§ 2.3. Некоммерческие организации как вид негосударственных организаций

Статья 50 ГК РФ закрепляет два критерия, различающие некоммерческие организации и коммерческие: не рассматривают извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности; не распределяют ее между участниками.

Также при характеристике некоммерческих организаций необходимо учитывать и то, что, как уже отмечалось, не все они обязаны иметь статус юридического лица.

Можно согласиться с мнением С.П. Гришаева о том, что деятельность общественная осуществляется такими образованиями, которые не обладают статусом лица юридического, поэтому такое понятие как «некоммерческая организация» в праве гражданском может быть использовано как в широком, так и в узком смыслах. Согласно широкому значению к организациям некоммерческим относятся все структуры без исключения, при этом и не являющиеся лицами юридическими, созданные с целями полезными обществу и выполняющие социальные функции, хотя и наделенные некоторыми правами, обязанностями, но не имеющие возможности вступить в гражданский оборот. В узком же смысле, а именно в граждан- ско-правовом, под данными субъектами понимаются среди указанных организаций лишь те, у которых имеется статус юридического лица¹.

В аспекте административно-правового регулирования статус организаций, не обладающих правами юридического лица, не одинаков со статусом организаций, являющихся юридическими лицами. Но, в отличие от гражданско-правового статуса, первые просто обладают меньшим комплексом прав и обязанностей как субъекты административного права, но так же, как и вторые, могут вступать в административно-правовые отношения. Что же касается гражданско-правовых отношений, то некоммерческие организации, не являющиеся юридическими лицами, в них не вступают.

Необходимо заметить, что в проекте Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса РФ, а также в отдельные законодательные акты РФ», внесенном Президентом РФ в Государственную Думу 3 апреля 2012 г., предусматривались три формы, в которых возможно создание некоммерческих корпораций: 1) потребительский кооператив; 2) общественная организация; 3) ассоциация (союз)^{[276] [277].}

Как отмечалось С.А. Денисовым, в законопроекте не ставилась цель исключения из общественной жизни тех же казачьих обществ или, например, общин коренных малочисленных народов, а также не запрещалось появление (при необходимости) новых видов некоммерческих организаций. Целью законопроекта являлось установление существующих форм и поддержка возможного появления новых видов некоммерческих организаций в гражданско-правовом смысле, используя форму потребительских кооперативов, либо форму общественных организаций, либо ассоциаций или союзов (в случае возникновения вопросов, связанных с корпорациями), либо фондов, учреждений или религиозных организаций, в связи с чем в нем был приведен примерный перечень видов организаций некоммерческих, которые имеют отношение к соответствующей правовой форме¹.

Статья 50 ГК РФ содержит правовые формы некоммерческих организаций, имеющих статус юридических лиц. Этот перечень не открытый, он является исчерпывающим, что означает то, что в других правовых формах некоммерческие организации не могут быть созданы. Отсюда следует, что у субъектов, не обладающих статусом юридического лица, если это предусмотрено законодательством, имеется возможность быть созданными и в других организационно-правовых формах, кроме тех, которые предусмотрены ГК РФ. Тем более что, согласно ч. 6 данной статьи, к отношениям по осуществлению своей основной деятельности, к другим отношениям с участием организации некоммерческой, не относящимся к предмету регулирования гражданского законодательства, не применяются правила ГК РФ, исключая те случаи, когда иное предусмотрено законом или уставом организации.

Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44- ФЗ (ред. от 31 декабря 2017 г.) «Об участии граждан в охране общественного порядка»^{[278] [279] по инициативе граждан РФ, изъявивших желание участвовать в охране общественного порядка, создаются народные дружины в форме общественной организации с уведомлением органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования (в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, если законом субъекта РФ не установлена необходимость уведомления органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований), территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Таким образом, такая форма общественной организации, как народная дружина, ГК РФ не предусмотрена, но может быть создана в соответствии с законодательством.}

Что же касается таких субъектов, также не названных в ГК РФ, как общественные палаты и общественные советы, то их статус как организаций специфичен и определяется различными авторами неоднозначно^[280]. Прежде всего особенности выражаются в том, что данные организации образуются, как правило, государственными органами. Между тем они могут являться субъектами административного права. Так, как уже указывалось, в соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ», субъектами общественного контроля являются:

1) Общественная палата Российской Федерации;

2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;

4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ.

В связи с этим данных субъектов можно назвать государственно- общественными организациями, поэтому к негосударственным в чистом виде их отнести нельзя.

Негосударственные некоммерческие организации - юридические лица, согласно ч. 3 ст. 50 ГК РФ могут создаваться в следующих организационноправовых формах: потребительский кооператив; общественная организация; общественное движение; ассоциация (союз); товарищество собственников недвижимости; казачье общество, внесенное в государственный реестр казачьих обществ в РФ; община коренных малочисленных народов РФ; фонд; учреждение; автономная некоммерческая организация; религиозная организация; адвокатская палата; адвокатское образование (являющееся юридическим лицом). Они также могут подразделяться на корпоративные и унитарные.

В статье 123.1 ГК РФ определяется, что в качестве некоммерческих корпоративных организаций рассматриваются юридические лица, которые не преследуют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль между участниками, учредители (участники) которых приобретают право участия (членства) в них и формируют их высший орган в соответствии с п. 1 ст. 65.3 ГК РФ.

В число корпоративных юридических лиц - некоммерческих организаций включены некоммерческие корпоративные организации, существующие в форме потребительских кооперативов, общественных организаций, общественных движений, ассоциаций (союзов), товариществ собственников недвижимости, казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в РФ, а также общин коренных малочисленных народов РФ, адвокатских палат и адвокатских образований, являющихся юридическими лицами.

К унитарным юридическим лицам - некоммерческим организациям отнесены: фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации.

Имеющиеся особенности в административно-правовом статусе негосударственных некоммерческих организаций обусловлены не только критериями, отличающими их от организаций коммерческих, но и признаками каждой организационно-правовой формы, в основном выраженными в специфической целевой направленности их деятельности. Фактически выбор той или иной формы некоммерческой организации и определяет данный критерий.

Так, в качестве субъектов административного права негосударственные некоммерческие организации вступают в правовые отношения с органами исполнительной власти, в частности при осуществлении последними федерального государственного надзора согласно Положению о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2012 г. № 705 (ред. от 23 декабря 2014 г.)^[281]. Пункт 6 данного Положения предусматривает, что предметом проверок при осуществлении надзора является соблюдение некоммерческими структурами (исключая политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения) законодательных требований и целей, установленных учредительными документами, в том числе требований по расходованию денежных средств некоммерческими организациями и использованию иного имущества; соблюдение политическими партиями, региональными отделениями и иными структурными подразделениями политических партий законодательства РФ и соответствие их деятельности положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами.

Таким образом, соответствие деятельности организации ее целям, предусмотренным в учредительных документах, является предметом проверки, осуществляемой органами исполнительной власти.

Как уже указывалось, ГК РФ выделяет общие и специальные организационно-правовые формы юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями. В частности, потребительский кооператив будет являться общей формой, в рамках которой могут быть созданы юридические лица в специальных организационно-правовых формах: жилищный, жилищно-строительный и гаражный кооператив, садоводческий, огороднический и дачный потребительский кооператив, общество взаимного страхования, кредитный кооператив, фонд проката, сельскохозяйственный потребительский кооператив.

В соответствии с ч. 1 ст. 123.2 ГК РФ потребительским кооперативом является основанное на членстве добровольное объединение граждан или граждан и юридических лиц для удовлетворения их материальных и других потребностей, которое осуществляется путем объединения имущественных паевых взносов его членами.

То есть, цель деятельности потребительского кооператива - удовлетворение материальных потребностей его членов - не совсем характерна для организаций некоммерческих, которые не могут полученную прибыль делить между своими участниками, членами.

Исключение составляют кооперативы потребительские. В данных организациях между членами распределяются доходы от предпринимательской деятельно-

сти^[282].

Часть 2 ст. 123.2 ГК РФ определяет, какие сведения обязательно должен содержать устав потребительского кооператива. В нем должно быть отражено наименование и место нахождения кооператива, отдельные части посвящены предмету и цели его деятельности, условиям размеров паевых взносов членов кооператива, составу и порядку внесения паевых взносов его членами, их ответственности за нарушение обязательств по их внесению, а также отражены вопросы состава и компетенции органов кооператива и порядка принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, определен порядок покрытия членами кооператива понесенных им убытков.

Наименование потребительского кооператива должно содержать указание на основную цель его деятельности, а также слово «кооператив». Наименование общества взаимного страхования должно содержать слова «потребительское общество». Преобразование потребительского кооператива в другую форму некоммерческой организации осуществляется только решением его членов: общественную организацию, либо ассоциацию (союз), либо автономную некоммерческую организацию, либо фонд. Если же потребительский кооператив, созданный как жилищный или жилищно-строительный, считает, что необходимо изменить эту форму, то по решению своих членов он наделен правом преобразования только в товарищество собственников недвижимости.

Кроме положений ГК РФ, на потребительские кооперативы распространяются положения Закона РФ от 19 июня 1992 г. № 3085-1 (ред. от 2 июля 2013 г.) «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в РФ»¹, Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации», Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»^{[283] [284], Федерального закона от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О кредитной кооперации»[285], раздела V «Жилищные и жилищно-строительные кооперативы» ЖК РФ.}

Так, ст. 4 Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации» предусматривает, что кооператив может быть признан сельскохозяйственным потребительским, если его создали граждане и (или) сельскохозяйственные товаропроизводители, ведущие подсобное личное хозяйство, при том условии, что они обязательно должны участвовать в его хозяйственной деятельности.

Кооперативы потребительские являются организациями некоммерческими и в зависимости от вида деятельности делятся на сбытовые (торговые), перерабатывающие, снабженческие, обслуживающие, огороднические, садоводческие, животноводческие и иные, которые создаются согласно требованиям предусмотренным в п. 1 ст. 4 указанного акта, для того чтобы выполнять один или несколько видов деятельности.

Особенности административно-правового статуса потребительского кооператива определяются целью его деятельности, выраженной в удовлетворении материальных потребностей членов кооператива, основанной на консолидации их имущественных паевых взносов.

Следуют рассмотреть еще одну форму, которая представляет собой корпоративное юридическое лицо - некоммерческую организацию - общественную организацию.

В соответствии со ст. 123.4 ГК РФ в качестве общественной организации рассматривается добровольное объединение граждан, созданное в установленном законодательством порядке, на основе общности интересов для удовлетворения духовных, иных нематериальных потребностей, для представления и защиты общих интересов и достижения иных целей, не противоречащих закону. Общественная организация выступает собственником своего имущества. Ее участники (члены) не сохраняют имущественные права на переданное ими в собственность организации имущество, включая и членские взносы. Участники (члены) общественной организации не отвечают по обязательствам организации, в которой участвуют в качестве членов, а организация не отвечает по обязательствам своих членов. Общественные организации могут объединяться в ассоциации (союзы) в порядке, установленном ГК РФ. Общественную организацию возможно преобразовать в ассоциацию (союз), автономную некоммерческую организацию или фонд по решению ее участников.

К общественным организациям относятся такие, созданные в специальных организационно-правовые формах структуры, как политические партии и организованные в качестве юридических лиц профессиональные союзы (профсоюзные организации), органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления.

Такой подход законодателя к определению специальных форм общественных организаций должен повлечь, как уже указывалось, совершенно неоправданный комплекс дополнений и изменений в Федеральный закон «Об общественных объединениях». Указанный нормативный правовой акт в ст. 12 предусматривает создание органов общественной самодеятельности, говоря о них как о самостоятельных организационно-правовых формах объединений граждан наряду с такой их формой, как общественная организация, и другими. Теперь же, следуя логике ГК РФ, это уже не рассматривается самостоятельной формой, а лишь видом общественной организации. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об общественных объединениях» в основе общественной организации обязательно заложено членство, а по смыслу ст. 123.4 ГК РФ общественную организацию могут составлять как члены, так и участники. Из сказанного явствует то, что Федеральный закон «Об общественных объединениях» (ст. 8) вступает в противоречие со ст. 123.4 ГК РФ.

Что же касается территориального общественного самоуправления, то согласно ч. 5 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» оно считается учрежденными с того момента, когда осуществляется регистрация их устава уполномоченным местным органом соответствующего поселения, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения. Порядок регистрации определен в уставе муниципального образования и (или) в нормативном правовом акте его представительного органа. Территориальное общественное самоуправление, согласно его уставу, может быть юридическим лицом и подлежать регистрации соответствующими государственными органами в форме организации не- коммерческой^[286].

Теперь же данная форма точно определена ГК РФ - это общественная организация.

Для исправления ситуации Министерством юстиции РФ разрабатывается проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования деятельности территориального общественного самоуправления как некоммерческой организации», в котором, среди прочего, предлагается упростить государственную регистрацию данных организаций по аналогии с товариществами собственников недвижимости и, соответственно, изменить порядок контроля за их деятельностью. Также законопроектом предлагается дополнить перечень видов деятельности, которые определены для социально ориентированных некоммерческих организаций, деятельностью по развитию территориального общественного самоуправления и поддержке гражданских инициатив при решении вопросов местного значения^[287].

Остальные виды общественных организаций - политические партии и созданные в качестве юридических лиц профессиональные союзы - и до введения в действие новой редакции гл. 4 ГК РФ соответствовали признакам общественной организации. Они действуют на основе Федеральных законов «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О политических партиях».

Специфика общественных организаций как субъектов административного права определяется их целевой направленностью на способствование удовлетворению духовных, иных нематериальных потребностей граждан, как и на представление и защиту общих интересов и достижение иных подобных целей, не находящихся в противоречии с законом.

Также корпоративными юридическими лицами - некоммерческими организациями в соответствии со ст. 123.7-1 ГК РФ рассматриваются общественные движения, состав которых представлен участниками общественного объединения, преследующие социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.

Положения ГК РФ, касающиеся некоммерческих организаций, применяются в отношении общественных движений, если иное не предусматривается Федеральным законом «Об общественных объединениях». Имеющиеся особенности в административно-правовом статусе общественных движений обусловлены целями, поставленными в достижении общественно полезного результата при осуществлении социальной, политической и иной деятельности при поддержке их участников.

Следующей организационно-правовой формой некоммерческой корпоративной организации является ассоциация (союз). В соответствии со ст. 123.8 ГК РФ ассоциация (союз) - это объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей. В организационно-правовой форме ассоциации (союза) создаются, в частности, объединения лиц, имеющие целями координацию их предпринимательской деятельности, представление и защиту общих имущественных интересов, профессиональные объединения граждан, не имеющие целью защиту трудовых прав и интересов своих членов, профессиональные объединения граждан, не связанные с их участием в трудовых отношениях (объединения нотариусов, оценщиков, лиц творческих профессий и др.), саморегулируемые организации и их объединения. Ассоциация (союз) по решению своих членов может быть преобразована в общественную организацию, автономную некоммерческую организацию или фонд. Особенности правового положения ассоциаций (союзов) отдельных видов могут быть установлены законами.

К числу специальных организационно -правовых форм ассоциаций (союзов) относятся, в том числе некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, объединения работодателей, объединения профессиональных союзов, кооперативов и общественных организаций, торгово -промышленные, нотариальные палаты. Их статус регулируется Основами законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (ред. от 29 июня 2018 г.)¹, Федеральными законами «О некоммерческих организациях», «О саморегулируемых организациях»^{[288] [289].}

Также он урегулирован и такими федеральными законами как «Об объединениях работодателей»¹, «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «Об общественных объединениях», «О торговопромышленных палатах в Российской Федерации»^{[290] [291] и другими нормативными актами.}

В ст. 123.9 ГК РФ закреплено, что число учредителей ассоциации (союза) не может быть менее двух, но законами, устанавливающими особенности правового положения ассоциаций (союзов) отдельных видов, могут быть установлены иные требования к минимальному числу их учредителей. Устав ассоциации (союза) должен содержать сведения о ее наименовании и месте нахождения, предмете и целях ее деятельности, условиях и порядке вступления (принятия) членов в ассоциацию (союз) и выхода из нее, сведения о составе и компетенции органов ассоциации (союза) и порядке принятия решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, об имущественных правах и обязанностях членов ассоциации (союза), о порядке распределения имущества, оставшегося после ликвидации.

Особенности административно-правового статуса ассоциации (союза) определяются их целевой направленностью на представление и защиту общих, в том числе профессиональных, интересов, на достижение общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей в соответствии с законодательством.

Статья 123.12 ГК РФ закрепляет правовой статус такой корпорации как товарищество собственников недвижимости, представляющее собой добровольное объединение собственников недвижимого имущества (помещений в здании, в том числе в многоквартирном доме, или в нескольких зданиях, жилых домов, дачных домов, садоводческих, огороднических или дачных земельных участков и т.п.), созданное ими для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами. Устав товарищества собственников недвижимости должен содержать сведения о его наименовании, включающем слова «товарищество собственников недвижимости», месте нахождения, предмете и целях его деятельности, составе и компетенции органов товарищества и порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, а также иные сведения, предусмотренные законом. Товарищество собственников недвижимости по решению своих членов может быть преобразовано в потребительский кооператив.

К числу товариществ собственников недвижимости отнесены, в том числе товарищества собственников жилья. Правовой статус данных негосударственных организаций регулируют Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», раздел VI «Товарищество собственников жилья» ЖК РФ и другие нормативные акты.

Товарищества собственников недвижимости как субъекты административного права имеют отличия в целях, направлением которых является совместное владение, пользование и распоряжение имуществом (вещами), в установленных пределах в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании.

К корпорациям как видам юридических лиц - некоммерческих организаций отнесены казачьи общества, которые должны состоять зарегистрированными в государственном реестре казачьих обществ в РФ. Статья 123.15 ГК РФ определяет их как объединения граждан, созданные в целях сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества, а также в иных целях, предусмотренных Федеральным законом от 5 декабря 2005 года № 154-ФЗ (ред. от 1 мая 2017 г.) «О государственной службе российского казачества»¹, добровольно принявших на себя в порядке, установленном законом, обязательства по несению государственной или иной службы.

В соответствии с указанной статьей казачье общество по решению его членов может быть преобразовано в ассоциацию (союз) или автономную некоммерческую организацию.

Положения ГК РФ о некоммерческих организациях применяются к казачьим обществам, внесенным в государственный реестр казачьих обществ в РФ, если иное не установлено Федеральным законом «О государственной службе российского казачества».

Таким образом, административно-правовой статус казачьих обществ определяется целями, названными ГК РФ и указанными федеральным законом.

Следующая форма корпораций - негосударственных некоммерческих организаций представлена общиной коренных малочисленных народов РФ.

В соответствии со ст. 123.16 ГК РФ община коренных малочисленных народов РФ - это добровольное объединение граждан, относящихся к коренным малочисленным народам РФ и объединившихся по кровнородственному и (или) территориально-соседскому признаку в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Община коренных малочисленных народов РФ по решению ее членов может быть преобразована в ассоциацию (союз) или автономную некоммерческую организацию.

Положения ГК РФ о некоммерческих организациях, если иное не установлено законом, применяются к общинам коренных малочисленных народов РФ. В отношении данных организаций действует Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (ред. от 27 июня 2018 г.) «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»^{[292] [293].}

Цели общин коренных малочисленных народов РФ, связанные с защитой исконной среды обитания этих народов, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры, обусловливают особенности в статусе таких субъектов при вступлении в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти, должностными лицами.

Являющиеся юридическими лицами адвокатские палаты и адвокатские образования, также входят в число корпоративных некоммерческих организаций.

Статья 123.16-1 ГК РФ определяет, что адвокатскими палатами признаются некоммерческие организации, основанные на обязательном членстве и созданные в виде адвокатской палаты субъекта РФ или Федеральной палаты адвокатов РФ для реализации целей, предусмотренных законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре. При этом адвокатская палата субъекта РФ, являющаяся некоммерческой организацией, основывается на обязательном членстве всех адвокатов, ведущих деятельность и зарегистрированных в одном субъекте РФ. В свою очередь, под Федеральной палатой адвокатов РФ рассматривается некоммерческая организация, в которой объединены на основе обязательного членства адвокатские палаты субъектов РФ.

Все особенности в создании, правовом положении и деятельности адвокатских палат субъектов РФ и Федеральной палаты адвокатов РФ определены в нормативно-правовых актах по вопросам адвокатской деятельности и адвокатуры.

Адвокатские образования - юридические лица, руководствуясь ст. 123.162 ГК РФ, можно рассматривать как некоммерческие организации, созданные в соответствии с законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре в целях осуществления адвокатами адвокатской деятельности. Адвокатские образования, являющиеся юридическими лицами, создаются в виде коллегии адвокатов, адвокатского бюро или юридической консультации.

Особенности создания, правового положения и деятельности адвокатских образований, являющихся юридическими лицами, определяются также законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Административно-правовой статус адвокатских палат и адвокатских образований определяется в том числе Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»^[294]. Его специфические черты обусловлены тем, что в соответствии со ст. 29 данного закона региональные адвокатские палаты создаются для того, чтобы обеспечить оказание юридической квалифицированной помощи, доступной для населения на территории соответствующего субъекта РФ, организации помощи, которая оказывается бесплатно гражданам РФ, защиты и представительства интересов самих адвокатов при обращении в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные структуры, осуществления контроля за профессиональной подготовки лиц, допускаемых к деятельности адвоката, и соблюдением ими кодекса профессиональной этики. А согласно ст. 35 указанного закона, цели, для которых создается Федеральная палата адвокатов - это защита и представительство интересов данных субъектов в органах государства, местных органах, а также координация деятельности в отношении адвокатских палат, обеспечение оказываемой адвокатами помощи на высоком уровне.

К некоммерческим унитарным организациям относятся прежде всего фонды.

Статьей 123.17 ГК РФ под фондом в целях ГК РФ признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели. Устав фонда должен содержать сведения о наименовании фонда, включающем слово «фонд», месте его нахождения, предмете и целях его деятельности, об органах фонда, в том числе о высшем коллегиальном органе и о попечительском совете, осуществляющем надзор за деятельностью фонда, порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения от исполнения обязанностей, судьбе имущества фонда в случае его ликвидации.

К фондам относятся, в том числе общественные и благотворительные фонды в качестве специфических организационно -правовых форм. Их правовой статус регулируется и иными нормативными актами, а именно Федеральными законами «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)», «О негосударственных пенсионных фондах» и др.

Таким образом, административно-правовой статус фонда будет отличать нацеленность на достижение благотворительных, культурных, образовательных, иных общественно полезных задач на основе использования имущественных взносов, внесенных на добровольных началах.

Учреждения также рассматриваются в качестве унитарных некоммерческих организаций. В соответствии со ст. 123.21 ГК РФ они могут создаваться собственником для осуществления управленческих, социально -культурных или иных функций некоммерческого характера. Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное им по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с ГК РФ.

Негосударственное учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом. При создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц. Если учреждение создавалось до дня вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в главу 4 части первой Г раж- данского кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» при участии нескольких учредителей, то оно не подлежит ликвидации по указанному основанию, а по решению своих учредителей может преобразоваться, получив статус автономной некоммерческой организации или фонда.

Назначенный руководитель является органом учреждения. По решению учредителя в нем могут быть созданы коллегиальные органы, подотчетные ему. Компетенция коллегиальных органов учреждения, порядок их создания и принятия ими решений определяются законом и уставом.

Специальными организационно-правовыми формами учреждений - негосударственных организаций являются частные (в том числе общественные) учреждения. Правовой статус частных учреждений регулируется ст. 123.23 ГК РФ, в соответствии с которой частное учреждение полностью или частично финансируется собственником его имущества и может быть преобразовано учредителем в автономную некоммерческую организацию или фонд.

Также правовой статус учреждений регулируется и иными нормативными актами, а именно Федеральными законами «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях» и др.

Деятельность учреждений направлена на достижение управленческих, социально-культурных и иных целей в соответствии с законодательством, что и определяет особенности их административно-правового статуса.

Унитарными организациями являются также автономные некоммерческие организации. Статья 123.24 ГК РФ закрепляет, что автономной некоммерческой организацией признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная на основе имущественных взносов граждан и (или) юридических лиц в целях предоставления услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, науки и иных сферах некоммерческой деятельности. Автономная некоммерческая организация может быть создана одним лицом (может иметь одного учредителя).

В уставе автономной некоммерческой организации должны быть отражены сведения о ее наименовании, включающем слова «автономная некоммерческая организация», месте нахождения, предмете и целях ее деятельности, составе, порядке образования и компетенции органов автономной некоммерческой организации, а также иные предусмотренные законом сведения.

Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами. Лицо может по своему усмотрению выйти из состава учредителей автономной некоммерческой организации. По решению учредителей автономной некоммерческой организации, принятому единогласно, в состав ее учредителей могут быть приняты новые лица. Автономная некоммерческая организация по решению своих учредителей может быть преобразована в фонд.

Такая организация вправе заниматься предпринимательской деятельностью, необходимой для достижения целей, ради которых она создана, и соответствующей этим целям, создавая для осуществления предпринимательской деятельности хозяйственные общества или участвуя в них.

В части, не урегулированной ГК РФ, правовое положение автономных некоммерческих организаций, а также права и обязанности их учредителей устанавливаются законом. В отношении автономных некоммерческих организаций действует Федеральный закон «О некоммерческих организациях», закрепляющий их статус в ст. 10.

Часть 5 данной статьи определяет, что, когда учредитель автономной некоммерческой организации оказывается РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием, порядок участия их представителей в органах управления автономной некоммерческой организации устанавливается Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или муниципальным органом. В таком случае не все автономные некоммерческие организации будут негосударственными. Таким образом, к негосударственным автономным некоммерческим организациям будут относиться все, кроме учрежденных РФ или субъектом РФ.

Управление деятельностью, осуществляемой автономной некоммерческой организацией в соответствии со ст. 123.25 ГК РФ выполняют учредители в порядке, который устанавливается в уставе, ими утвержденным. По решению учредителей (учредителя) автономной некоммерческой организации в ней может быть создан постоянно действующий коллегиальный орган (органы), компетенция которого устанавливается уставом. Учредители (учредитель) автономной некоммерче- ской организации назначают единоличный исполнительный орган данной организации (председателя, генерального директора и т.п.). Это может быть гражданин, являющийся одним из ее учредителей.

Цели деятельности, поставленные автономной некоммерческой организацией, определяющие особенности ее административно-правового статуса, заключаются в предоставлении услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, науки и иных сферах некоммерческой деятельности на основе имущественных взносов граждан и юридических лиц.

Еше одной организационно-правовой формой некоммерческой унитарной организации является религиозная организация.

Статья 123.26 ГК РФ закрепляет, что религиозная организация понимается как добровольное объединение постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации граждан РФ или иных лиц, образованное ими в целях совместного исповедания и распространения веры и зарегистрированное в установленном законом порядке в качестве юридического лица (местная религиозная организация), объединение этих организаций (централизованная религиозная организация), а также созданная указанным объединением в соответствии с законом о свободе совести и о религиозных объединениях в целях совместного исповедания и распространения веры организация и (или) созданный указанным объединением руководящий или координирующий орган.

Положения, установленные в ГК РФ, применяются к религиозным организациям, если иное не установлено Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» и другими законами.

Религиозные организации действуют в соответствии со своими уставами и внутренними установлениями, не противоречащими закону.

Порядок образования органов религиозной организации и их компетенция, порядок принятия решений этими органами, а также отношения между религиозной организацией и лицами, входящими в состав ее органов, определяются в соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях», уставом и внутренними установлениями религиозной организации. Религиозная организация не может быть преобразована в юридическое лицо другой организационно-правовой формы.

Статьей 123.27 ГК РФ установлено, что местная религиозная организация создается в соответствии с законом о свободе совести и о религиозных объединениях не менее чем десятью гражданами-учредителями, централизованная религиозная организация - не менее чем тремя местными религиозными организациями или другой централизованной религиозной организацией. Учредительным документом религиозной организации является устав, утвержденный ее учредителями или централизованной религиозной организацией. Устав религиозной организации должен содержать сведения о ее виде, наименовании и месте нахождения, предмете и целях ее деятельности, составе, компетенции ее органов и порядке принятия ими решений, об источниках образования ее имущества, о направлениях его использования и порядке распределения имущества, остающегося после ее ликвидации, а также иные сведения, предусмотренные Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Учредитель (учредители) религиозной организации может выполнять функции органа управления или членов коллегиального органа управления данной религиозной организации в порядке, установленном в законе, уставе религиозной организации и внутренних установлениях.

Внутренние установления религиозных организаций охарактеризованы в ст. 15 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»: «Религиозные организации действуют в соответствии со своими внутренними установлениями, если они не противоречат законодательству РФ, и обладают правоспособностью, предусматриваемой в их уставах; государство уважает внутренние установления религиозных организаций, если указанные установления не противоречат законодательству РФ».

Религиозные организации также вступают в различные административно - правовые отношения, особенности которых во многом обусловлены их целями совместного исповедания и распространения веры.

К числу унитарных юридических лиц - некоммерческих организаций ст. 65.1 ГК РФ отнесены и публично-правовые компании.

Публично-правовая компания - это унитарная некоммерческая организация, создаваемая Российской Федерацией в порядке, который установлен в федеральном законе, функции и полномочия которой носят публично-правовой характер, а выполняемая деятельность осуществляется исходя из интересов государства и общества1.

Таким образом, публично-правовые компании не следует относить к негосударственным организациям.

Попытку упорядочения системы негосударственных некоммерческих организаций в гл. 4 ГК РФ, в редакции Федерального закона «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ», следует рассматривать как необходимый шаг в развитии законодательства о данных видах организаций, но не лишенный указанных выше недостатков.

Как отмечается С.А. Денисовым: «По оценкам разработчиков проекта части первой ГК РФ, принятой в 1994 г., никто в то время не предполагал, что вследствие предусмотренного в Кодексе открытого перечня форм некоммерческих организаций законодательство в данной сфере будет создаваться столь активно и бессистемно. Состояние этого законодательства таково, что даже специалисты расходятся во мнении относительно числа существующих на сегодняшний день форм некоммерческих организаций (разные специалисты насчитывают от 20 до 40 форм). Такое многообразие форм явно избыточно и ничем, как правило, не оправдано»2. Трудно не согласиться с этим положением.

Но сказать, что ГК РФ дал перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций исчерпывающе, тоже нельзя, так как он предусмотрел ^[295] только организационно-правовые формы, в которых могут быть созданы юридические лица.

Что же касается перечня, куда включены организационно-правовые формы некоммерческих организаций - юридических лиц, то называемые ГК РФ в рамках основных специальные формы также могут быть дополнены в соответствии с законодательством, и их перечень, таким образом, не является исчерпывающим.

Вместе с тем грань между коммерческими и некоммерческими организациями в связи с коммерциализацией деятельности последних постепенно утрачивается. Некоммерческие организации активно осуществляют приносящую доход деятельность. Напротив, организации, преследующие цель извлечения прибыли, стремятся перейти в некоммерческий сектор в силу более развитой здесь системы государственной поддержки. Но характеристики организации как коммерческой или некоммерческой существенным образом влияют на особенности ее административно-правового статуса. В частности, например, от этого зависит упрощенный (для коммерческих организаций) или, наоборот, более сложный (в отношении некоммерческих организаций) порядок, в котором происходит государственная регистрация в качестве юридического лица, последующая процедура контроля за соблюдением соответствующих норм и правил в их деятельности и др.

Обобщив признаки некоммерческих организаций как субъектов административного права, можно предложить следующее их определение.

Некоммерческая негосударственная организация - это вид организации, состоящей из индивидуальных субъектов, выступающей персонифицировано, реализующей собственные права и обязанности в административно-правовых отношениях, созданной без участия государства, не имеющей цели извлечения прибыли в качестве основной в своей деятельности, для которой государственная регистрация является обязательной только в случаях, предусмотренных законом.

Необходимо отметить и то, что происходит взаимопроникновение норм административного и гражданского права. Например, основы административноправового института государственной регистрации юридических лиц заложены в ст. 51 ГК РФ, а в процессе данной процедуры органы исполнительной власти также проверяют соблюдение норм ГК РФ.

Так, по данным Министерства юстиции РФ в регистрации общественных организаций, как правило, отказывается, так как в их уставах не отражаются требования: ст. 65.3 ГК РФ (к структуре органов управления); ст. 123.5 ГК РФ (к объему сведений, содержащихся в уставах); ст. 123.17 ГК РФ (на запрет реорганизации фонда) и др.¹

Однозначно то, что положения ГК РФ о юридических лицах должны найти свою дальнейшую конкретизацию в законодательстве, в том числе и в административном, нормами которого регулируется статус негосударственных организаций как субъектов административного права.

Прежде всего, необходимо гармонизировать нормы ГК РФ, Федерального закона «О некоммерческих организациях», Федерального закона «Об общественных объединениях», в том числе и по вопросам деятельности некоммерческих организаций, наделенных публичными полномочиями.

В отношении последних, так же как и коммерческих, суды, признавая их таковыми, не приводят для этого соответствующих оснований.

Так, например, постановлением Архангельского областного суда от 2 июня 2016 г. № 4а-181/2016 было определено, что такая некоммерческая организация, как Фонд капитального ремонта многоквартирных домов Архангельской области, реализует деятельность, связанную с осуществлением публично значимых функций, и поэтому обязана соблюдать требования Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» в процессе рассмотрения обращений жильцов по вопросам капитального ремонта многоквартирных домов и давать на них ответы в установленный законом срок^{[296] [297]. Почему организация признана осуществляющей публично значимые функции, в постановлении суда не отражено.}

В связи с этим в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» следует закрепить собственно понятие некоммерческой организации, наделенной публичными полномочиями (см. приложение 3). Данное понятие должно быть сформулировано, исходя из определения некоммерческой негосударственной организации, наделенной публичными полномочиями. Под ней следует понимать, руководствуясь признаками публичных полномочий, рассмотренных ранее, и признаками некоммерческих организаций, являющихся субъектами административного права, организации - юридические лица, не имеющие цели получения прибыли в качестве основной в своей деятельности, состоящие из индивидуальных субъектов, созданные без участия государства, выступающие персонифицировано, реализующие предусмотренные законом полномочия, выходящие за рамки отношений внутри самой организации, то есть относящиеся к другим субъектам, не являющимся ее членами или участниками, под контролем и надзором органов государственной или муниципальной власти.

Понятие и структура административно-правового статуса негосударственных организаций будут рассмотрены далее.