<<
>>

§ 1.1. Организации как субъекты административного права

Административное право - это одна из отраслей права, субъектный состав которой сложен и подвержен изменениям. В результате происходит появление новых субъектов, например организаций, которые осуществляют свою деятельность в рамках саморегулирования; выполняющих функции иностранных агентов некоммерческих организаций; публичных акционерных обществ; публичноправовых компаний и т.д.

При этом возникает необходимость изучения особенностей их правового статуса.

Исследование отрасли права всегда начинается с того, что устанавливается ее субъектный состав. От правильности решения данного вопроса, по мнению Манохина В.М., зависит и то, насколько эффективны будут отраслевые нормы в регулировании социальных отношений соответствующей области[3].

Объективность этого замечания подтверждается происхождением слова «субъект» от лат. subjectus, что означает: лежащий внизу или находящийся в основе, от sub - под и jacio - кладу основание, бросаю. Субъект представляет собой носителя познания и предметно-практической деятельности (индивид, социальная группа), а также источник активности, который направлен на объект. В истории философии данный термин употреблялся в разных смыслах.

К примеру, Аристотелем с его помощью обозначалось и индивидуальное бытие, и материя - неоформленная субстанция. В числе родоначальников современного понимания данного термина следует рассматривать Р. Декарта с его противопоставлением субъекта как активного начала познавательного процесса и объекта. Следующим важным шагом на этом пути было разработанное И. Кантом учение, в котором сформулированы основные закономерности внутренней организации субъекта, дающие возможность достигнуть всеобщего и необходимого знания (учение о категориях как формах регуляции мышления и о категориальном синтезе, представление субъекта как родового, то есть вмещающего в себя весь исторический опыт познания).

Развитие концепции социально-исторической природы субъекта познания было продолжено Г. Гегелем, рассматривающим познание как надиндивидуальный процесс, в основе эволюции которого заложено тождество субъекта (понимаемое как абсолютный дух) и объекта. С позиций марксизма, индивид рассматривался как субъект с присущим ему самосознанием постольку, поскольку он в определённой мере овладел созданным человечеством миром культуры - орудиями предметно-практической деятельности, формами языка, логическими категориями, нормами эстетических и нравственных оценок и т.д. Активная деятельность субъекта являлась условием, благодаря которому тот или иной фрагмент объективной реальности выступает как объект, данный субъекту в формах его деятельности1.

Разработка понятия субъекта права проводилась и проводится в настоящее время многочисленными исследователями в сфере юриспруденции. В качестве некоего итога в справочной юридической литературе приводится определение его как лица (физического и юридического), государства, государственного или муниципального образования, обладающих по закону способностью иметь, осуществлять либо непосредственно, либо через представителя юридические обязанности и права (т.е. правосубъектностью)[4] [5]; а также как лица, организации или иного образования, за которыми законом признается способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей[6].

Общепризнанной в этом вопросе является точка зрения Алексеева С.С., который выделил два следующих основополагающих признака данного субъекта:

первый признак - это лицо, выступающее как участник отношений общественных, а именно индивид или организация, и может являться носителем субъективных юридических прав, обязанностей по своим особенностям;

второй признак - это лицо, реально способное принимать участие в правоотношениях, которое получило свойства соответствующего субъекта в силу правовых норм1.

Это понятие субъекта права, выработанное в теории государства и права, применяется и в правовых отраслевых науках.

Но оно дает скорее не определение субъекта права, а определение его правоспособности (может фактически обладать субъективными юридическими правами, обязанностями) и дееспособности (способно реально в правоотношениях участвовать, свойство субъекта права приобрело в силу норм правовых). «Вместе с тем специалисты по теории права все чаще приходят к выводу, что само понятие субъекта права, бытующее в юридической науке, является неполным, неточным, односторонним»[7] [8], - утверждает В.Е. Чиркин, основываясь при этом на мнении С.И. Архипова о том, что в основе данного понятия лежат «заимствованные из цивилистической доктрины частноправовые представления о субъекте права»[9]. Отсюда проистекает и дискуссия, которая ведется в отраслевых науках, в том числе и в науке административного права, по поводу критерия, лежащего в основе подразделения субъектов отрасли (и о которой подробнее будет сказано ниже). Поэтому в теории права были предприняты попытки применить в изучении субъекта права общефилософский (абстрагирующий), многоаспектный и интеграционный подходы, взятые в их единстве[10]. В.Е. Чиркин отмечает: «В действующем праве субъект права - это особая юридическая конструкция, созданная на базе обобщения многих норм в различных отраслях права. Ее нельзя назвать институтом той или иной отрасли права, это другое, более общее явление»[11].

Действительно, понятие субъекта права должно удовлетворять потребности всех отраслевых дисциплин, а не только частноправовых.

Поэтому наиболее достоверным представляется определение субъекта права как самостоятельного (автономного в пределах закона) правового образования, имеющего свои интересы, цели, волю, права и обязанности, выполняющего свою роль в обществе, участвующего в создании норм права и (или) в правоотношениях1.

Понятие субъекта права является предметом исследования также и науки административного права. Причем вопрос о субъектах административного права рассматривается в качестве важнейшего, так как последние выступают участниками административно-правовых отношений, т.е.

наделены функциями по решению задач и осуществлению функций исполнительной власти, координирующими, распорядительными, контрольно-надзорными полномочиями[12] [13].

Кроме того, следует признать бесспорным утверждение, высказанное Д.Н. Бахрахом о том, что административная правосубъектность, особенно для коллективных образований, первична по отношению к иной отраслевой правосубъектности (гражданско-правовой, финансовой)[14]. Продолжая эту мысль, Елагин Р.И. отмечает то, что административным правом как одной из базовых отраслей права обеспечен процесс реализации прав и свобод, а также обязанностей всех без исключения субъектов права[15].

К исследованию понятия субъектов административного права и к их классификации обращались также и такие ученые, как Козлов Ю.М., Петров Г.И., Ямпольская Ц.А., и др. В настоящее время эта проблематика остается актуальной в свете определения критерия, который должен быть положен в основу данной классификации[16].

Что же касается определения рассматриваемого понятия, то по предложению Бахраха Д.Н. в качестве субъектов данной правовой отрасли следует считать участников отношений управленческих, которые наделены соответствующими нормами правами, обязанностями и способностью вступления в отношения административно-правовые1.

Схожий подход и у П.И. Кононова, считающего, что «субъекты административного права - это участники отношений, регулируемых нормами административного права, у которых на основе данных норм возникают определенные субъективные права и обязанности в административно-правовой сфере, то есть административные права и обязанности»[17] [18]. Несколько иначе, но в целом по тому же принципу формулирует рассматриваемое понятие Ю.Н. Старилов, отмечая то, что субъектом отрасли административного права традиционно является физическое лицо или юридическое лицо, участвующие в соответствии с нормами административного законодательства в процессе осуществления публичного управления, а также это сторона управленческой публичной деятельности или участник определенных управленческих отношений, который наделен законодательством полномочиями, правами, обязанностями, ответственностью, компетенцией, то есть способностью вступления в отношения административно-правовые[19].

В приведенном понятии особенно важен последний признак, а именно способность субъектов вступать в административно-правовые отношения.

Субъект административного права также рассматривается как физическое лицо (индивидуальный субъект) или организация, которые могут быть участниками административно-правовых отношений, т.е. наделены конкретными правами и обязанностями, содержащимися в нормах административного права, реализуемыми как по воле самого субъекта, так и по воле иных субъектов[20].

Здесь следует отметить, что субъект решает сам, вступать или не вступать в правоотношения, или становится их участником по воле других субъектов. А также нужно учитывать, что не любые лица могут являться участниками правоотношений (например не будут ими недееспособные граждане). Поэтому только субъекты, вступившие в реальные правоотношения, будут являться соответственно субъектами правоотношений, в том числе урегулированных нормами отрасли административное право.

Еще Ц.А. Ямпольской отмечалась необходимость различать понятия «субъект права» и «субъект правоотношения». В частности, она указывала: «Носитель прав и обязанностей может быть, а может и не быть участником конкретного правоотношения. Для того чтобы носитель прав стал участником правоотношения и мог использовать свои права, необходимо наличие фактических гарантий, обеспечивающих возможность реализации принадлежащих по закону прав. Поэтому смешение понятий субъекта права и участника правоотношения лимитирует разработку вопросов законности, в частности в плане обеспечения субъективных прав»1. Алехин А.П. и Кармолицкий А.А. также указывают на то, что субъект административного права - физическое лицо или организация, обладающие административной правоспособностью, и его необходимо отличать от субъекта административного правоотношения, обладающего административной правосубъектностью, включающей одновременно административную правоспособность и административную дееспособность. Юридическое значение разграничения указанных понятий - в том, что не всякий субъект административного права может быть непосредственным участником административного правоотношения[21] [22].

В связи с чем приведенные определения дают понятие не субъекта административного права, а субъекта административно-правового отношения. И к тому же определять субъекта административно-правового отношения как того, кто наделен административными нормами субъективными правами и обязанностями, представляется

неверным1, так как данный субъект должен еще обладать практической способностью реализации прав и обязанностей.

Более точным в административно-правовой литературе является определение субъектов административного права как лиц, наделенных правами и обязанностями в сфере государственного управления и способных реализовывать их в административных правоотношениях[23] [24]. Но данное определение не содержит основных признаков субъекта. В частности, не конкретизируется, например, какие же это лица.

Так, В.М. Манохин называет следующие признаки субъектов административного права: 1) большое число субъектов; 2) это физические лица всех их видов, коллективные субъекты, носители государственно-властных полномочий и др.; 3) взаимоотношения между субъектами административного права строятся (и это тоже последствие многочисленности и многообразия субъектов) на основе не одного, а нескольких методов власти, подчинения, равенства, рекомендаций, оказания услуг и т.д.; 4) некоторые из них совмещают свои административноправовые полномочия с полномочиями по другим отраслям права, например конституционному праву; 5) субъекту административного права полномочия предоставляются и реализуются в одном случае по его желанию, в другом - вопреки его желанию[25]. Схожие признаки субъектов административного права выделяют и другие ученые[26].

Таким образом, субъект административного права - это физическое лицо, организация, которые могут быть участниками административно-правовых отношений, то есть наделены конкретными правами, обязанностями, содержащимися в нормах административного права и реализуемыми не только по их инициативе. Данное понятие учитывает все основные признаки субъекта административного права: во-первых, это физическое лицо или организация; во-вторых, они наделены нормами административного права соответствующими правами и обязанностями; в-третьих, данные права, обязанности могут быть реализованы не только по инициативе субъекта; в-четвертых, субъекты административного права потенциально могут быть субъектами административно-правовых отношений.

Итак, субъекты права неоднородны и традиционно подразделяются на две основополагающие группы. Мицкевич А.В. указывал на то, что в процессе их классификации всегда первоначальным является деление всех субъектов на две группы: во-первых - это граждане (физические лица); во-вторых - это разнообразные организации1.

Однако солидарности в данном вопросе не наблюдалось. Так, по мнению С.С. Алексеева, более целесообразным является подразделение субъектов отраслей права на три основные группы, а именно: индивидуальные субъекты; коллективные субъекты; общественные образования2. В последнюю группу, а именно общественные образования, объединены как государство в целом, так и избирательные округа, территориальные единицы и другие субъекты, применительно к которым термин «организация» употреблен в другом смысле, нежели в отношении к коллективам граждан, в том числе общественным организациям, и даже к обособленным организационно подразделениям - государственным организаци-

ям3.

Что касается деления субъектов административного права на виды, то точка зрения Алексеева С.С. была схожа с точкой зрения Ямпольской Ц.А., согласно которой выделялись три группы субъектов административного права: «I. Органы государства и их агенты. II. Общественные организации и их органы. III. Советские граждане»4. Смысл приведенных классификаций в том, что в отдельную группу, наряду с индивидуальными субъектами и организациями, выделялись субъекты, наделенные властными полномочиями. Данные идеи получили совре- [27] [28] [29] [30] менное развитие, подтверждаемое общеизвестной фразой о том, что все новое - это хорошо забытое старое. Речь идет о разработке в научной литературе такого понятия, как «юридическое лицо публичного права»1. Так, проводя исследования в последние годы, В.Е. Чиркин пришел к выводу об отнесении к основным видам субъектов права: 1) индивида (человека и гражданина); 2) юридического лица частного права, которое не является и по закону не может быть субъектом публично-правовых отношений властного характера (оно - объект воздействия публичной власти); 3) юридического лица публичного права. Последние могут быть участниками некоторых частноправовых отношений, неосновных для них, но тех и в том объеме, которые разрешены законом[31] [32]. Под юридическим лицом публичного права понимается признанное в этом качестве властью публичной некоммерческое образование, являющееся материальным и публично-правовым, которое выступает в правоотношениях в разных организационных формах в целях достижения общего блага с помощью применения в соответствии с законодательством публичной власти, а также сотрудничества с ней и воздействия на нее, имеющее название, другие признаки, права и обязанности, обладающее имуществом и несущее за свои правовые акты, действия ответственность[33]. И, таким образом, В.Е. Чиркиным выделены пять таких родов лиц юридических: а) государство, государственные образования, являющиеся субъектами федерации, территориальными автономиями; б) публичные коллективы территориальные того или иного уровня; в) органы власти публичной; г) учреждения публичной власти; д) некоммерческие организации общественного характера (исключая религиозные)[34].

Представляется, что данная классификация субъектов права с выделением юридических лиц частного и публичного права несколько спорна. В теоретических исследованиях, посвященных юридическим лицам частного и публичного права, как было указано выше, отражается неоднозначная трактовка положения о том, что юридическое лицо частного права не является и по закону не может быть субъектом публично-правовых отношений властного характера, а выступает только объектом воздействия публичной власти. Но юридическое лицо, например, получает лицензию, подает сведения в Федеральную налоговую службу, подлежит административной ответственности и т.д. И во всех этих правоотношениях выступает их субъектом, а не объектом. Кроме того, из данного круга субъектов выпадает ряд организаций, которые не имеют статуса юридических лиц, но тоже могут вступать в правоотношения. К примеру, не все общественные объединения в соответствии с законодательством обязаны проходить государственную регистрацию в качестве юридического лица. В связи с этим возникает вопрос, можно ли приведенную классификацию использовать в отраслевых науках. Здесь мы солидарны с мнением П.И. Кононова, который считает, что в целях определения места и правового статуса юридических лиц в конкретных правоотношениях, субъектами которых они являются, необходимо будет каждый раз определять, в каком качестве это лицо действует: в качестве юридического лица частного права или в качестве юридического лица публичного права. Реализация предложения о введении в юридический оборот единого понятия «юридическое лицо публичного права» также вряд ли разрешит все проблемы, связанные с необходимостью учета особенностей правового статуса организаций как субъектов публичного права1. Схожая трактовка классификации субъектов административного права предложена В.Ф. Яковлевым, Э.В. Талапиной. При видимом взаимодействии норм двух отраслей права (гражданского и административного) они справедливо полагают, что критерий подразделения субъектов публичного права должен и находиться в публично-правовой плоскости. В качестве последнего указанные авторы предлагают использовать роль субъектов в государственном управлении и подразделить их на публичные и частные[35] [36].

Представляется, что предложенная классификация еще требует своего осмысления и доработки, что, впрочем, отмечают и сами авторы. Несомненно лишь то, что взаимопроникновение частных и публичных отношений — одна из общих тенденций развития современного правового регулирования1.

Также следует согласиться с мнением Винницкого А.В. о том, что все юридические лица, наделенные публичными функциями, подразделяются на две основные группы: 1) государственные и муниципальные; 2) негосударственные[37] [38]. В основе данного деления лежат различия их правового режима с точки зрения порядка учреждения, членства в них, степени государственного, муниципального вмешательства в деятельность, эксклюзивности, а также возвратности переданных им полномочий и т.д.[39] Это утверждение справедливо в той части, что существуют не только государственные и муниципальные структуры, наделенные публичными функциями и полномочиями, но и негосударственные образования, ими обладающие.

В отношении публичных полномочий негосударственных организаций следует пояснить, что это те полномочия, которые выходят за рамки отношений внутри организации, то есть относятся к другим субъектам, не являющимся членами или участниками данных организаций. Они должны быть переданы негосударственным организациям на основе закона.

Вместе с тем только сравнительно небольшая группа авторов подразделяет субъектов административного права на физических и юридических лиц. Например, по мнению И.М. Машарова, в качестве субъектов административных правоотношений могут выступать административные органы, иные государственные органы и органы местного самоуправления, не являющиеся административными, физические и юридические лица1. О несостоятельности данной классификации уже говорилось выше.

При изучении подходов в науке административного права по разграничению субъектов права на юридических лиц частного и публичного права А.Б. Агаповым была высказана точка зрения, в соответствии с которой субъекты административно-правовых отношений подразделяются на публично-правовых и частноправовых субъектов[40] [41]. При этом публично-правовыми являются такие субъекты, как органы государственной власти, муниципальные органы, организации и учреждения, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, а в отношении государственных органов - государственную власть. Также к публично-правовым участникам А.Б. Агапов относит должностных лиц, которые осуществляют властные полномочия и действуют по поручению соответствующих органов в общегосударственных интересах, и различные объединения, такие как общественные объединения, политические партии, религиозные объединения, действующие в сфере публичных отношений.

К частноправовым участникам административно-правовых отношений автор относит коммерческие и некоммерческие организации. Критерием отнесения их к таковым, по мнению А.Б. Агапова, является регулирование статуса данных субъектов нормами гражданского законодательства[42]. Кроме того, другим отличительным признаком публично-правовых от частноправовых участников административно-правовых отношений являются особенности их учреждения: публичноправовые субъекты, такие как министерства (ведомства), учреждаются подзаконными актами (например, указами Президента РФ), а виды частноправовых субъектов устанавливаются только законом (Гражданским кодексом РФ)[43]. При этом, как было указано выше, автором к публичным субъектам отнесены, кроме государственных органов, еще и объединения граждан, чьи виды также установлены законом. Поэтому введение данного критерия представляется необоснованным, так как он распространяется не на всех публично-правовых субъектов.

Что же касается первого критерия - регулирования частноправовых субъектов нормами гражданского законодательства, то здесь необходимо отметить, что отдельные стороны деятельности и публично-правовых субъектов также регулируется данным законодательством, например, при вступлении их в имущественные правоотношения, что указывает на нелогичность подразделения субъектов административно-правовых отношений на публично-правовые и частноправовые по данным основаниям.

Как правило, принято использовать следующие подходы к классификации субъектов отрасли в учебной и научной литературе. Первый подход выражается в выделении двух групп субъектов: индивидуальных (физических лиц) и коллективных1. Д.Н. Бахрах обосновывал данную точку зрения тем, что во вторую группу субъектов наряду с организациями включаются и их структурные подразделения (цеха, магазины торга) и трудовые коллективы. Поэтому второй тип субъектов административного права предпочтительнее называть коллективными, ибо такое название более точно отражает состав этой общности и критерии классификации [44] [45].

В соответствии со вторым подходом к классификации субъектов административного права они подразделяются так же, как и в первом, на индивидуальных субъектов (физических лиц) и организации, а не на коллективных субъектов. При кажущемся сходстве обоих подходов между ними есть принципиальные различия. Можно согласиться с высказанной по этому поводу точкой зрения П.И. Кононова: «Термин “коллективный субъект” применим не к любой организации. Например, нельзя назвать коллективным субъектом административного права общество с ограниченной ответственностью, состоящее всего лишь из одного лица учредителя, который одновременно является и его работником, и его руково- дителем. Формально юридически такое общество является юридическим лицом, а значит, и организацией, но при этом не может быть признано коллективным субъектом, поскольку попросту не имеет коллектива участников и (или) работников»1. Поэтому более обоснованным представляется второй подход.

Каждая из групп субъектов, в свою очередь, еще подразделяется на виды. И если в число физических лиц традиционно включаются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, то единства мнений среди различных авторов по вопросам выделения видов организаций не наблюдается, о чем будет сказано далее.

Для третьего подхода к классификации субъектов административного права характерно выделение не двух, а более групп субъектов, то есть фактически наряду с физическими лицами перечисляются различные виды организаций. Например, по мнению Габричидзе Б.Н., Чернявского А.Г., Кузнецова С.М., субъекты административного права могут быть объединены в следующие группы[46] [47]: органы государственной власти (причем к ним авторы относят и не входящие в систему органов государственной власти органы местного самоуправления); общественные объединения; администрации предприятий и учреждений (что также спорно, так как администрация - это структура предприятия или учреждения, не являющаяся самостоятельным субъектом); физические лица. Однако в данный перечень не включен целый ряд известных субъектов отрасли, например из него выпадают коммерческие, религиозные организации и т.д.

В соответствии с другой точкой зрения на классификацию субъектов, но не административного права, а административных правоотношений, высказанной А.Б. Агаповым, они подразделяются на индивидуальные и корпоративные.

При этом под корпоративными участниками понимаются физические лица, объединенные в организационно-правовую форму, установленную законодатель- ством[48].

Автором подчеркивается, что корпоративные субъекты рассматриваются в качестве особой общности физических лиц, которые выступают участниками административно-правовых отношений от имени и по поручению соответствующих органов, организаций, учреждений, то есть являются их уполномоченными лицами. Но при этом они реализуют не субъективные или личные права, а защищают всегда интересы представляемого органа1.

В рамках данной позиции не совсем ясным является мнение о том, что все без исключения физические лица, из которых состоит корпоративный субъект, представляют его интересы. Обычно эти функции реализуются руководящими органами, а не каждым в отдельности физическим лицом, состоящим в организации.

Следовательно, наиболее обоснованным выглядит подразделение субъектов административного права на индивидуальных субъектов и организации.

В понятие «организация» заложен широкий смысл, и рассмотрение ее административно-правового статуса без использования норм иных отраслей права, в том числе гражданского, трудового и финансового, невозможно2.

В названных отраслях права также исследуется данное понятие. Вместе с тем учеными - представителями гражданского, трудового, финансового, налогового и других отраслей права называются не только специфические, присущие организациям как субъектам соответствующих правоотношений признаки, но и некоторые схожие для всех организаций черты, которые могут быть использованы для их характеристики как субъекта права в целом и административного права в частности.

Так, по мнению М.А. Жильцова, организация как субъект трудового права относится к социальным образованиям, созданным для удовлетворения политических, социально-экономических, культурных интересов, которое сформировало органы управления и действует на основании устава или иного акта, обладает обособленным имуществом, способно быть истцом и ответчиком в суде и наделено законом работодательской правосубъектностью. Он выделяет следующие признаки организации-работодателя: наличие устава, положения или иного докумен- [49] [50] та, который определяет правовое положение конкретной организации; наличие цели создания у организации; наличие органов, которые формируют и реализуют волю организации; наличие у организации обособленного имущества; возможность участвовать в суде по трудовым спорам в качестве истца и ответчика; право применять дисциплинарные полномочия, принимать и увольнять работников организации1. При этом специфические признаки организации как субъекта трудового права - это только два последних, остальные, названные Жильцовым М.А. признаки можно применить к любой организации - юридическому лицу. Также учеными в области трудового права исследуются и признаки соответствующих видов организаций, являющихся субъектами трудовых правоотношений, которые параллельно могут вступать и в административно-правовые отношения (например, статус частных агентств занятости[51] [52]).

К признакам субъекта налогового права Сергиенко Р.А. предлагает относить такие, как внутреннее организационное единство организации; самостоятельное (от своего имени) участие организации в правоотношениях налоговых; наличие у организации определенного комплекса имущества и (или) совершение ею определенных имущественных операций (имущественной обособленности организации) (при этом признак имущественной обособленности организаций как субъектов налогового права не тождествен имущественной обособленности юридического лица в качестве субъекта гражданского права); самостоятельная ответственность организации за нарушения налогового законодательства. И таким образом, по мнению Сергиенко Р.А., организации как субъекты налогового права представляют собой упорядоченные коллективные образования, самостоятельно (от своего имени) выступающие в налоговых правоотношениях, обладающие определенным комплексом имущества и (или) совершающие определенные имущественные операции и самостоятельно несущие ответственность за нарушение налогового законодательства1.

Ученый-административист Кононов П.И. дает следующее определение организации: «Организации - субъекты, состоящие из одного или нескольких (многих) индивидуальных субъектов и имеющие определенную организационноштатную структуру, например административно-публичные органы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные учреждения, хозяйственные общества, политические партии и т.п.»2. Но то, что организация может состоять из одного индивидуального субъекта, - это скорее исключение из правила, а не само правило, поэтому вряд ли целесообразно включать данный признак в определение организации.

Если же обратиться к понятию коллективных субъектов, то Д.Н. Бахрах определял их как организованные, обособленные, самоуправляемые группы, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персонифицировано; для коллектива характерно объединение по каким-то интересам, целям, его функции дифференцированы и осуществляются на законных основаниях, используя собственные механизмы управления. Коллективные образования, по мнению ученого, в административно-правовых отношениях действуют от своего имени, на них как на целостное образование возлагаются обязанности, им предоставляются права, но вместе с тем в них исключена персонификация конкретных людей, поэтому изменения личного состава не могут отразиться на их правовом положении, названии или на его правосубъектности3. Среди видов коллективных субъектов Д.Н. Бахрах выделяет в том числе и организации, распространяя данные признаки и на них4.

Организации рассматриваются в юридической литературе как объединения лиц физических той или иной численности, которые возглавляются определенны- [53] [54] [55] [56] ми органами управления и имеют обособленное имущество, созданы для производства духовных или материальных ценностей, и для того, чтобы реализовывать иные потребности его членов1.

Алексеев С.С. выделял такие требования к субъектам права - организациям: предпосылкой их правосубъектности обязательно является персонификация, которая выражена в организованном единстве соответствующего коллектива индивидов; они обладают внутренней структурой; их подразделения слиты в едином целом[57] [58].

Таким образом, выделяются следующие признаки организации:

1) это образование, состоящее из индивидуальных субъектов (в исключительных случаях из одного);

2) выступает персонифицировано, единым целым;

3) сплоченность субъектов общей целью;

4) уполномоченные лица наделены правом выступать от имени организации и в ее интересах;

5) наличие прав и обязанностей, реализуемых в правовых отношениях;

6) имеет определенную организационно-штатную структуру.

Представляется, что данные признаки будут присущи любой организации,

независимо от того, к субъектам какой отрасли права она относится. Если же обратиться к специфическим чертам организаций как субъектов административного права, то они будут проистекать из предмета правового регулирования данной отрасли. Права и обязанности субъектов административного права реализуются в сфере деятельности исполнительной ветви власти и государственного управления. Поэтому обязательным признаком организации как субъекта данной отрасли права будет являться обладание соответствующими правомочиями.

Таким образом, можно предложить универсальную конструкцию для определения понятия «организация» в любой отрасли права.

Организация - это образование, состоящее из индивидуальных субъектов, объединенных общей целью, выступающее персонифицировано от своего имени и имеющее определенную организационно-штатную структуру и права и обязанности, реализуемые в правовых отношениях.

Для того чтобы сформулировать понятие организации как субъекта административного права, приведенное определение следует дополнить таким признаком, как наличие прав и обязанностей, реализуемых в административно-правовых отношениях.

Из этого следует, что организация как субъект административного права состоит из индивидуальных субъектов, объединенных общей целью, выступает персонифицировано от своего имени и имеет определенную организационно - штатную структуру, а также реализует права и обязанности в административноправовых отношениях. Предложенная конструкция понятия «организация» позволяет использовать его и в других отраслях права, при дополнении признаком, связанным со спецификой соответствующего предмета правового регулирования.

Учитывая, что организации как субъекты права весьма разнообразны, необходимо проведение их классификации. Деление организаций на группы может проводиться по различным основаниям1. Например, их возможно подразделить на виды исходя из: 1) определенных целей создания: для производства материальных или духовных ценностей; для реализации законных прав и интересов их членов (предприятие, учреждение, общественное объединение, религиозное объединение; фонд); 2) того, является ли основной целью их деятельности извлечение прибыли (коммерческая и некоммерческая организация); 3) вида собственности (государственная, муниципальная, частная, общественная организации и др.)[59] [60]. Также выделяются основания подразделения организаций на виды: в зависимости от наличия статуса юридического лица (организации, наделенные статусом юридического лица и не имеющие такового); в зависимости от организационноправовой формы, от видов деятельности (промышленные, торговые, транспортные, образовательные, медицинские, спортивные и т.д.)1.

Интересен подход П.И. Кононова, предлагающего подразделить организации на группы в зависимости сразу от нескольких оснований: от того, кем созданы, на какой форме собственности основаны и от чьего имени действуют организации, участвующие в административных правоотношениях. И таким образом, им выделены следующие группы организаций: 1) государственные; 2) муниципальные; 3) общественно-политические; 4) саморегулируемые; 5) потребительские; 6) частные[61] [62].

В рамках каждого из приведенных оснований классификации организации также можно дифференцировать на подвиды. Так, например, перечень коммерческих и некоммерческих организаций - юридических лиц закрепляется в Г раждан- ском кодексе РФ, что не препятствует его использованию в административноправовой доктрине, так как каждая из этих видов организаций вступает и в отношения административно-правовые. Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 99- ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Г ражданского кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ»[63] были изменен Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51- ФЗ (ред. от 23 мая 2018 г.)[64] (далее - ГК РФ), которые можно рассматривать как значимый этап реформирования законодательства об организациях, определивший некоторые новые подходы к их классификации, что, в свою очередь, должно влечь внесение изменений и дополнений в законодательство, регулирующее статус соответствующего вида организаций, в том числе и касающиеся их административно-правового статуса.

Кроме того, п. 2 ст. 48 ГК РФ прямо закрепляет, что юридическое лицо должно быть зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных кодексом. А это уже административно-правовые отношения.

Правовое закрепление закрытого перечня организационно-правовых форм юридических лиц осуществилось указанным положением[65]. Так, в соответствии с п. 2 ст. 50 ГК РФ к организационно-правовым формам коммерческих организаций относятся: хозяйственные товарищества и общества, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Пункт 3 той же статьи предусматривает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно - правовых формах:

1) потребительских кооперативов, к которым относятся в том числе жилищные, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные потребительские кооперативы, общества взаимного страхования, кредитные кооперативы, фонды проката, сельскохозяйственные потребительские кооперативы;

2) общественных организаций, к которым относятся, в том числе политические партии и созданные в качестве юридических лиц профессиональные союзы (профсоюзные организации), органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления;

2.1) общественного движения;

3) ассоциаций (союзов), к которым относятся, в том числе некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, объединения работодателей, объединения профессиональных союзов, кооперативов и общественных организаций, торгово-промышленные, нотариальные палаты;

4) товариществ собственников недвижимости, к которым относятся, в том числе товарищества собственников жилья;

5) казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации;

6) общин коренных малочисленных народов Российской Федерации;

7) фондов, к которым относятся, в том числе общественные и благотворительные фонды;

8) учреждений, к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения;

9) автономных некоммерческих организаций;

10) религиозных организаций;

11) публично-правовых компаний;

12) адвокатских палат;

13) адвокатских образований (являющихся юридическими лицами).

Необходимость внесения столь значительных изменений в ГК РФ назрела

давно, что и отмечалось П.В. Крашенинниковым[66].

Перечень некоммерческих организаций, приведенный в ГК РФ, породил ряд вопросов. В частности, к общественным организациям относятся политические партии, профессиональные союзы (профсоюзные организации), органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления. Ранее все эти формы, кроме территориальных общественных самоуправлений, являлись самостоятельными организационно-правовыми формами общественных объединений. Деятельность же территориальных общественных самоуправлений регулировалась законодательством о местном самоуправлении. Отнесение всех этих форм к общественным организациям должно повлечь и реформирование законодательства, регулирующее вопросы, относящиеся к общественным объединениям, включая и его административно-правовые аспекты.

По этому поводу следует присоединиться к мнению Е.А. Суханова о том, что Федеральный закон «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ», безусловно, стал важным шагом на пути совершенствования отечественного гражданского законодательства как одной из главных составных частей общей реформы, предусмотренной Концепцией развития гражданского законодательства РФ 2009 г. Вместе с тем новая редакция гл. 4 ГК РФ во многих своих правилах далеко отошла от положений данной Концепции, в результате закрепление получили крайне спорные положения и подходы, реализация и эффективность которых вызывают серьезные сомнения1.

Статья 65.1 ГК РФ, кроме того, закрепила такое нововведение, которое опять же имеет и административно-правовую направленность, как подразделение всех юридических лиц на корпоративные и унитарные организации (хотя и эта классификация имеет исторические корни и содержалась в советском законодательстве, а именно в ст. 13 ГК РСФСР 1922 г. юридические лица были подразделены на «объединения лиц» (а именно корпорации) и «учреждения» (т.е. унитарные организации))[67] [68].

В Концепции развития гражданского законодательства РФ указывалось на важность и значение этого подразделения юридических лиц. В соответствии с п. 1.5 раздела III данного документа представлялось целесообразным законодательное закрепление деления юридических лиц, исходя из их организационной структуры, на корпорации (основой построения которых было членство) и некорпоративные юридические лица. Одна группа должны состоять из хозяйственных обществ и товариществ, производственных кооперативов и большинства некоммерческих организаций, а вторая группа должна быть представлена унитарными предприятиями, фондами и учреждениями. Эти положения и были воплощены впоследствии в ГК РФ. Также в рассматриваемой Концепции было отмечено, что такое деление позволило бы урегулировать в общем (единообразно в мере определенной как для организаций коммерческих, так и для некоммерческих) не только управленческую структуру и компетенцию (статус) органов корпораций, а также и ряд их отношений внутренних, которые вызывают споры практические (например, возможность оспаривать решения как общих собраний, так и других коллегиальных органов, и условия исключения или выхода из участия в них). Такая регламентация может осуществляться в отношении информационных прав участников, когда право на управление корпорацией оказывается неполным, если у участника нет необходимой информации о соответствующем юридическом лице. Право на то, чтобы ознакомиться с протоколами общего собрания, а также документами бухгалтерской отчетности и т.д., должно быть у участника не только общества хозяйственного, но и любой корпорации[69].

Вышеуказанное основание классификации можно обозначить как возможность (либо отсутствие таковой) для учредителей (участников, членов) организаций участвовать в управлении ими.

Те юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган в соответствии с п. 1 ст. 65.3 ГК РФ, являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями). К ним относятся хозяйственные товарищества и общества, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации, общественные движения, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также общины коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, являются унитарными юридическими л и- цами. К ним относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации, публично-правовые компании.

К последним в основном относятся организации, наделяемые полномочиями публичными.

Таким образом, предлагается рассматривать одним из оснований разграничения организаций - юридических лиц на корпоративные и унитарные юридические лица возможность учредителям (участникам, членам) организаций участвовать в управлении ими. Закрепление его в ГК РФ не препятствует использованию в науке административного права, тем более что речь идет о вопросах управления организацией.

Исследуя различные подходы к систематизации данных субъектов, четко прослеживается стремление практически всех авторов среди прочих групп выделять такие виды организаций, как государственные и негосударственные.

На подобное положение указывалось еще А.В. Мицкевичем, отмечавшем, что является наиболее существенным деление организаций на общественные и государственные1. Эти же группы организаций не обошел вниманием и Алексеев С.С., также подразделявший организации на общественные и государственные, обладающие внутренней структурой[70] [71].

Конечно, сейчас такая дифференциация стала неактуальной в связи с происшедшими в нашей стране реформами, закрепившими на основе принятой в 1993 году Конституции РФ[72] многообразие различных форм собственности. Вследствие чего организации, которые не являются государственными, не всегда относятся только к общественным. Поэтому в юридической литературе при рассмотрении вопросов, связанных с коллективными субъектами права, принято разделять последних на государственные и негосударственные. При этом основания такого подразделения называются различные: природа организации1, форма собственности2.

На наш взгляд, в основе данного деления находятся два взаимосвязанных критерия: 1) характер полномочий организации; 2) то, от чьего имени она выступает. А такое основание, например, как природа организации, представляется слишком общим. Следуя же критерию формы собственности, можно выделить еще ряд подвидов организаций: муниципальные, частные и т.д.

Руководствуясь обозначенными основаниями, к государственным организациям предлагается относить: органы государственной власти, государственные унитарные предприятия, государственные учреждения, государственные корпорации, публично-правовые компании.

К негосударственным организациям относят: муниципальные и частные организации, религиозные организации, общественные объединения и др. Суммируя приведенные выше точки зрения на возможность выделения организаций публичного и частного права, можно констатировать то, что среди негосударственных организаций также выделяются и организации, наделенные определенными властными полномочиями. Так, среди органов публичной власти в том числе называются и негосударственные организации, которые обладают административно-публичными полномочиями3.

В связи с этим в качестве отдельного вида субъектов административного права предлагается выделить негосударственные организации, наделенные отдельными публичными полномочиями.

Кроме того, существуют еще и общественно-государственные организации, которые представляют собой синтез признаков и государственных, и негосударственных структур. К ним следует отнести как непосредственно эти организации4, [73] [74] [75] [76] так и таких субъектов, как общественные палаты, общественные советы и т.д., поскольку они создаются также с участием государства.

Также особый статус имеют такие субъекты права, как государство, субъекты федерации, муниципальные образования1.

А.В. Стерлигов к организациям как субъектам правоотношений, кроме государственных и негосударственных, предлагает еще отнести и «российское государство в целом»[77] [78]. Хотя оно, так же как и субъекты РФ, муниципальные образования, может являться субъектом права, а не субъектом правоотношений. По этому критерию данную категорию субъектов предлагается выделить в отдельный вид наряду с физическими лицами и организациями, объединив их в единый термин «государственно-территориальные образования».

Здесь следует согласиться с мнением С.И. Архипова, что «государство как правовая корпорация есть организационно сложный, составной субъект права, не единый замкнутый союз, а множество открытых, взаимодействующих между собой правовых объединений (муниципальных, региональных и т.д.)»[79].

Стахов А.И. и Кононов П.И. предлагают в зависимости от места и роли субъектов административного права в конкретных административно-правовых отношениях выделять: 1) органы публичной власти, среди которых органы исполнительной власти и муниципальные органы, иные государственные и негосударственные органы и организации, наделенные административно-публичными полномочиями; 2) корпоративные административные органы; 3) невластвующие субъекты[80]. Государство в качестве субъекта административных правоотношений у указанных авторов справедливо не названо.

Итак, субъект административного права - это государственнотерриториальное образование, организация, физическое лицо, которые могут

быть участниками административно-правовых отношений, то есть наделены конкретными правами, обязанностями, содержащимися в нормах административного права и реализуемыми не только по их инициативе. Данное понятие в полном объеме отражает именно признаки субъекта административного права, а не административно-правового отношения.

В зависимости от объема властных полномочий субъектов административного права можно классифицировать следующим образом: государственнотерриториальные образования; государственные организации (и их должностные лица); общественно-государственные организации; негосударственные организации, наделенные публичными полномочиями; негосударственные организации и физические лица, не наделенные публичными полномочиями.

Публичные полномочия негосударственных организаций - это те полномочия, которые выходят за рамки отношений внутри организации, то есть относятся к другим субъектам, не являющимся членами или участниками данных организаций. Они должны быть переданы негосударственным структурам только на основе закона.

Под организацией следует понимать образование, состоящее из индивидуальных субъектов, объединенных общей целью, выступающее персонифицировано от своего имени и имеющее определенную организационно-штатную структуру и права и обязанности, реализуемые в правовых отношениях. Организация как субъект административного права - это образование, состоящее из индивидуальных субъектов, объединенных общей целью, выступающее персонифицировано от своего имени и имеющее определенную организационно-штатную структуру, а также реализующее права и обязанности в административно-правовых отношениях. В зависимости от характера полномочий и того, от чьего имени они выступают, все организации подразделяются на: государственные; негосударственные организации, наделенные отдельными публичными полномочиями; негосударственные организации, не наделенные публичными полномочиями, и общественногосударственные .

Предлагаются следующие критерии классификации организаций:

1) характер полномочий организации, а также от чьего имени она выступает;

2) основная цель деятельности организации;

3) вид собственности;

4) обладание статусом юридического лица;

5) организационно-правовая форма;

6) деятельность в определенной сфере или отрасли регулирования;

7) возможность учредителям (участникам, членам) участвовать в управлении.

Специфические признаки, присущие негосударственным организациям, будут рассмотрены далее. Статус других субъектов административного права затрагивается в следующих главах диссертационного исследования постольку, поскольку это будет необходимо для раскрытия особенностей правового положения негосударственных структур.

Представляется, что изучение современного состояния правового регулирования статуса негосударственных организаций невозможно без обращения к историческим его аспектам.

<< | >>
Источник: Соболева Юлия Викторовна. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов, 2018. 2018

Еще по теме § 1.1. Организации как субъекты административного права:

  1. Юридические лица как субъекты гражданского права
  2. Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права
  3. Тема 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРАВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
  4. 1. Понятие и виды субъектов административного права
  5. Организация как субъект политики в рамках состава преступления против человечности
  6. Органы административной юрисдикции как субъекты административно-деликтологических исследований. Концептуальные проблемы административно-правовой политики.
  7. Законодательное обеспечение института физических лиц как субъектов административно-правовых отношений.
  8. Раздел I. Негосударственные организации как вид субъектов административного права
  9. Глава 1. Общие положения о негосударственных организациях как субъектах административного права
  10. § 1.1. Организации как субъекты административного права
  11. Глава 2. Виды негосударственных организаций как субъектов административного права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -