Меры административного принуждения, применяемые к негосударственным организациям при отсутствии правонарушения

Так, реквизиция применяется в соответствии со ст. 35 Конституции РФ и ст. 242 ГК РФ, допускающими в интересах общества в чрезвычайных случаях изъятие у собственника имущества по решению государственных органов с выплатой ему стоимости имущества. Таким собственником может являться и негосударственная организация. Объектами реквизиции выступают различные предметы, необходимые государству: транспортные средства, оружие, боеприпасы, взрывчатые и ядовитые вещества, печатная продукция, радиопередающие, звукоусиливающие технические средства, множительная техника, боевая и учебная военная техника и т.д.

Контролъно-предупредителъные меры

Цели контрольно-предупредительных мер административного принуждения - предостеречь негосударственные организации от неправомерных деяний, предупредить совершение различного рода правонарушений и не допустить возникновения обстоятельств, вредных для общества и государства.

Характерные черты, присущие данным мерам: профилактический характер, отсутствие связи с совершением административных правонарушений, они предшествуют применению иных мер административного принуждения, они многообразны и применяются различными надзорными и другими органами исполнительной власти^[517].

Нельзя согласиться с утверждением о том, что к таким мерам в отношении организаций относятся: регистрация юридических лиц (Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»); лицензирование отдельных видов деятельности (Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 31 декабря 2017 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹)^{[518] [519]. Регистрация и лицензирование не являются мерами принуждения, так как применяются правовые нормы, закрепляющие данные процедуры, по воле самих субъектов. Это их право, а не обязанности. Но без реализации данных прав организации не смогут осуществлять свою деятельность.}

К контрольно-предупредительным, в частности, можно отнести такую меру, как предостережение о недопустимости нарушения закона, урегулированную ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», то есть применяемую в порядке прокурорского надзора. В соответствии с данной статьей в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Определенные меры административного принуждения контрольно- предупредительного характера содержатся и в принятом 23 июня 2016 г. Федеральном законе № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»^[520], где дано определение профилактики правонарушений как совокупности мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонаруше- ний или антиобщественного поведения. Субъектами профилактики правонарушений в соответствии со ст. 5 являются: федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры, органы Следственного комитета РФ, а также региональные и местные органы. К их полномочиям отнесены: разработка соответствующих государственных и муниципальных программ, осуществление мониторингов в сфере профилактики правонарушений и иные. Статьей 17 данного закона предусмотрен ряд форм профилактического воздействия, в том числе и в отношении организаций: правовое информирование, объявление официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения, профилактический учет, внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения, профилактический надзор и др.

Статьей 8.2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» также регулируются вопросы организации и проведения мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований. Данной статьей закреплена контрольно-предупредительная мера - предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований. Ее применяют органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля.

Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ст. 50, установлено, что должностные лица, на которых возложено осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, исполняя свои служебные обязанности, вправе осуществлять применение предупредительных мер, среди которых: выдача юридическим лицам обязательных для исполнения предписаний о проведении санитарно-противоэпидемических мероприятий, включая выдачу обязательных для исполнения предписаний о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний^[521].

Особую роль контрольно-предупредительных мер в системе мер административного принуждения можно отметить в рамках риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля и надзора в отношении юридических лиц, закрепленного ст. 8.1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Распоряжением Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559 и другими нормативными актами. Данным Распоряжением утвержден план мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в РФ на 2016-2017 годы, где предусмотрена необходимость внедрения дифференцированного подхода к проведению контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения субъектами хозяйственной деятельности вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, который позволит существенно повысить эффективность расходования ресурсов на функционирование контрольно-надзорных органов путем сосредоточения усилий инспекторского состава государственного надзора на наиболее значимых направлениях. Введение дифференцированного подхода должно сопровождаться сокращением количества подконтрольных субъектов и отказом от всеобъемлющего контроля, при котором контрольным мероприятиям подлежат все субъекты.

Таким образом, как отмечает А.В. Мартынов: «В настоящее время в России осуществляется окончательный переход к риск-ориентированной системе осуществления государственного контроля и надзора, а также муниципального контроля. Эта реформа происходит как минимум по трем направлениям. Первое. Введение и апробация пилотных положений Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”. Второе. Реализация Плана мероприятий (“дорожная карта”) по совершенствованию контрольнонадзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы, утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р. Третье. Разработка и принятие нового федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в РФ, предусматривающего полный переход на рискориентированную модель осуществления государственного контроля и надзора»¹.

Под риск-ориентированным подходом предлагается понимать способ осуществления государственного регулирования экономической деятельности, предполагающий применение системы управления рисками^{[522] [523].}

В качестве его основных преимуществ А.В. Мартынов приводит следующие аргументы: «...1) активное использование методов оценки риска позволяет достигнуть снижения общей административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности с одновременным повышением уровня эффективности контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти; 2) использование в административной практике методов оценки риска позволяет более точно учитывать особенности осуществления хозяйственной деятельности в той или иной сфере производства или оказания услуг; 3) внедрение дифференцированного подхода к проведению контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения субъектами хозяйственной деятельности вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям позволяет существенно повысить эффективность расходования ресурсов на функционирование контрольно-надзорных органов путем сосредоточения усилий инспекторского состава государственного надзора на наиболее значимых направлениях; 4) введение дифференцированного подхода должно сопровождаться сокращением количества подконтрольных субъектов и отказом от всеобъемлющего контроля, при котором контрольным мероприятиям подлежат не все субъекты; 5) переход к проверкам в зависимости от степени риска работы предприятия позволит передать подконтрольных субъектов с минимальным риском деятельности в сферу саморегулирования и уведомительного характера деятельности»¹.

С учетом риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля и надзора меры административного принуждения могут быть также применены при угрозе совершения административных правонарушений. Как отмечает Н.В. Макарейко: «В этой связи возникает проблема усиления контроля за их применением. Очевидно, что речь идет о мерах административного предупреждения, которые направлены на предупреждение правонарушений и других негативных последствий, не связанных с правонарушениями. Применение мер административного предупреждения особенно важно в связи с потенциальной опасностью отдельных видов деятельности, которые являются объектом его осуществления» .

Среди некоммерческих организаций одним из видов коллективных субъектов, в отношении которых наиболее активно реализуются контрольные и надзорные мероприятия органов юстиции и прокуратуры, то есть применяется рискориентированный подход при организации государственного контроля и надзора, являются так называемые «иностранные агенты». К контрольнопредупредительным мерам следует отнести регистрацию организаций, отвечающих соответствующим признакам, в качестве выполняющих функции иностранных агентов.

Статья 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает, что общественное объединение, намеревающееся после государ- ^{[524] [525] ственной регистрации получать денежные средства и иное имущество от иностранных источников, которые указаны в п. 6 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», и участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ, обязано до начала участия в указанной политической деятельности подать в орган, принявший решение о государственной регистрации данного общественного объединения, заявление о включении его в предусмотренный п. 10 ст. 13.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Полномочия по ведению реестра возложены на Министерство юстиции РФ в соответствии с приказом Министерства юстиции РФ от 30 ноября 2012 г. № 223 «О Порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»[526].}

Это же положение содержится и в п. 7 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в котором также указано, что в случае выявления некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный п. 10 ст. 13.1 этого закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, уполномоченный орган включает такую некоммерческую организацию в указанный реестр. Таким образом, при невыполнении данной контрольно - предупредительной меры следует другая, а именно принудительное включение Министерством юстиции РФ организации в реестр «иностранных агентов», что уже будет относиться к мерам административного пресечения. Кроме того, в КоАП РФ предусмотрена еще и административная ответственность, а именно в ч. 1 ст. 19.34 «Нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента», проблемы применения которой будут рассмотрены далее.

Таким образом, к мерам административного принуждения, применяемым к негосударственным организациям органами государственной власти при отсутствии правонарушения, относятся:

1) меры, применяемые в силу государственной необходимости: реквизиция; приостановление деятельности организаций, опасных производств, в которых используются радиоактивные, взрывчатые, биологически и химически опасные вещества; приостановление деятельности политических партий, иных общественных объединений, препятствующих устранению обстоятельств, которые послужили основанием для того, чтобы ввести чрезвычайное положение, и др.;

2) контрольно-предупредительным меры: предостережение о недопустимости нарушения закона; объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения; внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения; предписание юридическим лицам о проведении санитарно-противоэпидемических мероприятий, включая предписания о выполнении таких работ как дезинсекция, дезинфекция и дератизация в очагах заболеваний инфекционных, а также в помещениях и на территориях, где есть и сохраняются такие условия, которые способствуют возникновению или распространению заболеваний инфекционных; представление заявления некоммерческой организации в орган, принявший решение о ее государственной регистрации, о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и др.

Если рассматривать возможность применения контрольнопредупредительных мер негосударственными организациями, то к таковым следует отнести включение различными саморегулируемыми организациями в соответствующие реестры ее членов, предусмотренное ст. 6 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», которое отвечает всем признакам административного принуждения: урегулировано нормами административного права; представляет собой воздействие на организации, желающие заниматься определенным видом деятельности; влечет негативные последствия правоограничительного характера (в связи с включением в данный реестр негосударственные структуры обязаны подавать соответствующие сведения в саморегулируемую организацию, представлять свою документацию при проведении ею контрольных мероприятий). Данная мера относится к контрольно-предупредительным, так как применяется без совершения правонарушения со стороны негосударственной организации.

7.2.2.