<<
>>

§ 2. Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции

Юридическим инструментом разграничения компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях является институты подведомственности и подсудности.

Подведомственность - это отнесение рассмотрения и разрешения конкретного дела к ведению того или иного органа государства, должностного лица соответственно их компетенции.

Для привлечения нарушителей к административной ответственности и назначения

административных наказаний большое значение имеет определение круга государственных органов (должностных лиц), полномочных рассматривать и решать дела об административных правонарушениях1.

Распределение дел, подлежащих рассмотрению по первой инстанции, между судами и установление конкретного суда, который должен рассматривать административное дело определяет подсудность. Кодекс административного судопроизводства РФ установил, что в качестве первой инстанции в соответствии с законом административные дела могут быть подсудны военным судам, районному суду, верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа и Верховному Суду Российской Федерации .

Идея передачи дел об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере исключительно в компетенцию суда пока не нашла поддержки. В отличие от правосудия, которое может осуществлять только один орган - суд, система органов, осуществляющих административно- [136] [137]

юрисдикционную деятельность, характеризуется множественностью и многообразием субъектов, что объясняется разнообразием и распространенностью административных правонарушений. Как справедливо отмечает П.П. Серков[138], постановление, которое выносит должностное лицо уполномоченного органа исполнительной власти, по своей юридической силе не отличается от постановления, вынесенного судьей.

Административная юрисдикция определяется как установленная нормами административного права совокупность правомочий органов исполнительной власти и их должностных лиц разрешать во внесудебном порядке споры в административно-правовой сфере и привлекать лиц к юридической ответственности.

Административная ответственность за нарушение законодательства о трудовой миграции не может быть реализована без правоприменительной деятельности, которая осуществляется специально уполномоченными на то органами в процессе производства по делам об административных правонарушениях.

Помимо судей, субъектами административной юрисдикции в области нарушения законодательства о трудовой миграции являются органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Согласно ст. 23.67 КоАП РФ органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 18.8, ст. 18.9, ч. 1 ст. 18.10, ст. 18.15-18.18, ч. 1 ст. 18.19, ст. 19.8.3, 19.15-19.18, 19.27 КоАП РФ. Что касается дел по ч. 2 и 3 ст. 18.10 КоАП РФ - их рассматривают судьи. Дела по ч. 1 ст. 18.10, ч. 1-4 ст. 18.15, ст. 18.16, 18.17 КоАП РФ рассматриваются судьями в случаях, если

орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в ч. 1 ст. 23.67 КоАП РФ, вправе:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его заместители;

2) руководители территориальных органов указанного федерального органа исполнительной власти, их заместители;

3) руководители структурных подразделений территориальных органов указанного федерального органа исполнительной власти, их заместители.

Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Центральный аппарат ФМС России имеет довольно сложную структуру (см. приложение № 10 к диссертации).

В решении задач административной ответственности за нарушения законодательства о трудовой миграции ключевую роль играет ФМС России. Изменение подведомственности ФМС России и непосредственное ее подчинение Правительству Российской Федерации требует глубокого изучения взаимодействия ФМС России с иными органами исполнительной власти, осуществляющими функции в сфере трудовой миграции. Задачи ФМС России подробно разбираются в трудах многих ученых, к примеру, в работе И.А. Попова и О.И. Поповой[139].

ФМС России, согласно закрепленной в Положении о ФМС[140] компетенции, осуществляет следующие полномочия по федеральному государственному контролю (надзору) в области трудовой миграции:

• контроль (надзор) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

• контроль (надзор) за соблюдением правил привлечения работодателями и заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда, за осуществлением трудовой деятельности иностранных работников;

• во взаимодействии с уполномоченными органами государственной власти - депортация иностранных граждан и лиц без гражданства, а также административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации в форме самостоятельного контролируемого выезда;

• принятие решений о выдаче, приостановлении срока действия или об аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, о выдаче и об аннулировании разрешений на работу иностранным гражданам или лицам без гражданства, патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности у физических лиц.

Деятельность ФМС России не исчерпывается защитой общественных отношений в сфере трудовой миграции, а распространяется и на отношения по правовому регулированию данной области и иные отношения, а именно:

• выработка и реализация государственной политики в сфере миграции;

• осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;

• разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

• привлечение в установленном порядке для выработки решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, научных и иных организаций, ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

• выдача в установленном порядке разрешений на привлечение работодателями и заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности у физических лиц;

• осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирования деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан РФ за пределами территории РФ.

ФМС России проводит большую аналитическую работу в сфере миграции. На основании сведений, предоставленных данной службой, автором было составлено приложение № 11 к диссертации.

Анализируя статью О. Шабайкиной[141], автор еще раз убеждается на примере фактического описания порядка реализации данным органом исполнительной власти проведения проверок в превалирующей роли ФМС России при осуществлении деятельности в области трудовой миграции. Проведение проверок является важным аспектом при установлении правонарушений в рассматриваемой сфере, а также в привлечении к административной ответственности за соответствующие нарушения. Представители ФМС России после осуществления проверки обязаны составить соответствующий акт, а если административное правонарушение было выявлено в ходе выездной проверки при осмотре территории, то также составляется протокол осмотра.

Одним из новых полномочий ФМС России стало право снимать иностранных граждан с регистрации по месту жительства и с учета по месту пребывания в случае, если их регистрация или постановка на учет была фиктивной1. Изменения внесены на основании Федерального закона от 21.12.2013 № 376-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» , который вступил в силу с 3 января 2014 г. Данный Закон нацелен на профилактику фиктивной регистрации российских и иностранных граждан, он ввел уголовную ответственность за фиктивную регистрацию и фиктивную постановку на учет (ст. 322.2 и 322.3 УК РФ).

Как видно из полномочий ФМС России, деятельность данного органа исполнительной власти не исчерпывается контрольной и надзорной деятельностью в области трудовой миграции, а направлена также на формирование государственной политики и ее реализацию в данной сфере.

Наделение федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору в сфере миграции, их учреждений, структурных подразделений их территориальных органов юрисдикционными полномочиями обусловлено необходимостью оперативно и эффективно устранять общественную опасность в области трудовой миграции.

Должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, вправе составлять протоколы по ряду административных правонарушений. Безусловно, в отсутствие данного юрисдикционного порядка привлечение правонарушителей к административной ответственности в [142] [143] области законодательства о трудовой миграции стало бы менее продуктивным и не смогло бы соответствовать количеству совершаемых правонарушений.

ФМС России ведет производство по делам об административных правонарушениях, а это означает, что должностные лица органов ФМС России могут возбуждать дела об административных правонарушениях.

Поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, касающимися правонарушений в области законодательства о трудовой миграции, согласно ст. 28.1 КоАП РФ, являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на событие административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные о наличии события административного правонарушения.

Протоколы об административных правонарушениях за нарушения законодательства о трудовой миграции составляют должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (ч. 2-3 ст. 18.10 КоАП РФ), должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия в области содействия занятости населения (ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ), должностные лица налоговых органов (ч. 3 ст. 18.15, ч. 3 ст. 18.17 КоАП РФ), должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка (ч.

1 ст. 18.17 КоАП РФ - в части нарушения допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации).

Согласно аналитическому обзору деятельности отдела УФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в Пушкинском районе в 2013 г. сотрудники отдела привлекли к административной ответственности 486 иностранных граждан[144], из них:

- по ст. 18.10 КоАП РФ (осуществление трудовой деятельности иностранным гражданином без разрешения на работу либо патента) - 103;

- по ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ (несоблюдение иностранным гражданином установленных ограничений на осуществление отдельных видов деятельности) - 17;

- по ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ (представление заведомо ложных сведений или подложных документов при осуществлении миграционного учета иностранным гражданином) - 20.

Сотрудники отделения иммиграционного контроля привлекли к административной ответственности также лиц, незаконно привлекающих иностранных граждан:

- по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ (привлечение к трудовой деятельности иностранного гражданина при отсутствии у него разрешения на работу) - 60;

- по ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ (неуведомление ФМС России, центра занятости и налоговой инспекции о привлечении иностранного гражданина к трудовой деятельности) - 6;

Из них в отношении: физических лиц - 1, должностных лиц - 27, юридических лиц - 38.

Всего с начала 2013 года наложено 524 административных штрафа на сумму 2 161 тыс. рублей, взыскано 496 административных штрафов на сумму 2 291 тыс. рублей;

- выдворено иностранных граждан за пределы РФ - 18;

- принято решений о неразрешении въезда иностранным гражданам и лицам без гражданства - 18.

Результаты исследования позволяют утверждать, что можно выделить ряд особенностей по делам об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции в рамках реализации уполномоченными органами исполнительной власти административной юрисдикции по таким делам.

1. В рамках проверки конкретной организации по вопросу нарушения законодательства о трудовой миграции может быть выявлен факт нарушения другой организацией в данной сфере. В разрезе данной ситуации уполномоченный орган обязан среагировать на обнаруженное административное правонарушение и привлечь нарушителя к административной ответственности. Можно привести следующий случай из практики: на территории субъекта Российской Федерации проводилось оперативно-профилактическое мероприятие «Нелегальный мигрант», проверялись объекты, на которых вероятно использование труда иностранных граждан. При проверке здания детского сада был обнаружен иностранец, осуществляющий работу по ремонту крыши. Выяснилось, что он работал в организации, которая проводила данные работы по договору подряда с детским садом. Иностранец трудился с нарушением установлен - ных норм. В отношении общества было возбуждено дело об административном правонарушении. Фактически получилось, что проверяли детский сад, а привлекли к ответственности организацию, в отношении которой надзорные мероприятия специально не проводились. Арбитражные суды в трех инстанциях признали действия должностных лиц ФМС России правомерными, поскольку дело об административном правонарушении возбуждается на основании КоАП РФ, который в числе поводов к его возбуждению называет непосредственное обнаружение правонарушений сотрудниками компетентного органа. Поскольку должностные лица находились при исполнении своих обязанностей, они могли составить протокол даже в отношении лица, которое не было указано в распоряжении о проведении проверки[145].

2. Ранее на стадии возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных иностранными гражданами, у должностных лиц органов ФМС возникали вопросы в связи с установлением их личности. Законодательство не давало достаточных и эффективных возможностей для этого, что было обусловлено спецификой производства по делам об административных правонарушениях. Однако Федеральный закон от 07.05.2013 № 83-ФЗ «О внесении изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определил процедуру установления личности иностранного гражданина, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность.

Установление личности иностранного гражданина, незаконно находящегося на территории РФ и не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством или международным договором РФ, осуществляется по инициативе федерального органа исполнительной власти в сфере миграции или его территориального органа либо по заявлению иностранного гражданина об установлении личности.

Для установления личности иностранного гражданина территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции имеет право, в частности:

- требовать от иностранного гражданина представления в письменной форме информации, необходимой для установления его личности;

- проводить соответствующие проверки, опрашивать лиц, указанных иностранным гражданином в качестве свидетелей, по месту жительства или месту пребывания иностранного гражданина, а также проводить его опознание по свидетельским показаниям;

- использовать дактилоскопическую информацию, полученную при государственной дактилоскопической регистрации.

Если по результатам проведенных проверок, опроса свидетелей и опознания подтвердится достоверность персональных данных иностранного гражданина, указанных им, территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции составляет заключение об установлении личности иностранного гражданина.

3. При условии того, что субъект правонарушения осложнен «иностранным элементом», при административных процедурах уполномоченные органы обязаны привлекать переводчиков. Согласно п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[146] существенным недостатком протокола об административном правонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.). На практике судьи обращают внимание на наличие переводчика на стадии составления протокола, при административном расследовании, особенно если на заседании иностранный гражданин ходатайствует о предоставлении переводчика.

4. Рассмотрение дела в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, не извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является безусловным основанием для отмены вынесенного постановления, так как лишает данное лицо возможности реализовать предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ процессуальные права (непосредственно), в том числе право представлять доказательства и давать объяснения по существу дела. Таким образом, нарушается право на справедливое судебное разбирательство, гарантированное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и возникают сложности по делам с иностранными гражданами, ведь у них может не быть фактического адреса проживания.

До недавнего времени КоАП РФ не содержал норм, которое были бы посвящены вопросам извещения иностранных лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, находящихся за рубежом, что во многом было обусловлено отсутствием межгосударственных соглашений Российской Федерации о правовой помощи по административным делам. Поэтому на практике иностранные граждане и юридические лица, проживающие и находящиеся за рубежом, извещались о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении по тем же правилам, что и граждане, находящиеся на территории РФ, т.е. с использованием любых доступных средств связи, которые позволяют контролировать получение информации адресатом (судебная повестка, телеграмма, телефонограмма, факсимильная связь и т.п.), без соблюдения специальных процедур, связанных с направлением запроса о вручении и свидетельства о вручении в центральный орган соответствующего государства, как это происходит в производстве по гражданским делам.

Однако с принятием Федерального закона от 04.05.2011 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[147] ситуация изменилась. Законодатель ввел в КоАП РФ главу 29.1 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях». Согласно ей при необходимости производства на территории иностранного государства процессуальных действий, предусмотренных Кодексом, должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, направляет запрос о правовой помощи соответствующему должностному лицу или в орган иностранного государства в соответствии с международным договором РФ или на началах взаимности, которая предполагается, пока не доказано иное. Как следует из ч. 2 ст. 29.1.1 КоАП РФ, такой запрос направляется :

- через Верховный Суд РФ - по вопросам судебной деятельности Верховного Суда РФ;

- Минюст России - по вопросам, связанным с деятельностью судов, кроме случаев, когда требуется производство на территории иностранного государства процессуальных действий, предусмотренных КоАП РФ, и должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, направляет запрос о правовой помощи соответствующему должностному лицу или в орган иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации или на началах взаимности, которая предполагается, пока не доказано иное;

- МВД России, ФСБ России, ФСКН России - в отношении процессуальных действий по вопросам их административной деятельности;

- орган, уполномоченный в соответствии с международным договором РФ об оказании правовой помощи на направление и получение запросов, связанных с реализацией соответствующего международного договора;

- Г енеральную прокуратуру РФ - в остальных случаях.

Тем не менее считаем необходимым дополнить ст. 25.1 КоАП РФ частью 6, аналогичной ч. 6 ст. 113 Гражданско-процессуального кодекса РФ, следующего содержания: «Предусмотренные настоящей статьей формы судебных извещений и вызовов применяются и по отношению к иностранным гражданам и иностранным юридическим лицам, если иной порядок не установлен международным договором Российской Федерации. Иностранный гражданин также должен быть дополнительно извещен по месту регистрации на территории Российской Федерации».

Иностранный гражданин, представители различных организаций могут направить обращение в органы ФМС России. Новый порядок, установленный приказом ФМС России, направлен на оптимизацию процедуры рассмотрения в системе ФМС России письменных обращений, а также обращений, переданных через веб-формы на сайтах данного ведомства и его территориальных органов, а также направленных по электронной почте[148].

Правила действуют, в частности, в отношении жалоб на решения и действия (бездействие) ФМС России, ее сотрудников - федеральных государственных гражданских служащих и работников, а также сотрудников органов внутренних дел, прикомандированных к ФМС России. Установленные правила не распространяются на порядок рассмотрения обращений граждан и юридических лиц по вопросам предоставления государственных услуг ФМС России.

В ФМС России и ее территориальных органах в доступных для граждан местах устанавливаются ящики для приема письменных обращений. Выемка корреспонденции производится ежедневно.

Обращения, направленные в ФМС России в электронном виде через форму на сайтах ведомства, электронную почту или посредством межведомственного электронного документооборота, распечатываются ее сотрудниками на бумажный носитель. Далее работа с такими обращениями ведется в порядке, установленном для письменных обращений.

Обращения, в которых не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, регистрируются отдельно и ответ на такое обращение не дается.

Коллективное обращение регистрируется в общем порядке, в учетные формы вносятся первые две-три разборчиво указанные фамилии, первой указывается фамилия того заявителя, в адрес которого просят направить ответ.

Письменное обращение, в котором заявитель ссылается на Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»1, регистрируется в общем порядке. В учетных формах в графе «Примечание» проставляется отметка «324-ФЗ».

Именные почтовые конверты и конверты с пометкой «лично руководителю», не вскрывая, передаются в ответственное за ведение делопроизводства подразделение для доклада руководителю.

Обращение, поступившее в ФМС России или ее территориальный орган, подлежит обязательному рассмотрению.

В дополнение к вышесказанному следует отметить, что ФМС России обязана обеспечивать национальную безопасность Российской Федерации, максимальную защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации. Так, в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности УФМС России по г. Москве на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов особое внимание уделено противодействию незаконной миграции.

В обзорах судебной практики по привлечению к административной ответственности за нарушения законодательства о трудовой миграции отмечается, что в спорах, возникающих по вопросам осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами на территории РФ, органы миграционной службы выступают своего рода «фильтром», необходимым для контроля миграционных потоков[149] [150]. Отсутствие контроля со стороны органов исполнительной власти в сфере трудовой миграции привело бы к возникновению ряда проблем, таких как: переизбыток численности иностранных трудовых мигрантов на рынке труда, а также увеличение количества административных правонарушений в данной сфере.

На сегодня ведущая роль в выполнении в Москве задач обеспечения безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан России, соблюдения прав, а также исполнения обязанностей иностранными гражданами и лицами без гражданства; в осуществлении устойчивого развития города Москвы, сохранении политической и социальной стабильности общества принадлежит, безусловно, органам внутренних дел и миграционной службе. Именно эти ведомства реализуют существенную часть задач, поставленных Стратегией национальной безопасности Российской Федерации.

Постановлением Правительства Москвы от 23.09.2011 № 443-ПП «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Безопасный город» на 2012-2018 годы»[151] утверждена Государственная программа города, составной частью которой является подпрограмма «Предупреждение и пресечение нарушений в сфере миграционного законодательства».

Основные задачи программы:

• устранение социально-экономических основ незаконной миграции;

• совершенствование правовой нормативной базы в области миграции;

• создание и актуализация регионального банка данных по учету иностранных граждан, временно или постоянно проживающих в Москве;

• возвращение на родину мигрантов, незаконно находящихся в городе.

Результатом выполнения программы должно стать:

• ежегодное сокращение на 10-15% количества иностранных граждан, прибывающих на территорию города с нарушением действующего законодательства;

• ежегодное увеличение на 10-15% числа иностранных работников, легально осуществляющих свою трудовую деятельность у физических лиц;

• ежегодное снижение на 1,5-2% количества преступлений, совершенных иностранными гражданами.

УФМС России по г. Москве проводит активную политику по выявлению различных видов административных правонарушений в сфере трудовой миграции, в частности в 2012 г. проведены совместные оперативнопрофилактические мероприятия: «Нелегал 2012», «Регион-Магистраль», «Жилой сектор», «Рынок», «Лизинг», «Маршрутка» и локальные мероприятия на транспортно-пересадочных узлах столицы совместно с УТ МВД России по ЦФО.

Важным событием для сферы трудовой миграции является решение об открытии многофункциональных миграционных центров. Так, согласно распоряжению Правительства Москвы от 10.11.2014 № 629-РП «О создании Г осударственного бюджетного учреждения города Москвы

«Многофункциональный миграционный центр»[152], был открыт такой центр на территории г. Москвы. Впервые в Москве иностранным гражданам в одном месте предоставляется весь комплекс услуг, связанных с оформлением документов, необходимых для выдачи патента:

• медицинское освидетельствование у профильных специалистов и выдача необходимых справок и сертификатов;

• тестирование и выдача документа установленного образца о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации (при неудовлетворительных результатах тестирования - дополнительное обучение);

• постановка на налоговый учет и оформление свидетельства о присвоении ИНН;

• постановка на миграционный учет.

При этом законодатель не ограничивает трудовых мигрантов в выборе учреждения для сдачи профильных экзаменов. По желанию иностранные граждане могут получить необходимые документы, воспользовавшись услугами иных учебных или медицинских специализированных учреждений, перечень которых утвержден Правительством Москвы (с перечнем и адресами указанных учреждений можно ознакомиться на официальном сайте Многофункционального миграционного центра по адресу: URL: http://mc.mos.ru/).

Данное нововведение значительно облегчило соблюдение иностранными гражданами процедур для легального трудоустройства в России и систематизировало процесс выдачи патентов трудовым мигрантам. За короткий период времени стало понятно, что создание такого центра является эффективным и необходимым шагом не только на территории города Москвы, но и в других субъектах РФ. В связи с этим предлагается создать многофункциональные миграционные центры во всех субъектах РФ. (Функции московского многофункционального центра отражены в приложение № 12 к диссертации.)

Выше говорилось, что дела по ч. 2 и 3 ст. 18.10 КоАП РФ рассматриваются судьями. Дела по ч. 1 ст. 18.10, ч. 1-4 ст. 18.15, ст. 18.16, 18.17 КоАП РФ судьи рассматривают в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы:

1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела;

2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом;

3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела;

4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу;

5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;

6) имеются ли ходатайства и отводы.

Согласно ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается в 15-дневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

Однако в некоторых случаях судьи допускают нарушения сроков рассмотрения дел, что в дальнейшем ведет к прекращению производства по делам в связи с истечением сроков давности.

Как показала практика рассмотрения дел данной категории, затруднение вызвали вопросы подведомственности и подсудности, а также возвращения протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол1.

Согласно абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы РФ, административное приостановление деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов.

В соответствии с правовой позицией Верховного Суда РФ, содержащейся в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2007 года , в тех случаях, когда в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, перечисленные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производилось административное расследование, [153] [154] административный орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, обязаны передать его на рассмотрение суда, поскольку в п. 2 ч. 3 установлена исключительная судебная подведомственность таких дел.

Дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ, в отношении гражданина подлежит рассмотрению судьей районного суда в случае, если по делу проводилось административное расследование.

Поскольку санкцией ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ для юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) предусмотрено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, дело о таком административном правонарушении подлежит рассмотрению судьей районного суда.

Проблемы, возникающие при судебном разбирательстве, заключаются в следующем:

1. На практике выявлены случаи, когда орган исполнительной власти, обладающий административной юрисдикцией, незаконно выносит постановление по делу об административном правонарушении, не относящемуся к его компетенции.

Так, постановлением начальника межрайонного отдела УФМС России по Вологодской области в городе Череповце от 19.04.2012 индивидуальный предприниматель П.А.А. привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ и подвернут административному наказанию в виде штрафа в размере 250 000 рублей.

Оспаривая правомерность привлечения к административной ответственности, защитник П.А.А. - З.Т.В. обратилась с жалобой в суд, ссылаясь на отсутствие состава и события административного правонарушения.

Решением судьи Череповецкого городского суда от 04.06.2012 постановление начальника межрайонного отдела УФМС России по Вологодской области в городе Череповце от 19.04.2012 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Череповецкий районный суд Вологодской области.

Судья указал, что дело об административном правонарушении рассмотрено неправомочным органом, поскольку по делу проводилось административное расследование (определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования от 27.03.2012 в отношении П.А.А. по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ).

Однако при определении подсудности рассмотрения дела судья ошибочно полагал, что дело должно быть передано на рассмотрение в Череповецкий районный суд по месту совершения административного правонарушения. Данный вывод противоречит ч. 2 ст. 29.5 КоАП РФ, в соответствии с которой дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование.

Поскольку местом нахождения межрайонного отдела УФМС России по Вологодской области является г. Череповец, решением судьи Вологодского областного суда от 19.07.2012 решение судьи Череповецкого городского суда Вологодской области от 04.06.2012 в части определения подсудности дела было изменено, дело об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя П.А.А. возвращено для рассмотрения в Череповецкий городской суд Вологодской области.

2. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, суд при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол.

В результате анализа судебной практики установлены случаи необоснованного возвращения протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, их составивший.

Так, определением судьи Череповецкого городского суда от 13.08.2012 протокол об административном правонарушении в отношении Б.В.В. по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ возвращен заместителю начальника межрайонного отдела УФМС России по Вологодской области в г. Череповце. Судья указала, что при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении установлено нарушение процессуаль - ных требований КоАП РФ, а именно - неправильное составление протокола об административном правонарушении, поскольку административное расследование проводилось в отношении ООО «Р.».

Решением судьи Вологодского областного суда от 11.09.2012 определение судьи Череповецкого городского суда от 13.08.2012 отменено, материалы дела возвращены в Череповецкий городской суд для выполнения действий по подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении по следующим основаниям.

Согласно п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[155] в порядке подготовки дела к рассмотрению судья должен установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также с точки зрения соблюдения процедуры оформления протокола.

Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.).

В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей, если имеются свидетели, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ).

Определением судьи Череповецкого городского суда от 04.10.2012 материалы дела об административном правонарушении в отношении ООО «М.» возвращены начальнику межрайонного отдела УФМС России по Вологодской области в г. Череповце. Судья указал, что из материалов дела не ясно, почему к административной ответственности привлекается ООО «М.», а не ЗАО «Р.», которое должно нести ответственность по условиям договора подряда на строительство жилого дома. При проведении административного расследования не установлено, кто именно привлек к работе иностранных граждан.

В данном случае не усматривается нарушений при составлении протокола по делу об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола.

Определение не обжаловалось. Органом, составившим протокол об административном правонарушении, в суд предоставлены дополнительные документы - объяснения директора по производству ЗАО «Р.», копии расходных кассовых ордеров о выдаче ЗАО «Р.» наличных средств ООО «М.», копия журнала производственных работ.

Указанные документы могли быть затребованы судом при рассмотрении дела об административном правонарушении. В случае установления в судебном заседании факта недоказанности совершения юридическим лицом административного правонарушения суду следовало принять решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении за отсутствием состава административного правонарушения.

3. Органы судебной власти также сталкиваются с отсутствием документов у иностранных граждан, привлекаемых к административной ответственности, в связи с чем возникает вопрос о возможности рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях в отношении граждан, не имеющих документов, удостоверяющих личность.

При отсутствии у лиц, привлекаемых к административной ответственности документов, удостоверяющих личность, представляется возможным рассмотрение дел при предоставлении органами внутренних дел следующих документов: информации из консульского отдела, справки ГИЦ МВД РФ и ГИЦ ГУВД РО; в совокупности с иными материалами - рапорта сотрудника органов внутренних дел, показаний свидетелей, сведений с места пребывания и т.д. Установление личности иностранного гражданина осуществляется также на основании решения руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере миграции или его территориального органа. Иностранный гражданин в заявлении об установлении личности, оформленном на бланке, указывает свои персональные данные (фамилию, имя, отчество (последнее при наличии), дату и место рождения), а также цель, обстоятельства и дату въезда в Российскую Федерацию. В целях проведения процедуры установления личности вместе с указанным

заявлением подаются имеющиеся у иностранного гражданина подлинники документов, содержащих его персональные данные, и (или) их копии. К таким документам относятся недействительный документ, удостоверяющий личность; свидетельство о рождении; документ, свидетельствующий о перемене фамилии, имени и (или) отчества либо иных персональных данных; документ о заключении (расторжении) брака; документ об образовании;, военный билет; трудовая книжка; пенсионное удостоверение; водительское удостоверение; справка из места лишения свободы об освобождении; иные документы, содержащие персональные данные заявителя.

4. В соответствии с п. 5 ст. 34 ФЗ «О правовом положении...» иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.

5. Автором выявлена особенность, которая заключается в том, что суды привлекают работодателей к административной ответственности по ст. 18.15 КоАП РФ при нарушении порядка привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности на территории РФ вне зависимости от того, был ли оформлен трудовой договор с работником, для привлечения к административной ответственности достаточно доказать наличие фактических трудовых отношений. Данный вопрос упоминается в ряде научных работ, например, Е. Ершовой1; о фактическом допуске иностранного

Л

гражданина к работе упоминает также А. Сидорук .

В судебной практике возникают следующие вопросы. [156] [157]

I. В каких случаях следует выносить решение о содержании иностранных граждан, подлежащих выдворению, в специально отведенных помещениях?

Данный вопрос относится к исключительной компетенции судьи, рассматривающего дело, однако, по нашему мнению, не будет лишним при этом ходатайство органа внутренних дел либо органа безопасности о необходимости содержания иностранного гражданина до выдворения в специальном помещении, поскольку в силу ст. 34 ФЗ «О правовом положении...» выдворение осуществляют именно данные органы. Таким образом, необходимо закрепить в компетенции сотрудников органов внутренних дел права на подачу ходатайства о необходимости содержания иностранного гражданина до выдворения в специальном помещении.

II. В какой форме судья должен выносить решение о содержании иностранного гражданина в специальном помещении?

Считаем, что решение о содержании иностранного гражданина в специальном помещении может быть принято в форме как отдельного решения, так и указания в постановлении по делу об административном правонарушении.

III. В каких помещениях подлежат содержанию иностранные граждане до выдворения и обязан ли судья указывать конкретное помещение?

В большинстве случаев судьи указывают конкретные специальные помещения для содержания, что, по нашему мнению, совершенно правильно. Существуют определенные требования к подобным помещениям, которые изложены в постановлении Правительства РФ от 08.04.2013 № 310 «Об утверждении требований, предъявляемых к зданиям и (или) помещениям, передаваемым субъектами Российской Федерации в целях размещения специальных учреждений Федеральной миграционной службы для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации или депортации»[158].

По итогам изучения вопроса об органах, рассматривающих дела об административных нарушениях законодательства о трудовой миграции, можно сделать вывод, что основная часть дел подлежит рассмотрению в порядке административной юрисдикции органами исполнительной власти в сфере миграции (ФМС России), другая часть подлежит рассмотрению судьями.

ФМС России обладает довольно широкими полномочиями в сфере контроля и надзора за соблюдением работодателями и иностранными работниками законодательства о трудовой миграции. При ведении административных дел в отношении иностранных граждан возникает ряд вопросов, таких как: установление личности иностранного гражданина, не имеющего документов, удостоверяющих личность; привлечение переводчика при проведении административных процедур; извещение иностранных граждан надлежащим образом о дате и месте судебного разбирательства. По данным вопросам внесены предложения по совершенствованию законодательства.

Интересен для изучения вопрос создания многофункционального миграционного центра не только в Москве, но и в других субъектах РФ, поскольку опыт работы данного центра с мигрантами оказался положительным.

Отдельно уделяется внимание вопросу вынесения решения о содержании иностранных граждан в специальных учреждениях до исполнения решения об административном выдворении за пределы РФ.

<< | >>
Источник: Рыжкова Алина Николаевна. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме § 2. Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -