<<
>>

§ 1. Общая характеристика механизма административно-правового регулирования экономики

Правовое регулирование экономики невозможно без использования соответствующего правового механизма, который в определенной степени является проводником в деле претворения той или иной правовой политики.

В этой связи административно-правовое регулирование экономики предопределяет существование соответствующего правового механизма. Нужно отметить, что предмет административно-правового регулирования не является раз и навсегда данным. Он меняется вместе с изменением социально-экономических условий, в которых происходит реализации норм административного права. Таким образом, внешняя среда оказывает самое непосредственное воздействие на предмет правового регулирования, в том числе развивающийся в рассматриваемой нами сфере.

Как верно подметил в свое время И. И. Веремеенко, «радикальные экономические преобразования в стране, переход к рыночной экономике обусловили серьезные изменения в управленческой деятельности государства и его органов. В связи с проведенными реформами менялся сам предмет административно-правового регулирования, сам круг общественных отношений, регулируемых административным правом» [206].

Следует признать, что все политические и организационные преобразования так или иначе отражались на качестве и структуре механизма правового регулирования. Учитывая это, обратимся к некоторым догматическим аспектам механизма правового регулирования с целью уяснения сущности и содержания административно-правового регулирования экономики.

Нужно сказать, что структура механизма правового регулирования экономики была предметом научного анализа, в этой связи воспользуемся некоторыми теоретическими наработками, это поможет нам раскрыть заявленную проблему.

Например, И. А. Исаев, исследуя особенности правового регулирования смешанной экономики, писал, что « механизму правового регулирования в этом случае присущ ряд черт: 1) косвенный характер правового воздействия; 2) стремление обеспечить правовое равенство основных экономических секторов; 3) использование преимущественно гражданско-правовых методов, которые дают оперативный простор частнохозяйственной инициативе»[207].

С таким походом можно согласиться. Действительно, при осуществлении правового регулировании смешанной или рыночной экономики государство не должно и, собственно, не может прямо вмешиваться в производственную, коммерческую деятельность хозяйствующего субъекта. Он самостоятельно выбирает вид и форму своей хозяйственной деятельности, работает в условиях конкуренции, учитывая конъюнктуру рынка, запросы потребителя. Государство лишь требует от хозяйствующего субъекта соблюдения законодательства. Тем не менее косвенное правовое воздействие на экономику не исключает и более жесткого участия государства в экономике.

Так, государство может воздействовать на процессы связанные с выравниванием экономических циклов, оказывать прямое воздействие с целью более рационального распределения экономических субъектов по территории страны, формировать инфраструктуру рынка. Кроме того, в руках государства монополия на принятие целого ряда политических решений, которые отражаются на интенсивности развития как экономики страны в целом, так и отдельных ее регионов или сегментов. С помощью законодательства государство должно создавать равные экономические возможности не только для государственного, но и для негосударственного сектора экономики. Все хозяйствующие субъекты, как реального сектора экономики, так и ее непроизводственного сектора, должны функционировать в условиях единого конституционного и экономического пространства. Только в этом случае мы сможем иметь подлинно конкурентную и эффективно развивающуюся экономику.

Что касается использования в механизме правового регулирования экономики гражданско-правовой составляющей, то нужно признать, что, конечно же, гражданское право имеет свой предмет в соответствующей сфере правового воздействия, но он не очень велик. Нельзя представить себе современную экономику без развития кредитных отношений, действия принципа свободы договора и др. Тем не менее главной отраслью права, которая может создать действенный правовой режим для экономики, является именно административное право.

Нормы административного права воздействуют на тарифы, налоги, цены, касаются вопросов инвестирования и т. д. Данные и ряд иных обстоятельств обусловливают ценность и социальное предназначение механизма

административно-правового регулирования экономики.

В настоящее время в науке административного права выделяют понятия «механизм административно-правового регулирования»[208] и «система

административно-правового регулирования»[209], под которыми понимается

совокупность юридических средств, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения. Особенностями данных средств являются: их юридический характер (именно поэтому они являются правовыми); их административный характер (то есть речь идет о средствах воздействия с помощью норм административного права); их направленность на субъектов административно-правового регулирования (то есть практическая значимость данных норм, которые предназначены для решения определенных задач); возможность применения принудительной силы для их обеспечения. Иначе говоря, речь идет о совокупности юридических средств, способов, элементов и стадий воздействия на общественные отношения. К ним чаще всего относят: принципы административного права; нормы административного права; акты официального толкования и применения; административно-правовые отношения, формы и методы административно-правового регулирования. Помимо данных элементов, механизм административно-правового регулирования также характеризуется и рядом иных элементов, связанных с функционированием экономической системы.

Однако подходить к административно-правовому механизму с сугубо позитивистской концепции права в рамках настоящей научной работы, мы не будем. Оставим данный вопрос на рассмотрение представителей социологии права. Отдельные авторы также относят к механизму административно-правового регулирования формы и методы административно-правового регулирования[210], которые уже были рассмотрены нами (см. § 2 гл. 1).

Элементами механизма административно-правового регулирования экономики, как и любого механизма административно-правового регулирования, которые мы рассмотрим в рамках данного параграфа, являются: принципы административного права; административно-правовые нормы; акты официального толкования административно-правовых норм; акты применения административно-правовых норм; административно-правовые отношения.

Стоит отметить, что поскольку по своей природе механизм является понятием динамическим, то элементы любого механизма (в том числе и механизма административно-правового регулирования) должны рассматриваться в совокупности[211], то есть как взаимосвязанный процесс[212]. В науке административного права отмечается, что «именно системность данного образования позволяет использовать всю мощь административного права в регулировании общественных отношений»[213]. Именно такой подход, в рамках которого элементы механизма рассматриваются в совокупности, во взаимодействии и взаимном влиянии друг на друга, будет использоваться нами при изучении данного вопроса.

Объектом административно-правового регулирования выступают довольно разнообразные общественные отношения. Отношения в сфере экономики являются лишь одной из сфер жизнедеятельности человека, где применяется административно-правовое регулирование. Возникает вопрос — не обладает ли механизм административно-правового регулирования экономики определенными, свойственными лишь для него, особенностями? В науке уже не раз отмечалось, что современные исследования механизма административно-правового регулирования не должны игнорировать характер и особенности общественных отношений, становящихся объектами воздействия[214].

Сфера экономики обладает особенностями, которые обуславливают ряд определенных особенностей механизма ее правового регулирования. Так, например, если мы обнаружим здесь и административно-правовые нормы регулятивного характера, и охранительные нормы, устанавливающие различного рода запреты и ограничения, то для данной сферы административно-правового регулирования все же характерны нормы первой категории. В науке административного права не раз обращалось внимание на то, что частные начала экономики требуют не только ограничения действия запретительных механизмов в сфере экономики, но и ограничения действия регулятивных[215]. Таким образом, определенные особенности механизма административно-правового регулирования экономики диктуют использование косвенных рычагов регулирования экономики, а также сокращение действия императивных норм[216].

Принципами административного права являются руководящие начала, выражающие сущность административного права, большая часть из которых закреплена в положениях Конституции РФ. Как мы уже отмечали, помимо общих принципов административного права[217], существуют и специализированные принципы административного права в сфере экономики, часть из которых также закреплена в тексте Конституции РФ. Среди них: принцип свободы предпринимательства, или свободы экономической деятельности; принцип свободного перемещения товаров, финансовых средств и услуг; принцип поддержки конкуренции; принцип равенства форм собственности и обеспечения ее защиты; принцип единства экономического пространства (ст. 8 и ст. 34 Конституции РФ). Иначе говоря, механизм административно-правового регулирования экономики включает в себя не только общие принципы административного права, но специализированные принципы административноправового регулирования в сфере экономики. Как следствие, деятельность субъектов административно-правового регулирования — органов государственной власти — в сфере административно-правового регулирования направляется рядом общих ориентиров и начал правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности[218] в сфере экономики.

Стоит отметить, что такие принципы, несвойственные для хозяйственных отношений предыдущего периода развития российской экономики, а именно советской, были имплементированы в российский правопорядок под воздействием международного права. На формирование данных принципов в российском правопорядке повлияла Конвенция о защите прав человека и основных свобод, в частности, ее Протокол № 1[219], который закрепляет право на защиту частной собственности.

В то же время наиболее яркую роль в механизме правового регулирования экономики играют не универсальные международные акты, а профильные международные акты, непосредственно затрагивающие сотрудничество в сфере экономики. Среди них: Марракешское соглашение об учреждении Всемирной торговой организации[220], Договор «О создании Евразийского экономического союза»[221] и т.п.

Принципы экономического устройства, руководящие административноправовым регулированием деятельности хозяйствующих субъектов, закрепленные в Конституции РФ, а также в международных правовых актах, конкретизируются на уровне отраслевых законодательных и подзаконных актов. Так, например, ряд аналогичных принципов административно-правового регулирования экономики мы обнаружим в федеральных законах «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Нужно сказать, что, как и в Конституции РФ, в данных правовых актах указываются особые принципы административно-правового регулирования, свойственные именно для сферы хозяйственных отношений (поддержка конкуренции, обеспечение единства экономического пространства и т. п.), а также закрепляются основные права субъектов хозяйственной деятельности.

Принципы административно-правового регулирования экономики оказывают влияние на все элементы механизма административно-правового регулирования. Такое влияние мы можем обнаружить и в другом элементе механизма административно-правового регулирования экономики — административно-правовых нормах. Точнее, принципы административноправового регулирования конкретизируются в административно-правовых нормах. Более того, мы можем даже определить соотношение административноправовых принципов и норм в механизме административно-правового регулирования как отношение подчинения, или иерархии.

Если предположить, что принципы как общие, основополагающие и довольно абстрактно сформулированные правила содержатся в Конституции РФ и международных правовых актах, так как их фундаментальный характер требует наиболее торжественной юридической формы, то административно-правовые нормы в силу своей практической направленности могут быть закреплены как вышестоящих, с иерархической точки зрения, актах, так и в подзаконных нормативных актах. Если на первый взгляд такую иерархическую зависимость между принципами и нормами можно и не идентифицировать, то при более пристальном внимании обнаруживается, что ввиду своей абстрактности административно-правовые принципы на практике не применяются, несмотря на наличие юридической силы. Их практическая реализация опосредуется через административно-правовую норму. Так, например, из принципа единства экономического пространства сложно извлечь какие-либо определенные нормативные предписания, что, по словам отдельных авторов, создает проблемы в практической реализации этого принципа[222] и позволяет законодателю закрепить отдельные исключения из данного принципа посредством, например, создания особых экономических зон.

Если на законодательном уровне конкретизация абстрактно

сформулированных принципов регулирования экономики не очевидна, так как законодатель не принимает позиции в отношении, того является ли его решение конкретизацией того или иного конституционного принципа или прав и свобод человека и гражданина, то дело обстоит иначе в случае с судебной практикой. Действительно, в отличие от законодателя, суд принимает решения «на основании закона» (п. 2 ст. 120 Конституции РФ) или в соответствии с Конституцией (в частности, когда речь идет о принятии решений Конституционным Судом[223]), то есть в соответствии с принципом законности (конституционности)[224]. Как следствие, с динамической точки зрения механизм регулирования экономики, осуществляющийся в том числе посредством конкретизации абстрактных принципов, закрепленных, в частности, в Конституции, наиболее явным образом можно продемонстрировать на примере судебной практики Конституционного Суда РФ.

Так, Конституционный Суд РФ разъясняет, что норма части второй статьи 34 Конституции РФ, устанавливающая запрет на осуществление экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, предполагает создание антимонопольного органа, а также «осуществление контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и предполагает необходимость получения антимонопольным органом документов и информации»[225]. В другом решении, касающемся выплат за негативное воздействие экономической деятельности на окружающую среду, Конституционный Суд посчитал, что установление ограничений права каждого на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) допустимо[226]. Также Суд отметил, что конституционный принцип единства экономического пространства не препятствует законодательным ограничениям «перемещения товаров и услуг [которые] могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74, часть 2 Конституции Российской Федерации)»[227].

Более того, как указал Конституционный Суд в постановлении от 18 июля 2008 года № 10-П, «государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции. Для проведения государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции федеральным законодателем в целях защиты прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью (хозяйствующих субъектов), приняты соответствующие федеральные законы»[228].

Иначе говоря, конституционные права и принципы регулирования экономики получают свою практическую реализацию именно посредством закона, т.е. посредством их конкретизации в законодательных нормах. Более того, по словам Конституционного Суда РФ «федеральный законодатель, обладает в данной сфере достаточно широкой свободой усмотрения»[229].

Таким образом, частью механизма административно-правового регулирования экономики является конкретизация, абстрактно сформулированных свобод, прав и принципов (которые по большей части закреплены в тексте Конституции РФ) в законодательстве, направленном на регулирование той или иной сферы экономики. Иными словами, административно-правовое регулирование экономики осуществляется посредством административно-правовых норм, содержащихся в законодательстве; они, в свою очередь, являются конкретизацией абстрактно сформулированных экономических прав, свобод и принципов. В последующем (на базовом уровне) механизм административно-правового регулирования предполагает процесс правоприменения, то есть конкретизации административноправовых норм посредством их применения в конкретном случае.

В итоге права, свободы и принципы, регулирующие экономические отношения, реализуются в рамках механизма, который можно охарактеризовать как процесс конкретизации, проходящий в несколько стадий (этапов) и который условно можно представить как: 1) правотворчество (или нормотворчество), то есть стадию, на которой происходит конкретизация конституционных прав, свобод и принципов посредством издания нормативного правового акта и 2) правоприменение, то есть стадию, на которой данные принципы реализуются уже в рамках конкретного случая. Данный процесс можно охарактеризовать как движение от общего к частному, или от абстрактного к конкретному, где под действием интерпретации вышестоящих норм государственные органы власти позволяют абстрактно сформулированным правам, свободам и принципам реализоваться в каждом конкретном случае.

Приведем конкретный пример такого процесса. Такой правовой принцип, как единство экономического пространства (п. 1 ст. 8 Конституции РФ), конкретизируется на законодательном уровне, например, в виде нормативного положения закона о возможности выделения «территорий, предназначенных для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр» в виде исключения из данного принципа. Таким образом, законодатель уточняет, что принцип единства экономического пространства не препятствует выделению отдельных зон, где могут осуществляться отдельные виды коммерческой деятельности, тогда как осуществление такой деятельности вне этих зон остается в принципе запрещенным[230].

На завершающей стадии конкретизации принципа единства экономического пространства его выражение примет форму правоприменительного акта, а именно выдачи разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах.

В итоге действие прав, свобод и принципов экономической деятельности — какую бы абстрактную форму они не принимали — распространяется на весь правопорядок и выражается в любых административно-правовых актах (в том числе и индивидуальных), регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов. Данное утверждение подтверждается, в частности, постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», в котором указывается, что «судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия»[231]. Иначе говоря, несмотря на свою абстрактность, положения Конституции, касающиеся, в первую очередь, основных прав и свобод, «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»[232], то есть применяются даже теми органами власти, которые призваны осуществлять функции правоприменения на базовом уровне индивидуальных актов.

Административно-правовые нормы являются «первичными элементами административного регулирующего воздействия на общественные отношения»[233], так как именно они, а не принципы оказывают непосредственное воздействие на отношения хозяйствующих субъектов, а также на отношения последних с органами государственной власти. Действительно, административно-правовым нормам отводится основная роль в регулировании хозяйственных отношений, так как речь идет о правилах непосредственно управляющих деятельностью субъектов экономики; без них не может функционировать ни одна система регуляции социальных отношений. Любые отношения в отсутствие административно-правовых норм, в том числе и отношения хозяйствующих

субъектов, смогут развиваться только вне правового поля, что лишает данные отношения таких преимуществ, как предсказуемость последствий действий хозяйствующих субъектов, или их упорядоченность; обязательность,

принудительность, обеспеченность отношений государственным принуждением; возможность предоставления судебных гарантий и т. п.

Казалось бы, в рамках механизма административно-правового

регулирования деятельности хозяйствующих субъектов действие административно-правовых норм должно быть сведено к минимуму, так как речь идет о деятельности автономных, независимых от государственной власти субъектов. Действительно, по меткому замечанию С. С. Алексеева, административное право, публичное по своей природе, воплощает в своем юридическом режиме в наиболее чистом виде первичный по своему значению централизованный метод, который противопоставляется им диспозитивному методу гражданского права, свойственному в том числе и отношениям автономно действующих хозяйствующих субъектов[234]. Аналогичного мнения придерживается и В. С. Нерсесянц, который считает, что запрещающие и обязывающие императивные нормы характерны для уголовного и административного права, тогда как диспозитивные — для гражданского права, то есть для отношений автономных от государственной власти субъектов[235].

