§ 6.2. Обязанности негосударственных организаций как субъектов административного права

Юридическая обязанность - это предписанная для обязанного лица мера поведения необходимого, которой оно следует в соответствии с требованиями лица управомоченного, для того, чтобы удовлетворить его интересы^[473].

Так, в Хабаровском крае в течение 15 лет действовало постановление главы администрации Хабаровского края от 29 августа 2000 г. № 307 «Об утверждении Положения о постоянно действующей рабочей группе по контролю за деятельностью общественных объединений и религиозных организаций»^[474]. В пунктах 1.3 и 1.4 данного положения, принятого органом государственной власти субъекта РФ, в состав соответствующей рабочей группы должны были входить представители федеральных органов государственной власти, а именно Главного управления Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю, Управления Федеральной службы безопасности РФ по Хабаровскому краю. Такая норма явно противоречила ст. 71, 72 Конституции РФ, тем не менее акт просуществовал в течение долгого времени в субъекте РФ.

В административно-правовой статус негосударственных организаций входят только те обязанности, которые закреплены нормами административного права и реализуются во взаимодействии с органами исполнительной власти, должностными лицами. И таким образом, по аналогии с правами данных субъектов можно выделить:

1) общие обязанности негосударственных организаций;

2) обязанности организаций, имеющих специальный статус.

Общие обязанности так же, как и права, относятся ко всем негосударственным организациям. Например, ст. 15 Конституции РФ содержит обязанность соблюдения Конституции РФ и законов.

Специальные обязанности определяются наличием специального статуса негосударственной организации.

В отношении негосударственных коммерческих организаций - хозяйственных партнерств ст. 24 Федерального закона «О хозяйственных партнерствах» закреплена обязанность партнерства в течение трех рабочих дней после даты принятия решения о его реорганизации сообщить в письменной форме в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, о начале процедуры реорганизации.

Статья 25 указанного Закона содержит обязанность партнерства начать процедуру ликвидации или преобразования в акционерное общество в случае, если в партнерстве остается единственный участник. Он в течение десяти дней с момента, когда он стал единственным участником партнерства, обязан преобразовать его в акционерное общество или принять решение о его ликвидации. Если же в течение установленного срока партнерство не будет преобразовано или не будет принято решение о его ликвидации, то оно подлежит ликвидации в судебном порядке на основании сведений, предоставляемых нотариусом по месту нахождения партнерства по требованию заинтересованных лиц, органов, которые осуществляют регистрацию в качестве юридического лица, либо иных государственных или местных органов, которым права предъявлять такие требования предоставлены федеральным законодательством.

Обязанности такого вида некоммерческих организаций, как общественные объединения, урегулированы главой III, а также иными статьями Федерального закона «Об общественных объединениях».

Порядок взаимодействия органов государственной власти и негосударственных организаций при выполнении ими обязанностей, возникающих в связи с реализацией права на государственную поддержку, конкретизируется в соответствующих законах и подзаконных актах. К данным законам относятся федеральное законодательство об отдельных видах негосударственных организаций и соответствующие законы субъектов РФ. К подзаконным актам - Указы Президента РФ: «О мерах государственной поддержки деятельности общероссийских общественных объединений инвалидов»¹, «О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи»^{[475] [476] и др.}

На уровне субъектов РФ по вопросам взаимодействия региональных органов государственной власти и негосударственных организаций принимаются как за- коны^[477], так и подзаконные акты^[478]. Последняя форма регламентации процедур взаимодействия более удобна органам власти, но она не обеспечивает преемственности при смене руководителей данных органов, вызывает проблемы с ресурсным обеспечением и поэтому значительно уступает закону в стабильности институтов взаимодействия региональной власти и общественности в субъектах РФ^[479].

Так, в Постановлении Губернатора Хабаровского края от 28 июля 2005 г. № 163 «О взаимодействии органов государственной власти края и местного самоуправления с предпринимательскими структурами Хабаровского края» в п. 1 сказано следующее: «Считать на ближайшие годы в числе приоритетов органов власти края и органов местного самоуправления:

содействие самоорганизации предпринимателей и созданию бизнессообществ, усилению их роли в решении социально-экономических задач и в политической жизни края;

содействие эффективному развитию малого и среднего предпринимательства как основы для формирования среднего класса».

Данные нормы носят декларативный характер, так как в чем должно проявляться содействие, из постановления не следует. А также не определенной в этом акте является формулировка «считать на ближайшие годы».

А п. 3 и п. 4 анализируемого документа содержат рекомендательные, а значит, не обязательные к исполнению нормы. Так, в п. 3 Постановления Губернатора Хабаровского края «О взаимодействии органов государственной власти края и местного самоуправления с предпринимательскими структурами Хабаровского края» дана рекомендация главам городских округов и муниципальных районов края разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития территории с учетом мероприятий по развитию предпринимательства, в том числе малого бизнеса, как экономической основы местного самоуправления; устанавливать и развивать партнерские отношения с общественными и отраслевыми предпринимательскими сообществами в целях усиления функций самоуправления; стимулировать участие предпринимательских сообществ в реализации социальных программ; создавать условия, стимулирующие вовлечение населения в предпринимательскую деятельность.

В п. 4 указанного Постановления также рекомендовано общественным и отраслевым предпринимательским сообществам стимулировать привлечение предпринимательских структур в общественные и отраслевые объединения в целях обеспечения наиболее благоприятных условий для развития предпринимательства, добросовестной конкуренции, повышения ответственности и компетентности предпринимателей, коллективной защиты их интересов в органах власти края и в органах местного самоуправления; развивать взаимоуважительные партнерские отношения с органами власти края и органами местного самоуправления и цивилизованную защиту интересов предпринимателей на всех уровнях власти; считать в качестве важнейшей задачи исполнение принципов корпоративной этики и повышение социальной ответственности ведения бизнеса членами сообществ, сознавая свою коллективную ответственность за создание новых рабочих мест, рост благосостояния граждан, успешное развитие экономики муниципальных образований и края в целом^[480].

Необходимо отметить, что всего в данном документе только пять пунктов.

Представляется, что более целесообразным является закрепление основ взаимодействия органов государственной власти и негосударственных организаций как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ в законодательных, а не в подзаконных актах. В последних могут лишь конкретизироваться отдельные вопросы статуса негосударственных организаций, предусмотренные законами.

Постановлением Губернатора Хабаровского края от 10 марта 2016 г. № 24 «О совете при Губернаторе Хабаровского края по взаимодействию с некоммерческими организациями» было утверждено положение, в п. 3 которого содержится право совета обращаться к государственным органам края, органам местного самоуправления края и некоммерческим организациям в связи с необходимостью получения информационных материалов по вопросам, относящимся к его компетен- ции¹. Таким образом, некоммерческие организации обязаны будут предоставить такую информацию совету при поступлении от него запроса.

Правовой статус негосударственных организаций также затрагивается и в нормативных актах муниципальных образований, принятых на основе федеральных законов.

Так, Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 31 марта 2014 г. № 874 утверждено Положение о предоставлении субсидий социально ориентированным некоммерческим организациям^{[481] [482].}

В соответствии с п. 4.1 данного положения проверку соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями осуществляют администрация муниципального образования «Г ород Саратов» и органы муниципального финансового контроля.

Так, получатели субсидий обязаны представить в Комитет по общественным отношениям, анализу и информации администрации муниципального образования в определенные сроки отчеты (в том числе финансовые) о реализации социальных проектов. Комитет в течение пяти дней передает финансовые отчеты о реализации социальных проектов в финансово-экономический отдел администрации муниципального образования для их проверки, который в течение пятнадцати дней осуществляет проверку финансовых отчетов о реализации социальных проектов по целевому использованию субсидий их получателями и передает в Комитет по общественным отношениям, анализу и информации администрации муниципального образования информацию о результатах проверки.

При выявлении нарушения условий, целей и порядка предоставления субсидии комитет в течение пяти рабочих дней со дня обнаружения указанных нарушений направляет получателю субсидии заказным почтовым отправлением письменное уведомление о возврате субсидии с указанием основания возврата. Возврат в бюджет муниципального образования «Г ород Саратов» денежных средств, полученных в форме субсидии, обязан быть произведен получателем субсидии на лицевой счет администрации муниципального образования «Г ород Саратов» в течение одного месяца со дня получения письменного уведомления о возврате.

Следует отметить, что есть и четвертый уровень регулирования правового статуса, в том числе обязанностей негосударственных организаций, - локальный. Закрепленные в законодательстве обязанности негосударственных организаций могут быть отражены и в их уставах, при этом положения устава должны соответствовать целям деятельности организации и не противоречить закону. Например, в соответствии с п. 5 Устава Общероссийской общественной организации - общества «Знание» России к его основными целям относились:

объединение усилий научно-просветительской общественности для повышения научного, образовательного и культурного уровня населения РФ;

содействие достижению РФ высокого уровня в экономической, социальной, научно-технической сферах, в построении гражданского общества через распространение научных знаний и проведение в широких масштабах просветительской и образовательной работы;

удовлетворение разносторонних образовательных, профессиональных, познавательных и других интеллектуальных потребностей населения путем осуществления информационной, разъяснительной деятельности, реализации программ дополнительного (профессионального) образования;

повышение средствами просветительской работы гуманитарной и духовнонравственной культуры народов России, уровня патриотического воспитания граждан.

Пунктом 9 Устава Общероссийской общественной организации - общества «Знание» России устанавливалось, что оно было обязано:

соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом;

ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях в объеме сведений, включаемых в Единый государственный реестр юридических лиц;

представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации, решения руководящих органов и должностных лиц Общества, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

допускать представителей органа, принимающего решения о государственной регистрации на мероприятия, проводимые организацией и содействовать ознакомлению с ее деятельностью в связи с тем, чтобы определить достигнуты ли цели, закрепленные в уставе и соблюдается ли законодательство РФ;

информировать орган государственной регистрации об объеме получаемых от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании по форме и в сроки, которые устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

информировать орган, принявший решение о государственной регистрации, об изменении сведений, указанных в п. 1 ст. 5 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», за исключением сведений о получаемых лицензиях, в течение трех дней с момента таких изменений^[483].

В данном случае обязанности, указанные в Уставе Общероссийской общественной организации - общества «Знание» России, соответствовали ее целям и законодательству РФ.

Указом Президента РФ от 11 декабря 2015 г. № 617 была отмечена целесообразность создания с участием общественных объединений Общероссийской общественно-государственной просветительской организации «Российское общество “Знание”» (далее - Российское общество «Знание») в целях дальнейшего развития гражданского общества, духовно-нравственного воспитания граждан РФ, повышения эффективности образовательно-просветительской работы. То есть фактически на Общероссийскую общественную организацию - общество «Знание» России Президентом РФ была возложена обязанность ее преобразования в общественно-государственную просветительскую организацию. Отличием данной организации от Общероссийской общественной организации - общества «Знание» России (подлежащей ликвидации) является то, что ее учредителем от имени РФ являлось Министерство образования и науки РФ. А в уставе Российского общества «Знание», в частности, должно быть предусмотрено, что: а) высшим органом управления Российского общества «Знание» является съезд, который созывается по решению координационного совета Российского общества «Знание»; б) руководство координационным советом осуществляют председатель и два сопредседателя, избираемые съездом сроком на три года; в) соответствующий федеральный орган исполнительной власти: обеспечивает представительство РФ в координационном совете Российского общества «Знание»; принимает участие через его координационный совет в формировании основных направлений его деятельности; оказывает поддержку в реализации целей названного общества и контролирует выполнение возложенных на него задач^[484].

Исходя из классификации прав и обязанностей негосударственных организаций, таким образом, можно выделить:

1) общий административно-правовой статус, в который входят права и обязанности всех без исключения негосударственных организаций;

2) специальный административно-правовой статус, включающий права и обязанности организаций, обладающих дополнительными к общим (специальными) правами и обязанностями в силу специфики своего статуса.

На основе проведенного анализа специальных прав и обязанностей негосударственных организаций можно выделить следующие виды их специальных административно-правовых статусов:

1) специальные статусы негосударственных организаций, выделение которых обусловлено критериями, относящимися к организационной стороне их деятельности (статусы организаций, созданных в определенных организационноправовых формах (производственных кооперативов, публичных акционерных обществ, политических партий и т.д.));

2) специальные статусы организаций, выделение которых обусловлено критериями, относящимися к содержательной стороне их деятельности (статус негосударственных организаций, наделенных публичными полномочиями; социально ориентированных организаций; негосударственных организаций, вовлеченных в процесс общественного контроля, и др.);

3) смешанные специальные статусы организаций, выделение которых обусловлено критериями, относящимися и к организационной, и к содержательной стороне их деятельности (статус организаций, выполняющих функции иностранных агентов, и др.).

Неисполнение негосударственной организацией своих обязанностей, входящих в правовой статус, влечет для нее определенные последствия - применение мер государственного принуждения. В рамках переданных им публичных полномочий негосударственные организации также могут применять административное принуждение.