<<
>>

§ 2.1. Классификация негосударственных организаций

Существуют различные подходы к определению термина «классификация». В соответствии с одним из них это деление логического объема понятия, которое имеет многоступенчатый, разветвленный характер, а ее результат рассматривается в качестве системы соподчиненных понятий.

При этом делимое является родом, а новые понятия - видами, подвидами и т.д. К наиболее сложным и совершенным классификациям относятся такие, в которых систематизируется результат предшествующего развития какой-либо отрасли знания и намечается одновременно перспектива дальнейшего исследования. Классификация подразделяется, как правило, на искусственную и естественную. Для основания естественной классификации применяются существенные признаки, из которых вытекают многие производные свойства упорядочиваемых объектов. Искусственная же классификация для упорядочения объектов использует их несущественные признаки, например ссылки на начальные буквы наименований данных объектов[188].

Слово «классификация» происходит от лат. classis - разряд, класс и facio - делаю, раскладываю. Относится к понятию системы, в которую входят соподчинённые понятия (классы, объекты) какой-либо области знания или человеческой деятельности. Классификация используется как средство, с помощью которого устанавливается связь между классами объектов или между этими понятиями. Кроме того классификация часто используется для облегчения ориентирования в многообразии понятий или между соответствующими объектами. Она оказывает содействие в движении науки с уровня эмпирического накопления знаний на ступень теоретического синтеза. Если классификация базируется на научной основе, то она не только представляет собой картину состояния науки или её фрагмента в развёрнутом виде, но и позволяет обоснованно делать прогнозы в отношении неизвестных ещё закономерностей или фактов[189].

Классификация представляет собой один из важнейших логических приемов, который используется при изучении предмета и основан на логическом делении понятий.

При этом делением называется процесс раскрытия объема известного понятия.

При проведении классификации должны соблюдаться определенные правила. Так, при делении перечисляются все виды (то есть меньшие по объему понятия), которые входят в состав делимого понятия. Поэтому разделяются только понятия общие, которые охватывают различные части. Кроме того, для деления нужно иметь основания или принципы (principium divisionis), которые делают возможным правильное перечисление полученных благодаря делению его членов (paries divisionis). От правильного деления, во-первых, требуется полнота деления, то есть чтобы были перечислены все его члены; во-вторых - чистота, то есть чтобы не были пересекающимися понятиями члены деления. Служить основанием для деления может любой признак понятия; при использовании его как принципа деления можно всегда получить чистое двухчленное деление при посредстве закона противоречия (дихотомию). Все это имеет полное применение к классификации. При обладании сложным рядом однородных явлений они должны быть расположены в определенном порядке, который удобен для исследования. Сходные явления должны быть сгруппированы так, чтобы можно было их отличить от тех, которые в действительности отличны от них, но кажутся сходными с ними. Эти группы должны быть расположены в таком порядке, чтобы в самом расположении выражалась бы степень сродства их и взаимной зависимости. При классификации явлений они подразделяются на группы. Эти группы можно вновь подразделять и т.д. Производя данное деление, можно иметь в виду различные цели, субъективные или объективные, характер классификации также зависит от поставленной перед ней цели. Правильная классификация явлений очень важна, она сокращает описание и указывает на родство явлений. И наоборот, путаная классификация, которая сближает разнородное и разъединяет однородное, служит для исследователя препятствием1.

Негосударственные организации - очень многочисленная группа субъектов административного права.

Поэтому необходимость их классификации не вызывает сомнений.

В предыдущей главе были рассмотрены общие черты, объединяющие все негосударственные организации. Следующий шаг, которого требует логика исследования, - это выявление особенностей[190] [191].

В данной главе необходимо установить виды негосударственных организаций, то есть выделить из всего их значительного количества отдельные группы, которые объединены общим признаком, что является, несомненно, важной и актуальной проблемой, требующей научного решения. Кроме того, установление видов негосударственных организаций имеет не только научное, но и прикладное значение. Так, при рассмотрении правового статуса общественных организаций в СССР, которые были фактически синонимом негосударственных организаций в этот период, Ц.А. Ямпольская отмечала то, что решение вопроса об их классификации имеет значительное влияние на правильный выбор, в каком будет идти порядок образования, условия деятельности и способа регулирования данных организаций. А также зависит выбор определенных правовых средств[192].

Это мнение, высказанное Ц.А. Ямпольской еще в 1972 г., представляет интерес и ценность сегодня. Ведь понятия «виды негосударственных организаций» и «правотворчество» тесным образом связаны, причем связь эта взаимная.

Существование отдельных видов негосударственных организаций требует принятия норм права специфического характера, регулирующих особенности их деятельности, по сравнению с другими видами организаций. И наоборот, для того чтобы уяснить, распространяются ли данные нормы на определенную негосударственную организацию, надо установить, к какому же виду таковых она относится. На первый взгляд, это чисто теоретическое положение. Но оно имеет важное практическое значение.

Так, признаки такой негосударственной организации, как политическая партия, как уже указывалось, прошли длительный путь своего нормативного закрепления в законодательстве России. В период с 1993 по 1996 г.

в Государственной Думе Федерального Собрания РФ было подготовлено несколько вариантов проектов закона о данных организациях, но ни один проект так и не был принят Федеральным Собранием. Специфика деятельности политических партий, их большая роль и влияние на жизнь общества и государства не вызывают сомнения. В связи с чем на практике отсутствие признаков данного вида негосударственных организаций, закрепленных законодательно, вызывало, особенно в период выборов, значительные затруднения. Пробел был восполнен, как уже говорилось, только в 1998 году 19 июля, когда в Федеральный закон «Об общественных объединениях» был внесен ряд изменений и дополнений, касающихся политических объединений.

Таким образом, основания подразделения негосударственных организаций на виды заложены в законодательстве.

В юридической литературе есть различные подходы к решению данных вопросов, но они, как правило, касаются каких-либо отдельных видов негосударственных организаций, а не всей их массы в целом. Попытки провести классификацию именно негосударственных организаций не осуществлялись.

Традиционно, как уже указывалось, все организации подразделяются на две основные группы: коммерческие и некоммерческие. Это деление заложено в Гражданском кодексе РФ и поэтому применяется, как правило, в отношении юридических лиц. Но, как известно, не все негосударственные организации обладают таким статусом, но все они могут быть подразделены на данные виды, то есть на коммерческие и некоммерческие организации.

Например, по мнению Ц.А. Ямпольской признак, который положен в основу классификации, должен иметь не количественный («больше или меньше»), а качественный характер. Таким признаком является не что иное, как цель (основная задача) организации1. Можно согласиться с автором в том, что цель является определяющей для других особенностей, которые отличают данную организацию от других[193] [194].

Цель - это то, к чему стремятся, что надо осуществить[195].

В соответствии со ст. 52 ГК РФ в уставе юридического лица определяется цель деятельности. Для некоторых видов юридических лиц (некоммерческих организаций) это обязательное требование, которое ими должно быть выполнено.

Если распространить данный критерий не только на объединения граждан, но и на все остальные негосударственные организации, то по указанному основанию все организации и будут делиться на коммерческие и некоммерческие. Таким образом, это организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). В связи с этим мы не согласимся с мнением о том, что в основе данного деления лежит характер деятельности организации[196]. В основе данного деления лежит именно цель деятельности.

Так, Д.И. Степанов отмечает то, что запрет распределения прибыли для некоммерческой организации является не квалифицирующим или системообразующим признаком для них, а скорее одним из ограничений. Таким образом, критерий основной цели деятельности организации является определяющим. Подход, который предполагает обособление организаций некоммерческих, исходя из этого критерия, не является отечественным изобретением и известен зарубежным правопорядкам и именуется как функциональный1.

Кроме того, как уже говорилось ранее, все организации, обладающие статусом юридического лица, включая и негосударственные, подразделяются на корпоративные и унитарные по основанию возможности учредителям организаций участвовать в управлении ими.

Если обратиться к классификации отдельных видов негосударственных организаций, то среди некоммерческих организаций большое внимание уделяется в административном праве классификации общественных объединений. В отношении оснований подразделения данного многочисленного вида негосударственных организаций высказывались и высказываются различные точки зрения.

Ю.М. Козлов предлагал классифицировать общественные организации по таким критериям, как территориальный признак организации, характер членства, принадлежность к отраслям хозяйственного и культурного строительства, содержание задач, реализуемых в отношении членов организации, масштаб деятельности[197] [198].

Также за основу подразделения общественных организаций на виды брался и критерий количества их членов. Например, Бочкова Т.А. указывала, что в теории права объединения граждан подразделяются на такие виды, как массовые общественные организации (партия, комсомол, профсоюзы); органы общественной самодеятельности, добровольные общества, творческие союзы (ДОСААФ)[199]. Общественные объединения, таким образом, делились на массовые и немассовые.

На этапе современного развития законодательства виды общественных объединений в Российской Федерации выделяются по следующим основаниям:

1) организационно-правовые формы общественного объединения;

2) территориальная сфера деятельности;

3) наличие (отсутствие) государственной регистрации у общественного объединения;

4) учредитель объединения;

5) цель его деятельности;

6) наличие (отсутствие) у общественного объединения полномочий по осуществлению мер принуждения вовне1.

Как уже указывалось, это разнообразие при подразделении на виды определяет цель деятельности общественного объединения. А вот уже в целях и интересах общественных объединений имеются иные различия - в количестве членов, территориальных масштабах деятельности, компетенции и т.п., что отражено в законодательстве и в их уставах[200] [201].

По целевому назначению деятельности можно выделить благотворительные организации, правозащитные, ветеранские, организации инвалидов, научные, физкультурно-спортивные, молодежные, детские общественные объединения и др.

Представляется, что названные критерии классификации общественных объединений (кроме территориальной сферы деятельности) можно распространить и на негосударственные организации в целом, хотя виды организаций по некоторым основаниям будут выделяться несколько другие, так как понятие негосударственной организации гораздо шире понятия общественного объединения. Например, по цели деятельности необходимо выделять не ветеранские, научные, физкультурно-спортивные, молодежные и т.д., что специфично именно для общественных объединений, а, как уже говорилось, коммерческие и некоммерческие, что охватывает все негосударственные структуры, а не только объединения. Но также следует дополнить этот перечень оснований классификации и еще рядом критериев.

Так, применительно к коммерческим и некоммерческим организациям наиболее часто в научной литературе классифицируются предприятия и учреждения. Они, например, подразделяются по видам деятельности (промышленные, сельскохозяйственные, образовательные, научные и др.), по формам собственности (государственные, муниципальные, частные)1.

Кроме того, выделяются и такие основания классификации предприятий и учреждений, как правовой статус, вид производства, характер деятельности, механизм управления имуществом предприятия (учреждения)[202] [203]. Не все данные критерии можно использовать в отношении классификации негосударственных организаций.