В то же время, как следует из разъяснений Конституционного Суда РФ, «государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции»[236]. Иначе говоря, регулирование экономики, которое осуществляется с помощью административно-правовых норм, содержащихся как в законодательных нормативных актах, так и в подзаконных нормативных актах, вменяется в обязанность органам государственной власти. Выполнение данной функцией организующего и регулирующего воздействия на экономику осуществляться посредством императивных норм, которые распространяют свое регулятивное действие не только на отношения в сфере деятельности органов власти, но и на отношения негосударственных организаций, предприятий и учреждений. Таким образом, реализация регулятивной и охранительной функций административного права в сфере экономики является обязанностью органов власти.

Как мы уже отметили (см. § 3 гл. 1), в современном мире административноправовое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов является многоплановым и межотраслевым явлением. Более того, вмешательство государства в свободную экономическую деятельность предусматривается самой Конституцией, что косвенно следует из пункта 2 статьи 34, который запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Как следствие, экономические отношения не регулируются лишь посредством выражения воль хозяйствующих субъектов, закрепленных в автономно созданном ими правовом акте — договоре. Их отношения также регулируются и административно-правовыми нормами, которые предусматривают: обеспечение публичных интересов; одностороннее воздействие на объект регулирования; принудительность и т. п.

В связи с этим в науке административного права предлагается проводить разграничение между охранительными административно-правовыми нормами, которые направлены «на поддержание обороноспособности страны, общественного порядка, общественной безопасности, охрану окружающей среды, собирание налогов и других обязательных платежей, и регулятивными нормами, которые связаны с регулированием деятельности как негосударственных коммерческих организаций, так и общественных организаций, с разрешением возникающих коллективных споров между гражданами, государственными органами, органами местного самоуправления и предпринимателями»[237]. Такое многообразие административно-правовых норм в современном административном праве объясняется в науке именно развитием автономной сферы рыночных отношений[238].

Административно-правовые нормы в узком смысле слова являются юридическим опосредованием, так как сущность административного права заключается в исполнении. Иначе говоря, деятельность по административноправовому регулированию экономики является как правотворчеством, так и правоприменением[239]. Так, будучи подзаконной, данная деятельность реализуется, по большей части, в рамках нормативных актов органов исполнительной власти. Последние, в соответствии с иерархической пирамидой актов государственной власти, описанной еще Г. Кельзеном[240], находятся в этой иерархии ниже актов законодательной власти и Конституции, но выше сугубо правоприменительных (индивидуальных) актов. Как следствие, такая деятельность является правоприменительной в том смысле, что она конкретизирует положения законодательных нормативных актов, а также норм Конституции РФ. Таким образом, административно-правовые нормы, содержащиеся в нормативных актах исполнительной власти, должны соответствовать вышестоящим нормам, содержащимся в положениях законодательных актов, а также Конституции РФ.

В свою очередь, данная деятельность является также и правотворчеством в той мере, в которой законодательные акты оставляют за органами исполнительной власти определенную дискреционную маржу. Иначе говоря, органы исполнительной власти, помимо необходимости имплементации нормативных требований законодательных актов, а также норм Конституции, обладают довольно широкой автономией — как с количественной, так и с качественной точек зрения — в определении мер регулирования экономики. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294- ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» «определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. К полномочиям федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) в том числе относятся: разработка и реализация единой государственной политики; организация государственного контроля (надзора); координация деятельности органов государственного контроля (надзора) в Российской Федерации в соответствующей сфере контроля».

Таким образом, органы исполнительной власти (в данном случае Президент РФ и Правительство РФ) обладают широкой свободой в определении условий проведения государственного контроля (надзора) хозяйствующих субъектов. Иначе говоря, данная деятельность высших органов власти, реализующаяся посредством административно-правовых норм, является правотворческой в том объеме, в котором законодатель оставил за ними свободу в определении условий и других аспектов проведения контроля (надзора) деятельности хозяйствующих субъектов.

Правоприменительной данная деятельность остается в том объеме, в котором законодатель (или учредительная власть в случае с конституционными нормами) ограничил свободу исполнительной власти в данной сфере. Пример данного закона наиболее показателен именно в части правоприменения, так как законодатель однозначно ограничил свободу исполнительной власти в определении условий и других аспектов проведения контроля (надзора) деятельности хозяйствующих субъектов посредством установления обязательных для имплементации в нормативных подзаконных актах исполнительной власти принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Действительно, деятельность органов исполнительной власти по установлению административно-правовых норм в сфере регулирования при проведении государственного контроля (надзора) деятельности хозяйствующих субъектов ограничена, как свидетельствует само название этого закона, правами субъектов хозяйственной деятельности[241].

Таким образом, установление административно-правовых норм является правоприменительной деятельностью в той части, в которой законодательные и конституционные нормы ограничивают деятельность исполнительной власти по изданию административно-правовых норм. Между тем она является правотворческой в той части, в которой законодатель и учредительная власть оставили за органами исполнительной власти свободу по регулированию тех или иных аспектов деятельности хозяйствующих субъектов. Соответственно, административно-правовые нормы обладают определенными особенностями. В частности, они характеризуются более высоким, чем законодательные или конституционные нормы, уровнем конкретизации. Иначе говоря, если конституционные нормы и в меньшей мере нормы, установленные законодателем, носят довольно абстрактный характер, то административно-правовые нормы, издаваемые органами исполнительной власти, более конкретизированы[242].

Другой особенностью административно-правовых норм является довольно широкий круг органов, обладающих полномочиями по изданию таких актов. Действительно, если законодатель или учредительная власть представляются в единственном числе, то количество органов исполнительной власти, наделенных компетенцией по изданию нормативных актов, в принципе не ограничено. Как следствие, ввиду многочисленности авторов административно-правовых норм, то есть субъектов государственного регулирования (субъектов исполнительной власти)[243], их количество превышает количество нормативного материала, закрепленного на законодательном и конституционном нормативных уровнях. Наибольшее количество актов органов исполнительной власти мы обнаружим на самом низком (с точки зрения иерархии актов органов власти) правоприменительном уровне, так как, в отличие от нормативного административно-правового материала, индивидуальные акты, принимаемые органами государственной власти на основе и в соответствии с нормативными административно-правовыми актами, принимаются по каждому конкретному случаю[244].

Как следствие, механизм административно-правового регулирования экономики, проходя несколько стадий конкретизации абстрактных принципов, прав и свобод, а также законодательного и подзаконного нормативного материала, замыкается на базовом правоприменительном уровне в рамках конкретного случая. Причем к данной категории правоприменительных (индивидуальных) актов, регулирующих отношения хозяйствующих субъектов, уместно отнести как правоприменительные акты органов исполнительной власти (выдача лицензий, наложение административного штрафа и т.п.), так и органов судебной власти, решения которой практически всегда являются правоприменительными[245].

Акты официального толкования административно-правовых норм являются следующим этапом механизма реализации административно-правового регулирования в сфере экономики, в рамках которого производится

конкретизация общих, абстрактных нормативных предписаний. Речь идет об официальных документах государственных органов власти, направленных на интерпретацию нормативных актов с целью разъяснения смысла, или содержания нормы права, то есть созданных с целью ее правильного применения

правоприменителем. Такие акты имеют принципиальное значение для механизма административно-правового регулирования, так как они облегчают правоприменительный процесс и таким образом позволяют обеспечить правильное применение административно-правовых норм в конкретном случае. Они могут разрабатываться практически любым органом исполнительной власти и принимают чаще всего форму инструктивных писем, инструкций, разъяснений[246]. Наиболее интересным, на наш взгляд, является пример актов официального толкования (интерпретаций), издаваемых высшими судебными органами власти.

Толкование административно-правовых норм органами судебной власти является немаловажным элементом механизма административно-правового, или, точнее сказать, — юрисдикционно-правового регулирования экономики. Речь идет о несвойственной для судебных органов — тем более системы континентального права — функции, заключающейся в обеспечении правильного и единообразного применения законов судами. Реализация данной деятельности осуществляется посредством разъяснения и толкования норм права и оформляется в виде принятия постановлений.

Речь не идет о нормативном полномочии высших судов (Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ), так как судебные органы не располагают нормативной властью, а являются по природе своей органами правоприменения. Речь, скорее, идет о рекомендательных актах, обобщающих правовые позиции верховных судов[247]. Данные полномочия высших судов являются вполне закономерными, если учесть, что они направляются подчиненным субъектам — нижестоящим судам (в случае с Верховным Судом РФ), либо судам общей юрисдикции (в случае с Конституционным Судом РФ).

Обратим внимание, что судебная защита прав хозяйствующих субъектов по некоторым аспектам их деятельности в настоящее время достаточно эффективна. Например, в субъектах Российской Федерации стала завышаться кадастровая оценка земли. С таким подходом согласились далеко не все предприниматели. Так, за 9 месяцев 2015 года был удовлетворен 61 % исков по фактам оспаривания кадастровой стоимости земли; в удовлетворении 20 % кадастровых исков было отказано[248].

Изучение и обобщение судебной практики и судебной статистики, а также представление разъяснений судам по вопросам судебной практики является вполне закономерным ввиду существования юридических элементов подчинения между высшими судами и судами нижестоящих инстанций. Решения последних, несмотря на независимость их деятельности, подлежат обжалованию в вышестоящих судах посредством инструментов апелляции и кассации. Как следствие, учет судебной практики Верховного Суда РФ нижестоящими судами является логичным, а ее обобщение и толкование в рамках постановлений Верховного Суда РФ довольно удобным средством гармонизации судебной практики судов общей юрисдикции[249]. Аналогичным образом распространяется и действие правовых позиций Конституционного Суда РФ[250] на решения судов общей юрисдикции. Действительно, такие механизмы конституционной юстиции, обеспечивающие ее взаимодействие с судами общей юрисдикции, как рассмотрение конституционности закона, подлежащего применению судом в конкретном деле по запросу последнего (рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов)[251], позволяют Конституционному Суду обеспечить имплементацию своих правовых позиций в решениях судов общей юрисдикции[252] (в том числе и Верховного Суда РФ).

Механизм административно-правового регулирования характеризуется наличием как минимум двух взаимосвязанных элементов, а именно: субъекта административно-правового регулирования, который является регулирующим элементом в механизме административно-правового регулирования и объекта административно-правового регулирования, на которого субъектом производится управляющее воздействие1. Такое взаимодействие характеризуется как правоотношение, особенностью которого в административном праве является его регулирование административно-правовыми нормами, а также тот факт, что такие отношения возникают в рамках реализации исполнительной власти, то есть характеризуются как отношения власти-подчинения2. Таким образом, механизм административно-правового регулирования представляет собой взаимодействие двух элементов механизма, в рамках которого субъектом данного механизма производится воздействие на объект (которым в рамках экономических отношений будет являться субъект хозяйственной деятельности). В рамках данного механизма производится обмен информацией между субъектом и объектом, который не обладает однонаправленным характером, несмотря на административно-правовую природу регулирования, которая в принципе носит командный, или однонаправленный характер3.

Действительно, исполнение административно-правовых норм в рамках механизма предполагает наличие обратной связи, хотя его уровень здесь и сведен к минимуму. Наиболее полным образом это проявляется в рамках использования такой формы административно-правового регулирования, как договор, где механизм отношений субъекта и объекта регулирования можно определить как взаимодействие, тогда как в целом механизм административно-правового регулирования определяется как воздействие4.

Стоит отметить, что на использование административным правом несвойственных ему методов и механизмов регулирования правоотношений обращалось внимание еще советской наукой административного права. Так, в частности, Г. И. Петров отмечал, что концепция административно-правовых [253] [254] [255] [256] отношений состоит из нескольких видов, которые: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти-подчинения и отношения равноправия1. Последнее замечание свидетельствует о том, что правовые отношения по исполнению норм административного права, возникающие между субъектами права, не обязательно обладают вертикальной, императивной природой власти-подчинения.

В то же время, несмотря на появление элементов равноправия в административно-правовых отношениях, они продолжают характеризоваться неравенством сторон. Действительно, административно-правовые отношения предполагают существование правовой связи органа исполнительной власти с нижестоящим органом власти или иным субъектом, выполняющим управленческие функции (государственные органы, должностные лица), а также и другими, частноправовыми субъектами (юридические лица, граждане и др.). Как в первом случае — то есть правовой связи органа исполнительной связи с другим органом власти и управления, так и втором случае — то есть правовой связи органа исполнительной власти с частноправовыми субъектами, иерархический характер правоотношения власти-подчинения налицо. Если преимущественно иерархический характер таких отношений не поднимает каких-либо вопросов в случае с внутриорганизационными отношениями органов государственной власти, то в случае с взаимодействием (или, точнее, воздействием) с частноправовыми субъектами возникает проблема ограничения свободы действий органов государственной власти с целью предохранения прав и свобод хозяйствующих субъектов. Как следствие, вопрос взаимных прав и обязанностей участников данных правоотношений имеет первостепенное значение.

Помимо участников административно-правового отношения, оно, как и любое правоотношение, характеризуется набором взаимных прав и обязанностей этих субъектов, а также такими субсидиарными элементами, как ответственность [257] участников и фактические обстоятельства (и их юридическая квалификация)[258]. Напомним, что в соответствии с приверженностью российского правопорядка к основным правам и свободам человека и гражданина, данный элемент административно-правового отношения стоит рассматривать в качестве основного элемента правоотношения. Ряд законодательных и подзаконных актов свидетельствует о высоком внимании законодателя к этому аспекту административного правоотношения. Среди них: федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»[259] и др.

Таким образом, механизм административно-правового регулирования экономики включает в себя совокупность юридических актов и норм, которые посредством конкретизации в рамках деятельности органов государственной власти находят свое применение в деятельности хозяйствующих субъектов. Механизм правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов предполагает принятие во внимание правового положения субъекта и объектов регулирования; применяясь в рамках вертикальных отношений власти- подчинения субъекта и объектов механизма административно-правового регулирования, они характеризуются особым вниманием к обеспечению прав и свобод объекта правового регулирования - субъектов хозяйственной деятельности. Об этом свидетельствуют и принципы административно-правового регулирования экономики.

И, завершая данный параграф, также отметим, что механизм

административно-правового регулирования предполагает наличие в нем норм права, правоотношений, правоприменительных актов и иных средств регулирующего воздействия, которые помогают государству упорядочивать общественные отношения, которые складываются в той или иной сфере государственного управления. Нужно сказать, что применительно к предмету настоящего исследования в структуре соответствующего механизма также присутствует обозначенный выше комплекс правовых средств. Между тем для обеспечения реального действия правового механизма регулирования экономики необходимо учитывать обстоятельства, вызванные функционированием сугубо экономических законов, которые далеко не всего приобретают правовую форму. Отчасти именно этим предопределяется особенность механизма административно-правового регулирования экономики.

<< | >>
Источник: САИДОВ Заурбек Асланбекович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Москва —2017. 2017

Еще по теме § 1. Общая характеристика механизма административно-правового регулирования экономики:

  1. Глава 1. Общая характеристика юридических запретов: теоретикоправовой анализ
  2. Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
  3. Нефтегазовый комплекс как объект административно-правового регулирования: основные дефиниции.
  4. 3.1. Саморегулируемые организации в нефтегазовом строительстве и проблемы их интеграции в механизм административно-правового регулирования.
  5. 3.1. Общая характеристика инновационных правоотношений, возникающих по поводу осуществления инновационной деятельности
  6. Общая характеристика инновационного законодательства Российской Федерации
  7. § 2. Проблемы правового регулирования объединений предприятий в РФ.
  8. Механизм административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии
  9. Органы административной юрисдикции как субъекты административно-деликтологических исследований. Концептуальные проблемы административно-правовой политики.
  10. § 4. Функциональная составляющая административно-правового регулирования экономики
  11. § 1. Общая характеристика механизма административно-правового регулирования экономики
  12. § 4. Правовые нормы и акты правоприменения в механизме административного регулирования экономики
  13. Нефтегазовый комплекс как объект административно-правового регулирования: основные дефиниции.
  14. 3.1. Саморегулируемые организации в нефтегазовом строительстве и проблемы их интеграции в механизм административно-правового регулирования.
  15. § 1. Режим естественных монополий как разновидность административно-правового режима.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -