Модели и принципы организации властных субъектов в сфере антимонопольного регулирования в России и мировом опыте

Обеспечение баланса интересов обеспечивается в системе административно-правовых средств в том числе комплексом

организационных административно-правовых средств, посредством которых формируются модели система публичных^[369] или властных субъектов в сфере антимонопольного регулирования.

В исследовании предпринимается попытка приблизиться к решению

данной задачи с помощью сравнительно-правового метода исследования систем публичных субъектов конкурентного права. Представляется, что на данном этапе разработки поднимаемой темы данный метод является наиболее оптимальным в силу ряда причин. Во-первых, в отличие от России развитые государства запада, к которым обращено основное внимание исследователя, не прерывали своего бытия в рыночной экономике и процесса совершенствования организационно-правовых систем антимонопольного контроля, в связи с чем к настоящему времени там накоплен значительный опыт в данной области, основные структурно-системные изменения в управлении защитой конкуренции преимущественно произошли, и мы имеем перед научным взором уже устоявшиеся модели, что способствует получению адекватного исследовательского результата.

Во-вторых, сравнительно-правовой метод выглядит более предпочтительным здесь и в сравнении с некоторыми другими методами и направлениями исследований, которые возможны и используются обычно для решения проблемных правовых вопросов, например, статистический метод, применение социологических опросов, анализ административной и судебной практики.

В США антимонопольное регулирование осуществляется как на федеральном уровне специальными федеральными органами, так и на уровне отдельных штатов. Первым ведомством, ответственным за проведение антимонопольной политики на федеральном уровне, стала Комиссия по торговле между штатами, основанная в соответствии с Законом о торговле между штатами от 4 февраля 1887 г. С принятием в 1890 г. Закона Шермана, его реализация была возложена на Департамент юстиции США. В 1914 г. в США Законом о Федеральной торговой комиссии (ФТК) был образован одноименный независимый административный орган, уполномоченный в сфере антимонопольного регулирования.

До сегодняшнего дня Антитрестовское управление Департамента юстиции и ФТК являются основными публичными субъектами федеральной власти в сфере антимонопольного регулирования, однако, не единственными. В США целый ряд отраслевых федеральных ведомств наделён определёнными полномочиями в области антимонопольного регулирования. В основном эти полномочия связаны с многочисленными изъятиями из общих правил антитрестовского законодательства и специальными прерогативами отдельных ведомств по контролю слияний в определенных отраслях. В 1916 г. конгресс предусмотрел изъятие из-под действия антитрестовских законов компаний, находящихся под юрисдикцией Федеральной комиссии по судоходству, в 1920 г.

резервная система, Федеральная корпорация по страховым депозитам^[370].

Деконцентрация и децентрализация^[371] антимонопольного контроля на федеральном уровне интенсифицируется наличием антимонопольных полномочий публичных субъектов на уровне штатов. Там реализацию антитрестовской политики осуществляют, в частности, штатные генеральные атторнеи. Также организационный плюрализм в сфере антимонопольного регулирования США интенсифицируется в связи с традиционно высокой ролью судов США, как страны англосаксонской правовой семьи, в процессе не только правоприменения, но и правотворчества, в том числе и в антимонопольной сфере. В США суды выполняют не только контрольную, но и регулирующую функцию, например, в части установления размера доли рынка, при котором действия компании будут рассматриваться как монополизация^[372]. Суды сформулировали «правило разумности», дали определение «рыночной власти»^[373].

В Великобритании с ее прочными традициями плюрализма в государственном управлении в XX в. был создан сложный, громоздкий механизм проведения в жизнь проконкурентных законов. Формально их осуществление было возложено на государственного секретаря (министра) торговли и промышленности (Secretary of state for trade and industry).

Впоследствии в 1999 г. Комиссия по монополиям и слияниям была заменена Комиссией по конкуренции, вслед за вступлением в силу Закона «О конкуренции» 1998 г. Также Закон «О предприятиях» 2002 г. ввёл новый режим оценки слияний/поглощений и рынков в Великобритании. В связи с этим роль Комиссии по конкуренции в таких делах чётко сводится к выявлению и исправлению проблем с конкуренцией, что заменяет предусматривавшийся предыдущим правовым режимом объёмный тест на публичный интерес. В свою очередь на смену Суду ограничительной практики пришёл Апелляционный трибунал по конкуренции, который был учреждён в силу ст. 12 Приложения 2 к Закону «О предприятиях» 2002 г., которая вступила в силу 1 апреля 2003 г. Британский Апелляционный трибунал по конкуренции (далее - Трибунал) является специализированным судебным органом, обладающим междисциплинарной экспертизой по праву, экономике, бизнесу и бухгалтерскому учёту, функции которого заключаются в рассмотрении и разрешении дел, касающихся конкуренции или вопросов экономического регулирования^[375].

В целом, система защиты конкуренции и антимонопольного регулирования Великобритании является одной из самых деконцентрированных. По оценкам экспертов, можно выделить несколько уровней национальных органов в сфере антимонопольного регулирования в Великобритании, не считая уровня ЕС:

«В первый уровень системы органов, обеспечивающих свободную конкуренцию в Великобритании, входят отраслевые регуляторы, направляющие запросы на исследования/расследования в Комиссию по конкуренции. В качестве примера можно привести следующие:

1) Служба гражданской авиации - Civil Aviation Authority (CAA);

2) Служба рынков газа и электричества - Gas and Electricity Markets Authority (Ofgem);

3) Служба связи - Office of Communications (Ofcom);

4) Служба регулирования водных услуг - Water Services Regulation Authority (Ofwat) и т.д.

Второй уровень системы органов, обеспечивающих свободную

конкуренцию в Великобритании, составляют министерства Правительства Великобритании, обеспечивающие свободную конкуренцию по направлениям своей деятельности и направляющие запросы на исследования/расследования в Комиссию по конкуренции.

Третий уровень системы органов, обеспечивающих свободную

конкуренцию в Великобритании, представлен следующими государственными структурами:

Служба по справедливой торговле (Office of Fair Trading (OFT));

Апелляционный трибунал по конкуренции (Competition Appeal Tribunal (CAT));

а также независимым неправительственным департаментом:

Комиссия по конкуренции (Competition Commission (CC)).

Статус неправительственного департамента обеспечивает независимость Комиссии от влияния министров, при этом гарантируя прозрачность принятия решений и надежную отчетность. Финансирование Комиссии, назначение ее членов, часть ее отчётности проходит через Министерство бизнеса, инноваций и навыков (Department for Business, Innovation and Skills). А основная часть отчётности Комиссии представляется в Парламент»^[376].

Также отмечается, что «в рамках Закона «О предприятиях» 2002 года была создана Служба по конкуренции, юридическое лицо и вневедомственный публичный орган исполнительной власти, целью которого является финансировать и оказывать вспомогательные услуги Британскому Апелляционному трибуналу по конкуренции.

антимонопольного регулирования и контроля осуществляется в рамках UKCompetitionNetwork (UKCN)^[378].

Следует отметить, что формой деконцентрации администрации в сфере антимонопольного регулирования является не только распределение полномочий центральных проконкурентных органов, но и выделение отдельных секторов для особого конкурентного регулирования независимыми властными субъектами, отделёнными от антимонопольных органов^[379]. Одним из направлений деконцентрации посредством обособления отраслевых конкурентных регуляторов является область финансовых рынков.

В Великобритании органы финансового регулирования обеспечивают вопросы защиты конкуренции на финансовых рынках наряду с иными целями и задачами регулирования финансовых рынков^[380]. Так, наряду с указанными выше отраслевыми регуляторами, в Соединенном Королевстве конкурентными полномочиями наделено, в частности, Управление финансовой деятельности (Financial Conduct Authority)^[381]. Еще в 1997 г. с созданием в Великобритании финансового мегарегулятора - Управления по финансовым услугам (The Financial Services Authority, FSA) - в качестве его целей были установлены: «защита прав потребителей, обеспечение стабильности и конкуренции на рынке финансовых услуг»^[382]. Как отмечает Ш.Ш. Узденов, такая «"Твин-Пикс"-модель регулирования на рынке финансовых услуг Великобритании, реализуется также, в частности, во Франции и Италии»^[383]. О реализации принципа деконцентрации конкурентного регулирования в части передачи соответствующих властных полномочий субъектам управления на финансовых рынках свидетельствует, в частности, также опыт США, где нет финансового мегарегулятора^[384], однако, вопросы защиты конкуренции на финансовых рынках обеспечиваются несколькими органами финансового управления^[385]. Таким образом, опыт указанных государств свидетельствует о том, что независимо от системы властных субъектов финансового управления и параметров их взаимодействия между собой, обеспечение конкурентных аспектов регулирования на финансовых рынках осуществляется органами - участниками данной системы в неразрывной связи с осуществляемым ими финансовым регулированием в целом.

Широкое применение принципа деконцентрации в сфере

антимонопольного регулирования распространилось и на систему юрисдикционного контроля (судебного и квази-судебного оспаривания) актов антимонопольных органов (подробнее этот вопрос будет раскрыт в следующем параграфе).

Во Франции также несколько публичных властных субъектов уполномочены в сфере антимонопольного регулирования. Ордонансом 1986 г. был учреждён Конкурентный совет (Conseil dе la concurrence)^[386], независимый от министра экономики. В соответствии с новым коннкурентным Ордонансом 2003 г.^[387] во Франции ему на смену пришло так называемое Ведомство по вопросам конкуренции (L’Autorite de la concurrence)^[388]. Деконцентрация полномочий наблюдается, в частности, по вопросам слияний. Министру экономики в исключительных случаях предоставлено право взять на рассмотрение дела по слиянию, которые имеют стратегическое значение^[389]. Именно Министру экономики принадлежит окончательное решение по сделке, запрещенной конкурентным органом, т. е. ограничивающая конкуренцию и запрещенная сделка может быть разрешена исходя из иного публичного интереса, обеспечение которого входит в компетенцию министра экономики. Обращает внимание и особая роль парламента Франции в формировании антимонопольного регулирования. Она выражается в наличии парламентских комитетов Национального собрания и Сената, уполномоченных по вопросам конкуренции, а также в их участии в назначении Председателя Ведомства по вопросам конкуренции Франции. Он назначается указом Президента Республики по представлению со стороны данных парламентских комитетов.

В Германии основные функции по реализации Закона об ограничении конкуренции возложены на Федеральное картельное ведомство (далее - ФКС) - независимое административное учреждение, полномочное рассматривать дела о конкурентных правонарушениях. Оно играет главную административную роль в сфере антимонопольного регулирования в Германии. Руководство службой осуществляет Президент ФКС, который назначается Правительством и является членом Правительства. Он представляет ФКС в судах, Министерстве экономики и энергетики и других органах. ФКС обладает исключительными полномочиями в области контроля экономической концентрации, осуществляет пресечение картельных и других антиконкурентных соглашений между предприятиями и злоупотреблений доминирующим положением, затрагивающих несколько земель или имеющих общенациональный эффект. ФКС осуществляет также взаимодействие с Европейской комиссией и является органом, ответственным за реализацию задач европейского антимонопольного регулирования в Германии. Работа по контролю соблюдения антимонопольного законодательства осуществляется непосредственно исполнительными отделами Службы. Президент ФКС не вмешивается в принятие решений по рассматриваемым делам. Федеральная картельная служба формально входит в состав Министерства экономики и энергетики Германии, однако, является абсолютно независимой в принятии решений. Важно отметить, что решения, выносимые ФКС, базируются исключительно на соображениях конкуренции и не учитывают так называемые «общественные интересы»^[390]. Функция учитывать общественные интересы возложена на Министерство экономики и энергетики Германии.

Каждые два года ФКС обязана публиковать доклад о своей деятельности, содержащий оценку ситуации и тенденцию развития в сфере своей компетенции. Федеральное правительство представляет доклад Федеральной картельной службе со своими комментариями в Бундестаг.

Министерство экономики и энергетики Германии в свою очередь, курируя деятельность ФКС, вправе предоставлять изъятия при осуществлении контроля за соглашениями и экономической концентрацией, в случаях, если имеются макроэкономические доводы для разрешения таких операций, польза от которых перевешивает их негативный эффект для конкуренции^[391].

Еще одним уполномоченным федеральным органом Германии в области конкуренции является Монопольная комиссия (МКГ) со статусом совещательного органа при Министерстве экономики^[392]. МКГ, однако, де факто является независимым исследовательским органом в области антимонопольного регулирования и руководствуется только Законом против ограничения конкуренции. Каждые два года МКГ готовит доклад, дающий оценку и прогноз развития экономической концентрации в Германии, комментирует другие основные вопросы антимонопольного регулирования и дает обзор деятельности ФКС. Доклад публикуется и представляется федеральному правительству. Члены МКГ назначаются сроком на четыре года президентом страны по предложению Федерального Правительства^[393].

Помимо указанных федеральных ведомств реализация антимонопольной политики возложена в Германии также на региональные органы исполнительной власти - Антикартельные службы федеральных земель. Эти службы являются самостоятельными структурами: они не подчиняются Федеральной картельной службе, а входят в состав земельных правительств и подчиняются министру экономики соответствующего земельного правительства. Службы федеральных земель занимаются рассмотрением дел, имеющих эффект лишь для данной федеральной земли. Они применяют антимонопольное законодательство по всем направлениям, за исключением контроля экономической концентрации, который находится в исключительной компетенции ФКС.

Наряду с указанными органами так называемой общей антимонопольной компетенции на уровне федеральных земель могут образовываться дополнительные контролирующие антимонопольные инстанции, специализирующиеся на отдельных сферах деятельности. Так, с мая 1997 г., как реакция на тенденции слияния в области частного телевидения и радио, федеральными землями была образована Комиссия по изучению концентрации в сфере СМИ в составе экспертов по средствам массовой информации^[394]. В отличие от опыта США, полномочия данного специализированного органа дополняют общую систему антимонопольного контроля, и правовое регулирование ее статуса не предполагает каких-либо изъятий и иммунитетов для СМИ от действия общих антимонопольных норм. Примером отраслевого регулирования с конкурентными полномочиями являет также Федеральное сетевое агентство по электроэнергии, газу, телекоммуникациям, почте и железным дорогам (The Bundesnetzagentur)^[395].

В целом можно сказать, что публичная антимонопольная система Германии отличается значительной деконцентрацией и децентрализацией с достаточно определённым и ясным подходом к распределению функций и полномочий антимонопольных органов различных уровней. В этом контексте отличительной и интересной чертой является чёткое распределение не только функций, но задач антимонопольного контроля между Федеральной картельной службой и Министерством экономики. Оба ведомства контролируют слияния. Но если ФКС контролирует исключительно с точки зрения интересов конкуренции, то Минэк смотрит в целом на общеэкономическую ситуацию, общественные интересы, принимая решения по конкретной сделке. Такое разграничение позволяет органам сконцентрироваться на решении конкретных задач и, кроме того, позволяет определить зоны их ответственности и упрощает публичный контроль за правомерностью и целесообразностью их действий. Так, если картельная служба пропускает антиконкурентную сделку, и это становится известным, именно она будет нести ответственность. Будет яснее источник ошибки или злонамеренности, ибо служба не сможет представить оправдательные аргументы, основывающиеся на попечении об экономическом, публичном интересе, реализации принципа разумности. С другой стороны, если министр экономики одобрит запрещенную картельной службой сделку, которая впоследствии причинит экономический ущерб обществу, именно он, а не служба будет нести ответственность.

Для Испании также характерна определенная децентрализация и деконцентрация полномочий публичных субъектов в области защиты конкуренции. Публичная защита конкуренции осуществляется государством как на центральном уровне, так и на уровне Автономных Сообществ Испании, созданными там специализированными органами по защите конкуренции несмотря на то, что Испания не является федеративным государством. Основным испанским законом в области антимонопольного регулирования является Закон от 3 июля 2007 г. №15/2007 о конкуренции^[396]. На центральном уровне основным органом защиты конкуренции является Национальная комиссия по конкуренции (Comision Nacional de la Competencia). Комиссия формально подчинена Министерству экономики и финансов, которое, однако, осуществляет в отношение Комиссии, только полномочия контроля за эффективностью ее деятельности, но не имеет правовых управленческих рычагов. Комиссия является образчиком децентрализованной публичной администрации. Организационно и функционально она независима от Министерства и полностью независима от централизованной публичной администрации в целом. При этом Закон о защите конкуренции^[397] (Ст. 19) наделяет Комиссию статусом юридического лица публичного права (entidad de Derecho publico con personalidad juridica propia), т. е. полной публичной и частной правосубъектностью.

Комиссия объединила в себе функции и полномочия существовавших ранее и упраздненных после ее создания Конкурентной Службы и Трибунала по защите конкуренции. Теперь взамен в составе Комиссии действуют два независимых друг от друга органа - Дирекция по расследованиям и Совет Комиссии. Дирекция осуществляет полномочия предварительных расследований и подготовки предложений, Совет - полномочия вынесения итоговых решений по делам. Оба органа действуют под надзором и при координирующей и руководящей роли Председателя Комиссии. В отношении Комиссии закон устанавливает регулярный текущий административный и парламентский контроль. В частности, Председатель Комиссии обязан регулярно информировать об основных направлениях деятельности Комиссии Министра экономики и финансов, а также Комиссию экономики и финансов Конгресса депутатов, представлять ежегодные отчёты.

Наряду с указанными органами к властным субъектам со специальными полномочиями в сфере антимонопольного регулирования относится также Совет Министров Испании. Он наделён функциями регулярного антимонопольного контроля в части контроля слияний. Согласно ст. 60 Закона о защите конкуренции, во всех случаях, когда Совет Комиссии приходит к выводу о том, что слияние угрожает конкуренции и должно быть, в связи с этим запрещено, либо разрешено на определённых условиях, в целях обеспечения публичного интереса от такой сделки дело направляется Советом Комиссии министру экономики, который представляет его Совету Министров, а последний в свою очередь и выносит окончательное решение. Таким образом, в отличие от ряда других западноевропейских государств, например, Германии, Франции, Великобритании, участие в решении вопроса о слияниях принимает не экономическое министерство, а правительство в целом, т.е. вопрос решается не одним министром экономики, а является консенсусным, коллегиальным решением всех членов Совета министров.

Согласно Закону о защите конкуренции (ст.12) Национальная Комиссия по конкуренции уполномочена осуществлять свои функции в отношении всей территории Испании и всех рынков. Вместе с тем, в автономных сообществах

Испании также образуются конкурентные органы. Разграничение полномочий Национальной Комиссии конкуренции и Конкурентных органов автономных сообществ осуществляется в соответствии со специальным Законом^[398]. По всей видимости, на практике возникает немало конфликтов и вопросов в данной области, поскольку Закон предусматривает развернутое регулирование механизмов и процедур, направленных на преодоление конфликтов, связанных с разграничением полномочий, взаимоотношениями центральной власти и автономных сообществ при реализации

проконкурентных функций. Так, Закон устанавливает функции и полномочия специального Совета по защите конкуренции, который является органом сотрудничества, координации (согласования) и взаимного обмена информацией между государством и автономными сообществами в целях обеспечения единообразного применения норм конкурентного законодательства (ст. 5). Кроме того, Закон (ст. 3) предусматривает функции и полномочия Консультативной комиссии по разрешению конфликтов (La Junta Consultiva en materia de conflictos) между центральной государственной администрацией и автономными сообществами, а также автономными сообществами между собой по вопросам защиты конкуренции. Председатель Комиссии назначается министром экономики.

Помимо широкого применения принципа деконцентрации управления в сфере конкуренции и антимонопольного регулирования, для всех стран Евросоюза характерно также разграничение полномочий с уполномоченными в сфере конкуренции органами ЕС, в частности, Европейской Комиссией, которая реализует свою компетенцию на территории отдельных государств- членов, если соответствующие проверяемые сделки и действия имеют трансграничный характер и влияние на общий рынок в целом. Принцип деконцентрации реализуется повсеместно и в европейских странах, а также в ЕС в целом, в том числе посредством распределения полномочий между различными субъектами власти в вопросах контроля экономической концентрации, анализа состояния конкурентной среды, анализа практики правоприменения^[399].

Сам Европейский Союз как квази-государственное образование имеет собственную специальную систему антимонопольных органов с собственной компетенцией. Антимонопольные органы Евросоюза руководствуются правом ЕС, прежде всего, Римским договором и регламентами. Функции контроля за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляет Комиссия ЕС, наделенная также и нормотворческими полномочиями, ее решения носят характер административного прецедента. Еще одним органом ЕС в области антимонопольного регулирования является Консультативный комитет по ограничительной практике и монополиям (Advisory Committ^ on Restrictive Practices and Monopolies), состоящий из официальных представителей государств-членов. Однако, в отличие от Комиссии, полномочия данного органа носят не властный, а консультативный характер. Комиссия ЕС и Консультативный комитет взаимодействуют между собой в процессе реализации задач антимонопольного регулирования. Решения, принимаемые Комиссией, подлежат обсуждению в Консультативном комитете. Консультативный комитет комментирует принимаемые Комиссией решения, однако не может их изменять или повлиять на их характер. Тем не менее, позиция Консультативного совета имеет важное значение с точки зрения системы сдержек и противовесов, и контроля общества за деятельностью правоприменительных органов в экономической сфере.

Таким образом, для системы публичных субъектов защиты конкуренции характерна концентрация правоприменительных и отчасти нормотворческих полномочий у Европейской Комиссии. В то же время позиции Комиссии противостоит сильная судебная власть в лице специализированного конкурентного суда - Суда первой инстанции и Суда

ЕС, которые вправе не только вершить правосудие, но и создавать прецеденты, формировать доктрины, рассчитанные на неограниченное число случаев. Следует отметить, что решения как Комиссии, так и судебных органов имеют важное прецедентное значение в системе антимонопольного регулирования ЕС. Как отмечает С.А. Паращук, «решения Европейской комиссии по конкурентным делам являются так называемыми административными прецедентами. Кроме того, важное значение имеют решения по конкретным делам судебных органов ЕС: Суда правосудия ЕС и Суда первой инстанции»^[400]. Суд ЕС занимает важное место в реализации задач антимонопольного регулирования ЕС. Принимаемые им решения служат дополнительным юридическим основанием для действий Комиссии в сфере по регулирования конкуренции. Так, в частности, на основании решений Суда ЕС было идентифицировано понятие «доминирующее положение на рынке», сделаны выводы о применении ст. 86 Римского договора (о злоупотреблениях доминирующим положением на рынке) к операциям концентрационного характера, о распространении этой статьи на сферу услуг, об экстерриториальном характере правил конкуренции. Столь развёрнутое использование прецедентного права стало неотъемлемой частью политики конкуренции ЕС^[401].

Также определённый противовес Комиссии составляет Консультативный совет по ограничительной практике и монополиям, мнение которого является публичным и, вне зависимости от того, учитывается оно или нет Комиссией, делает более прозрачной и понятной и ее позицию в глазах общественности, что упрощает судебный и политический контроль за ее деятельностью.

Реализация Комиссией ЕС интересов ЕС в целом, а не отдельных государств, в том числе и в антимонопольной сфере, создаёт также определённые условия конкуренции, сдержек и противовесов между антимонопольным регулированием, проводимым национальными конкурентными ведомствами и органами Евросоюза. Таким образом, в масштабе европейского пространства в целом система публичных субъектов защиты конкуренции является достаточно децентрализованной, вне зависимости от степени децентрализации и деконцентрации управления публичной защитой конкуренции на уровне отдельных государств.

Таким образом, для опыта западных государств характерно широкое применение принципа деконцентрации в системе организации властных субъектов, уполномоченных в сфере антимонопольного регулирования. Проявляет себя принцип деконцентрации в сфере антимонопольного регулирования и в системе организации квази-судебной деятельности, административной юстиции и иных форм контроля за администрацией, о чем будет сказано в следующем параграфе.

Российская система публичных субъектов защиты конкуренции на первый взгляд также имеет признаки деконцентрации. Вместе с тем, более внимательное рассмотрение этой системы позволяет говорить о том, что внешнее распределение полномочий между различными публичными субъектами не достигает целей баланса интересов, для которых в мировом опыте применяется принцип деконцентрации.

Так, в настоящее время в российской модели организации властных субъектов в сфере антимонопольного регулирования аналитическая функция реализуется теми же субъектами, которые осуществляют антимонопольный контроль и юрисдикционное правоприменение. Вместе с тем, с учетом мирового опыта антимонопольного регулирования в целях обеспечения баланса интересов обоснованным выглядит деконцентрация аналитической функции и наделение ею публичных властных субъектов, которые на постоянной основе осуществляли бы аналитическую деятельность в сфере антимонопольного регулирования в контексте общегосударственных задач, в целях реализации актов стратегического планирования, формируя для антимонопольного органа повестку первоочередных и стратегических задач, а также оценивая и контролируя его деятельность с точки зрения выполнения данных задач. В настоящее время антимонопольное регулирование строится на основе принципа концентрации регулирующих, правоприменительных и аналитических полномочий. Аналитические материалы, доклады, экспертные мнения независимых институтов, хотя и используются в государственно - общественной дискуссии, однако, как представляется, важным является создание также полноценных государственных институтов, независимых от правоприменительных органов, в задачи которых должно входить участие, наряду с иными властными субъектами, ответственными за экономическую политику и экономическое регулирование в целом, в формировании императивной программы для реализации правоприменительными контрольными (антимонопольными) органами.

Весьма интересен в данном контексте опыт Германии, где действует независимый от картельной службы орган — монопольная комиссия, интересен опыт деконцентрации функций в Великобритании и других странах. Поиск конкретного субъекта, группы субъектов для целей независимой оценки эффективности реализации задач антимонопольного регулирования требует отдельного исследования. Возможно, это должен быть специальный межведомственный орган при Президенте или правительстве РФ, или, как в Германии, специальное независимое ведомство при Минэкономики. Возможно, с учётом все более набирающего в России обороты института Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей^[402], в целях обеспечения дополнительных гарантий независимости экономических оценок, и создание такого аналитического центра на базе аппарата такого Уполномоченного.

Также обращает внимание отличие российской модели контроля экономической концентрации (контроля слияний). В отличие от ряда зарубежных государств, функции контроля слияний на предмет ограничения конкуренции и полезности публичным интересам организационно объединены у одного органа. Антимонопольный орган сам защищает конкуренцию и сам же вправе разрешить ограничивающие конкуренцию сделки, если придёт к выводу, что они выгодны и целесообразны с точки зрения экономической эффективности, интересов потребителей. Однако, если полномочия по контролю сделки с точки зрения защиты конкуренции понятны и оправданы, то определение антимонопольным органом допустимости, выявленной им же антиконкурентной сделки на основе принципа разумности (пропорциональности, эффективности) вызывает вопросы с точки зрения надлежащего властного субъекта. Поскольку решение о допустимости должно учитывать факторы макроэкономического характера, положение дел в отраслях, задачу развития экономической системы, то и решение должно быть возложено на соответствующие органы.

С учетом данных зарубежного опыта было бы оправданно подумать о наделении независимого от ФАС России экономического органа, например, Минэкономразвития России или правительственной комиссии, полномочиями по принятию окончательного решения по слияниям. При этом предпочтительной автору представляется немецкая модель, при которой законодатель четко разграничивает также цель контроля слияний каждого из органов. Если антимонопольный орган - картельная служба проверяет сделку с точки зрения исключительно угрозы конкуренции, то министерство вправе разрешить ее с точки зрения общественной пользы в целом. В такой модели антимонопольный орган освобождается от «раздвоения» экономического сознания и концентрируется на вопросе защиты конкуренции. С другой стороны, в качестве развития административного контроля следует рассмотреть вопрос наделения Минэкономразвития и административно - апелляционными полномочиями по решению вопроса о контроле слияний в целом. Так, если министерство сочтет, что ФАС России пропустила ограничивающую конкуренцию сделку, оно может быть наделено полномочиями, направленными на отмену данного решения.

Такая система, соответствующая общепринятым в мире подходам к контролю слияний, позволит разграничить зоны ответственности за контроль слияний различных ведомств, повысит тем самым транспарентность и проверяемость целесообразности и правомерности принятия решений как антимонопольным органом, так и экономическим министерством. Кроме того, это расширит арсенал средств административного контроля за деятельностью антимонопольного органа, который сегодня почти не развит, и основной груз контроля ложится на судебные органы.

Еще одно обстоятельство обращает на себя внимание при сопоставлении отечественной и зарубежных систем публичных субъектов защиты конкуренции. Это отсутствие децентрализации по оси федерация - регионы. Безусловно, вопрос передачи определённых функций антимонопольного контроля на уровень субъектов Российской Федерации является сложным и требующим тщательного исследования и разработки. В этом контексте хотелось бы предварительно обратить внимание на принципиальную возможность такой передачи, опираясь на опыт федеративных государств, таких как Германия, США, а также Испании, которая формально федерацией не является, но наделяет высоким объёмом самостоятельности свои региональные образования - автономные сообщества. С учётом исторического пути России преимущественно как централизованного государства, в такой децентрализации есть свои плюсы и минусы, поэтому, как представляется, применительно к России этот вопрос должен получить еще дальнейшее исследование.

Одним из интересных направлений применения принципа деконцентрации является деконцентрация по отраслевому признаку, по видам рынков. В частности, в ряде государств наблюдается практика наделения полномочиями в области защиты конкуренции властных субъектов, ответственных за регулирование и контроль на отдельных финансовых рынках в целом. С учетом зарубежного опыта, одним из направлений изучения организационного обеспечения баланса интересов может стать вопрос деконцентрации антимонопольного регулирования в области финансовых рынков. В такой модели контроль конкуренции на финансовых рынках должен иметь организационные основы, обеспечивающие связанность с задачами регулирования и контроля в отношении финансовых рынков в целом. Обеспечивается подчинение публичного интереса в защите конкуренции на финансовых рынках чрез передачу антимонопольных и проконкурентных полномочий финансовым регуляторам публичному интересу стабильности и эффективности финансовых рынков и финансовой системы, так как антимонопольные правовые нормы встраиваются в общую логику управления финансовыми рынками. Логика такова, что развивать конкуренцию необходимо в контексте общего понимания задач развития финансовой системы. При таком подходе единство финансового и антимонопольного регулирования может достигаться оптимальнее при органичном соединении функций правового обеспечения задач антимонопольного регулирования на финансовых рынках и регулирования в отношении финансовых рынков в целом.

Подведём некоторые итоги и сделаем выводы. Гармонизация публичных интересов является одной из важнейших задач государственного управления, в том числе в финансовой сфере. Несмотря на различные подходы к нюансам понимания конечных и промежуточных целей и задач антимонопольного регулирования, не вызывает сомнений, что последняя является составной частью экономического регулирования и направлена на достижение целей, которые ставит перед собой государство в целом.

Логика построения структуры и системы экономического управления, которые в свою очередь в целом являются частью системы государственного управления, при разумном подходе обуславливает формирование такой модели взаимодействия и взаимоотношения властных правовых субъектов между собой, в которой будут достигаться конечные цели экономического и всего государственного управления.

Из этого логично следует, что, как антимонопольное регулирование должно быть увязано с государственной и прежде всего с экономической политикой и регулированием, так и функции, и полномочия властных субъектов в сфере конкуренции должны распределяться таким образом, чтобы реализация антимонопольных задач не только не вступала в противоречие, но и в идеале органично содействовала и способствовала решению общеэкономических и общегосударственных задач.

Это достигается в мировом опыте различными средствами, в том числе изъятием из-под действия антимонопольных законов полностью или частично отдельных секторов экономики, формированием сфер так называемых легальных, в том числе естественных монополий, деконцентрацией функций управления защитой конкуренции между различными властными субъектами экономического регулирования, включая передачу полномочий контроля за конкуренцией отраслевым экономическим регуляторам в отдельных секторах, в том числе финансовых, распределение между различными субъектами функций регулирования, контроля и аналитики, распределение функций в соответствии с федеративным устройством и/или участием в надгосударственных экономических союзах и др.

Указанные средства во многом являются частными выражениями и реализацией общеуправленческого, административного принципа деконцентрации. Принципы концентрации-деконцентрации являются характерными принципами организации и функционирования администрации в мировом административно-правовом регулировании и теории публичного права^[403]. Например, согласно ст. 3 (Общие принципы) испанского Закона об административно-правовом режиме и процедурах установлено, что «публичная администрация служит для достижения общего интереса и действует в соответствии с принципами эффективности, иерархии, деконцентрации и координации в полном соответствии с Конституцией, Законом и Правом. Равным образом, администрация должна уважать в своей деятельности принципы добросовестности (доброй веры) и доверия на законных основаниях (los principios de buena fe y de confianza legdima)»^[404].

Применительно к антимонопольному регулированию принцип деконцентрации применяется в мировом опыте практически повсеместно и весьма последовательно^[405]. Конкретный набор средств зависит от специфики соответствующего государства, его экономического развития, геополитического положения, задач национального развития, особенности истории и параметров развития и содержания правовой системы, правовой семьи и других факторов.

Тем не менее, во всяком случае, мировой опыт свидетельствует об общей направленности на реализацию принципа деконцентрации в построении системы властных (публичных) субъектов административной системы в целом, в том числе в области защиты конкуренции, о дифференцированным подходе к антимонопольному регулированию и контролю в отдельных отраслях и секторах экономики, направленности в построении такой системы на обеспечение подчиненности антимонопольного регулирования экономической политике государства и политике по обеспечению его интересов в целом.

Существующая российская система управления в сфере антимонопольного регулирования организационно не вполне способствует обеспечению баланса как публичных и частных интересов, так и баланса различных публичных интересов между собой. С учетом изложенного представляется, что необходимым средством административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования de lege ferenda является принцип деконцентрации. Его разумная, с учетом

национальных потребностей и условий, реализация является обоснованной и востребованной. В отличие от принципа деконцентрации, обоснованность применения в отечественном административно-правовом антимонопольном регулировании принципа децентрализации или его элементов не является столь очевидной. Как представляется, этот вопрос требует отдельного исследования с учетом особенностей российского федерализма и актуальных задач государственного развития.

4.2.