§ 2. Направления совершенствования законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений

Итак, поскольку земля выполняет важнейшую экологическую, экономическую и политическую роль в каждом государстве, вопросы правового регулирования использования и охраны земель заслуживают особого внимания.

Как справедливо отмечает О.В. Панкова, период, прошедший со времени принятия КоАП РФ, «можно охарактеризовать как период постоянного и последовательного совершенствования и развития федерального законодательства об административной ответственности и практики его применения. Достаточно сказать, что за это время было принято более 300 федеральных законов, которыми вносились различные по характеру, объему и содержанию изменения и дополнения в КоАП РФ. Более того, отдельные положения данного Кодекса являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, правовые позиции которого оказали серьезное влияние как на судебную практику, так и на развитие законодательства об административных правонарушениях. ... Вместе с тем следует признать, что многие принципиальные вопросы административной ответственности законодателем еще не решены, что оказывает негативное влияние на порядок применения правовых норм КоАП РФ и невольно препятствует формированию единообразной судебной практики»^[336].

Невозможно не согласиться с мнением В.Е. Севрюгина, что «необходимость и потребность в глубокой коренной реформе архаичного, крайне несовершенного законодательства России об административной ответственности давно осознана и законодателями, и правоприменителями, и научной общественностью, и представителями правозащитных организаций.

Надобность в реформировании всего административного законодательства обусловлена не только несовершенством его норм, нуждающихся в безотлагательном фундаментальном, концептуальном переосмыслении и упорядочении, но и прежде всего тем, что демократические принципы современного правового государства, закрепленные в ст. 1 Конституции РФ, не действуют в системе административно-правовых отношений, а сложившаяся негативная правоприменительная практика не способна обеспечить надежную защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Как показал ретроспективный анализ административно-правовой теории и сложившейся правоприменительной практики, современное законодательство об административной ответственности не соответствует ни масштабам, ни стандартам правового государства, тормозит развитие институтов гражданского общества, а устаревшая доктрина административного права перестала соответствовать цели и задачам публичного управления»¹.

В настоящее время отдельные меры совершенствования законодательства об административной ответственности за земельные правонарушения уже закреплены на законодательном уровне. Так, в частности, согласно положениям раздела VI Распоряжения Правительства РФ от 02.02.2015 г. № 151-р «Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года»^{[337] [338] [339] одним из направлений, по которым будет осуществляться совершенствование законодательства Российской Федерации, является усиление административной ответственности за нецелевое использование сельскохозяйственных земель.}

В распоряжении Правительства РФ от 03.03.2012 г. № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы» в качестве направлений совершенствования законодательства предусмотрено: а) повышение ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе в части установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение; б) совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием.

Многие авторы в своих научных трудах обращают внимание на необходимость совершенствования законодательства об административной ответственности за земельные правонарушения. Например, С.А. Липски указывает, что «в отношении законодательной ответственности за земельные правонарушения следует отметить, что назрела необходимость принимать меры по усилению степени наказания за уничтожение плодородного слоя почвы, за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными веществами и отходами»¹.

Мы полностью согласны с М.В. Симаковым, который отмечает, что «требуется совершенствование административно-деликтного законодательства в части установления и реализации административной ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений. Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает целый спектр подобных составов, однако не все эти нормы являются «работающими», подчас весьма низка эффективность применяемых административных наказаний»^{[340] [341].}

Как отмечает О.С. Рогачева, «норма об административной ответственности тогда является качественной, когда она актуальна и своевременна, удовлетворяет потребность в регулировании отношений, которые необходимо охранять нормами административно-деликтного права. ... Чтобы быть эффективными, нормы административно-деликтного права не должны отставать от реальных отношений в сфере административной ответственности. Они должны непрерывно преобразовываться вместе с развитием отношений административной ответственности»^[342].

Учитывая, что в условиях современного общества земельно-правовые отношения находятся в постоянном развитии, в земельное законодательство регулярно вносятся многочисленные изменения, совершенствование законодательства об административной ответственности за земельные правонарушения является не просто желательной, а крайне необходимой мерой.

Подробно проанализировав законодательство об административной ответственности за правонарушения в сфере земельных правоотношений, мы выявили и его положительные, и отрицательные стороны.

1. Определение соотношения понятий «земельное правонарушение» и «правонарушение в области использования, управления и охраны земель».

Мы считаем целесообразным внести поправки в ст. 74-76 ЗК РФ и заменить в их тексте словосочетание «земельное правонарушение» на «правонарушение в области использования, управления и охраны земель». Во-первых, это будет способствовать единообразию законодательства (т.к. глава XIII ЗК РФ называется «Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель») и исчезновению противоречий и вопросов относительно обоснованности употребления данных понятий. Во-вторых, это будет более правильно с точки зрения терминологии. Поскольку, учитывая, что, согласно нормам КоАП РФ, единственно возможным основанием административной ответственности является административное правонарушение, закрепление в ЗК РФ нормы, что лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную ответственность, является не вполне корректным.

Также следует изменить наименование главы XIII ЗК РФ с «Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель» на «Ответ- ственность за правонарушения в области использования, управления и охраны земель». Это обусловлено тем, что помимо правонарушений в области охраны и использования земель действующим законодательством предусмотрены также административные правонарушения и уголовные преступления в области управления земельными ресурсами, например ст. 19.4, 19.5, 19.9 КоАП РФ и ст. 170 и 170.2 УК РФ.

2. Систематизация составов административных правонарушений в области земельных правоотношений в КоАП РФ.

Поскольку в настоящий момент все административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель рассредоточены по разным главам КоАП РФ, нам видится целесообразным дополнить КоАП РФ отдельной главой 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель», в которой систематизировать и расположить в логической последовательности все предусмотренные на данный момент в нескольких главах составы правонарушений в области земельных отношений.

Целесообразность и обоснованность создания в КоАП РФ отдельной главы, посвященной административным правонарушениям в области земельных правоотношений, обусловлены следующими факторами: 1) отличием земельных правонарушений от других административных правонарушений по объекту посягательства, по характеру охраняемых общественных отношений; 2) важностью и значимостью земельных правоотношений, обусловленными спецификой земли; 3) необходимостью системного подхода к регулированию земельных отношений, в том числе и в части установления административной ответственности за земельные правонарушения.

В качестве наглядной иллюстрации реализации данного предложения на практике предлагается проект главы 8.1 КоАП РФ «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» (Приложение к диссертационному исследованию).

3. Исключение нормы о земельно-правовой ответственности из земельного законодательства и закрепление принудительного изъятия земельного участка ввиду использования его с нарушением законодательства Российской Федерации в качестве меры административной ответственности.

Для реализации этого направления следует:

а) дополнить перечень видов административных наказаний, предусмотренных ч.1 ст. 3.2 КоАП РФ еще одним видом наказания (п. 12) - принудительное изъятие земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, ввиду использования земельного участка с нарушением законодательства Российской Федерации; в ст. 3.3 КоАП РФ указать, что данный вид наказания является основным наказанием;

б) дополнить главу 3 КоАП РФ статьей 3.15 «Принудительное изъятие земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, ввиду использования земельного участка с нарушением законодательства Российской Федерации», в которой прописать основания и порядок такого изъятия, предусмотренные ст. 45 и 54 ЗК РФ. В свою очередь, из ЗК РФ указанные нормы исключить, указав, что основания и порядок принудительного изъятия земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, ввиду использования земельного участка с нарушением законодательства Российской Федерации, устанавливаются КоАП РФ.

В статье 3.15 КоАП РФ указать, что данный вид административного наказания назначается судьей;

в) дополнить статью 8.1.19 «Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный земельный надзор» предлагаемой новой главы 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» (действующая статья 19.5 КоАП РФ, части 25 и 26) частью 1.1 следующего содержания: «Невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства, предусмотренных ст. 3.15 КоАП РФ, -

влечет принудительное изъятие земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования»;

г) дополнить часть 1 статьи 8.1.19 «Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный земельный надзор» предлагаемой новой главы 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» (действующая часть 25 ст. 19.5 КоАП РФ) после слов «об устранении нарушений земельного законодательства» следующими словами «кроме случаев, предусмотренных ч. 1.1 настоящей статьи»;

д) внести дополнение в ч.1 ст. 23.1 КоАП РФ, указав, что судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1.1 статьи 8.1.19 «Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный земельный надзор» предлагаемой новой главы 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель».

4. Доработка и усовершенствование некоторых составов административных правонарушений в сфере земельных правоотношений.

4.1) В связи со сложностями, возникающими на практике при квалификации правонарушений по ст.7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка), следует закрепить в этой статье конкретные виды возможного самовольного занятия земельных участков, такие, как организация палисадников, навесов, настилов, асфальтирование тротуара и т.д., и дать им легальные определения;

4.2) необходимо дополнить статью 8.1.7 «Порча земель» предлагаемой новой главы 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» (действующая ст. 8.6 КоАП РФ) частью 3 следующего содержания: «Загрязнение земель сточными водами, нефтепродуктами, которые не относятся к отходам производства и потребления, а также совершение других деяний, которые привели к изменению качества земель, выразившемуся в ухудшении их химических, физических и биологических свойств -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от сорока тысяч до восьмидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток».

Эта необходимость вызвана тем, что сейчас установлена ответственность за порчу земель только за нарушение правил обращения с опасными отходами и веществами. Однако порча может происходить и в результате иных действий, например, при использовании тяжелой техники на пашне с нарушением агротехнических норм, захламлении земель, загрязнении сточными водами и т.д. Кроме того, к опасным отходам относятся только отработанные нефтепродукты, но нередко земли загрязняются нефтепродуктами, не относящимися к отходам.

4.3) необходимо четко разграничить состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, и преступления, ответственность за которое наступает по ч. 1 ст. 254 УК РФ, поскольку сложности их разграничения зачастую порождают необоснованное применение административной ответственности вместо уголовной.

На данный момент эти составы разграничены по признаку наступления вреда здоровью человека, т.к. последствие в виде причинения вреда окружающей среде наступает и в случае административного правонарушения, и в случае уголовного преступления. Возможным критерием разграничения смежных составов за порчу земель в отношении последствий в виде причинения вреда окружающей среде может быть стоимостный критерий. Признаком преступления, в отличие от административного правонарушения, предлагается признать последствия в виде вреда окружающей среде, причиненного в значительном размере. В ст. 254 УК РФ следует внести дополнение о причинении вреда окружающей среде в значительном размере, в примечании к ней надо указать стоимостный «порог», превышение которого следует считать причинением вреда окружающей среде в значительном размере, и отметить, что вред исчисляется в порядке, установленном законодательством об охране окружающей среды, - по специально установленным методикам и таксам, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление окружающей среды;

4.4) несмотря на тот положительный фактор, что многие субъекты Российской Федерации устанавливают в региональных нормативно-правовых актах ответственность за нерациональное использование земель, более правильным все- таки было бы установление административной ответственности за нерациональное использование земель на уровне федерального законодательства, поскольку в действующем законодательстве принцип рационального использования природных ресурсов рассматривается как один из основных принципов охраны окружающей среды.

Поэтому предлагается дополнить новую главу 8.1 КоАП РФ «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» самостоятельной статьей 8.1.10 «Нарушение требований по рациональному использованию земель».

Кроме того, следует постановлением Правительства РФ утвердить Положение об установлении требований по рациональному использованию земель, в котором дать определение понятию «рациональное использование земель» и предусмотреть требования по такому использованию.

5. Включение административных правонарушений в области использования, управления и охраны земель в перечень административных правонарушений, после выявления которых проводится административное расследование, а также увеличение срока давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере земельных правоотношений.

Предлагается внести следующие изменения в законодательство:

а) ч.1 ст. 28.7 КоАП РФ после слов «в области охраны окружающей среды и природопользования» дополнить словами «в области использования, управления и охраны земель» (т.е. включить административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель в перечень административных правонарушений, после выявления которых осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, и, как следствие, проводится административное расследование);

б) ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ после слов «в области охраны окружающей среды и природопользования» дополнить словами «в области использования, управления и охраны земель» (т.е. вместо общего двухмесячного срока давности установить срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области использования, управления и охраны земель один год по аналогии с правонарушениями в области охраны окружающей среды и природопользования).

6. Совершенствование законодательства о государственном земельном надзоре и муниципальном земельном контроле.

Высказываются следующие предложения:

6.1) в соответствии с действующим законодательством, государственный земельный надзор, осуществляемый только уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, является частью государственного экологического надзора, который осуществляется на федеральном и региональном уровнях.

В целях устранения несоответствия между уровнями осуществления государственного экологического и земельного надзора, а также в целях упорядочения и оптимизации системы надзорных органов в сфере земельных отношений, предлагается наделить органы исполнительной власти субъектов РФ полномочиями по осуществлению регионального государственного земельного надзора. При этом критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному земельному надзору и региональному земельному надзору, должны определяться Правительством Российской Федерации (по аналогии, например, с ч. 3 ст. 36 Водного кодекса РФ в отношении надзора в области использования и охраны водных объектов). Также предлагается предоставить органам исполнительной власти субъектов РФ право самостоятельно рассматривать дела об административной ответственности за земельные правонарушения, предусмотренные законами субъектов РФ;

6.2) вместо нескольких одновременно действующих нормативных актов, регламентирующих порядок осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, с целью упорядочения норм и систематизации законодательства предлагаем принять единый нормативный акт - Положение о государственном земельном надзоре и муниципальном земельном контроле, в котором следует четко отразить все аспекты данных управленческих функций: сформировать понятийный аппарат, определить органы, уполномоченные осуществлять земельный надзор и контроль, определить полномочия, реализуемые органами власти при осуществлении контроля и надзора, закрепить права, обязанности и ответственность должностных лиц органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, четко прописать формы осуществления земельного надзора и контроля, формы административного реагирования в случае выявления правонарушений, регламентировать порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;

6.3) На данный момент юридическое значение муниципального земельного контроля практически сведено к нулю, т.к. уполномоченные органы в рамках осуществления данного контроля могут проводить проверки соблюдения земельного законодательства, но не имеют права привлекать виновных лиц к административной ответственности за выявленные правонарушения. Исходя из этого, предлагается на уровне законодательства наделить органы муниципального земельного контроля правом самостоятельно осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в сфере земельных правоотношений без передачи соответствующих документов после проведения проверки в органы государственного земельного надзора;

6.4) неопределенность соотношения административных обследований объектов земельных отношений с традиционно осуществляемыми проверками соблюдения требований земельного законодательства требует внесения дополнений в ст. 71.1 ЗК РФ. В ней необходимо четко определить, что проведение внеплановой проверки не является обязательным после выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

7. Совершенствование норм законодательства, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях в сфере земельных правоотношений.

7.1) Согласно ч.2 ст. 23.21 КоАП РФ, круг должностных лиц, имеющих право рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях, определен как закрытый перечень, и включает главных государственных инспекторов РФ, субъектов РФ и городов и районов по использованию и охране земель и их заместителей. При этом в него не вошли поименованные в Положении о государственном земельном надзоре государственные инспекторы РФ, субъектов РФ и городов и районов по использованию и охране земель.

В связи с этим мы предлагаем внести изменения в Положение о государственном земельном надзоре и разграничить главных государственных инспекторов и государственных инспекторов по использованию и охране земель в зависимости от объема их полномочий и различий в компетенции, указав, что рассматривать дела об административных правонарушениях вправе только главные государственные инспекторы РФ, субъектов РФ и городов и районов по использованию и охране земель и их заместители.

7.2) Необоснованное и нецелесообразное повышение административных штрафов за земельные правонарушения (установление их на основе кадастровой стоимости земельных участков) вызвало еще более массовое уклонение от их уплаты. Сложившаяся ситуация приводит к отрицательным последствиям, поскольку не достигаются цели административного наказания, обозначенные в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, а, следовательно, и цели самой административной ответственности.

Предлагаются следующие варианты мер по повышению взыскаемости административных штрафов:

а) предусмотреть в главе 27 КоАП РФ в качестве одной из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении наложение ареста на имущество. Данную главу следует дополнить отдельной статьей 27.20 «Наложение ареста на имущество», в которой детально регламентировать условия и порядок наложения ареста, а также его отмены, когда в этой мере отпадает необходимость;

б) предусмотреть в КоАП РФ для лиц, привлеченных к ответственности за совершение административных правонарушений в области использования, управления и охраны земель норму, аналогичную действующей ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП РФ (для лиц, привлеченных к административной ответственности за совершение административного правонарушения в области дорожного движения), а именно: возможность оплатить административный штраф в размере половины его суммы в случае оплаты не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа.