<<
>>

Меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований, в истории отечественного законодательства о лицензировании

В науке административного права отсутствует единство взглядов на конкретный исторический момент оформления в качестве самостоятельного правового института о лицензировании деятельности.

Так, по мнению одних авторов1, история становления и эволюции в качестве правового института лицензирования отдельных видов деятельности ведет начало с принятия закона СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации»[74] [75]. Другие исследователи ведут отсчет возникновения института лицензирования с принятия в 1865 г. Положения о пошлинах за получение права на торговлю и другие промыслы, предусматривающего выдачу свидетельств и билетов, подтверждающих право торговли1. Третьи увязывают данный момент с континентальной блокадой Англии в 1811-1812 гг. и выдаваемыми исполнительно-распорядительными органами Российской Империи разрешениями на торговлю[76] [77].

Анализ российского законодательства позволяет констатировать, что несмотря на активные темпы нормативного регулирования института лицензирования в 90-х годах ХХ века, отдельные попытки по введению лицензирования наблюдались и до указанного периода.

Подобное обстоятельство делает возможным с учетом объема нормативно-правового регулирования и степени систематизации законодательства выделить три этапа становления и развития законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности: 1) начальный (по 1988 год); 2) этап развития лицензионного законодательства (с 1988 г. по 1998 г.); 3) современный этап (с 1998 г. по настоящее время).

Для первого этапа характерно возникновение отдельных элементов института лицензирования, в частности, появлением самого понятия, учреждением специальных государственных органов, полномочных взимать сборы и т.д.

Так, еще в XVIII в. отдельные категории лиц наделялись исключительными полномочиями по осуществлению определенного вида деятельности.

Например, указом Петра I от 28 января 1716 г. «О свободе винокурения для домашнего расхода и по подрядам, с уплатою пошлины с кубов» 1 введена привилегия для дворянства выкуривать вино «про свой обиход» [78] [79] . Свобода винокурения предполагала изготовление вина для собственного употребления с запретом его сбыта иным лицам. При этом определялись субъекты, правомочные предоставлять указанные исключительные полномочия. В городах к ним относились губернаторы, а в уездах - ландраты. При этом за нарушение данного указа устанавливалась мера правового принуждения карательного характера: в случае реализации вина было предусмотрено наложение штрафа в размере 50 рублей.

Впервые термин «лицензии» («лиценцы» от англ. «licences») применяется в России в 1811-1812 гг., в период так называемой континентальной блокады, выражавшейся в бойкотировании Англии со стороны ряда европейских стран. Им обозначаются «льготные письма» - разрешения, которые выдавались для осуществления внешнеторговой деятельности с Англией и давали судохозяевам право ввоза и вывоза запретных товаров. Введение лицензирования в сфере внешнеторговой деятельности России было обусловлено политическими, а не экономическими факторами, и шло вразрез с экономическими интересами хозяйствующих субъектов, так как отказом в выдаче «льготных писем» ограничивалась экономическая свобода отечественных товаропроизводителей. В июне 1812 года континентальная блокада фактически была прекращена, следствием чего стала отмена «льготных писем»[80].

В связи с развитием новых экономических отношений в России в 60-80-е гг. XIX в., которые стали складываться после отмены крепостного права, возникла потребность в соответствующем правовом регулировании. В этот период лицензирование в качестве регулятора предпринимательской деятельности и надзора государства за ним распространяется на осуществление торговых и промышленных операций. 15 апреля 1863 года в составе

Министерства Финансов создается Департамент окладных сборов1, на который было возложено осуществление взимания сборов за осуществление торговой и промысловой деятельности.

После выплаты денежной суммы, дифференцируемой от вида соответствующей деятельности, выдавалось государственное разрешение на её осуществление.

Виды торговой и промысловой деятельности, с которой взимались пошлины, порядок и сроки оплаты и получения промысловых свидетельств и билетов, перечни лиц, обладающих правом получения свидетельства и лиц, ограниченных в таком праве, льготы и иные правила устанавливались Уставом о пошлинах от 9 февраля 1865 г.[81] [82] Согласно этому нормативному правовому акту, правами купцов наделялись лица, уплатившие патентные и билетные торгово-промышленные сборы. Фактически было введено лицензирование торговой деятельности, поскольку для её осуществления необходимо было получить торговый патент, или гильдейское купеческое свидетельство, которые были подразделены на два разряда - гильдии. Открытие и содержание торговых и промышленных заведений можно было возможно только после получения гильдейского свидетельства. Свидетельством первой гильдии подтверждалось право содержать фабрично-заводские заведения, осуществлять оптовую торговлю иностранными и российскими товарами на всей территории государства и принимать повсеместно подряды без ограничения суммы. Свидетельством второй гильдии предоставлялось право на содержание фабрично-заводских заведений, розничную торговлю в пределах города и уезда и на принятие подрядов на сумму не более 15 тысяч рублей. Впоследствии обозначенные правила были закреплены в Уставе о прямых налогах 1893 года1, в который были перенесены положения Устава о пошлинах.

Элементы лицензирования применялись и в добывающей отрасли. Так, для поиска золотых россыпей и рудных месторождений требовалось получение дозволительного свидетельства. Полномочием по выдаче таких свидетельств были наделены местные Г орные управления в подведомственных им округах и горный Департамент в тех губерниях, где не имелось соответствующих управлений. Дозволительные свидетельства не подлежали переуступке другим лицам, что было предусмотрено в Уставе горном 1893 г.[83] [84]

С установлением советской власти, фактически уничтожившей частный сектор экономики, институт лицензирования распространялся на внешнеторговую деятельность, осуществляемую учреждениями, предприятиями и организациями, получившими право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров.

В советском законодательстве термин «лицензия» упоминался, в частности, в тексте Декрета Совета Народных Комиссаров РСФСР от 12 апреля 1923 г. «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз» [85] , которым обозначалось разрешение совершать отдельные сделки (ст. 4). Предусматривался широкий перечень властных субъектов, участвовавших в лицензионном производстве. Лицензии на экспортные товары могли быть выданы Народным Комиссариатом Внешней Торговли, а также уполномоченными Народного Комиссариата Внешней Торговли при областных экономических совещаниях и экономических совещаниях союзных республик по предварительному заключению экспертных бюро в составе представителей Народного Комиссариата Внешней Торговли, Высшего Совета Народного Хозяйства, Рабоче-Крестьянской Инспекции и Народного Комиссариата Финансов. Особенностью правоотношений по поводу лицензирования ввоза и вывоза товаров являлась их охрана исключительно уголовно-правовыми средствами. Что касается мер административного принуждения, которые могли применяться в связи с имеющимися нарушениями лицензионных требований, вышеназванный нормативный правовой акт сведений о них не содержал.

Специальный порядок был предусмотрен для лицензирования ввоза и вывоза отдельных видов товаров, таких как кинопродукция. Субъектом, уполномоченным осуществлять лицензирование ввоза и вывоза кинокартин, был Народный Комиссариат Внешней Торговли, которому было предоставлено право выдавать лицензии (разрешения) на ввоз и вывоз кинокартин как в позитивах, так и негативах, после согласования с Центральным государственным фото-кино-предприятием. Меры государственного, в том числе административного, принуждения к нарушителям правил о лицензировании данного вида деятельности в Инструкции о порядке ввоза кинокартин из-за границы и вывоза их за пределы РСФСР предусмотрены не были 1 . Отсутствие детальной нормативно-правовой регламентации было характерно и для лицензирования ввоза из-за границы легковых автомобилей и мотоциклов с прицепными колясками, которое осуществлялось Народным Комиссариатом Внешней и Внутренней Торговли[86] [87].

Правовые последствия в виде мер административного принуждения за нарушения правил лицензирования в сфере внешнеторговой деятельности в общем виде были предусмотрены Сводным законом РСФСР от 28 марта 1927 г. «О реквизиции и конфискации имущества»[88]. При этом устанавливалось, что иностранные товары и предметы пропускались: безлицензионно после уплаты пошлины; безлицензионно как почтовые посылки; а также при условии уплаты пошлины и при наличии лицензий, в которых указывалось «без цели сбыта». Во всех остальных случаях сбыт на сторону за плату, приравнивал их к контрабандным товарам и предметам, и они в административном порядке подлежали конфискации.

В иных случаях для нормативно-правового закрепления разрешительной деятельности термин «лицензирование» в законодательстве не применялся. Вместе с тем фактически институт, содержательно равнозначный лицензированию, имел место. В частности, были установлены виды деятельности, осуществление которых запрещалось без получения в каждом конкретном случае особого разрешения, выдаваемого Народным Комиссариатом Торговли и Промышленности. В их число входили: образование и открытие новых предприятий; покупка и продажа, сдача в залог либо аренду, передача, переуступка и переход предприятий; любые изменения состава пайщиков и членов товарищества; преобразование единоличных предприятий в полное товарищество или товарищество на вере (и наоборот), а также преобразование существующих товариществ и единоличных предприятий в акционерные общества. В случае нарушения установленных требований предусматривалось применение мер государственно-правового принуждения, что выражалось в привлечении к ответственности виновных, включая закрытие принадлежащих им предприятий и конфискацию их имущества1.

Разрешительным порядком характеризовалось и регулирование недропользования. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г. было утверждено Горное положение Союза ССР [89] [90] , которым было предусмотрено проведение разведочных и поисковых работ на основании «разрешительных на поиски и разведку свидетельств».

Указанные документы выдавались соответствующими органами государственного управления: горным органом Высшего Совета Народного Хозяйства Союза ССР и горными органами высших советов народного хозяйства союзных республик, краевых и областных советов народного хозяйства, а также советов народного хозяйства автономных республик. Открытые месторождения могли быть предоставлены в разработку на разрешительной основе. При этом обязательному указанию подлежали минимальная добыча, сроки, платежи за пользование недрами, что можно охарактеризовать как своего рода лицензионные условия. Особенностью данного вида государственно-разрешительной деятельности является непредусмотренность мер административного принуждения для случаев нарушения законов и распоряжений об охране недр и технической правильности горных работ. Согласно п. 134 Горного положения предусматривалось уголовное преследование нарушителей.

В последующие годы в отношении хозяйственной деятельности предоставление предприятиям лицензий (разрешений) на совершение определённых действий рассматривалось как метод прямого

административного распорядительства (или административно-командный метод управления народным хозяйством). В частности, это было характерно для производства наркотических и психотропных препаратов, которое могло осуществляться только при наличии, кроме регистрационного удостоверения, специальной лицензии на право производства, выдаваемой Управлением по внедрению новых лекарственных средств и медицинской техники Министерства здравоохранения СССР [91] . Впоследствии ещё одним лицензирующим субъектом стал Постоянный комитет по контролю наркотиков при Минздраве СССР. Такие лицензии выдавались только заводам- изготовителям Министерства медицинской промышленности СССР.

Г осударственную контрольно-надзорную деятельность в сфере лицензирования производства наркотических и психотропных препаратов была уполномочена осуществлять Государственная инспекция по качеству, которая была вправе применять меру административного принуждения в виде запрещения выпуска продукции, если при проверке качества лекарственных средств выявлялось отсутствие лицензии1.

Подобная ситуация в законодательстве имела место до конца 80-х годов XX века.

Таким образом, к концу первого этапа отечественное законодательство обладало определённым опытом регулирования отдельных элементов института лицензирования, однако сам институт в сформированном виде не существовал, главным образом, ввиду отсутствия в нём государственной потребности. Кроме того, в содержании нормативных правовых актов, регулировавших вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, мерам административного принуждения не уделялось существенного внимания, а их спектр был весьма узок (штраф, закрытие предприятий, конфискация в административном порядке, запрещение выпуска продукции); не предусматривалось возможности приостановления действия лицензии или её аннулирования. Кроме того, в отдельных случаях за нарушения правил лицензирования устанавливались исключительно меры уголовно-правового принуждения.

Второй этап начинается с активного развития отдельных составляющих правового института лицензирования с конца 80-х годов прошлого века и завершается принятием первого федерального закона, комплексно урегулировавшего лицензионные отношения[92] [93]. Данный этап связан с началом преобразований в экономической системе и появлением хозяйствующих субъектов, не основанных на государственной собственности. Осуществление соответствующими организациями отдельных видов хозяйственной деятельности обусловило риск возникновения нежелательных для общества и государства ситуаций в виде возможности нарушения прав и свобод человека и гражданина, причинения ущерба экономическим интересам государства и др. С этим связано усиление нормативно-правового регулирования вопросов лицензирования.

Необходимость лицензирования отдельных видов хозяйственной деятельности была установлена Законом СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР»1, где было указано, что кооперативы вправе заниматься отдельными видами деятельности, определенными в законодательных актах Союза ССР, союзных и автономных республик, только получив лицензии, установление порядка выдачи которых было возложено на Совет Министров СССР. В дальнейшем процедура лицензирования устанавливается в отношении банковской деятельности в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»[94] [95].

Требования по особому порядку осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности, основанные на обязательности иметь специальное разрешение (лицензию), были изложены в ст. 21 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»[96]. Закон не содержал перечень подлежащих лицензированию видов деятельности, а определение их перечня и установление порядка получения лицензии было передано в ведение Совета Министров РСФСР и, соответственно, входящих в её состав Советов Министров республик. Последним было разрешено возлагать указанную функцию на органы, на уполномоченные ими. Попыткой упорядочения работы в данном направлении стало совместное постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. № 492 «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов

федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности»1, реализация норм которого на практике осуществила наделение упомянутыми полномочиями не только государственных органов, но и органов местного самоуправления, что в итоге выразилось в принятии огромного количества разноуровневых нормативных правовых актов, неоправданно расширявших круг подлежащих лицензированию видов деятельности и устанавливающих дифференцированный порядок лицензирования по отношению к различным видам. Примерный порядок лицензирования отдельных видов деятельности на территориях краев, областей, автономных образований, городов федерального значения (п. 6), утверждённый этим Постановлением, предусматривал

возможность применения мер административного принуждения при нарушении лицензионных правил. Несоблюдение выражалось, также в имевшихся случаях передачи лицензии другому юридическому или физическому лицу, выпусках или продажах некачественных товаров, многочисленных нарушениях правил торговли, а также санитарных и экологических норм, наказанием за которое являлось лишение лицензии. Контрольно-надзорную деятельность за

соблюдением лицензионных условий уполномочены были осуществлять территориально-отраслевые органы администраций краев, областей, автономных образований, городов федерального значения, выдавшие лицензию.

Система лицензирования после принятия действующей Конституции Российской Федерации прошла многочисленные трансформации, несмотря на относительно небольшой исторический период существования, и первоначально централизованное регулирование режима лицензирования осуществлялось на подзаконном уровне - в Постановлении Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418 (ред. от 11.04.2000 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»[97] [98]. Данным актом было внесена некая организованность в бессистемное регулирование, которое имело место в тот период, в виде неконтролируемого установления различного уровня органами власти обязанности получения лицензий на разнообразные виды деятельности. В указанном нормативном акте были установлены две меры административного принуждения, применяемые лицензирующими органами к организациям и физическим лицам, которые заняты предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в виде приостановления действия лицензии и её аннулирования. При этом основания для применения этих мер были общими. К таким основаниям были отнесены: обнаружение недостоверных данных в документах, представленных для получения лицензии; нарушение лицензиатом условий действия лицензии; невыполнение лицензиатом предписаний или распоряжений государственных органов или приостановление ими деятельности предприятия, организации и учреждения, а также физического лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

В целом данный этап характеризуется формированием системы лицензирования. Подобная системность связана с установлением единых требований к лицензированию хозяйственной деятельности юридических лиц граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и единых правовых последствий негативного характера в случаях нарушений лицензионных требований и условий в виде применения мер

административного принуждения - приостановления действия лицензии и её аннулирования. Вместе с тем правила лицензирования и перечень лицензируемых видов деятельности устанавливались на подзаконном уровне, что в полной мере не могло гарантировать защиту прав и законных интересов организаций и физических лиц, осуществлявших предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе и при применении к ним мер административного принуждения в сфере лицензирования.

Третий этап в развитии системы лицензирования в Российской Федерации связан с утверждением Федерального закона от 25 сентября 1998 г.

№ 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1 , целью принятия которого было заявлено «обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка»[99] [100].

К видам деятельности, для осуществления которых необходимо получение лицензии, были отнесены такие виды, регулирование которых невозможно осуществить никакими иными методами, помимо лицензирования, так как их использование могло повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства. Кроме того, устанавливался общий порядок выдачи, приостановления действия и аннулирования лицензий. Для лицензирующих органов устанавливалась обязанность по формированию реестров лицензий, а также взимание за выдачу лицензии лицензионного сбора. Запрещалось введение лицензирования для иных видов деятельности, кроме тех, которые были указаны в перечне этого нормативного акта. В случае необходимости его дополнения требовалось внесение коррективов в указанный Закон. Отметим, что местные администрации, которые в известной мере можно причислить к исполнительным органам, хотя и не имели правового статуса, относящего их к властным субъектам лицензионных правоотношений, которые возникали в ходе практической реализации норм Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», однако были наделены правом предоставления лицензий для осуществления розничной продажи алкогольной продукции и ряда иных видов деятельности, регулирование которых осуществлялось за рамками данного Закона. Таким образом, его действие было распространено и на органы местного самоуправления. Отметим, что положения Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ не распространялись на сферу внешнеторговой и таможенной деятельности, не регулировали вопросы деятельности, связанной с окружающей средой и природными ресурсами, а также отношения, которые возникали в сфере использования результатов интеллектуальной деятельности.

Следует отметить, что в названном законе впервые был закреплён судебный порядок аннулирования лицензий. Аннулирование лицензии было возможным только решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или иного органа государственной власти в соответствии с его компетенцией. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе был приостановить действие лицензии на период до вступления в силу решения суда. В качестве оснований для аннулирования лицензии рассматривались: обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии; неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, в том числе и незаконность решения о выдаче лицензии.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (ред. от 29.12.2010 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1 , открывший новую страницу в развитии лицензирования, был принят одновременно с федеральными законами от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ (ред. от 28.12.2016 г.) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[101] [102] и от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ (ред. от 22.12.2008 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[103].

Для времени принятия указанных нормативных правовых актов были характерны попытки властных органов по сокращению лицензируемых видов деятельности, например, путем разработки и принятия технических регламентов, так как согласно требованиям ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование отдельных видов деятельности должно было прекращено с момента, когда примут технические регламенты, где устанавливались бы обязательные требования в отношении лицензируемых видов деятельности.

Данное положение распространялось на такие виды деятельности, которые были связаны с разработкой авиационной техники, включая авиационную технику, имеющую двойное назначение; эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности; производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; производство медицинской техники; техническое обслуживание медицинской техники и некоторые другие (всего 14 видов).

Эти планы не получили реального воплощения по различным причинам (большая часть регламентов была отклонена; в ряде принятых не предусматривалось решение вопросов, отменяющих режимы лицензирования). Так, например, естественно были затронуты лицензионные вопросы положением, сложившимся в сфере обеспечения пожарной безопасности. Еще в период действия норм Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» проходила разработка, а в последующем был утвержден Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 123- ФЗ (ред. от 03.07.2016 г.) «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»1. Однако, несмотря на то, что в этом акте лицензирование вовсе не упоминается, но оно в части производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств пожарной безопасности зданий и сооружений и пр., продолжает осуществляться и сегодня[104] [105].

В действующем в то время Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» был указан только один вид деятельности, лицензирование которого должно было прекратиться с момента вступления в силу соответствующего регламента по вопросам, связанным с производством и техническим обслуживанием медицинской техники. Отметим, что

лицензионный порядок осуществления данной деятельности был возобновлен в 2013 г. в соответствии с принятым Правительством Российской Федерации Постановлением от 3 июня 2013 г. № 469 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по производству и техническому обслуживанию (за исключением случая, если техническое обслуживание осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) медицинской техники»[106] [107].

В Федеральном законе 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» по сравнению с ранее действовавшим законодательством было усовершенствовано основание применения меры административного

принуждения в виде приостановления действия лицензии. Указанная мера осуществлялась лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности. Таким образом, для приостановления действия лицензии предварительно требовалось установить вину юридического лица или индивидуального предпринимателя в нарушении лицензионных требований и условий, которая подтверждалась вступившим в законную силу постановлением о назначении административного наказания.

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» был принят с целью упорядочения нормативной базы в сфере лицензирования предпринимательской деятельности. Оценить его однозначно не представляется возможным, так как наряду с бесспорно прогрессивными нормами в Федеральном законе о лицензировании отдельных видов деятельности наличествуют положения, выполнение которых может представлять определённые трудности для соискателей лицензий в сравнении с нормами ранее действовавшего закона.

Положительный характер носит снижение количества лицензируемых видов деятельности почти наполовину. Что касается вопросов качественной оценки такого шага, то существенному снижению сопутствовало объединение лицензируемых видов деятельности по сферам экономической деятельности с образованием укрупнённых групп.

Новеллой Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности, имеющей важное значение, стало сокращение видов деятельности, указанных в перечне, осуществление лицензирования которых происходит в порядке, который устанавливается в отраслевых федеральных законах. Количество таких видов деятельности после принятии Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности было сокращено с 22 до 11. Бесспорным позитивным моментом нового Закона явилось введение неограниченности в сроке выдаваемых лицензий.

Также положительно следует рассматривать и положения, которые определяют не только порядок подачи документов, включая подачу в электронном виде, но и обязательность ведения электронного реестра лицензий. Среди новелл, которые содержатся в Федеральном законе о лицензировании отдельных видов деятельности, отмечается детализация требований, которые предъявляются к содержанию лицензионного дела; наличие подробного урегулирования вопросов, возникающих при переоформлении лицензии; четкую регламентацию вопросов осуществления лицензионного контроля. Подчеркивалось, что первоначальный этап лицензирования, т.е. выдача специального разрешения, не столь значима в сравнении с важностью последующей контрольно-надзорной деятельностью за соблюдением лицензионных требований со стороны организаций и индивидуальных предпринимателей.

К примеру, выявляя какие-либо нарушения, лицензирующий орган наделен правом приостановления действия лицензии. Наряду с этим следует также остановиться на основных принципах лицензирования предпринимательской деятельности. В числе первых стоит принцип возмездности, т.к. за выдачу лицензии или её переоформление устанавливается определённая плата.

Также достаточно важным аспектом лицензирования признается и подтверждается в Федеральном законе о лицензировании отдельных видов деятельности 2011 г. запрет на передачу права заниматься определённым видом деятельности, который предоставляется согласно лицензии. Нарушение данного принципа может иметь место в случае передачи лицензии другому субъекту1. Как еще один принцип лицензирования следует выделить его публичный характер, выражаемый в том, что лишь публично-властными органами, которые специально уполномочены на это, могут быть выданы специальные разрешения.

Немаловажное значение имеет и вопрос об имеющихся пробелах в законодательстве о лицензировании, которые связаны, прежде всего, с проблемами ответственности за нарушения лицензионных требований, которые имеют место в настоящее время из-за отсутствия четкого и всестороннего механизма юридической ответственности за неисполнение норм лицензионного законодательства[108] [109].

Отметим, что некоторые изменения, которые были внесены в процедуру лицензирования в последнее время, имели в основном положительное влияние на процесс регулирования предпринимательской деятельности.

Вместе с тем нельзя не отметить целый ряд позиций Федерального закона

0 лицензировании отдельных видов деятельности, свидетельствующих об отсутствии полной безупречности данного акта. Например, это касается целей лицензирования, которые указаны в статье 2 Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности, формулировка которых столь широка, что они могут стать характеристикой и ориентиром для любого вида деятельности. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности «лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности».

По отношению вопросов, связанных с укрупнением лицензируемых видов деятельности, то попытки законодателя разрешить их, видимо, были основаны на желании во что бы то ни стало сократить количество видов деятельности, даже, если для этого нужно принять только декоративные меры. Что привело в дальнейшем к возвращению детализации этой деятельности посредством принятия подзаконных актов. В настоящее время Федеральным законом о лицензировании отдельных видов деятельности допускается членение общего лицензируемого вида деятельности путем выделения отдельных работ (услуг) всех лицензируемых видов деятельности. Оправдать необходимость в такой детализации иногда может возникнуть, например, в случаях объединения в одном виде деятельности разнородных видов работ, отличающихся неодинаковостью требований к ним, хотя раздробление лицензируемого вида деятельности на отдельные виды работ, с одновременным предъявлением к ним аналогичных требований, представляется нецелесообразным.

Характерной чертой мер административного принуждения, применяемых в соответствии с этим законом к организациям и индивидуальным предпринимателям в связи с нарушением лицензионных требований, является дальнейшее усиление гарантий при реализации такой меры, как приостановление действия лицензии. Действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в случаях: 1) привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом; 2) назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований. Таким образом, основания для применения данной меры были предельно конкретизированы, и в настоящее время не в каждом случае привлечения юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности за нарушение лицензионных требований указанная мера может быть реализована.

Однако, несмотря на наличие определённых изменений, которые позволили провести сокращение лицензируемых видов деятельности, принять соответствующие административные регламенты, внедрить электронные технологии в деятельность лицензирующих органов, все же работа в данном направлении должна продолжаться, что будет иметь позитивное влияние на эффективность лицензирования предпринимательской деятельности как одного из наиболее значимых способов комплексного регулирования

предпринимательской и иных видов деятельности.

В заключение параграфа следует обобщить этапы становления и развития законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности, к которым отнесены: 1) начальный (по 1988 год), характеризующийся возникновением отдельных элементов института лицензирования, в частности, появлением самого понятия, учреждением специальных государственных органов, полномочных взимать сборы и т.д.; 2) этап развития лицензионного законодательства (с 1988 г. по 1998 г.), связанный с началом преобразований в экономической системе и появлением хозяйствующих субъектов, не основанных на государственной собственности; 3) современный этап (с 1998 г. по настоящее время), связанный с деятельностью законодателя по обеспечению

единой государственной политики при осуществлении лицензирования и систематизации законодательства о лицензировании.

Изложенные в настоящем параграфе три этапа развития института лицензирования показывают его становление и постепенное усовершенствование, которое не должно быть завершено на современном этапе. Дальнейшее развитие данного института может быть связано с изменением федеральным законодателем подхода к нормативно-правовому регулированию мер административного принуждения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в связи с нарушениями лицензионных требований. Такие меры, как приостановление действия лицензии и её аннулирование, имеют ярко выраженный карательный характер, что в перспективе может привести к их установлению в административно-деликтном законодательстве в качестве административных наказаний. Конкретные предложения по этому вопросу излагаются во второй главе настоящей работы.

<< | >>
Источник: Джамирзе Бэла Юнусовна. МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ В СВЯЗИ С НАРУШЕНИЯМИ ЛИЦЕНЗИОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2018. 2018

Еще по теме Меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований, в истории отечественного законодательства о лицензировании:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. Понятие, содержание и виды мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования
  3. Меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований, в истории отечественного законодательства о лицензировании
  4. ОГЛАВЛЕНИЕ
  5. Понятие, содержание и виды мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования
  6. Меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований, в истории отечественного законодательства о лицензировании
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -