Организация судебного и внесудебного юрисдикционного контроля за антимонопольной администрацией

Важнейшим правовым институтом регулирования, в том числе обеспечивающим задачи баланса интересов, в современном мировом

административном праве является контроль за администрацией^[442].

Как и иные области административно-правового регулирования, организация и регулирование юрисдикционного контроля за властными субъектами антимонопольной администрации в мировой практике, с одной стороны, отвечает общим закономерностям развития административного права, его достижениям, современному состоянию его институтов, с другой, отличается определёнными особенностями, присущими сфере антимонопольного регулирования. С этой точки зрения представляют особый интерес, в частности, организационные аспекты контроля, особенности построения системы оспаривания актов антимонопольных органов в органах судебной системы, органах исполнительной власти, иных органах.

Поверхностные наблюдения автора в отношении опыта отдельных зарубежных стран в области оспаривания актов антимонопольных (конкурентных) органов привели к выводу о наличии некоторых отличий юрисдикционных установлений для рассмотрения таких споров от общих правил организации административной юстиции в данных государствах. Автор предпринял небольшое предлагаемое ниже исследование зарубежного опыта в данной области с целью выяснить, являются ли зарубежные примеры введения особого порядка организации административной юстиции по конкурентным спорам особенностями правового развития отдельных стран, обусловленными какими-либо частными факторами, национальными правовыми особенностями, особенностями судебной системы, либо отражают какие-то объективные явления, процессы, закономерности, требующие особого порядка разрешения антимонопольных споров, в частности, споров об оспаривании актов антимонопольных органов.

Этот вопрос представляется непраздным. Ведь в случае действительного обнаружения в зарубежном опыте каких-либо объективных предпосылок к созданию особых систем оспаривания в судах актов антимонопольных органов, в отличие от общего порядка административной юстиции, принятого в этих странах, возникает вполне разумное основание принять во внимание это обстоятельство и учесть его для совершенствования отечественного судебного порядка по рассмотрению такого рода дел. Сейчас, когда институты административной юстиции в России, как и институты антимонопольного регулирования, находятся в стадии теоретического осмысления, практического формирования и развития, изучение особенностей зарубежного опыта судебного порядка оспаривания актов административных органов, ответственных за реализацию публичного интереса защиты конкуренции, представляется весьма актуальным и своевременным.

Рассмотрим несколько примеров, которые, на взгляд автора, делают подборку стран весьма репрезентативной. В числе этих примеров опыт таких стран, как Германия, Австрия, Япония, США, Великобритания, Испания, Франция, Польша. Кроме того, автору показалось полезным обратить внимание и на опыт Европейского союза, который, являясь квазигосударственным образованием с собственной системой законодательных судебных и исполнительных органов, включает в себя в то же время, по мнению исследователей, одну из наиболее эффективных моделей антимонопольного регулирования в мире, включающую в том числе и особую организацию судебного порядка оспаривания актов конкурентного органа Евросоюза - Европейской Комиссии.

Говоря о юрисдикционном оспаривании актов антимонопольных органов США, следует отметить, что он так же, как и сама система властных субъектов в данной области, достаточно дифференцирован. Если говорить о федеральном уровне, то, прежде всего, следует отметить, что различие юрисдикционного, в том числе судебного контроля, вытекает из специфики

статусов основных федеральных ведомств — Департамента юстиции и ФТК.

В Великобритании система оспаривания административных актов, выносимым по вопросам антимонопольного регулирования и конкуренции, также сложна и плюралистична, как и сама модель управления в сфере конкуренции. По данным экспертов, «в Великобритании для обжалования решений Службы по справедливой торговле^[445] (аналог ФАС РФ) используется дополнительная (первая) судебная инстанция, специализирующаяся на защите конкуренции - Апелляционный трибунал по конкуренции, который в силу принципа своего формирования стоит несколько особняком от остальной судебной системы. Помимо него внутри Службы по справедливой торговле существует институт, Процедурный арбитр, призванный снимать большинство споров, связанных с вопросами процедуры расследований, проводимых Службой по справедливой торговле.

Решения самого Апелляционного трибунала по конкуренции пересматриваются в Апелляционном суде, а затем в Верховном суде. При этом число дел, доходящих до собственно судебной власти, по данным специалистов, незначительно, в основном споры разрешаются на предварительных стадиях, в том числе с участием процедурного арбитра и трибунала^[447]. Однако, следует обратить внимание, что сам трибунал, является уже значительно интегрированным с судебной системой органом, занимая промежуточное место с позиции теории разделения властей. Дело в том, что члены панели председателей Трибунала - «это судьи Канцелярского отделения Высокого суда и другие старшие юристы. Председателем должен быть юрист, получивший диплом о высшем юридическом образовании в любой части Великобритании, не менее чем за 10 лет до назначения на должность. Председателя назначает министр финансов (по рекомендации Комиссии по судебным назначениям), при условии наличия у кандидата удовлетворяющего министра соответствующего опыта и знания законодательства о конкуренции и практики в этой области» (курсив — авт.)^[448]. Также апелляционными полномочиями наделена в Великобритании Комиссия по конкуренции, в частности, по регулирующим решениям, принятым экономическими регуляторами (особенно по вопросам ценового контроля)^[449].

Во Франции решения Ведомства по вопросам конкуренции пересматриваются в судебном порядке в Апелляционном суде Парижа, который не входит в систему административной юстиции во Франции, представленную административными трибуналами и Государственным советом. Такая практика существовала и ранее, с 1987 г., когда было введено правило об оспаривании решений Совета по конкуренции именно в Парижский апелляционный суд.

Согласно Закону о конкуренции Германии, апелляционный пересмотр решений осуществляется в Высшем суде земли конкурентных органов земель. Также в Высшем суде земли пересматриваются акты Федеральной картельной службы, принятые в соответствии с параграфами 35-42 Закона о конкуренции. Аналогичный порядок апелляционного пересмотра предусмотрен для решений Министерства экономики и энергетики^[453]. При этом особое значение как апелляционный суд по антимонопольным спорам имеет Высший земельный суд Дюссельдорфа^[454]. Полномочия суда широки. Для целей настоящего исследования хотелось бы обратить внимание на то, что одним из направлений судебного контроля является проверка законности контроля слияний (экономической концентрации), осуществляемого антимонопольными органами исполнительной власти Германии. При этом роль суда весьма активна. Если российская судебная практика по административным антимонопольным спорам весьма обширна, но при этом в российской судебной практике практически нет судебных споров и решений по вопросам контроля экономической концентрации, то немецкое правосудие по таким делам играет существенную роль и влияет на баланс интересов. Так, Высший региональный суд Дюссельдорфа остановил сделку ценой в € 3,2 млрд, запретив американской компании Liberty Global купить третьего по величине оператора Германии — Kabel Baden-Wurttemberg, — сообщает Financial Times. Договорённость о покупке данного оператора у частной шведской инвестиционной компании EQT Partners была достигнута ещё в марте 2011 г. Первоначально сделка была одобрена Федеральной службой картелей Германии (национальная антимонопольная служба), так как Liberty Global предприняла некоторые шаги для облегчения конкуренции в кабельном секторе: перестала шифровать цифровое телевидение и начала сотрудничать с жилищными ассоциациями Германии.

Одним из основных контролирующих конкурентных органов Австрии является Суд по картелям, принимающий важнейшие решения в отношении нарушителей антимонопольного законодательства этой страны. Решение Суда по картелям может быть обжаловано в Высший суд по картелям при Верховном суде Австрии. В Польше в соответствии с Законом от 16 февраля 2007 г. «О защите конкуренции и потребителей» центральным органом, ответственным за сферу антимонопольного регулирования, является Ведомство по вопросам защиты конкуренции и потребителей, находящееся в ведении Председателя правительства республики, которое возглавляется Председателем. Основными актами, издаваемыми Председателем данного ведомства во исполнение своих полномочий, являются резолюции и решения. Решения принимаются по итогам рассмотрения дел в Ведомстве. Согласно ст. 81 Закона, решения Председателя ведомства могут быть обжалованы в Суде по вопросам защиты потребителей и конкуренции, который входит в состав Окружного Суда Варшавы. Решения Суда по вопросам защиты потребителей и конкуренции в составе Окружного суда Варшавы подлежат обжалованию в Апелляционном суде. В свою очередь решения Апелляционного суда подлежат кассационному рассмотрению в Верховном Суде Польши^[456]. Указанные суды являются судами общей юрисдикции. Необходимо, в связи с этим отметить, что в Польше действует отдельная система административных судов, специально созданных в качестве особого учреждения административной юстиции для защиты интересов частных лиц от незаконных актов и действий администрации. В связи с этим интересно заметить, что акты конкурентного ведомства Польши оспариваются не в данных административных судах, а в указанном выше окружном суде Варшаве, входящим в систему судов общей юрисдикции.

В Испании согласно Закону об административно-тяжебном производстве от 13 июля 1998 г. № 29/1998^[457] акты Председателя или Совета Национальной Комиссии по конкуренции подлежат оспариванию в Палате по административным тяжбам Верховного суда. Решения и акты конкурентных органов Автономных Сообществ, согласно статье 10 Закона об административно-тяжебном судопроизводстве, оспариваются в Палатах по административным тяжбам Высших судов юстиции^[458]. Следует отметить, что административно-тяжебные суды Испании рассматривают лишь те дела в сфере конкуренции, которые возникают из административно-правовых отношений. Если конкурентное дело возникает из других отношений, то оно рассматривается в других судебных юрисдикциях. Так, ст. 86 Органического Закона от 1 июля 1985 г. № 6/1985 о судебной власти^[459] содержит специальное указание, что дела, подлежащие гражданскому судопроизводству, в том числе гражданские дела, связанные с применением Закона о конкуренции, рассматриваются торговыми (коммерческими) судами.

На уровне ЕС решения Европейской Комиссии по антимонопольным делам могут быть обжалованы в Европейский суд первой инстанции - один из судебных органов ЕС, специализированный суд, осуществляющий рассмотрение дел в области конкуренции и монополии, конкурентного права. Вообще к судебным органам ЕС, рассматривающим дела по вопросам конкурентного права, относятся Суд правосудия ЕС и Суд первой инстанции. Последний непосредственно занимается вопросами рассмотрения споров в области защиты конкуренции^[460]. Иными словами, Суд первой инстанции является специализированным судебным органом по конкурентным делам, а

Суд ЕС последней судебной инстанцией.

Рассмотренный выше зарубежный опыт организации судебного и квази-судебного оспаривания административных антимонопольных актов позволяет сделать вывод о значительной роли этой системы в обеспечении баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования. Эта задача достигается несколькими публично-правовыми средствами организационного характера. Во-первых, квази-суды и суды существенно усиливают влияние принципа деконцентрации, расширяя круг публичных властных субъектов, ответственных за сферу антимонопольного регулирования. Во-вторых, эти органы оказывают существенное влияние на формирование и реализацию антимонопольного регулирования через обширные полномочия, в рамках которых не просто проверяется формальная законность актов, но происходит глубокое погружение в экономико-конкурентную суть решений административных органов. При этом в некоторых государствах суды не только контролируют законность актов, но и сами выполняют регулирующую функцию, создавая нормативные прецеденты, уточняющие содержание норм конкурентных законов. В-третьих, выполнение такой задачи не под силу низшим судам, поэтому повсеместно пересмотр административных антимонопольных актов осуществляется судами высокого иерархического уровня, а в ряде случаев даже специализированными судебными инстанциями в области антимонопольного права, в Дюссельдорфе даже сформировано несколько антимонопольных коллегий. Такие суды укомплектованы судьями, обладающими специальными познаниями в антимонопольном праве. Высокий иерархический уровень суда и/или его исключительная специализация наряду со специальными познаниями судей позволяет в судебной и квази-судебной системе административной юстиции, понимаемой широко, сформировать организационные предпосылки для содержательного контроля и противовеса уполномоченным в сфере конкуренции органам исполнительной власти. Достигается цель как баланса различных публичных интересов через осуществление индивидуального регулирования и толкования антимонопольной доктрины сквозь призму текущих общеэкономических и иных публичных задач, так и баланса публичных и частных интересов через защиту индивидов и организаций от противоправных действий и решений антимонопольной администрации.

Конкурентные споры являются одними из наиболее сложных в силу того, что конкурентная сфера неотделима от экономики. Контрольная деятельность конкурентных органов предполагает проведение экономического анализа рынков, исследование рыночной конъюнктуры, различные экономические, в том числе статистические расчёты, хорошую осведомлённость в области тарифного регулирования и других направлениях экономического и правового регулирования хозяйственной деятельности, знание экономических законов рынков, их специфики и т.д. Следовательно, если конкурентный спор поступает в суд, судья также должен хорошо разбираться в этих вопросах, чтобы принять правильное решение о том, верны ли были действия контролирующих антимонопольных органов или были допущены ошибки и неправомерные действия. Нужно уметь неплохо или хотя бы сносно разбираться в указанной выше конкурентной экономической проблематике. Поэтому в рассмотренных зарубежных странах такие дела подлежат рассмотрению в судах более высокого уровня, где судьи имеют более высокую квалификацию, в силу опыта и профессионализма более способны к принятию объективного решения по сложным конкурентным делам, чем рядовые судьи низовых судов. По этой же причине сложности, вероятно, в зарубежных странах нередко создаются специальные конкурентные суды либо отдельные суды наделяются исключительной компетенцией по рассмотрению конкурентных споров, что предполагает формирование специального корпуса судей, углублённо владеющих специфическими знаниями для рассмотрения и объективного разрешения таких дел. Итак, сложность, особый характер конкурентных споров обуславливает необходимость их рассмотрения судьями более высокой квалификации и опыта в судах высокого иерархического уровня, а также необходимость специализации судей для рассмотрения таких дел.

Второй причиной, почему конкурентные административно-правовые споры рассматриваются в судах высокого иерархического уровня, представляется то обстоятельство, что нередко конкурентные ведомства, чьи акты оспариваются, действуют в качестве квазисудебных органов и, по сути, уже рассматривают дела как судебные органы первой инстанции. Поэтому рассмотрение дел об оспаривании их актов опять в судах первой инстанции, тем более в низовых судах слишком затягивало бы общий срок рассмотрения дела в государственных квазисудебных антимонопольных и затем судебных органах. Квазисудебная процедура во многом повторяет судебный процесс, основана на подходах так называемого «естественного правосудия», неслучайно поэтому акты конкурентных ведомств в ряде стран рассматриваются сразу в апелляционных судах, т.е. как бы не в первый раз, а в целях пересмотра уже ранее вынесенного решения. Напомним, такая система принята в США, Великобритании, Франции, Германии. В других странах, хотя оспаривание происходит не в апелляционных судах, думается, действует похожая логика - дело хоть рассматривается и по первой инстанции, но судами высокого уровня, в том числе в некоторых странах сразу Верховным судом либо судом, имеющим, как правило, исключительную компетенцию по рассмотрению таких споров, а, значит, имеющим судей, стабильно и постоянно рассматривающих такие дела, т.е. специализирующихся и накапливающих судебный опыт по рассмотрению таких дел.

Российская система судебного оспаривания административных антимонопольных актов в настоящее время в целом не отличается наличием организационных особенностей, кроме, с недавнего времени, небольшой категории дел в сфере интеллектуальной собственности, благодаря изменениям российской судебной системе, связанным с созданием Суда по

интеллектуальным правам в системе арбитражных судов^[461] как особого специализированного суда. Среди дел, подведомственных данном суду, в частности, дела об оспаривании актов ФАС России, о признании недобросовестной конкуренцией действий, связанных с приобретением исключительного права на средства индивидуализации юридического лица, товаров, работ, услуг и предприятий^[462].

В остальном же в судах административные антимонопольные споры рассматриваются на общих основаниях с иными административными спорами. Суды не имеют антимонопольной специализации, в практике присутствует, конечно, некоторая специализация судей, которым распределяются антимонопольные споры, но такой подход не имеет системного характера, такие судьи не занимаются только антимонопольными спорами, им распределяются и ряд других категорий дел, и кроме распределения дел по отдельным составам, по сути, нет иных средств, направленных на формирование специализированной судебной антимонопольной юрисдикции, к судьям не предъявляется специальных требований по наличию специальных познаний в области конкуренции, экономики, рынков, антимонопольного права.

Большинство антимонопольных споров, в том числе об оспаривании актов ФАС России, рассматривается в России в арбитражных судах. В связи с этим предложения, которые будут указываться ниже, связаны с вопросами совершенствования институтов именно системы арбитражных судов. В России антимонопольный орган, Федеральная антимонопольная служба, принимает свои акты в отношении участников рынка — нарушителей законодательства преимущественно в качестве квазисудебного органа согласно законодательно установленным процедурам, в частности, положениям гл. 9 Закона «О защите конкуренции». ФАС России рассматривает дело, иногда быстро, а иногда по объективной необходимости весьма длительный срок. Затем, в случае оспаривании его решения, дело поступает в арбитражные суды субъектов РФ, где судьи не специализируются на антимонопольных спорах и перегружены делами из различных сфер правового регулирования. Далее дело полностью пересматривается в апелляционных судах, затем кассация, затем, возможно, надзор, хотя, как известно, в арбитражном процессе не все дела обязательно могут быть пересмотрены в порядке надзора, а только в ограниченном числе случаев. Таким образом, в случае оспаривания акта ФАС, вынесенного в порядке квазисудебной процедуры, от заявления в ФАС России до принятия окончательного решения судебными органами нередко проходит весьма много времени, часто не один год, а временные, организационные и материальные издержки ложатся значительным бременем на участников спора. Учитывая, что квазисудебная процедура практически повторяет, за некоторыми исключениями, судебное рассмотрение дела по первой инстанции, обеспечивает процессуальную реализацию прав участников разбирательства в антимонопольном органе, появляются, полагаю, вполне разумные основания для некоторого сокращения судебных инстанций для рассмотрения дел об оспаривания актов антимонопольного органа, принятых в квазисудебном порядке, и переноса таких дел сразу в апелляционную инстанцию, т.е. установления правила, согласно которому акты антимонопольного органа подлежат оспариванию в апелляционных арбитражных судах Российской Федерации. Апелляция в системе арбитражных судов предполагает пересмотр дела в полном объеме, и, следовательно, конституционные права лиц, оспаривающих акт, на полное и объективное судебное рассмотрение будут гарантированы. В контексте современных государственных реформ по снижению административных барьеров и нагрузки на бизнес совершенствование действующего судебного порядка оспаривания актов антимонопольного органа России представляется имеющим особую актуальность и значение. Для качественного, объективного разрешения рассматриваемых споров в качестве возможного решения проблемы можно предложить создать в апелляционных арбитражных судах специализированные палаты или судебные составы (коллегии) по разрешению антимонопольных споров для рассмотрения дел об оспаривании актов антимонопольного органа. В федеральных арбитражных судах округов и ВС РФ также возможно предложить создание специализированных судебных установлений для рассмотрения антимонопольных споров.

В связи с изложенным важным вопросом является специальное образование судей, из которых формируются специализированные коллегии и составы по антимонопольным спорам. Желательно не только теоретическая правовая подготовка и практический юридический опыт в данной области, но и повышение уровня экономических познаний. Особенностью антимонопольных споров в мире и России является высокая доля значимости экономических знаний и факторов, необходимость решения вопросов не только права, но и факта, законность взаимосвязана с экономической целесообразностью. В связи с этим, одним из актуальных вопросов является проблематика экономической подготовки юристов-профессионалов, осуществляющих правореализацию, правоприменение по отдельным категориям дел, в основе которых лежит значительная экономическая составляющая, где нередко правовые вопросы, стоящие перед субъектом правореализации, сопряжены с использованием экономических понятий и категорий, применением подходов, знаний, теорий из области экономической науки. Сам предмет правового регулирования, правового конфликта не может быть адекватно воспринят юристом-профессионалом без хорошего владения знаниями об экономическом предмете, лежащем в его основе. Значительное место в преподавании антимонопольного права по необходимости занимает экономическая пропедевтика, введение в основные экономические понятия конкуренции и рынков. Проблема экономической подготовки судей и иных специалистов в области антимонопольного права является не только российской, но и мировой, что находит отражение в литературе^[463]. Не случайно, что некоторые зарубежные курсы антимонопольного права содержат разделы, посвященные введению в наиболее востребованные для усвоения предмета экономические понятия^[464]. В связи с остротой проблемы предлагается не только организационная специализация судебных учреждений и судей^[465], но развитие экономической подготовки судей, специализирующихся по антимонопольным и иным категориям споров с высокой долей необходимых экономических знаний.

В связи с изложенным важным аспектом организационного обеспечения баланса интересов является формирование эффективных систем досудебного административного или смешанного квази-судебного (судебноадминистративного) оспаривания антимонопольных административных актов или досудебной административной юстиции по антимонопольным спорам. Следует отметить, что в зарубежных странах этому вопросу уделяется большое значение, а в ряде государств, в частности, США и Великобритании разработаны настолько, что значительно разгружают судебную систему. Как уже отмечалось выше, в Соединенном Королевстве единицы дел доходят до Апелляционного суда, не говоря уже о Верховном суде, так как в основном все вопросы снимаются Процедурным арбитром или Апелляционным трибуналом по конкуренции. Кроме того, разного рода бизнес-омбудсмены работают в том числе и в формате досудебного рассмотрения жалоб.

Система контроля (в том числе ее организационные аспекты), за антимонопольной администрацией, включающая судебные и вне-(до-)- судебные формы, имеет важное значение для обеспечения баланса интересов в сфере любого направления государственного регулирования, в том числе антимонопольного. Рассмотрим актуальные вопросы организации контроля в данной области. Что касается российского опыта создания и деятельности бизнес-омбудсменов, то этот институт функционирует при Президенте РФ, является еще совсем молодым и только набирает силу. Согласно закону 2013 г.^[466], который ввел институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, то он наделен определенными полномочиями по рассмотрению жалоб, однако, в строгом смысле они не могут быть названы в полной мере юрисдикционными, поскольку результатом рассмотрения такой жалобы, если уполномоченный решит ее поддержать, может быть направление материалов в компетентные органы или поддержка заявителя в органах судебной системы. Можно обратиться с заявлением в органы прокуратуры, однако, как и Уполномоченный при Президенте РФ, прокуратура не входит в систему исполнительной власти.

Говоря о такой форме контроля, как административное оспаривание в вышестоящий или независимый орган, необходимо отметить, что, несмотря на наличие отдельных средств регулирования, сложно говорить о его функционировании, как полноценном институте. Во-первых, следует обратить внимание на фактическую возможность оспаривания в вышестоящий орган актов и действий самого ФАС России, поскольку он не имеет над собой никакого органа, кроме Правительства РФ^[467], которое в российской административной системе не рассматривается как апелляционный институт. Подразделение по рассмотрению обращений граждан существует для иных задач и не входит в организационную систему разрешения антимонопольных споров. Специализированного административного органа для рассмотрения дел об оспаривании актов антимонопольного органа в России нет. Таким образом, из всех вариантов административно-правовой защиты в системе исполнительной власти

возможно только обращение к органу, издавшему акт.

Проблема использования в российском праве института обращения к органу-автору акта в целом достаточно подробно освещена в работах отечественных авторов^[468]. Применительно к области административноправового антимонопольного регулирования хотелось бы остановиться на следующих ее аспектах. Безусловно, положительным следует считать само использование данного института в системе административно-правового регулирования антимонопольного контроля. Такой подход реализует положение ст. 33 Конституции России, ч. 1.ст. 8 Закона о рассмотрении обращений граждан и преодолевает необоснованную редукцию в толковании принципа недопустимости и законодательного противодействия так называемой «петле бюрократа»^[469]. Вместе с тем, нормативно-правовое закрепление возможности обращения лица, чьи права и интересы нарушены, к антимонопольному органу как автору акта, представляется не вполне последовательным, удовлетворительным и эффективным для защиты субъективного конкурентного права частного лица. Напомним, что институт обращения к органу-автору акта нашел закрепление в регламентах ФАС России. Обращают на себя, прежде всего, следующие недостатки и неясности. В настоящее время существует две основных формы обжалования (оспаривания) — обжалование в соответствии с нарушениями административных регламентов и обжалование в связи с нарушением единообразия правоприменительной практики.

Что касается так называемых обжалований по регламентам, то, во- первых, вызывает сожаление, что обжаловать действия подразделений или должностных лиц можно только на предмет соответствия регламенту, а не антимонопольному законодательству и принятым в его развитие актам в целом. Так, все регламенты антимонопольного органа, содержащие право на обращение к нему, как автору-акта содержат, лишь следующие варианты решений юрисдикта, рассматривающего обращение:

- признать обжалуемое действие (бездействие) соответствующими Регламенту и отказать в удовлетворении жалобы;

- признать обжалуемое действие (бездействие) несоответствующим Регламенту полностью или частично и принять решение о привлечении должностного лица антимонопольного органа к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Между тем, даже отечественный опыт ведомственного

нормотворчества, не говоря о развитых механизмах правового регулирования института обращения к органу-автору акта в зарубежных странах^[470], содержит правовые конструкции более близкие целям данного института и стандартам правового государства. Так, регламенты Министерства юстиции, закрепляя порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения его государственных функций, предписывают рассмотреть обращение по существу вопроса, а не только проверить действие или бездействие на соответствие регламенту, поскольку указывается, что должностное лицо Минюста, рассматривающее жалобу, должно принять решение либо об удовлетворении требований заявителя, либо об отказе в удовлетворении обращения^[471].

Во-вторых, почему-то из предмета обжалования исключены собственно акты - решения, определения, разъяснения и так далее, и оставлены только действия и бездействие, между тем, как письменными официальными актами права частных лиц ограничиваются в не меньшей, а иногда и в большей степени, чем действиями и бездействием. В-третьих, редуцирован круг субъектов, чьи действия или бездействие могут быть обжалованы. Так, ни действия многочисленных Комиссий антимонопольного органа, ни его структурных подразделений, за исключением территориальных органов, не могут быть обжалованы. В-четвертых, право на обращение к антимонопольному органу как автору обжалуемого акта закреплено не во всех регламентах, т.е. не распространяется не на все функции антимонопольного органа. Так, регламент, определяющий порядок установления факта доминирующего положения, не содержит такого права^[472]. Между тем, установление данного факта серьёзнейшим образом влияет на права и законные интересы соответствующего хозяйствующего субъекта как объекта антимонопольного контроля. Установление факта доминирования является необходимым условием возможности возбуждения антимонопольным органом дела о злоупотреблении хозяйствующим субъектом таким положением, что в свою очередь может привести к серьезным санкциям и иным мерам принуждения для данного лица. Логично было бы предоставить право обращения к органу-автору акта частному лицу уже на стадии установления доминирующего положения, если оно сомневается в правильности решения антимонопольного органа.

Кроме того, остается не вполне понятным ряд моментов. Например, каков перечень действий или бездействий территориальных органов как коллективных субъектов, которые можно обжаловать? Правомерно ли установление в регламентах ФАС России порядка единоличного рассмотрения руководителем службы коллективных действий или бездействия территориальных органов на предмет их правомерности? Если субъектами обжалования по регламентам ФАС России могут быть территориальные органы, то почему ими не могут быть иные структурные подразделения и комиссии службы? Как соотносится правовое регулирование обжалования действий и бездействия должностных лиц и территориальных органов с законодательным порядком обжалования, предусмотренным законодательством о конкуренции и специальным законодательством об обращениях граждан и обжаловании действий и решений администрации, не противоречат ли принципы и порядок административного обжалования предусмотренному в регламентах, законодательно предусмотренному порядку пересмотру и обжалованию актов, действий, бездействия? Все это требует уточнения, прояснения и решения в единой концепции обжалования актов, действий, бездействия антимонопольного органа и последующего нормативного закрепления на уровне закона.

В связи с изложенным, определённым этапом в развитии института обжалования в орган, издавший акт, который связан с расширением оснований административного оспаривания, стало введение законом 2015 г.^[473] организационных начал и правил пересмотра актов антимонопольных органов, а также обобщения административной антимонопольной практики ФАС России его коллегиальными органами^[474]. Рассмотрение данных полномочий по административному пересмотру вызывает неоднозначную реакцию. С одной стороны, введение нового института административного оспаривания в административно-правовую систему антимонопольного регулирования в целом необходимо только приветствовать ввиду ее явной неразработанности и недостачности. С другой стороны, формулировка нового полномочия центрального аппарата ФАС России вызывает значительные вопросы и позволяет сделать вывод, что система административного оспаривания пока еще далека от целей обеспечения баланса интересов ввиду наличия ряда барьеров для подачи административной жалобы заинтересованным лицом. В литературе и в научно-практической дискуссии она уже подверглась значительной критике, прямо отмечается, что «введенная административная процедура обжалования ненормативных правовых актов территориальных органов ФАС России требует оптимизации. В существующем виде она малоэффективна»^[475].

Прежде всего, недостатки связаны с основаниями пересмотра решений и (или) предписаний антимонопольного органа. Во-первых, решения и (или) предписания могут быть пересмотрены только если они нарушают единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства. При этом, такое единообразие есть не только основание для пересмотра, но основание для подачи заявления о пересмотре. Таким образом, заинтересованным лицам, прежде чем подать заявление необходимо провести серьёзную аналитическую работу, чтобы понять, нарушает ли решение или предписание единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства, причём сделать это надо в течение одного месяца со дня принятия решения или выдачи предписания. Ситуация затрудняется тем, что из Закона о конкуренции и подзаконных актов пока не следует, какая практика ФАС России может считаться единообразной, для этого нужно дальнейшее развитие системы. Во-вторых, в принятой модели отсутствует возможность административного пересмотра решений и предписаний, выданных центральным аппаратом, что отсекает большую группу заинтересованных лиц, чьи дела рассматриваются в ФАС России, от правозащитных средств нововведённого института административного оспаривания.

Таким образом, как представляется, действующее антимонопольное законодательство России препятствует доступу всех заинтересованных лиц к досудебной защите своих прав в рамках административного оспаривания в ФАС России, создавая неоправданные барьеры, а сам институт коллегиального пересмотра может скорее рассматриваться больше пока как инструмент упорядочения собственной правоприменительной практики по оси центральный аппарат-территориальные органы, балансировки между центром и регионами, чем средство баланса частных и публичных интересов в антимонопольной сфере. Кроме того, значительное сокращение числа потенциальных жалобщиков, в особенности, по делам центрального аппарата, где концентрируются споры с участием крупнейших хозяйствующих субъектов и властных субъектов высшего федерального уровня, явно не будет способствовать балансировке также различных публичных интересов, поэтому пока рано рассматривать данный институт в качество такого средства. Вместе с тем, необходимо отметить потенциал института административного оспаривания, в том числе в данном формате работы коллегиальных органов. С учётом опыта зарубежных стран данный институт со временем может стать полноценным средством, как один из институтов балансировки интересов в сфере антимонопольного регулирования.

Институт обжалования к органу, издавшему акт, тем не менее, даже после всех его необходимых материальных и процедурных доработок не сможет стать окончательным решением задачи построения всей системы административного оспаривания в целом, ввиду его недостаточности. Являясь лишь одним из элементов этой системы, он не может заменить ее всю с точки зрения принципа деконцентрации, баланса интересов, системы сдержек и противовесов. Весьма важно дополнить формирующуюся систему административного обжалования возможностью защиты субъективных публичных права и публичных интересов обращением в орган, инстуционально и организационно независимый от антимонопольной администрации. Как отмечалось выше, поскольку вышестоящим органом для службы является только Правительство России, рассмотрением обращений- жалоб на ФАС России может заниматься только соответствующее подразделение Аппарата Правительства. Между тем, как правило, этот орган не рассматривает по существу многочисленные обращения и жалобы на акты, действия, бездействие различных органов и должностных лиц, и они перенаправляются для рассмотрения компетентным федеральным или региональным органам. В связи с этим сегодня фактически единственным эффективным способом защиты прав частных лиц от неправомерного поведения антимонопольного органа является только судебный контроль. Между тем, нагрузка судов неуклонно растёт, что негативно влияет на качество и своевременность рассмотрения судебных споров. Это обстоятельство актуализирует проблему развития досудебных институтов защиты прав от незаконных действий антимонопольной администрации.

Рассуждая о возможных вариантах развития административного оспаривания антимонопольных актов в независимый орган, можно рассмотреть различные организационные варианты с учётом российской системы в целом. Так, не являясь сегодня средством административного оспаривания, все же можно подумать о создании таковой на базе Аппарата Правительства РФ. Возможна была бы следующая схема: частное лицо обращается с возражением в антимонопольный орган, тот обязан в короткий срок дать свои пояснения и мотивированный ответ и удовлетворить обращение, либо направить в Аппарат Правительства текст обращения со своими разъяснениями и мотивировкой отказа. Последний, имея на руках письменное обоснование позиций сторон будет иметь возможность принять определённое содержательное решение, оценить правоту той или иной стороны.

Возможно, ещё более целесообразным решением вопроса могло бы стать наделение определенного органа, уполномоченного в сфере экономики, например, Министерства экономического развития, полномочиями по рассмотрению в порядке иерархического обжалования обращений частных лиц после их рассмотрения антимонопольным органом как автором обжалуемого акта. Это избавило бы Аппарат Правительства от специализации своих подразделений на рассмотрении антимонопольных жалоб. Следует отметить, что Минэкономики имеет ряд функций и полномочий в области антимонопольного регулирования, имеет в своём

~ ~ 477

составе специализированный конкурентный департамент^[476] и штат компетентных специалистов в области конкуренции и конкурентного права, и вполне мог бы освоить функцию рассмотрения административных жалоб на действия, акты, бездействие антимонопольного органа и его должностных лиц. Такой порядок стал бы развитием принципа деконцентрации, системы сдержек и противовесов в области антимонопольного контроля, что очень важно в сферах, где регулярно применяются ограничения прав и свобод граждан и организаций в связи с применением мер публичного принуждения, в том числе административной и уголовной ответственности. Между прочим, это соответствовало бы и мировому опыту, который свидетельствует о деконцентрации функций публичных субъектов и их взаимном сдерживании при осуществлении антимонопольного контроля^[477].

Итак, пока в существующей модели административно-правовой защиты субъективного публичного права и публичного интереса возможности полноценного досудебного оспаривания в рамках исполнительной власти ограничены, по сути, пересмотром в центральном аппарате ФАС актов и действий его низовых подразделений, в том числе территориальных управлений. До недавнего времени одной из немногих форм административно-правовой защиты в рамках ФАС России было обжалование действий антимонопольного органа и сотрудников ФАС, нарушающих конкретный административный регламент. При всей важности данного института его возможности весьма ограничены, так как предметом жалобы и производства по ней может быть только соблюдение/несоблюдение требований конкретного регламента^[478]. Таким образом, этот формат не

позволяет входить в рассмотрение содержания антимонопольного законодательства и его применения. Эти и ряд других вопросов выносят проблему развития института обращения к органу-автору акта на более широкую плоскость несовершенства общего правового поля регулирования данного института для публичной администрации в целом. Очевидно, что оставление на откуп ведомственному правотворчеству регламентации данного института чревато отсутствием единообразия и субъективизмом в регулировании, угрозой серьёзных недоработок в регламентации юрисдикционных процедур. Необходимо установление общих

законодательных принципов и правил, которые гарантировали бы установление эффективных процедур административного обжалования в любом публичном субъекте.

Резюмируя вышесказанное, необходимо отметить, что в целом потенциал административного контроля и административного обжалования далеко не полностью реализован в современной отечественной правовой системе регулирования антимонопольной деятельности. Между тем, потребность создания соответствующих механизмов весьма велика. Для улучшения сложившейся ситуации необходимы правовые изменения, в том числе в законодательном определении процедур деятельности

антимонопольного органа, в нормативном закреплении его места в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, в

перераспределении функций административного контроля в области антимонопольной деятельности. Желательны и общие изменения правового поля регулирования процедур деятельности публичных субъектов, и формирование системообразующих законодательных актов регулирования позитивных и юрисдикционных административных процедур, которые формировали бы единые основы и стандарты правил административной деятельности, в том числе механизмы административного контроля за деятельностью публичной администрации, включая публичных субъектов^[479] антимонопольного контроля.

Возвращаясь к вопросам судебного оспаривания актов антимонопольного органа, следует отметить, что для развития административной юстиции по конкурентным спорам еще многое предстоит сделать. Во многом выбор модели и результат проработки вопросов, конечно, будет обусловлен различными субъективными и объективными факторами российской действительности, реальными возможностями и текущими задачами, что вполне понятно, однако важно при этом не игнорировать некоторые объективные предпосылки, факторы, повлиявшие на организацию судебного порядка оспаривания актов антимонопольных органов во многих зарубежных государствах. Принятие во внимание этих объективных закономерностей может, как представляется, помочь качественно повысить действующую систему рассмотрения судами данной категории споров. Конкурентные споры отличаются повышенной сложностью, обусловленной значительной долей экономического содержания, их рассмотрение требует высокой квалификации судей, наличия у них специальных познаний, что в идеале требует специализации судей, рассматривающих такие дела. На практике это означает целесообразность доверять рассмотрение таких дел судьям судов более высокого иерархического уровня. Формирование при этом особого судейского корпуса, например, в рамках специальных палат по конкурентным делам при судах высокого иерархического уровня способствовало бы повышению качества административной юстиции и в целом судебного порядка рассмотрения дел, связанных с применением норм конкурентного права.

Баланс интересов в системе юрисдикционного оспаривания административных антимонопольных актов обеспечивается комплексом средств, в том числе организационных средств формирования специализированной подсудности по антимонопольным спорам, специальное образование, предполагающее теоретическую правовую и экономическую подготовку и практические навыки, эффективную систему досудебного оспаривания административных актов в сфере антимонопольного права, организационно взаимосвязанную с судебной системой апелляционного пересмотра досудебных инстанций. Целесообразно комплексное развитие указанных средств в целях обеспечения баланса интересов укрепления законности и правопорядка в сфере антимонопольного права, в том числе через развитие полноценного административного апелляционного оспаривания в системе исполнительной власти, а также развитие специализации судов по антимонопольным спорам.