§ 2.3. Общественные советы при органах внутренних дел как субъекты согласования интересов полиции и институтов гражданского общества
Ранее нами были раскрыты механизмы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества непосредственно, когда с представителями общественных организаций контактируют сотрудники полиции и руководители органов внутренних дел.
В то же время, законодательством предусмотрено существование специальных субъектов, призванных способствовать развитию взаимодействия, обеспечивать его, организовывать.Правовую основу формирования и деятельности общественных советов образуют ч. 7 и 8 ст. 9 Федерального закона № 3-ФЗ. Общественные советы при органах внутренних дел обеспечивают согласование общественно значимых интересов органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан для решения важных вопросов деятельности полиции. Формы согласования общественно значимых интересов также определены:
- привлечение граждан и общественных объединений к практической деятельности по реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;
- участие в разработке и рассмотрении программ, концепций, инициатив;
- обсуждение вопросов деятельности полиции в средствах массовой информации;
- проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере деятельности полиции;
- общественный контроль за деятельностью полиции.
Частью 8 статьи 9 Федерального закона № 3-ФЗ общественные советы формируются на основе добровольного участия в их деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и организаций в порядке, устанавливаемом Президентом РФ.
Указами Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»1, от 23 мая 2011 г.
№ 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах»[214] [215] и от 28 июля 2011 г. № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации»[216] решены организационные вопросы, связанные с образованием, полномочиями и порядком деятельности общественных советов при МВД России и территориальных органах внутренних дел.Члены общественных советов могут принимать участие в проведении личных приемов руководителями органов внутренних дел, в рассмотрении обращений граждан, в проведении конкурсов по вопросам заключения договоров на обучение в образовательных организациях МВД России и конкурсов на замещение вакантных должностей, участвовать в заседаниях комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов и аттестационных комиссий, присутствовать на процедуре принятия Присяги, заслушивать на заседаниях вопросы функционирования «телефонов доверия», посещать без специального разрешения помещения, занимаемые органами внутренних дел, места принудительного содержания, присутствовать на заседаниях Коллегии МВД России, выдвигать кандидатуры на соискание премий МВД России и участвовать в работе комиссии по премии МВД России. Члены общественных советов при органах внутренних дел включаются в состав комиссий по проведению конкурсов профессионального мастерства (Народный участковый и др.).
Общественные советы при органах внутренних дел заслушивают информацию должностных лиц органов внутренних дел о деятельности органов внутренних дел по пресечению преступлений, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и профилактике правонарушений[217].
Заметим, что в Указе Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 не реализовано главное положение ст. 7 Федерального закона № 3-ФЗ - о том, что общественные советы при органах внутренних дел призваны обеспечить согласование общественных и государственных интересов.
В п. 1 ч. 7 ст. 9 Федерального закона № 3-ФЗ говорится о привлечении граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности. В названном Указе данная функция не реализована. Фактически деятельность общественных советов при органах внутренних дел сводится к оказанию помощи органам внутренних дел, к деятельности, которую ранее всегда осуществляли советы ветеранов - воспитание, моральная поддержка, обучение со стороны опытных бывших сотрудников.Приказом МВД России от 15 августа 2011 г. № 939 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668» утвержден Порядок образования общественных советов при территориальных органах МВД России и формирования составов этих советов, а также утверждения положений о них.
Применительно к теме исследования представляет интерес порядок формирования общественных советов при органах внутренних дел. В соответствии с Порядком образования общественных советов они создаются на федеральном, окружном, региональном и местном уровнях. Состав совета не должен превышать 30 человек (как правило) и формируется руководителем соответствующего органа внутренних дел на основе предложений граждан, общественных объединений, организаций. В Указе Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 установлены ограничения в отношении лиц, которые не могут претендовать на членство в советах при органах внутренних дел (лица, не достигшие 18-летнего возраста, недееспособные, имеющие или имевшие судимость, подозреваемые или обвиняемые по уголовным делам и т.д.). Также формируется состав Общественного совета при МВД России, увеличен лишь срок принятия предложений до 15 дней. Требования к выбору кандидатов в члены общественных советов не установлены. В соответствии с названными Указом и Порядком персоналии кандидатов выбирает руководитель соответствующего органа внутренних дел самостоятельно или кто либо из сотрудников данного органа по поручению руководителя.
В результате этого в составы общественных советов включаются граждане, без всякого сомнения достойные и заслуженные1, однако лишь единицы представляют общественные организации[218] [219]. Таким образом, в общественном совете при ГУ МВД России по Московской области общественные организации, включая объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представляет 7 членов из 50 членов данного совета. В состав общественных советов при территориальных органах внутренних дел по муниципальным образованиям включаются граждане, также мало отношения имеющие к институтам гражданского общества[220]. В составе Общественного совета при МВД России образованы комиссии по направлениям деятельности органов внутренних дел, включая комиссии по защите прав и законных интересов сотрудников органов внутренних дел, по общественному контролю за деятельностью органов внутренних дел, по организации общественной экспертизы проектов, по укреплению духовно-нравственных основ, патриотическому воспитанию, по привлечению квалифицированных кадров, по информированию о деятельности МВД России. Мы проанализировали материалы, характеризующие работу Общественного совета при МВД России. В первый год после образования Общественный совет провел одно заседание, на котором обсуждались вопросы повышения безопасности дорожного движения, вопросы рассмотрения обращений граждан и о внесении изменений в Регламент Общественного совета1. В следующем, 2014 г. Общественный совет при МВД России разработал и распространил Памятку взаимодействия водителя с инспектором ДПС, провел акцию «Каникулы с Общественным советом», представил ряд предложений по обеспечению безопасности дорожного движения и по обеспечению общественного порядка и противодействию преступности. На сайте Общественного совета размещалась информация о его работе и фотографии; проводилось общественное обсуждение порядка реализации федеральных законов; проводились проверки деятельности органов внутренних дел, в том числе с Московской Хельсинской группой. Обращает внимание то, что в отчетах о работе Общественного совета при МВД России не отражены результаты решения основных задач, поставленных Президентом РФ, в частности, привлечение общественных организаций к реализации государственной политики в сфере ведения МВД России, участие в разработке и рассмотрении общественных инициатив. Анализ протоколов заседаний Общественного совета при МВД России показал следующее. На первом заседании 4 декабря 2013 г. А.Г. Кучерена был избран председателем Общественного совета при МВД России, который представил общественный доклад «О состоянии дел в сфере организации и безопасности дорожного движения в регионах России», подготовленный общественными советами при МВД России и Минтрансе России и Комиссией Общественной палаты РФ. Кроме того, были избраны заместители председателя Общественного совета, сформированы комиссии[221] [222]. На втором заседании 12 марта 2014 г. был утвержден план работы Общественного совета на год, в котором определено пять основных направлений совершенствования деятельности органов внутренних дел (борьба с коррупцией, повышение кадрового потенциала, совершенствование управления и оптимизация деятельности полиции, укрепление доверия и открытость, обеспечение доступа граждан к правоохранительной помощи). После этого были избраны председатели комиссий. Запланировано проведение акций: - конкурс социального плаката «Полиция: три года реформы»; - конкурс детского рисунка «Мои родители работают в полиции!»; - конкурс социальной рекламы, направленный на стимулирование гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений. Советник Министра внутренних дел РФ В.С. Овчинский доложил Общественному совету о проведенных Министерством мероприятиях. Председатель Общественного совета при ГУ МВД России по г. Москве О.Н. Костина предложила ряд мер по повышению учетно-регистрационной дисциплины, в том числе, унифицированное заявление о правонарушении. О.Н. Костина также отметила, что порядок взаимодействия полиции и общественных организаций правоохранительной направленности, ветеранских объединений, волонтеров требует пересмотра. А.В. Бабушкин предложил создать рабочую группу для оценки правомерности действий сотрудников органов внутренних дел в случае чрезвычайных происшествий с их участием. В Общественном совете при МВД России сформированы комиссии: В ходе третьего заседания 21 июля 2014 г. начальник Главного управления на транспорте МВД России Д.В. Шаробаров представил доклад об обеспечении безопасности граждан на объектах транспорта в период летних отпусков. В докладе был затронут один вопрос, касающийся взаимодействия с институтами гражданского общества, - об участии представителей ГУ на транспорте в работе круглого стола в офисе Московской Хельсинской группы, по результатам которого было принято решение о сотрудничестве и посещении линейных подразделений транспортной полиции и железнодорожных вокзалов. Д.В. Шаробаров сообщил, что представители общественности посетили 16 железнодорожных объектов и линейных подразделений полиции. Затем выступил заместитель начальника Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения МВД РФ «О повышении безопасности дорожного движения». В этом докладе вопросы деятельности Общественного совета не затрагивались1. Четвертое заседание Общественного совета при МВД России состоялось 24 сентября 2014 г. На этом заседании обсуждались первые результаты деятельности общественных организаций правоохранительной направленности и народных дружин. На день проведения заседания в России было зарегистрировано 12202 народных дружины, численностью 178601 человек. Из бюджетов субъектов Российской Федерации на финансирование их деятельности выделено более 265 млн. руб., из которых 106 млн. руб. в Москве. На заседании был представлен Обзор деятельности общественных советов при территориальных органах МВД России. В данном Обзоре отмечалось, что деятельность многих общественных советов давно вышла за рамки основных задач, перечисленных в Положении, утвержденном Указом Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668. Общественные советы занимаются благотворительностью, помощью гражданам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации, духовно-нравственным, патриотическим просвещением личного состава органов внутренних дел, проводят работу с ветеранами, семьями сотрудников, погибших при исполнении служебного долга. Все это, безусловно, важные направления деятельности, вместе с тем, по нашему мнению, они подменяют основные задачи, прежде всего, задачу организации взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Фактически институты гражданского общества исключаются из поля зрения общественных советов, которые начинают самостоятельно взаимодействовать с гражданами, выделяя в качестве приоритетной категории граждан сотрудников органов внутренних дел, членов их семей, ветеранов. Необходимо отметить акцию «Каникулы с общественным советом», проводившуюся с 9 июня по 31 августа, в которой приняли участие общественные советы при территориальных органах внутренних дел, общественные организации, известные спортсмены, политические и культурные деятели, представители традиционных религиозных конфессий, руководители авто- байкклубов1. Пятое заседание Общественного совета при МВД России состоялось 10 декабря 2014 г. На этом заседании была дана оценка деятельности общественных советов при территориальных органах МВД России по субъектам Российской Федерации. Положительной оценки удостоился общественный совет Краснодарского края. В числе недостаточно активно работающих были названы общественные советы в Ингушетии, Северной Осетии - Алании. В 2014 г. в Общественный совет поступило почти 1500 обращений граждан, в которых содержались жалобы на отказы в возбуждении уголовных дел, волокиту, отказы в предоставлении социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, жалобы на несправедливые решения судов. Члены Общественного совета выезжали на места, осуществляя общественный контроль, присутствовали на 16 приемах граждан должностными лицами МВД России[223] [224]. Заметим, что члены Общественного совета не организовывали общественный контроль, не обеспечивали его проведение общественными организациями, а самостоятельно осуществляли данное правомочие. Заседания Общественного совета по процедуре напоминают оперативные совещания. Например, на заседании 7 апреля 2015 г. члены Общественного совета заслушали отчеты руководителей территориальных органов МВД России (Ростовской, Ярославской и Калужской областей) и руководителя управления ГИБДД по Московской области, а также представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и прокуратуры. Обсуждалась проблема противодействия незаконным азартным играм, казино, в том числе опыт использования интерактивной карты в сети «Интернет» по адресу: картказино.рф. Обращалось внимание на то, что органы внутренних дел слабо реагируют на обращения граждан, поступающие по этому каналу. Представитель общественного совета при МВД по Республике Башкортостан привел данные о количестве выявленных нарушений, изъятых игровых автоматов, другого оборудования. Представители Краснодарского края рассказали о другой интерактивной карте по адресу стопигра.рф, которая также позволяет гражданам сообщать о расположении подпольных игорных заведений. По нашему мнению, распространение опыта использования подобных ресурсов, заслушивание докладов представителей территориальных органов внутренних дел выходит за рамки задач общественных советов, хотя указанные программные продукты действительно создают условия для проявления гражданской активности. По состоянию на начало 2018 г. на сайте картаказино.рф указано, что всего поступило 2458 сообщений, из которых 1314 проверяются. По 659 сообщениям наличие нелегальной игорной деятельности не было подтверждено, по 385 - было подтверждено. К сожалению, подобные ресурсы оказались не столь востребованными. Так, если сайт дорогибезпроблем.рф в первый год его функционирования посещали около 7000 человек в месяц, то в последнее время, число посещений снизилось до 1468 в месяц. Посещаемость сайта картаказино.рф обнаружить не удалось, вероятно, в связи с его очень низкой посещаемостью1. Общественный совет при МВД России демонстрирует неравномерность своей работы: в 2014 г. было проведено 5 заседаний, в 2015 - 9 заседаний, в 2016 - 4 заседания, в 2017 - 4 заседания. На заседании 29 сентября 2017 г. Министр внутренних дел в своем выступлении говорил о важности поисковой работы. Волонтеры в составе добровольных поисковых отрядов с начала года нашли более тысячи человек, среди которых большое количество детей. Начальник ГУОООП МВД России сообщил, что в соответствии с распоряжением МВД России от 28 декабря 2015 г. № 1/9815 было организовано взаимодействие с ассоциацией организаций и граждан «Национальный мониторинговый центр помощь пропавшим и пострадавшим детям». Высокая оценка была дана поисково-спасательному отряду «Лиза Алерт». Была отмечена деятельность ГУ МВД России по Пермскому краю и социально ориентированной некоммерческой организации «ПравДА вместе». За три года ее существования в ходе работы во взаимодействии были достигнуты очень хорошие результаты, так, 41% детей, с которыми занимаются члены данной организации в течение года снимаются с профилактического учета в органах внутренних дел, 80% детей перестают вести противоправный образ жизни[225] [226]. Таким образом, общественные советы при органах внутренних дел недостаточно внимания уделяют вопросам согласования интересов полиции с институтами гражданского общества, а стремятся подменять собой деятельность общественных организаций либо направляют свои усилия на воспитательную работу с сотрудниками органов внутренних дел, поддержку членов их семей, занимаются популяризацией деятельности полиции. Вышеизложенное однозначно свидетельствует о том, что общественные советы при органах внутренних дел не ставят перед собой задач по организации взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества, по учету интересов общества, общественных организаций и органов внутренних дел. Таким образом, единственная возможность реализации цели создания общественных советов заключается в формировании их составов таким образом, чтобы учет интересов общества обеспечивался за счет представительства институтов гражданского общества в составах советов. На это же обращает внимание В. Колокольцев. Он отмечает, что в состав Общественного совета при ГУВД входят известные правозащитники, члены общественной наблюдательной комиссии, представители национальных диаспор, религиозных организаций, общественных объединений, деятели культуры и искусства, представители образования и средств массовой информации, ветераны. Автор приводит примеры взаимодействия с руководителями студенческих землячеств и общин, с председателями советов общественных пунктов охраны общественного порядка1. Анализ сообщений в средствах массовой информации и публикаций в сети «Интернет» свидетельствует о том, то общественные советы не стали действительным связующим звеном между полицией и обществом, они не пользуются авторитетом у граждан и общественных организаций. В частности, отсутствуют данные о том, что к помощи общественных советов прибегают активисты общественных организаций и волонтеры. Как правило, они обращаются непосредственно к сотрудникам полиции, к руководителям органов внутренних дел[227] [228]. Это связано, прежде всего, с непрозрачностью формирования персонального состава общественных советов и с отсутствием или крайне незначительным присутствием в общественных советах членов общественных объединений. Представляется, что нормативное правовое регулирование деятельности общественных советов при органах внутренних дел нуждается в совершенствовании. Во-первых, необходимо уточнить предназначение и задачи общественных советов. Как следует из п. 1 Указа Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668, общественные советы при органах внутренних дел призваны: 1) обеспечивать согласование общественно значимых интересов: - граждан Российской Федерации; - федеральных органов государственной власти; - органов государственной власти субъектов Российской Федерации; - органов местного самоуправления; - общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей; 2) решать наиболее важные вопросы деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе полиции. Из приведенных положений следует, что в состав общественных советов должны входить граждане Российской Федерации и представители перечисленных институтов, включая федеральные органы государственной власти. Вряд ли это целесообразно. Во-первых, в состав общественного совета невозможно включить всех граждан. Интересы граждан должны представлять их представители, которыми могут быть делегаты от институтов гражданского общества. Во-вторых, согласование интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется иными средствами, вряд ли целесообразно задействовать для этих целей ресурсы общественных советов. Кроме того, общественные советы созданы, в том числе, и при всех указанных органах власти. По нашему мнению, общественные советы при органах внутренних дел должны обеспечивать согласование интересов общества с органами внутренних дел, а общественные советы при других органах - интересов общества с соответствующими органами. В-третьих, общественные советы при органах внутренних дел не уполномочены решать наиболее важные вопросы деятельности органов внутренних дел, т.к. они являются лишь совещательными органами. Поэтому они могут только участвовать в решении наиболее важных вопросов или защищать (представлять) общественные интересы при решении указанных вопросов. Таким образом, общественные советы должны образовываться в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов или интересов гражданского общества в ходе решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел. В этой связи необходимо изложить пункт 1 Указа Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 в следующей редакции: «1. Установить, что Общественный совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и общественные советы при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации образуются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов гражданского общества при решении наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе полиции (далее - органы внутренних дел)». Пункт 3 Указа Президента РФ от 23 мая 2011 г. гласит, что общественные советы формируются из граждан и членов общественных объединений и организаций. Формулировка данного пункта допускает неоднозначное толкование. Буквально она означает, что членами общественного совета могут быть любые граждане, вне зависимости от их статуса - это могут быть государственные служащие, члены Общественной палаты РФ, журналисты, артисты, ветераны органов внутренних дел, ученые и т.д. Кроме того, членами общественных советов могут быть члены общественных объединений и организаций. Но общественные объединения - одна из разновидностей организаций. При этом не уточняется, какие именно организации имеются в виду. К числу организаций могут быть причислены, как общественные организации, так и коммерческие организации, различные государственные и муниципальные организации. Органы государственной власти также являются организациями. В этой связи возникает два основных вопроса - можно ли считать, что какие-то, пусть даже очень авторитетные граждане представляют общественные интересы и насколько целесообразно включать в составы общественных советов представителей организаций, которые не являются институтами гражданского общества? Полагаем, что представительские полномочия граждан необходимо каким-либо образом подтверждать, например, голосованием, возможно, дистанционным - в сети Интернет, публичными опросами, сборами подписей и т.д. Вызывает сомнения также целесообразность участия в деятельности общественных советов членов Общественной палаты РФ или региональных общественных палат. Насколько необходимо согласовывать интересы общественных палат с деятельностью органов внутренних дел в общественных советах? Общественные палаты, как показывает практика, имеют другие возможности взаимодействия с руководителями органов внутренних дел. По нашему мнению, пункт 3 Указа Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 необходимо изложить в следующей редакции: «3. Общественный совет формируется на основе добровольного участия в его деятельности граждан, избираемых в порядке, установленном Положением об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, и представителей общественных организаций». В соответствии с Указом Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 персональный состав Общественного совета при МВД России формируется лично Министром внутренних дел РФ на основе предложений граждан, общественных объединений и организаций. При всем уважении к Министру, полагаем, что такой порядок определения персонального состава является субъективным, а потому - неприемлемым, учитывая, что этот порядок действует для общественных советов при органах внутренних дел всех уровней. Представляется, что в общественный совет должны входить представители общественных организаций, активно функционирующих на соответствующей территории. Таким образом, в ходе исследования было установлено следующее. 1. Основное предназначение общественных советов при органах внутренних дел - согласование общественно значимых интересов - не имеет прямой связи с их задачами. 2. Активность общественных советов при органах внутренних дел нарастает с каждым годом, причем общественные советы акцентируют свое внимание на действительно важных вопросах, связанных с деятельностью органов внутренних дел. 3. Согласование общественно значимых интересов обеспечивается посредством представительства в составах общественных советов представителей институтов гражданского общества. Поэтому порядок формирования общественных советов имеет решающее значение. К сожалению, действующий в настоящее время порядок не способствует достижению главной цели создания общественных советов при органах внутренних дел ввиду непрозрачности и субъективизма. 4. Необходимо изменить порядок формирования Общественного совета при МВД России и общественных советов при территориальных органах внутренних дел таким образом, чтобы обеспечивалось представительство наиболее активно функционирующих на соответствующей территории институтов гражданского общества. 5. В целях уточнения предназначения общественных советов при органах внутренних дел необходимо изложить пункт 1 Указа Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 в следующей редакции: «1. Установить, что Общественный совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и общественные советы при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации образуются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов гражданского общества при решении наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе полиции (далее - органы внутренних дел)».