестр социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки;» - пункт 68 считать пунктом 69.