Такие основания, как вид деятельности предприятия или учреждения и вид производства, взаимосвязаны. Но по последнему критерию подразделяются только предприятия на производящие продукцию, выполняющие работы и оказывающие хозяйственные услуги. Предприятия и учреждения в зависимости от вида деятельности можно подразделить на сельскохозяйственные, научные, образовательные, строительные и т.д.

Общественные объединения также действуют в различных отраслях и сферах. И практически нет ни одной сферы, где бы ни функционировало соответствующее объединение. Например, они действуют в отраслях науки, образования, здравоохранения, культуры и т.д. Но также существуют общественные объединения, чья деятельность не имеет отраслевой принадлежности.

В связи с этим Ю.М. Козлов предлагал по отношению к отраслям хозяйственного и культурного строительства выделить организации, деятельность которых непосредственно связана с той или иной отраслью государственного управления (добровольные общества), и организации межотраслевого характера (профсоюзы)[204].

Также по «сфере деятельности» классификацию общественных объединений проводил и А.П. Коренев. В частности, он указывал на то, что по этому критерию общественные объединения подразделяются на действующие независимо от сферы управления (например, политические партии) и действующие в отдельных сферах управления (например, культурно-просветительные, научные и др.)[205]. Но надо отметить, что такая формулировка основания классификации общественных объединений, как «сфера деятельности», имеет достаточно широкое значение, по сравнению с тем, что автор в него вкладывает.

Близким по смыслу является деление только некоммерческих организаций по функциональному назначению основной их деятельности. Его предложили американские авторы Саламон Л.М. и Анхайер Х.К., основываясь на использовании принципов МСОК (ISIC) - международной стандартной отраслевой классификации всех видов экономической деятельности ООН. Данные авторы сформулировали 10 видов деятельности, которые, в свою очередь, подразделяются еще на 24 подгруппы.

Так, ими выделяются такие группы видов деятельности: культура и досуг; образование и исследования; медицина и здравоохранение; социальные услуги; общее развитие; окружающая среда; защита интересов, политика; право и содействие, развитие благотворительности; религия; международная деятельность. Каждая из данных групп подразделяется на определенные подгруппы. Например, организации, осуществляющие общее развитие, могут быть подразделены на: организации социально-экономического развития, развития территорий; организации жилищной сферы, трудоустройства, обучения. К осуществляющим деятельность в области права, защиты интересов и политики относятся такие подгруппы, как: гражданская, правозащитная организация; организация, оказывающая правовые услуги; политическая организация. К тем некоммерческим организациям, которые действуют в рамках группы культура и досуг, относятся такие, которые связаны с культурой, искусством; с досугом, отдыхом, в том числе членские клубы, клубы по интересам1. Таким образом, можно объединить данные классификации (вид деятельности, вид производства, сфера деятельности) под общим основанием - функциональное назначение основной деятельности негосударственных организаций, добавив к вышеназванным группам еще несколько, относящихся к коммерческим организациям: промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, информационные технологии и связь, торговля.

В зависимости от формы собственности можно выделить различные виды негосударственных организаций, так как они могут быть основаны на любой, кроме государственной, форме собственности: муниципальной, общественной, частной и т.д. Поэтому такое основание классификации, как форма собственности, можно применить к негосударственным организациям, но при этом их виды будут выделяться только в рамках негосударственных форм собственности.

Также предприятия и учреждения различаются в зависимости от характера своей деятельности. В.А. Тархов отмечал: «По этому признаку говорят о предприятиях, выполняющих хозяйственно- или культурно-оперативные функции, и учреждениях, осуществляющих административные или социально-культурные функции, регулирующих управление предприятиями и обеспечивающих для них надлежащие условия. Это различие имеет существенное экономическое значение, потому что деятельность первых связана преимущественно со сферой производства, а вторых - со сферой обслуживания, но юридическое различие между ними проводится редко»[206] [207]. Таким образом, данное основание служило для разграничения предприятий и учреждений, поэтому в целом на негосударственные организации его нельзя распространить.

Другое основание классификации - механизм управления имуществом организации. По этому критерию предприятия подразделяются на три вида: 1) управление имуществом осуществляется на праве собственности, 2) имущество используется на праве хозяйственного ведения,3) или на праве оперативного управления1. Данную классификацию можно распространить только на те организации, которые обладают имуществом. К таковым все негосударственные организации отнести будет невозможно. Так, у общественных объединений, не имеющих статуса юридического лица, может отсутствовать и имущество.

Особую значимость, по мнению Н.Н. Ковалевой, приобретает классификация организаций в зависимости от административно-правового статуса[208] [209]. Комплексом прав и обязанностей предприятия (учреждения) отличаются не только в зависимости от формы собственности, но и по некоторым другим основаниям[210]. Если распространить это положение на негосударственные организации, то можно будет выделить такие их виды: организации, наделенные общим административно - правовым статусом; негосударственные организации, имеющие специальный статус (например, социально ориентированные, выполняющие функции иностранных агентов, саморегулируемые и т.д.). Дополнительные права или обязанности, которыми законодательство наделяет данные организации, существенным образом влияют на их административно-правовой статус.

Кроме того, приведенные критерии классификации можно сгруппировать по признаку отношения их к содержательной или организационной стороне деятельности субъекта.

Таким образом, к основаниям подразделения негосударственных организаций на виды, касающимся организационной стороны их деятельности, будут относиться:

1) организационно-правовая форма негосударственной организации;

2) наличие (отсутствие) государственной регистрации у негосударственной организации;

3) учредители негосударственной организации.

К данной группе оснований деления указанных организаций на виды относятся основания, характеризующие их отличия в зависимости от порядка создания и организации деятельности.

К основаниям подразделения же, касающимся содержательной стороны деятельности данных субъектов, можно отнести:

1) целевое назначение их деятельности;

2) форма собственности негосударственной организации;

3) функциональное назначение основной деятельности;

4) наличие (отсутствие) у негосударственной организации публичных полномочий;

5) особенности административно-правового статуса негосударственных организаций.

Важность и необходимость рассмотрения данных оснований классификации негосударственных организаций обусловлена влиянием на дальнейшее исследование содержания их административно-правового статуса.

Итак, во-первых, к видам негосударственных организаций в рамках группы оснований классификации, касающихся организационной стороны их деятельности, относятся виды в зависимости от организационно-правовой формы негосударственных организаций.

Этот критерий особо выделяется по своей значимости в указанной группе оснований, так как организационно-правовая форма определяет права и обязанности организации.

Под организационно-правовой формой можно понимать избранный, среди закрепленных в законе, самой организацией на основе ее собственных потребностей, а также, исходя из целей и задач способ, позволяющий провести внутреннее структурирование, посредством которого будет определяться механизм принятия решений, порядок управления имуществом (в случае наличия последнего)[211].

Статья 50 ГК РФ определяет организационно-правовые формы коммерческих и некоммерческих организаций - юридических лиц, перечень которых является исчерпывающим.

Если юридическое лицо является коммерческой организацией, то его создание возможно в организационно-правовой форме хозяйственного товарищества и общества, крестьянского (фермерского) хозяйства, хозяйственного партнерства, производственного кооператива, государственного и муниципального унитарного предприятия.

Таким образом, негосударственная коммерческая организация может быть создана в любой из данных форм, кроме государственного унитарного предприятия.

Если юридическое лицо является некоммерческой организацией, то при его создании, как уже указывалось, возможно использование в следующих организационно-правовых форм: потребительский кооператив; общественная организация; общественное движение; ассоциации (союза); товарищества собственников недвижимости; казачьего общества, внесенного в государственный реестр казачьих обществ в РФ; общины коренных малочисленных народов РФ; фонд; учреждение; автономная некоммерческая организация; религиозной организации; публичноправовой компании; адвокатской палаты; адвокатского образования (являющегося юридическим лицом).

Анализируемый закон выделяет ряд общих и специальных организационноправовых форм юридических лиц - некоммерческих организаций. Ранее были перечислены общие. А в их рамках создаются уже юридические лица в специальных организационно-правовых формах. Так, потребительский кооператив будет являться общей формой, в рамках которой могут быть созданы юридические лица в специальных организационно-правовых формах: жилищного, жилищностроительного и гаражного кооператива, садоводческого, огороднического и дачного потребительского кооператива, общества взаимного страхования, кредитного кооператива, фонда проката, сельскохозяйственного потребительского кооператива.

В рамках общей формы общественная организация создаются юридические лица, используя специальные организационно-правовые формы в виде: политической партии, профессионального союза (профсоюзной организации), органа общественной самодеятельности, территориального общественного самоуправления.

К общей организационно-правовой форме ассоциация (союз) относятся специальные формы некоммерческого партнерства, саморегулируемой организации, объединения работодателей, объединения профессиональных союзов, кооперативов и общественных организаций, торгово-промышленные, нотариальные палаты.

К товариществу собственников недвижимости относятся, в том числе и товарищества собственников жилья. К фонду - общественные и благотворительные фонды.

В рамках общей организационно-правовой формы учреждения создаются специальные организационно-правовой формы: государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения.

Таким образом, негосударственные некоммерческие организации могут быть созданы в любых из перечисленных общих или специальных организационноправовых формах, кроме формы государственного учреждения и публичноправовой компании. Необходимо также учитывать и то, что негосударственные организации, имеющие указанные организационно-правовые формы не во всех случаях обязаны быть обладателями статуса юридического лица. Если в соответствующем законе прямо предусмотрено иное, то организация может действовать и без данного статуса.

Исходя из этого положения, следующим основанием деления негосударственных организаций на виды является наличие (отсутствие) государственной регистрации у организации. В зависимости от этого можно выделить:

1) негосударственные организации, которые действуют, не имея государственной регистрации и не обладая правами юридического лица;

2) негосударственные организации, прошедшие государственную регистрацию, получив права юридического лица.

В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» (ст. 3) граждане могут по своему выбору организовывать общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Созданные общественные объединения могут, либо регистрироваться в порядке, предусмотренном указанным законом, и приобретать права юридического лица, либо функционировать без государственной регистрации и прав юридического лица.

То есть, общественные объединения в РФ вправе действовать и без регистрации, но только в том случае, если законом иное не установлено. Например, это исключение распространяется на такой вид общественных объединений, как политическая партия. В ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» предусмотрено, что они относятся к общественным организациям как организационно-правовым формам юридических лиц, что соответствует п. 3 ст. 50 ГК РФ. Федеральный закон «О политических партиях» (ст. 15) распространяет в отношении политической партии и ее региональных отделений положения Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Он действует с учетом того, что порядок регистрации этих организаций специфичен. В соответствии с данной статьей партии и их региональные отделения имеют право на осуществление своей деятельности в полном объеме, в том числе как юридические лица, лишь с момента государственной регистрации. Подтверждением является документ о внесении записи о партии или ее отделении в Единый государственный реестр юридических лиц.

Как видим, партии подлежат обязательной государственной регистрации.

Зарегистрированные негосударственные организации имеют перед организациями, которые не прошли государственную регистрацию, то преимущество, что у них появляются с момента осуществления данной процедуры права, принадлежащие им как юридическим лицам. Естественно, что правовой статус последних является существенной частью их общего административно-правового статуса.

То, что общественное объединение может действовать без государственной регистрации, было новеллой Федерального закона «Об общественных объединениях». До того, как он вступил в силу, все общественные объединения, руководствуясь ст. 11 Закона СССР «Об общественных объединениях», были обязаны регистрировать свои уставы в государственных органах.

Организации, не будучи юридическими лицами, тем не менее могут вступать в различные административные правоотношения в связи с обращением в государственные органы, совершением правонарушений, постановкой на учет в государственных органах1.

Негосударственные организации - юридические лица далее еще можно подразделить по такому критерию, как возможность учредителям (участникам, членам) организаций участвовать в управлении ими в соответствии со ст. 65.1 ГК РФ. Здесь выделяются корпоративные и унитарные юридические лица. К корпоративным юридическим лицам - негосударственным организациям относятся: хозяйственные товарищества и общества, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации, общественные движения, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также общины коренных малочисленных народов Российской Федерации.

К унитарным юридическим лицам - негосударственным организациям относятся: муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации.

Далее все негосударственные организации делятся на группы в зависимости от того, кто является их учредителями. Ими выступают как юридические, так и физические лица.

і

См.: Административное право: учеб. курс / под ред. Р.А. Подопригоры. Алматы, 2010. С.

Из смысла положений ст. 66 ГК РФ следует, что учредителями (участниками) хозяйственных товариществ и обществ являются как те, так и другие. Кроме того, хозяйственные товарищества и общества могут быть учредителями (участниками) других хозяйственных товариществ и обществ, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Статья 6 Федерального закона «Об общественных объединениях» также говорит об их учредителях. В соответствии с ч. 1 данной статьи учредителями общественных объединений могут быть как юридические лица - общественные объединения, так и физические лица. Какой-либо другой субъект не может выступить в этом качестве. Например, не вправе быть учредителем какое-либо объединение, у которого отсутствует статус юридического лица, а также юридическое лицо, которое не является общественным объединением. В вышеназванном законе (ст. 19) четко утверждено на то, что учредителями общественных объединений не могут являться государственные и местные органы.

Таким образом, в зависимости от того, кто является их учредителями, негосударственные организации можно подразделить на следующие виды:

1) негосударственные организации, учредителями которых являются физические лица;

2) негосударственные организации, учредителями которых являются юридические лица;

3) негосударственные организации, учредителями которых являются физические и юридические лица.

Основания подразделения негосударственных организаций, касающиеся содержательной стороны их деятельности, позволяют выявить различия между данными субъектами в зависимости от ее характера и направлений.

По цели деятельности выделяются некоммерческие и коммерческие негосударственные структуры. Так, еще в 70-е годы ХХ в. говорилось о том, что цель, будучи главным и определяющим в характеристике добровольных обществ, является ключом к раскрытию многих важных теоретических положений, относящих-

ся к этим организациям1. Особенности целей, стоящих перед негосударственными организациями, прежде всего отражаются на особенностях их правового регулирования, что имеет важное теоретическое и практическое значение.

Каждую из групп, то есть коммерческие и некоммерческие организации, в свою очередь, далее можно классифицировать по целевой направленности, указанной в учредительных документах. Так, например, М.А. Акимовой по целям деятельности выделяются правозащитные некоммерческие и правозащитные коммерческие негосударственные организации. При этом у автора очень широкий подход к пониманию правозащитной организации. К некоммерческим правозащитным организациям, например, справедливо относятся адвокатские палаты, созданные для оказания помощи гражданам и защиты их прав. А функциями коммерческих правозащитных организаций М.А. Акимова наделяет частные охранные организации[212] [213], с чем трудно согласиться. Руководствуясь данным подходом к определению правозащитной организации, к последним можно отнести практически любую организацию, так или иначе работающую с гражданами, например местную администрацию.

Следующим критерием классификации негосударственных организаций, относящимся к содержательной стороне их деятельности, является форма собственности. Здесь можно выделить:

1) муниципальные организации;

2) организации, находящиеся в собственности различных объединений граждан;

3) организации, находящиеся в частной собственности физических, юридических лиц;

4) организации, находящиеся в кооперативной собственности;

5) организации смешанной формы собственности.

По функциональному назначению основной деятельности выделяются негосударственные организации, действующие в промышленности; сельском хозяйстве (например, крестьянское (фермерское) хозяйство); строительстве; на транспорте (например, частное автотранспортное предприятие); в сфере информационных технологий и связи; в торговле; а также в сферах культуры и досуга (например, Фонд поддержки отечественной музыкальной культуры «Родник» Новосибирской области, Автономная некоммерческая организация «Творческая мастерская Союза художников Республики Татарстан “Ирэк”», Всероссийская федерация парусного спорта, Союз биатлонистов России, Ассоциация гольфа России); образования и исследований (например, Ассоциация образовательных учреждений Новгородской области «ЮНИКОЛ»); медицины и здравоохранения (например, общественная организация «Российское общество урологов», общественная организация «Ассоциация флебологов», Автономная некоммерческая организация Научно-практический психологический центр «ТУРРИОН»); социальных услуг (например, Ассоциация «Центр развития института семьи»); окружающей среды; общего развития (например, Общероссийская общественная организация «Всероссийское добровольное пожарное общество», Аннинское станичное казачье общество «Станица Аннинская», Межрегиональная общественная организация содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства «ВСЕ ДОМА»); права, защиты интересов и политики (например, Автономная некоммерческая организация «РОССИЙСКИЙ ЦЕНТР ПАРЛАМЕНТАРИЗМА», Адвокатское бюро Саратовской области «Квестор»); содействия и развития благотворительности и добровольчеству (например, Благотворительная некоммерческая организация, региональный фонд «Правовой помощи детям Приволжья»); и также осуществляющие международную и религиозную деятельность (например, Московская епархия Русской православной церкви).

Также к содержательной стороне деятельности негосударственных организаций относится и такое основание их классификации, как особенности административно-правового статуса негосударственных организаций. Здесь можно выделить исследуемых субъектов, обладающих общим и специальными административно-правовыми статусами. Так, например, в силу признания организации социально ориентированной, на нее будут возлагаться дополнительные права и обязанности. И речь здесь не идет только о некоммерческих организациях1. Макаревич А.Н., Сазонова Т.Ю. отмечают, что часто решение социальных проблем оказывается более эффективным на основе предпринимательства, по сравнению со стандартными механизмами государства и некоммерческих организаций[214] [215]. Преимущественная же государственная поддержка социально ориентированного некоммерческого сектора, по их мнению, может привести к злоупотреблениям и ситуациям, когда бизнес будет сознательно стремиться принять форму некоммерческих организаций в целях получения государственных или муниципальных средств и активов[216].

В рамках проводимых исследований социального предпринимательства отмечается, что в России оно как социальная практика только начинает развиваться, число реально действующих социальных предприятий невелико, и зачастую они даже сами не воспринимают себя в таком качестве[217].

Все это свидетельствует о необходимости должного законодательного закрепления статуса как коммерческих, так и некоммерческих социально ориентированных организаций.

Критерием деления негосударственных организаций на виды по содержательной стороне их деятельности является наличие отдельных публичных полномочий, переданных им в рамках функций соответствующих органов власти.

Все негосударственные организации по данному основанию можно подразделить на две группы:

1) негосударственные организации, наделенные публичными полномочиями;

2) негосударственные организации, не обладающие публичными полномочиями.

Необходимо отметить, что в законодательстве нет единства в терминологии, обозначающей особенности такого вида негосударственных организаций, как организации, наделенные публичными полномочиями. Термин «наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями» упоминается в гл. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ1 (далее - КАС РФ), а «осуществляющих отдельные публичные полномочия» - в ст. 26 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Как отмечает Э.В. Талапина, данные полномочия выполняет не только государство, негосударственные субъекты тоже могут быть связаны публичным интересом[218] [219], и в настоящее время эта тенденция набирает все больший оборот. Но определение понятия «организация, наделенная публичными полномочиями», нормативно не закреплено, что представляет собой существенный пробел в законодательстве. Поэтому как гражданам, организациям, так и органам государственной власти на практике не ясно, какие же организации считать наделенными публичными полномочиями. Хотя с их деятельностью вышеназванными и другими законами связываются серьезные правовые последствия: возможность обжалования действия (бездействия) в вышестоящий орган или в суд, осуществление в отношении них общественного контроля.

Анализ таковых полномочий, предоставленных негосударственным структурам, неоднократно проводился в научных исследованиях. Так, Белорусов В.Б. отмечал, что некоторые организации всегда выполняли публично значимые для общества и государства полномочия, что имеет важное предопределяющее значение для характеристики их административно-правового статуса1.

В системе негосударственных субъектов правоохранительной деятельности он выделял три группы в зависимости от наличия у них той или иной организационно-правовой формы.

Указанный автор писал о принадлежности к представителям первой группы частных детективных и охранных предприятий, служб безопасности предприятий; адвокатских бюро; коллегий адвокатов; третейских судов.

Ко второй группе негосударственных субъектов правоохранительной деятельности относились общественные формирования граждан. Среди них выделялись: добровольные народные (пожарные) дружины; общественные пункты охраны порядка; казачьи объединения; квартальные, уличные, домовые, сельские комитеты; советы профилактики и др.

К третьей группе субъектов правоохранительной деятельности относились индивидуальные субъекты, которые выполняют свои функции как индивидуально, так и вместе с государственными правоохранительными органами. Это внештатные сотрудники правоохранительных органов; осуществляющие свою деятельность индивидуально частные детективы; граждане, сотрудничающие с органами на конфиденциальной основе; частные нотариусы; патентные поверенные; осуществляющие деятельность индивидуально в составе адвокатского кабинета адвокаты, а также граждане, деятельность которых направлена на защиту как своих прав и свобод, так и прав и свобод других лиц.

К особой группе относятся субъекты, которые наделены государством полномочиями юрисдикционного характера по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Это административные комиссии; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав[220] [221].

Исходя из данного подразделения, можно выделить следующих субъектов - негосударственные организации, которые могут быть наделены полномочиями властного характера: частные детективные и охранные предприятия; адвокатские бюро; коллегии адвокатов; добровольные народные дружины; общественные пункты охраны порядка; казачьи общества; квартальные, уличные, домовые, сельские комитеты. Остальные субъекты не являются организациями либо не могут быть признаны негосударственными организациями. Что касается общественных объединений, то использование властных полномочий, направленных вовне, для них является второстепенным1. Но, несмотря на это, данные полномочия, предоставленные в соответствии с законом, имеют большое значение в их деятельности, существенно влияя на административно-правовой статус данных субъектов.

Большинство негосударственных организаций, как отмечал Д.Н. Бахрах, может применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов (положений) и только те, которые непосредственно связаны с членством в организации. Общественные органы в отношении граждан могут осуществлять принуждение по поручению государства в тех случаях, которые установлены законом, под государственным контролем[222] [223].

Таким образом, Д.Н. Бахрах предусматривал возможность применения объединениями граждан мер принуждения вовне при следующих условиях:

1) они применяются по поручению государства;

2) применяются в случаях, установленных законом;

3) под государственным контролем.

Но в современных условиях все большее число негосударственных организаций наделяется отдельными публичными полномочиями в рамках процесса аутсорсинга, саморегулирования, общественного контроля.

Данный процесс вызвал научную дискуссию по поводу его обоснованности и допустимости1.

В результате применения принудительных мер в рамках публичных полномочий наступают для субъектов, в отношении которых они используются, определенные последствия негативного характера. Поэтому негосударственные организации, как и государственные органы, вправе реализовывать меры принуждения исключительно в случаях и в порядке, установленных законодательно. Рассматриваемое подразделение их на виды и позволяет говорить об этих случаях.

Например, в п. 4 ст. 20 Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусматривается, что при условии невыполнения требований по устранению нарушений, если появляется непосредственная угроза жизни и здоровью работников, профсоюзы могут потребовать от работодателей, органов управления организациями, должностных лиц приостановить работы до того, как будет принято окончательное решение Федеральной инспекцией труда. Работодатели, должностные лица в случае не устранения нарушений подвергаются ответственности, предусмотренной законодательством.

Таким образом, исходя из приведенного примера, профессиональные союзы вправе применять в отношении должностного лица, работодателя, органа управления организацией такую меру принудительного характера, как приостановление работ. В административном праве подобную меру можно рассматривать как меру пресечения в системе мер административного принуждения[224] [225].

В соответствии со ст. 16 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I (ред. от 5 декабря 2017 г.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской

Федерации»1 при осуществлении частной охранной деятельности разрешается применять специальные средства, огнестрельное оружие и физическую силу в случаях и порядке, которые предусмотрены в данном законе. Таким образом, служащие частных охранных предприятий вправе применять меры, относящиеся к особым мерам пресечения в системе административного принуждения.

Разрозненность и фрагментарность упоминания в нормативных актах об организациях, наделенных публичными полномочиями, приводит к затруднениям на практике при применении, например, соответствующих нормативных предписаний, содержащихся в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»[226] [227] [228]. Данный закон в ст. 2 закрепляет то, что граждане вправе обращаться как лично, так и направлять индивидуальные, коллективные обращения, в том числе обращения объединений граждан, юридических лиц, в государственные и местные органы, их должностным лицам, в государственные, муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам. Следовательно, в законодательстве закрепляется еще такой вариант формулировки в отношении рассматриваемого вида организаций - «организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций».

В ст. 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях3 (далее - КоАП РФ) предусматривается наложение мер административной ответственности при нарушении соответствующего порядка, установленного законодательством РФ, в отношении рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами и данных организаций, на которые возлагается осуществление публично значимых функций в виде административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Следует отметить, что ни в КоАП РФ, ни в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» понятие «организации, на которую возложено осуществление публично значимых функций» не закреплено.

Суды при этом применяют различные критерии для определения того, подпадает ли организация под действие как ст. 5.59 КоАП РФ, так и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Например, постановлением Тюменского областного суда от 17 июня 2016 г. № 4А-293/2016 к организациям, на которые возлагается осуществление публично значимых функций, отнесены публичные акционерные общества, осуществляющие деятельность по передаче электрической энергии, технологическое обслуживание электросетевых объектов, технологическое присоединение к электрическим сетям1.

В другом акте судебного органа указывается, что муниципальное предприятие «Водоканал» хотя и не является непосредственно органом местного самоуправления, тем не менее, выполняя публично значимые функции, относится к категории предприятий, обязанных руководствоваться Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», имущество предприятия принадлежит на праве собственности муниципальному образованию, а оказываемые услуги холодного водоснабжения и водоотведения предназначены для обеспечения муниципальных нужд[229] [230].

В постановлении Волгоградского областного суда по делу № 7а-134/2016 от 28 января 2016 г. отмечалось то, что общество с ограниченной ответственностью «Ж-С» является коммерческой организацией, которая создана для расширения рынка товаров и услуг, а также извлечения прибыли, доказательств возложения на данное общество публично значимых функций не имеется[231].

В постановлении Нижегородского областного суда от 9 октября 2014 г. № 7П-630/2014[232] на доводы представителей общества с ограниченной ответственностью «Н.» о том, что организация не осуществляет публично значимые функции, указано, что при рассмотрении данного дела в порядке соответствующего производства было установлено, что виновный действует в рамках, предоставленных ему должностной инструкцией полномочий и утвержденных данной инструкцией обязанностей, из анализа которой следует, что одной из обязанностей, на него возложенной, является обеспечение рассмотрения в установленном порядке писем, жалоб, обращений юридический лиц и граждан и принятие по ним решения в соответствии с действующим законодательством. Кроме того, должностная инструкция содержит прямое указание, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей виновный, как заместитель генерального директора, несет установленную законодательством ответственность.

Из приведенных примеров следует, что суды при определении того, является ли организация осуществляющей публично значимые функции, используют самые различные критерии: форму собственности организации, организационноправовую форму, цель деятельности и т.д. И при этом данный факт устанавливается не всегда верно.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» федеральному законодателю была поставлена задача, исходя из требований Конституции РФ и с учетом данного постановления, урегулировать порядок рассмотрения обращений объединений граждан и юридических лиц государственными и муниципальными органами, а также меры, гарантирующие рассмотрение обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции[233]. Но она не была решена в части определения понятия последних.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на саму формулировку «организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций», содержащуюся в ст. 5.59 КоАП РФ и в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (в остальных законах, как уже было рассмотрено, употребляются термины «организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями» - гл. 22 КАС РФ и «организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия» - ст. 26 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»). Фактически организации наделяются не публично значимыми функциями, а публичными полномочиями. Функции - это более широкое понятие, которое включает в себя комплекс соответствующих полномочий в зависимости от ее вида. Поэтому организации не могут наделяться всеми полномочиями сразу в рамках определенной функции. Например, если рассматривать функцию контроля, то в ее содержание входит масса полномочий соответствующих органов власти. И все они в комплексе не могут быть переданы негосударственным структурам, так как иначе они просто будут подменять собой органы власти.

Слово же «значимые» представляет собой оценочную категорию. Если полномочие публичное - то оно, естественно, будет значимым для тех субъектов, в отношении которых оно осуществляется. Иными словами, не может быть «публично не значимых полномочий». В связи с этим формулировка «организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций», содержащаяся в КоАП РФ и в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», должна быть заменена на формулировку «организации, осуществляющие публичные полномочия», используемую в КАС РФ и в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Одновременно прилагательные «отдельные» и «государственные», используемые в данных законах, можно исключить, так как слово «публичные» поглощает собой слово «государственные», а слово «отдельные», как уже было рассмотрено, подразумевается, так как понятно, что не все публичные полномочия передаются.

На основе исследования, проведенного выше, следует выделить признаки негосударственных организаций, наделенных публичными полномочиями, исходя из понятия данных полномочий, приведенного в главе 1 диссертационного исследования:

1) это организации, реализующие полномочия, которые выходят за рамки отношений внутри них, то есть относятся к другим субъектам, не являющимся ее членами или участниками;

2) организации осуществляют данные полномочия в случаях, установленных соответствующими законами;

3) деятельность организации на соответствие законодательству в части реализации публичных полномочий проверяется в процессе государственного контроля и надзора.

В результате предлагается следующее понятие данного вида субъектов административного права: «Негосударственные организации, наделенные публичными полномочиями, - это организации, которые выступают персонифицировано от своего имени, создаются без участия государства и реализуют предусмотренные законом полномочия, выходящие за рамки отношений внутри самой организации, то есть относящиеся к другим субъектам, не являющимся ее членами или участниками, под контролем и надзором органов государственной или муниципальной власти».

Соответствующее понятие «организации, наделенной публичными полномочиями» следует закрепить в КАС РФ (см. приложение 5) и КоАП РФ (см. приложение 6) и унифицировать разрозненные формулировки посредством внесения ряда изменений и дополнений в такие федеральные законы: «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (см. приложения 4, 7).

Закрепление данного понятия необходимо с целью единообразного применения всех законов, упоминающих об организациях, наделенных публичными полномочиями.

Таким образом, предлагается следующая система оснований классификации негосударственных организаций.

К основаниям классификации негосударственных организаций, касающимся организационной стороны их деятельности, относятся следующие:

1) организационно-правовая форма негосударственных организаций;

2) наличие государственной регистрации у организации;

3) возможность учредителям (участникам, членам) организаций участвовать в управлении ими;

4) вид учредителя негосударственных организаций.

К основаниям классификации, касающимся содержательной стороны деятельности негосударственных организаций, относятся:

1) целевое назначение деятельности;

2) форма собственности негосударственной организации;

3) функциональное назначение основной деятельности;

4) особенности административно-правового статуса негосударственных организаций;

5) наличие у организаций в рамках их административно-правового статуса публичных полномочий.

Все вышеперечисленные критерии тесно взаимосвязаны между собой. При этом определяющую роль в дальнейшем исследовании административно - правового статуса негосударственных организаций играет такой критерий, как целевое назначение их деятельности, так как в законодательстве различается исследуемый статус коммерческих и некоммерческих организаций.

<< | >>
Источник: Соболева Юлия Викторовна. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов, 2018. 2018

Еще по теме § 2.1. Классификация негосударственных организаций:

  1. Классификация предприятий, организаций, учреждений
  2. Раздел I. Негосударственные организации как вид субъектов административного права
  3. Глава 1. Общие положения о негосударственных организациях как субъектах административного права
  4. § 1.2. Генезис правовых основ регламентации негосударственных организаций
  5. § 1.3. Характерные признаки негосударственных организаций, их понятие
  6. Глава 2. Виды негосударственных организаций как субъектов административного права
  7. § 2.1. Классификация негосударственных организаций
  8. § 2.2. Коммерческие организации как вид негосударственных организаций
  9. § 2.3. Некоммерческие организации как вид негосударственных организаций
  10. Раздел II. Основы административно-правового статуса негосударственных организаций
  11. Глава 3. Общая характеристика административно-правового статуса негосударственных организаций
  12. § 3.1. Понятие административно-правового статуса негосударственных организаций
  13. § 3.2. Элементы структуры административно-правового статуса негосударственных организаций
  14. Глава 4. Целевая составляющая административно-правового статуса негосударственных организаций
  15. § 4.1. Цели деятельности негосударственных организаций
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -