Меры административного принуждения, применяемые к негосударственным организациям за административные правонарушения

То есть положение, по сравнению со статистикой 2013-2014 гг., практически не изменилось. Возросло только количество привлеченных к административной ответственности юридических лиц и, соответственно, число штрафных санкций. Статистические данные по применению предупреждения в

Обзоре судебной статистики о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2016 году по-прежнему не отражены.

Представляется, что предупреждение как административное наказание все же должно войти в практику деятельности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и активно представлено в КоАП РФ.

Для исправления данной ситуации указанный Кодекс был дополнен ст. 4.1.1, в которой предусмотрена по определенным основаниям замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением^[543].

Являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 4.1.1 КоАП РФ.

Обращает на себя внимание императивный характер данной нормы, в соответствии с которой правоприменитель не вправе, а обязан будет заменить административный штраф на предупреждение, если есть на то основания.

Так, в отношении определения первичности совершения административного правонарушения и применения ст. 4.1.1 КоАП РФ Второй арбитражный апелляционный суд высказал свою позицию в постановлениях от 12 октября 2016 г. по делу № А29-379/2016 и от 18 ноября 2016 г. по делу № А82-9461/2016.

В частности, в данных судебных актах было отмечено, что условиями применения правила ст. 4.1.1 КоАП РФ является в том числе наличие в деле достоверных доказательств того, что: привлеченное к ответственности лицо является субъектом малого и среднего предпринимательства; правонарушение совершено им впервые. Подтверждение статуса субъекта малого и среднего предпринимательства осуществляется данными Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства. Кроме того, согласно выводам суда, в случае отказа от применения положений ст. 4.1.1 КоАП РФ в материалах дела должны иметься доказательства того, что соответствующее лицо ранее привлекалось к административной ответственности за совершение аналогичного правонарушения. Также должно быть доказано и то, что правонарушением был причинен вред или возникла угроза причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, причинен имущественный ущерб^[544].

Вместе с тем проблема неприменения судами и органами исполнительной власти предупреждения в случае его закрепления в санкции статьи Особенной части КоАП РФ тоже может быть решена по такому пути, когда правоприменительный орган обязан обосновать свою позицию, почему применяется административный штраф, а не предупреждение. А в случае отсутствия должного основания в постановлении по делу об административном правонарушении юридическое лицо может подать жалобу на такой акт.

Таким образом, данную позицию Второго арбитражного апелляционного суда следует отразить в постановлении Пленума Верховного Суда РФ о применении меры административного наказания в виде предупреждения, разработка и принятие которого необходимы для исправления ситуации по преимущественному применению такой меры административного наказания, как штраф.

Кроме того, 8 апреля 2014 г. было принято постановление Конституционного Суда РФ от № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”, части шестой статьи 29 Федерального закона “Об общественных объединениях” и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда “Костромской центр поддержки общественных инициатив”, граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкече- ва»^[545].

В п. 4.2 данного постановления отмечается, что административные штрафы, имеющие значительные минимальные размеры, из меры воздействия, направленной на предупреждение административных правонарушений, превращаются в инструмент чрезмерного ограничения права собственности физических и юридических лиц, несовместимого с конституционной природой административного принуждения в правовом государстве. Таким образом, положение ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, предусматривающее минимальные размеры административного штрафа для должностных лиц в сумме ста тысяч рублей и для юридических лиц в сумме трехсот тысяч рублей, не соответствует Конституции РФ, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой - в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначения административного наказания ниже низшего предела, установленного соответствующей санкцией, - оно не позволяет правоприменителю во всех случаях надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

Федеральному законодателю надлежит, по мнению Конституционного Суда РФ, внести в КоАП РФ необходимые изменения, а впредь до их внесения размер административного штрафа, назначаемого должностным лицам и юридическим лицам за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.34, может быть снижен судом ниже низшего предела, определенного санкцией данной нормы, в случаях, когда наложение административного штрафа в установленных ею пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение имущественных прав привлекаемого к административной ответственности лица.

Данное постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. было учтено законодателем в ст. 4.1. КоАП РФ, но практика применения ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ идет по иному пути.

Так, в 2016 г. Международной правозащитной организацией Amnesty International был подготовлен доклад «Агенты народа. Четыре года действия закона об “иностранных агентах”», посвященный практике применения в России законодательства об «иностранных агентах». В докладе указывается, что за четыре года, прошедших после вступления в силу изменений в законодательство о некоммерческих организациях, касающихся «иностранных агентов» в ноябре 2012 г., 148 организаций были включены в список «иностранных агентов». Большую часть из них внесли в список в период с мая 2014 г., с того момента, когда Министерство юстиции РФ получило полномочия принудительно вносить организации в список. Только девятнадцати из этих некоммерческих организаций удалось доказать в суде, что они отказались от иностранного финансирования и их можно исключить из реестра «иностранных агентов». Однако даже в случае, если организацию исключают из этого списка, её название по-прежнему фигурирует в нём с пометкой, что она «прекратила выполнять функции иностранного агента». Закон «об иностранных агентах» всегда будет угрозой, постоянно нависающей над ней. Двадцать семь организаций после включения их в реестр «иностранных агентов» закрылись. Комментарии с этой информацией были размещены рядом с названиями организаций, однако окончательно из этого списка их не удалили^[546].

Так, в реестр «иностранных агентов» было включено несколько экологических некоммерческих организаций, не осуществляющих никакой политической деятельности. Одна из таких организаций - Региональная общественная организация «Экологическая вахта Сахалина» - была создана в 1997 г. для охраны природы и защиты экологических прав граждан. Она работала по различным проектам и программам, охватывающим сохранение лососевых рыб и среды их обитания, развитие неистощительного использования лососевых ресурсов, борьбу с браконьерством, повышение безопасности и экологических стандартов нефтегазовой отрасли, сохранение городских зеленых насаждений. Организация была исключена из указанного реестра в связи с отсутствием в ее деятельности признаков «иностранного агента», что подтвердила проверка Сахалинского территориального управления Министерства юстиции РФ в феврале 2017 г. Проверка установила, что организация еще в сентябре 2015 г. отказалась от получения иностранных денежных средств, вернула их благотворителям и с тех пор уже полтора года работает с помощью исключительно российского финансирования - добровольных пожертвований граждан и юридических лиц. Государственной поддержки из бюджетов различных уровней «Эковахта Сахалина» не получала. Вне зависимости от данного решения организация по-прежнему считает включение ее в реестр «иностранных агентов» в сентябре 2015 г. неправомерным и нарушающим ее законные права, в связи с чем продолжает оспаривать это в судах различных инстанций. В частности, жалоба по одному из исков «Эковахты Сахалина» к Министерству юстиции РФ поступила в Европейский суд по правам человека. Соответствующие иски экологических организаций также рассматриваются Верховным Судом России^[547].

В целях информирования Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Верховный Суд РФ предоставил справку по итогам обобщения судебной практики по делам, возникающим из публичных правоотношений, связанным с применением законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.34 КоАП РФ «Нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента».

В 2014-2015 гг. судами общей юрисдикции было рассмотрено 73 дела, и большинство из них возникло в связи с реализацией Министерством юстиции РФ полномочия по принудительному внесению в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, в случае неподачи ими соответствующего заявления.

Обращение в суд некоммерческих организаций было обусловлено их несогласием с принятыми решениями или отказом в исключении из реестра. Чаще всего организации указывали, что не получали иностранного финансирования или не занимались политической деятельностью.

По ст. 19.34 КоАП РФ за 2014-2015 гг. мировыми судьями было рассмотрено 70 дел.

Статья выделяет два состава административных правонарушений:

1) осуществление деятельности некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не включенной в реестр, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей (ч. 1);

2) издание некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, материалов и (или) их распространение, в том числе через средства массовой информации и (или) с использованием сети «Интернет», без указания на то, что эти материалы изданы и (или) распространены некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей (ч. 2).

По результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, по ст. 19.34 КоАП РФ, подвернуто административному наказанию 70 лиц.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, возбуждались должностными лицами Министерства юстиции РФ (его территориального органа), а ч. 2 - должностными лицами Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (его территориального органа).

В большинстве случаев дела данной категории возбуждались только в отношении юридического лица, но имели место и случаи возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.34 КоАП РФ, как в отношении юридического лица, так и в отношении должностного лица этого юридического лица.

Проведенное обобщение показало, что в целом суды правильно применяют законодательство, регулирующее деятельность некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Допущенные в отдельных случаях нарушения норм материального или процессуального права устранялись по результатам пересмотра судебных постановлений вышестоящими судебными инстанциями, в том числе и Верховным Судом РФ^[548].

Однако, как следует из санкций ст. 19.34 КоАП РФ, штрафы за данное правонарушение непомерно высоки для некоммерческих организаций.

Так, например, показательна ситуация, сложившаяся с союзом, а впоследствии с фондом «Женщины Дона», в отношении которого был назначен штраф в размере 300 тыс. рублей по ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ. Союз «Женщины Дона» был создан в 1993 г. и занимался поддержкой гражданского населения, пострадавшего от вооруженных конфликтов на Северном Кавказе, в Армении, Грузии. «Женщины Дона» оказывали помощь беженцам с Украины, когда весной 2014 г. в Ростовскую область увеличился их поток, а глава организации Валентина Череватенко входит в группу «Гражданский Минск» по содействию мирному урегулированию конфликта на юго-востоке Украины. Союз оказался в числе первых организаций, которым прокуратура выдвинула требование о включении в реестр «иностранных агентов». Для продолжения работы была создана новая организация - фонд «Женщины Дона». Впоследствии Министерство юстиции РФ включило в реестр иностранных агентов данный фонд. Надзорное ведомство возбудило дело об административном правонарушении, а суд оштрафовал организацию на 300 тыс. рублей по ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ. В июне 2016 г. в отношении Валентины Чере- ватенко возбудили уголовное дело за неисполнение «закона об иностранных агентах» по ст. 330.1 Уголовного кодекса РФ^[549] (далее - УК РФ), санкция которой предусматривает в том числе до двух лет лишения свободы.

Организацией была подана жалоба в Верховный Суд РФ на незаконное привлечение к административной ответственности за нежелание добровольно регистрироваться в реестре «иностранных агентов» по ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, в которой она просила отменить штраф в размере 300 000 рублей. Судья Верховного Суда РФ В. Меркулов вынес решение по жалобе фонда «Женщины Дона», в поддержку которого неоднократно выступал Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.

Верховный Суд РФ отменил решение суда первой инстанции, сославшись на то, что административное дело в отношении фонда было рассмотрено ненадлежащим судебным органом. Так, решение о назначении штрафа было принято мировым судьей, а должно быть вынесено районным судом. На этом основании судья В. Меркулов постановил отменить предыдущие судебные решения и назначение штрафа, а производство по делу прекратить^[550].

Вероятно, что если бы дело по первой инстанции было рассмотрено надлежащим судьей, то решение о назначении штрафа осталось бы в силе и значительные средства, предназначенные для благотворительности и потраченные фондом на выплату административного штрафа, так бы и не были ему возвращены. Хотя, как уже было указано, одним из условий включения в реестр организаций, выполняющих функции иностранного агента, является участие в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ. А в п. 6 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» прямо сказано, что к политической деятельности не относятся деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность.

Возникает на практике ситуация, когда в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, как раз и включаются те организации, чья деятельность в соответствии с законом не может подпадать под политическую. Исходя из приведенных выше примеров, это в основном организации, осуществляющие социальную поддержку и защиту граждан, защиту растительного и животного мира, благотворительную деятельность. Хотя в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г., п. 3.3, осуществление некоммерческой организацией деятельности в вышеназванных областях, а также содействие благотворительности и добровольчество не относятся к политической деятельности, занятие которой может служить основанием для признания такой организации выполняющей функции иностранного агента, - даже если она имеет целью воздействие на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, но при условии, что эти цели не выходят за пределы (рамки) соответствующей области деятельности.

Таким образом, следует согласиться с выводами, сделанными в Заключении Комиссии по развитию некоммерческих организаций Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека о правоприменительной практике Федерального закона о некоммерческих организациях, выполняющих функции «иностранного агента». В данном документе, в частности, указывается на то, что указанная правоприменительная практика - как судебная, так и Министерства юстиции РФ - противоречит Федеральному закону «О некоммерческих организациях»^[551].

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. в его резолютивной части указано, что положения законодательства о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранных агентов, направлены на обеспечение прозрачности (открытости) деятельности некоммерческих организаций, получающих денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвующих в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ, в целях оказания воздействия - прямого или опосредованного (путем формирования общественного мнения) - на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, и не предполагают государственного вмешательства в определение предпочтительного содержания и приоритетов такой деятельности, и не означают негативную законодательную оценку некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Вразрез с данными положениями постановления Конституционного Суда РФ было принято несколько федеральных законов, ограничивающих права некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Так, Федеральным законом от 24 ноября 2014 г. № 355-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу финансовой отчетности политических партий, избирательных объединений, кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления»¹ были внесены изменения в Федеральный закон «О политических партиях», в том числе в ст. 30 и 31. В соответствии с данными изменениями не допускаются пожертвования политической партии и ее региональным отделениям от некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, а также не допускается заключение политической партией, ее региональным отделением и иным структурным подразделением сделок с некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента.

Также Федеральным законом от 24 ноября 2014 г. № 355-ФЗ были изменены ст. 11 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (ред. от 5 декабря 2017 г.) «О выборах Президента Российской Федерации»^{[552] [553], ст. 3, 58 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 18 апреля 2018 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[554], ст. 11 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ (в ред. от 4 июня 2018 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[555], в соответствии с которыми участие в выборах некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, не допускается.}

Существенным ограничением прав данных некоммерческих организаций явилось и принятие Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О некоммерческих организациях” в части установления статуса некоммерческой организации - исполнителя общественно полезных услуг»^[556].

Статья 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» была дополнена п. 2.2, в соответствии с которым некоммерческой организацией - исполнителем общественно полезных услуг не может признаваться организация, выполняющая функции иностранного агента.

Таким образом, кроме некоторых весьма существенных для некоммерческих организаций ограничений их прав и применения контрольно-предупредительной и пресекательной мер административного принуждения, к «иностранным агентам» и соответствующим физическим лицам применяются не только меры административной, но и уголовной ответственности за нарушение порядка их деятельности.

Так, ст. 330.1 УК РФ закрепляет, что злостное уклонение от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения в предусмотренный п. 10 ст. 13.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок.

На наш взгляд, это не соответствует принципам, на которых базируется юридическая ответственность:

принципу справедливости ответственности, который имеет своё, хотя обобщённое, но вполне ясное содержание, выражающееся в законодательной и правоприменительной деятельности, в правомерном поведении различных субъектов общественных отношений¹. Представляется, что ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, устанавливающая административную ответственность за осуществление деятельности некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не включенной в соответствующий реестр, данный принцип нарушает. Получается, что сама организация должна определять необходимость включения ее в данный реестр. При этом она может добросовестно считать себя не подпадающей под признаки «иностранного агента», тем более что в законодательстве закреплены соответствующие исключения и на этот счет есть вышеназванные разъяснения Конституционного Суда РФ. В этом случае Министерство юстиции РФ, давая юридическую оценку ситуации на профессиональной основе, включает ее в реестр, что уже и является мерой принуждения. При рассмотрении же дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ судами, как правило, назначается проведение соответствующих экспертиз или опрашиваются специалисты, которые на основе специальных знаний делают заключения о том, является ли деятельность организации политической. То есть определение того факта, является ли деятельность организации подпадающей под признаки «иностранного агента», осуществляется судьей на основе экспертного заключения и материалов дела, которые были подготовлены прокурорскими работниками, специалистами органов юстиции^{[557] [558]}.

Предполагается, что всю эту сложную работу должна проделать сама организация, не имеющая в своем штате таких специалистов, чтобы включить себя в реестр в добровольном порядке;

принципу недопустимости двойной ответственности за одно и то же правонарушение - принцип non bis in idem (не дважды за одно)^[559]. Это принцип

запрета двойного наказания¹. А ответственность за нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, предусмотрена как административная, так и уголовная.

В связи с вышеизложенным применение административной ответственности по ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ противоречит принципам справедливости юридической ответственности и недопустимости двойной ответственности за одно и то же правонарушение, и данная норма должна быть исключена из КоАП РФ.

В целях совершенствования материально-правовых основ административной ответственности, оптимизации механизма производства по делам об административных правонарушениях депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ А.А. Агеевым, Д.Ф. Вяткиным и В.Н. Плигиным был представлен Проект Общей части КоАП РФ. Можно согласиться с его разработчиками в части предложения установления новых видов административных наказаний, введение которых давно напрашивалось, в том числе и принудительной ликвидации юридического лица^{[560] [561].}

В указанном проекте КоАП РФ^[562] содержится ст. 4.17, которая называется «Ликвидация юридического лица или прекращение деятельности в качестве индивидуального предпринимателя». В соответствии с данной статьей ликвидация юридического лица назначается судом за грубые административные правонарушения в случаях, предусмотренных статьями (частями статей) раздела II Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Существует и противоположная точка зрения по поводу закрепления данной санкции в КоАП РФ, в соответствии с которой в этом кроется коррупционная со-

ставляющая и нужно четко прописать, что если, например, говорится о приостановлении деятельности, то она должна применяться в отношении конкретного цеха, на котором зафиксировано правонарушение, а не в целом в отношении юридического лица, которое может в результате обанкротиться^[563].

Представляется, что закрепление данной меры в КоАП РФ необходимо, но в статье, ей посвященной, должен быть отражен термин «принудительная ликвидация юридического лица», так как только этот вид ликвидации будет являться мерой административного принуждения.

В целом понятие ликвидации дано в ст. 61 ГК РФ, в соответствии с которой ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода обязанностей, прав к другим лицам в порядке правопреемства. Решение при этом может быть принято как учредителями организации, так и судом.

Таким образом, федеральным законодательством регулируется процедура ликвидации и в добровольном, и в принудительном порядке.

В связи с этим следует выделить:

1) нормы права, которые регулируют добровольный порядок ликвидации организации;

2) правовые нормы, закрепляющие ликвидацию как меру административного принуждения, то есть в судебном порядке.

Правовое закрепление принудительной процедуры необходимо для того, чтобы защитить от нарушения права и законные интересы граждан, права организаций, а также интересы государства.

В отношении общественного объединения процедура ликвидации была закреплена еще Законом СССР «Об общественных объединениях». Более детально данный вопрос был урегулирован федеральным законодательством об общественных объединениях в частности, и о некоммерческих организациях в целом.

Но не все отношения, которые возникают при ликвидации негосударственной организации будут являться правовыми, а, следовательно, и административ-

но-правовыми. Так, например, ими не будут те отношения, которые урегулированы ее уставом, так как все вопросы решаются организацией самостоятельно без вмешательства органов государственной власти. К административно-правовым относятся отношения, возникающие в связи с тем, что хотя и ликвидация происходит в добровольном порядке, но при этом они урегулированы административными правовыми нормами. Например, после принятия организацией, являющейся юридическим лицом, решения о ликвидации, она в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» должна направить его в органы Федеральной налоговой службы для исключения соответствующей записи из Единого государственного реестра юридических лиц.

Так, ст. 20 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» предусматривает, что сообщение учредителями (участниками) юридического лица или органом, принявшими решение о ликвидации юридического лица, о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации, осуществляется в течение трех рабочих дней после даты принятия решения о ликвидации юридического лица путем направления уполномоченным ими или им лицом, имеющим право без доверенности действовать от имени юридического лица, в регистрирующий орган по месту нахождения ликвидируемого юридического лица уведомления о принятии решения о ликвидации юридического лица с приложением такого решения в письменной форме.

Регистрирующий орган вносит в Единый государственный реестр запись о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации. С этого момента не допускается государственная регистрация изменений, вносимых в его учредительные документы, а также государственная регистрация юридических лиц, учредителем которых выступает указанное юридическое лицо, или внесение в Единый государственный реестр записей в связи с реорганизацией юридических лиц, участником которой оно является.

Пункт 6 ст. 22 указанного Закона говорит о том, что ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо - прекратившим свою деятельность после внесения об этом записи в Единый государственный реестр. Регистрирующий орган публикует информацию о ликвидации юридического лица. В случае же поступления в регистрирующий орган из суда или арбитражного суда судебного акта о принятии к производству искового заявления, содержащего требования, предъявленные к юридическому лицу, находящемуся в процессе ликвидации, государственная регистрация юридического лица в связи с его ликвидацией не осуществляется до момента поступления в регистрирующий орган решения (иного судебного акта, которым завершается производство по делу) по такому исковому заявлению (ч. 5 ст. 20 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

Таким образом, в принудительном порядке негосударственная организация - юридическое лицо ликвидируется исключительно судом.

Как отмечал Юдин Ю.А., ликвидация или принудительное прекращение деятельности является наиболее серьезным ограничением свободы для объединения¹. Поэтому важно то, что ликвидация в принудительном порядке осуществляется судом. Это гарантирует соблюдение прав организаций при применении данной меры. Поэтому роль суда как гаранта процессуального соблюдения прав лиц юридических при их ликвидации на сегодняшний день нельзя отрицать. Суды были и должны оставаться ключевым звеном в механизме обеспечения демокра- тии^{[564] [565].}

О значимости данного вопроса свидетельствует также и то, что базовые положения, посвященные основаниям ликвидации организаций, закреплены в Конституции РФ в ст. 13, в соответствии с которой запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Вместе с тем нормы, регулирующие основания принудительной ликвидации юридических лиц и ее процедуру, содержатся в различных нормативных актах.

Так, ч. 3 ст. 61 ГК РФ называет следующие случаи, когда юридическое лицо ликвидируется по решению суда:

1) по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае признания государственной регистрации юридического лица недействительной, в том числе в связи с допущенными при его создании грубыми нарушениями закона, если эти нарушения носят неустранимый характер;

2) по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае осуществления юридическим лицом деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо при отсутствии обязательного членства в саморегулируемой организации или необходимого в силу закона свидетельства о допуске к определенному виду работ, выданного саморегулируемой организацией;

3) по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае осуществления юридическим лицом деятельности, запрещенной законом, либо с нарушением Конституции РФ, либо с другими неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов;

4) по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае систематического осуществления общественной организацией, общественным движением, благотворительным и иным фондом, религиозной организацией деятельности, противоречащей уставным целям таких организаций;

5) по иску учредителя (участника) юридического лица в случае невозможности достижения целей, ради которых оно создано, в том числе в случае, если осуществление деятельности юридического лица становится невозможным или существенно затрудняется;

6) в иных случаях, предусмотренных законом.

Статья 34 Федерального закона «О защите конкуренции» предусматривает последствия нарушения порядка получения предварительного согласия антимонопольного органа на осуществление сделок, иных действий, а также порядка представления в антимонопольный орган уведомлений об осуществлении сделок, определенных действий, которые подлежат контролю со стороны государства. Организация при условии ее создания без получения предварительного согласия антимонопольного органа, в том числе в результате слияния или присоединения коммерческих структур, в случаях, указанных в ст. 27 данного закона, должна быть ликвидирована, либо реорганизована в форме разделения, выделения в судебном порядке при условии подачи иска органом антимонопольным, если ее создание привело или может привести к тому, что конкуренция будет ограничена, в том числе и по результатам возникшего или усилившегося доминирующего положения.

Часть 10 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предусматривает, что неоднократное непредставление некоммерческой организацией в установленный срок сведений, предусмотренных данной статьей, является основанием для обращения уполномоченного органа или его территориального органа в суд с заявлением о ликвидации данной некоммерческой организации.

Г лавой 27 КАС РФ регулируются особенности производства по административным делам, в том числе о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации.

В соответствии с ч. 1 ст. 263 КАС РФ такое административное дело подлежит рассмотрению в течение одного месяца со дня принятия административного искового заявления к производству суда.

Статья 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает, что ликвидация общественного объединения осуществляется по следующим основаниям:

нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;

неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям;

неустранение в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения.

Можно выделить два вида оснований применения к общественным объединениям такой принудительной меры, как их ликвидации по решению суда.

Первый вид оснований ликвидации данных негосударственных организаций связан с последствиями приостановления деятельности общественного объединения. В случае неустранения в установленный срок общественным объединением нарушений, послуживших основанием приостановления его деятельности, уполномоченный на то орган вносит в суд административный иск о его ликвидации. Как уже было рассмотрено выше, приостановление деятельности общественного объединения осуществляется либо органом юстиции, либо прокурором соответствующего уровня. Следовательно, они также вправе, а одновременно и обязаны выступить с инициативой о ликвидации в судебном порядке общественного объединения.

Второй вид оснований ликвидации общественных объединений также регулируется ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» и связан с неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов либо систематическим осуществлением общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, нарушением прав и свобод человека и гражданина.

Получается ситуация, когда при ликвидации объединения общественного органы юстиции, прокуратуры, судебные органы могут руководствоваться и ст. 61 Г ражданского кодекса РФ, и ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях».

Следует согласиться с мнением о том, что основная задача совершенствования правового института ликвидации организаций связана с необходимостью наполнить его реальным содержанием, отличным от гражданско-правового института ликвидации^[566].

Предлагается все основания принудительной ликвидации юридических лиц аккумулировать в едином нормативном акте - КоАП РФ, где также, соответственно, будет закреплена и процедура применения данной меры.

Вместе с тем от ликвидации организации необходимо отличать процедуры прекращения их деятельности в судебном и административном порядке.

В соответствии со ст. 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» юридическое лицо, которое в течение последних двенадцати месяцев, предшествующих моменту принятия регистрирующим органом соответствующего решения, не представляло документы отчетности, предусмотренные налоговым законодательством и не проводило, хотя бы по одному счету в банке операций, по факту признается свою деятельность прекратившим. Такой субъект исключается из Единого государственного реестра юридических лиц в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом. Таким образом, к юридическому лицу применяется такая мера административного принуждения, как признание его прекратившим деятельность. Данную меру отличает от ликвидации то, что она реализуется в админи- стративном, а не в судебном порядке по вышеназванным основаниям и, по сути, является пресекательной, а не мерой ответственности.

Если же общественное объединение неоднократно не представляет в установленный срок обновленные сведения, необходимые для внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц, то это является основанием для обращения органов Министерства юстиции РФ в суд с заявлением о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из Единого государственного реестра юридических лиц¹. Данная мера также будет пресекательной и применяется по отличным от ликвидации основаниям, хотя и субъект применения здесь един - это суд. Суд, таким образом, подтверждает своим решением фактическое прекращение деятельности общественного объединения как юридического лица, которое не выполняет соответствующих обязанностей.

Статьей 16 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ред. от 18 апреля 2018 г.) «О средствах массовой информации»^{[567] [568] регулируется такая мера административного принуждения, как прекращение деятельности средства массовой информации в качестве юридического лица. Так, деятельность данной организации может быть прекращена судом в порядке административного судопроизводства по иску регистрирующего органа. Основанием для прекращения являются осуществляющиеся редакцией неоднократно в течение года нарушения требований ст. 4 данного закона, по поводу которых органом регистрирующим делались предупреждения в письменном виде учредителю, редакции (главному редактору), а также то, что не исполнялись постановления о приостановлении деятельности, вынесенные судом в отношении средства массовой информации. Эта мера отличается тем, что применяется только к данному специальному субъекту.}

Другая, схожая с ликвидацией мера административного принуждения, напротив, применяется только к организациям, которые не являются юридическими лицами. Эта мера - запрет деятельности общественных объединений. Ста- тья 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» устанавливает, что порядок и основания ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, по решению суда применяются также в отношении запрета деятельности общественного объединения, не являющегося юридическим лицом. Таким образом, данная мера будет применяться в том порядке, в котором применяется и ликвидация юридических лиц судом.

Заявление в суд о ликвидации иных юридических лиц (кроме названных в гл. 27 КАС РФ) подается и рассматривается в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом РФ¹.

В юридической литературе мнения об отнесении принудительной ликвидации юридического лица к мерам административной ответственности высказывались неоднократно^{[569] [570]. Данная мера отвечает всем необходимым признакам административных наказаний. И.В. Максимов называет следующие их признаки: 1) это мера ответственности, установленная государством; 2) она применяется только за совершение правонарушения административного; 3) может быть применена к лицу, которое признано виновным в его совершении; 4) это кара, заключающаяся в лишении, ограничении прав, свобод нарушителя; 5) носит характер личный, не затрагивает интересы других лиц[571]. Все вышеназванные признаки будут справедливы и для принудительной ликвидации юридического лица. Особо же по своей значимости И.В. Максимовым выделяется такой признак, как кара: «Пожалуй, одним из определяющих и в то же время отличительных признаков любых мер публично-правовой ответственности является качественное и количественное содержание их правоограничений, то есть признак их содержательной обусловленности карой»1. И как раз по этому критерию автор и предлагает отличать гражданско-правовые санкции, правоограничения которых эквивалентны вреду, нанесенному правонарушителем, от мер публично-правового содержания: «Что же касается карательных санкций, то их содержание выходит за рамки возмещения вреда, и аккумулирует в себе превосходящие сумму такого возмещения правоограничения, которые по своему характеру не однородны содержанию противоправного деяния и переходят в сферу наказания»[572] [573].}

Принудительная ликвидация негосударственной организации - это одна из самых серьезных мер принуждения, к ним применяемых. После нее данный субъект уже не сможет вступить в правоотношения, включая и административноправовые. Таким образом, она означает ликвидацию административно-правового статуса негосударственной организации. Этим и определяется карательный характер меры. Она предусматривает превалирующие над вредом, причиненным правонарушением, ограничения правовых возможностей нарушителя^[574]. У последнего после применения данной меры таковые возможности будут просто отсутствовать. Как справедливо отмечает А.Ю. Соколов, ликвидацию юридического лица можно определить как меру административной ответственности, направленную на прекращение юридического лица^[575].

Все вышеизложенное доказывает, что по своей сути принудительная ликвидация юридического лица - мера административного наказания, но чем конкретнее формулирует законодательство ее основания, тем меньше возможностей для принятия дискреционного решения^[576].

Можно согласиться с мнением Н.В. Макарейко о том, что закрепление исчерпывающего перечня мер административного принуждения выступает в качестве важного фактора установления его пределов, а применение административного принуждения влечет за собой правоограничения и субъекту государственного контроля запрещено выходить за его пределы. В действующем законодательстве о государственном контроле, отмечает автор, определены виды мер административного принуждения, которые могут быть применены в ходе его осуществления, и, учитывая то обстоятельство, что механизм реализации мер административного принуждения содержится в подзаконных нормативных правовых актах, важно, чтобы на уровне подзаконного нормативного правового регулирования не были закреплены «дополнительные» меры административного принуждения¹.

Таким образом, перечень административных наказаний должен быть дополнен такой мерой административной ответственности, как ликвидация юридического лица (см. приложение 6), а в Особенную часть КоАП РФ должны быть включены соответствующие составы административных правонарушений - основания административной ответственности, при наступлении которых следует ликвидация.

В Особенную часть КоАП РФ также в качестве одного из составов административных правонарушений, предусматривающих принудительную ликвидацию как административное наказание, необходимо включить такой состав, который будет устанавливать ответственность за неправомерное присвоение публичных полномочий (см. приложение 6). Так, например, в 2016 г. негосударственная организация Фонд поддержки предпринимательских инициатив организовывала вручение премий, медалей и дипломов «Добросовестный налогоплательщик». Эту премию могли получить любые организации, независимо от их добросовестности по выполнению обязанности по уплате налогов. Главное - соискателем должен быть уплачен взнос - 94 тысячи рублей в доход фонда. За эту сумму названный титул получали в том числе и государственные организации, тратящие на данные цели бюджетные деньги. Несмотря на то что Фонд поддержки предпринимательских инициатив был ликвидирован 12 августа 2016 г., деятельность по сбору денег и организации вручения премии была продолжена^{[577] [578].}

Так, предприятию лесоперерабатывающей промышленности Акционерное общество «Красный якорь» с юридическим адресом в г. Москве были представлены такие награды, как «Диплом Министерства лесного хозяйства Кировской области, Союза лесопромышленников и лесоэкспортеров Кировской области, Кировской областной организации профсоюза работников лесных отраслей РФ - победитель областного смотра-конкурса среди организаций лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства Кировской области в честь профессионального праздника - Дня работников леса в номинации “Деревообрабатывающие предприятия”»; Диплом конкурса в сфере охраны окружающей среды среди Кировских промышленных предприятий, организованного Вятской торговопромышленной палатой, Министерством охраны окружающей среды Кировской области и Управлением Росприроднадзора по Кировской области; Почетная медаль «Национальный знак качества “Выбор России: Образцовый налогоплательщик”» Фонда содействия развитию предпринимательства за соблюдение налоговой дисциплины и значительный вклад в федеральный и региональный бюджеты; Диплом лауреата национального рейтинга «Налогоплательщик года 2017» Фонда содействия развитию предпринимательства и промышленности^[579].

Если первые две награды акционерному обществу предоставлены вполне законно, но не логично, так как деревообрабатывающее предприятие не может по определению вносить вклад в охрану окружающей природной среды и относиться к «работникам леса», то предоставление последних двух является нарушением законодательства, а именно - незаконной деятельностью по присвоению публичных полномочий, которыми организация не наделяется в соответствии с законом, а значит, должна нести за это ответственность.

Следует отметить, что последний сертификат награждения Почетной медалью «Национальный знак качества “Выбор России: Образцовый налогоплательщик”» датирован 19 марта 2018 г., что свидетельствует о продолжении фондом своей незаконной деятельности, но уже под несколько другим названием - Фонд содействия развитию предпринимательства и промышленности¹.

На сайте фонда указывается, что лауреаты диплома «Налогоплательщик года» включаются в Федеральный реестр добросовестных налогоплательщиков^{[580] [581].}

Также с целью обеспечения должного применения такой меры административного наказания, как предупреждение, предлагается дополнить ст. 3.4 КоАП РФ частью 4, содержащей обязанность судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело, применить предупреждение, если в деле есть обстоятельства, предусмотренные ч. 2 данной статьи, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения предусмотрено соответствующей статьей раздела II КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях в качестве альтернативы к административному штрафу или иному наказанию. Если же в указанных случаях применяется административный штраф или иное наказание, то позиция судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело, должна быть соответствующим образом обоснована (см. приложение 6).

Реализация данных предложений будет способствовать улучшению общественного «климата» в нашей стране, позволит более эффективно использовать принцип «не навреди» излишним правовым регулированием. При этом более четким будет механизм действия государства в отношении применения мер принуждения к негосударственным организациям, что соотносится с авторской Концепцией основных направлений совершенствования правового положения негосударственных организаций, в том числе организаций, наделенных публичными полномочиями, в Российской Федерации (см. приложение 1).