<<
>>

§ 7.1. Классификация мер административного принуждения, применяемых в отношении негосударственных организаций

Г осударство в отношении всех негосударственных организаций осуществляет контроль и надзор за соблюдением в их деятельности соответствующих норм и правил1. Законодательство РФ предоставляет функции соответствующим органам государственной власти, их должностным лицам по осуществлению контроля и надзора, контрольно-надзорной деятельности за соблюдением нормативных актов негосударственными организациями с целью профилактики, пресечения нарушений и применения к данным организациям мер ответственности.

Эта деятельность регулируется Федеральными законами: «О прокуратуре Российской Федерации»[485] [486], «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[487], «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О противодействии экстремистской деятельности» и др.

В соответствии с федеральными законами приняты и подзаконные акты, регулирующие различные аспекты реализации способов обеспечения законности в деятельности негосударственных организаций: Положение о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций; Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденные Постановлением

Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 (ред. от 9 сентября 2016 г.)1; Административный регламент исполнения Министерством юстиции РФ государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства РФ, утвержденный Приказом Министерства юстиции РФ от 30 декабря 2011 г.

№ 456 (ред. от 21 ноября 2017 г.)[488] [489], и др. Вместе с тем данная нормативная база нуждается в совершенствовании с целью эффективного решения задач по пресечению и предотвращению правонарушений со стороны негосударственных организаций, а также нарушений в отношении них со стороны органов власти. Так, как уже рассматривалось выше, в современных условиях развития гражданского общества прослеживается тенденция наделения негосударственных структур некоторыми публичными полномочиями (по осуществлению контроля, применению мер принуждения и т.д.), но это не дает им права присваивать себе такие полномочия, вводя в заблуждение различных субъектов правоотношений.

Для решения подобных проблем в деятельности негосударственных организаций требуется не формальное, а эффективное осуществление таких способов обеспечения законности, как контроль, надзор и контрольно-надзорная деятельность.

Если говорить о контроле, как методе или способе деятельности правоохранительной, то он может включать следующие элементы:

а) проверка выполнения закона фактически, а также и проверка выполнения иного нормативного акта, индивидуального распоряжения, то есть деятельности органов подконтрольных, организаций, их состава личного; при этом она осуществляется как в отношении законности, так и целесообразности проверяемых действий и решений;

б) проверка средств, путей того, как выполняется закон, иной правовой акт, предписание;

в) принятие необходимых мер по результатам контроля для того, чтобы оценить устранение недостатков, поощрить, наказать и т.д.[490]

Контроль в отношении негосударственных организаций осуществляется органами юстиции, финансовыми, а также иными уполномоченными органами в соответствии с вышеназванными нормативными актами.

Кудряшов И.Н. отмечает, что к основным формам контроля, в частности в отношении общественных объединений, относится предварительный, текущий и последующий контроль. При этом приоритет, как считает указанный автор, безусловно, должен быть отдан предварительному контролю, что вытекает из целей его осуществления.

Можно согласиться с мнением И.Н. Кудряшова, что приоритетность данной формы контроля должна прослеживаться через сосредоточение основных методов контрольного воздействия на самых ранних этапах возникновения и функционирования общественных объединений. Предварительной форме контроля, по его мнению, соответствует такой предупредительный метод, как регистрация общественных объединений, но необходимо расширить их перечень такими методами, как уведомительный порядок деятельности незарегистрированных объединений граждан с указанием целей их функционирования; предоставление права представителям органов юстиции посещать мероприятия, проводимые незарегистрированными объединениями; закрепление за органами обязанности осуществлять информирование граждан по вопросам деятельности отдельных объединений граждан через местные средства массовой информации и проведения плановых встреч с руководством объединений граждан по особенностям функционирования общественных объединений в нашем государстве; заключение соглашений о взаимодействии с органами местного самоуправления, органами внутренних дел и прокуратуры; формирование единой базы данных по незарегистрированным объединениям граждан. Текущей форме контроля характерны пресекательные методы, к которым, по мнению И.Н. Кудряшова, относятся: запросы у руководящих органов общественных объединений их распорядительных документов; направление своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях; проведение проверок с целью определения соответствует ли деятельность объединения их уставу; запросы информации об осуществлении деятельности финансовой, хозяйственной данных структур у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций; вынесение письменного предупреждения. Данную в законе систему методов контроля, по мнению автора, необходимо дополнить такими, как метод взаимодействия (заключения соглашений о сотрудничестве); метод направления запросов в государственные и местные органы о том, чтобы были предоставлены необходимые сведения, связанные с деятельностью уставной общественных объединений; информирование органов1.

Некоторые из предлагаемых автором направлений усиления контроля за соблюдением норм законодательства в отношении общественных объединений уже урегулированы, но их применение затруднено в силу явочного способа создания данных организаций, что доказывает необходимость закрепления явочно-уведомительного способа.

Надзор также имеет некоторые структурные составляющие, которые и определяют его содержание:

а) проверка того как исполнен закон или иной правовой акт, действия органа, его должностного лица, но только с точки зрения закона, о целесообразности здесь речи быть не может;

б) принятие в процессе надзора или по его итогам мер специальных, которые предусмотрены законодательно путем закрепления строго ограниченного их перечня, имеющего целью восстановить нарушенную законность[491] [492].

Так, надзор за соблюдением законов негосударственными организациями осуществляет прокуратура РФ. Отличие прокурорского надзора от иных способов обеспечения законности в деятельности негосударственных организаций состоит в том, что по результатам здесь не применяются меры административного принуждения. При выявлении прокуратурой соответствующих нарушений меры принуждения применяются контрольными и контрольно-надзорными органами.

В связи с этим 17 февраля 2015 г. Конституционный Суд РФ признал неконституционными ряд норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части порядка проведения проверок некоммерческих организаций. Было признано, что наделение прокуроров широкими полномочиями в сфере проведения проверок в отсутствие нормативного закрепления процедуры их проведения (не установлены предельные сроки проведения проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также сроки исполнения требований прокурора проверяемыми организациями) создает препятствия для нормальной деятельности проверяемых организаций[493].

На законодательном уровне понятия «контроль» и «надзор» в отношении органов исполнительной власти часто неразличимы.

Так, А.И. Стахов отмечает, что в федеральном законодательстве до настоящего времени процедуры государственного контроля и государственного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, не разделены, и в ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственный контроль и государственный надзор, осуществляемый органами исполнительной власти, сведен законодателем к проверкам индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, которые направлены на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, допускаемых индивидуальными предпринимателями, лицами юридическими, руководителями их, другими лицами должностными, а также к наблюдению систематическому за тем, как исполняются обязательные требования, прогнозированию, анализу состояния реализации этих условий в процессе того, как осуществляется деятельность индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами1.

С.Н. Махина обращает внимание на данные проблемы, отмечая, что в законодательстве употребление понятий «контроль» и «надзор» осуществляется бессистемно, что приводит к смешению данных функций органов государственной и муниципальной власти и в конечном счете к частому нарушению (ограничению, ущемлению) прав и интересов подконтрольных (поднадзорных) субъектов. Поэтому она делает вывод о необходимости принятия федерального закона, в котором содержались бы основные параметры, характеристики и требования к контрольно-надзорной деятельности, что и будет являться серьезным и значимым шагом на пути преодоления обозначенных проблем[494] [495] [496].

Так, например, Положением о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций установлено, что эта функция принадлежит Министерству юстиции РФ, но, по сути, руководствуясь вышеназванными признаками контроля и надзора, Министерство юстиции РФ осуществляет контрольные, а не надзорные полномочия.

Тем более что функция контроля в отно-

1 2

шении органов юстиции отражена на законодательном1 и подзаконном[497] [498] уровнях. В п. 4.1 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» содержится крайне противоречивая формулировка, состоящая в том, что «контроль за соблюдением некоммерческими организациями требований законодательства Российской Федерации и целей, предусмотренных их учредительными документами, осуществляется при проведении федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций, за исключением бюджетных и казенных учреждений, и ведомственного контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений». Таким образом, происходит смешение двух понятий: контроль и надзор.

Представляется, что такой подход не допустим. И, в частности, в отношении Министерства юстиции РФ в законодательстве и в подзаконных актах должна содержаться соответствующая сути его деятельности в отношении некоммерческих организаций формулировка - контроль, а не надзор. В связи с этим предлагается в наименование и в содержание Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций внести соответствующие изменения и слово «надзор», во избежание разночтений на практике, заменить словом «контроль».

Контрольно-надзорная деятельность за выполнением негосударственными организациями существующих норм и стандартов осуществляется экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля.

Данный способ обеспечения законности заключается в том, что проводится проверка надзорного характера, но при этом по ее результатам принимаются меры административного принуждения как предупредительного, так и пресекательного характера, а также административные наказания1.

В отношении негосударственных организаций могут осуществляться все «три метода (способа) правоохранительной деятельности»[499] [500]: контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность.

Как уже было указано, по результатам контроля и контрольно-надзорной деятельности к негосударственным организациям могут применяться меры административного принуждения.

Административное принуждение традиционно рассматривается как вид принуждения государственного, который урегулирован нормами отрасли административного права, реализуемый в процессуальных формах и заключающийся в оказании уполномоченными субъектами воздействия на физических и юридических лиц, влекущего для последних негативные последствия правоограничительного характера[501].

Но необходимо отметить, что меры административного принуждения применяются не только к юридическим лицам, как указано в приведенном определении, но и к организациям, не обладающим таковым статусом.

Например, в ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусмотрено, что деятельность общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена. Поэтому в определение понятия «административное принуждение» требуется включить положение о том, что данные меры применяются к физическим лицам и к организациям в целом, а не только к юридическим лицам.

Кроме того, рассматриваемые меры могут применяться и негосударственными субъектами, что тоже следует отразить в определении понятия «административное принуждение».

Меры административного принуждения подразделяются на виды по различным основаниям.

Так, предлагается выделять меры административного принуждения в зависимости от субъекта, уполномоченного на их применение: меры, которые можно применять во внесудебном порядке, и меры, которые применяются исключительно в судебном порядке1.

По характеру и специфике правоограничений к мерам административного принуждения относятся: меры физического, психического, организационного и имущественного правоограничения[502] [503].

А.Ю. Соколов отмечает, что в административном принуждении предпочтительно подразделение мер по основанию их применения на две группы: применяемые вне связи с правонарушением и связанные с правонарушением[504].

И.В. Максимов по предметно-целевому назначению определяет: меры карательного назначения (административные наказания); пресекательнообеспечительные меры (меры административного пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях), меры реабилитационного назначения (административно-восстановительные меры), а также меры превентивного назначения (административно-предупредительные меры)[505].

В зависимости от вида производства, в рамках которого применяются меры административного принуждения, А.И. Стахов предлагает выделять: 1) меры, имеющие пресекательно-восстановительный характер, которые применяются в рамках контрольно-надзорного производства (например, выдача юридическому лицу предписаний об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; выдача юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат при- знаки нарушения антимонопольного законодательства; снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров, приостановление действия лицензии, приостановление действия сертификата, приостановление действия декларации, прекращение действия сертификата соответствия или декларации о соответствии и др.); 2) меры административного принуждения пресе- кательно-наказательного характера, применяемые в процессе производства по делам об административных правонарушениях (меры административной ответственности (административные наказания) и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях)1.

В зависимости от назначения целевого все виды принуждения, закрепленные нормами отрасли административного права подразделяются на: административнопредупредительные, включающие меры, применяемые в силу государственной необходимости, и контрольно-предупредительные; административновосстановительные меры; меры административного пресечения; меры процессуального обеспечения, которые включают в себя меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры процессуального принуждения; меры административной ответственности (административные наказания)[506] [507].

Представляется, что практически все из приведенных выше оснований классификаций мер административного принуждения можно использовать для целей настоящего исследования, за исключением такого основания, как специфика правоограничений, так как меры принуждения подразделяются здесь на меры физического, психического, организационного и имущественного правоограничения, при этом первая и вторая группы не могут быть применены к организациям.

Следует отдельно по значимости выделить такое основание, как целевое назначение мер административного принуждения, так как оно имеет всеобъем- лющий характер и позволяет учесть специфику каждой из групп мер, в том числе и в отношении негосударственных организаций.

Так, административно-предупредительные меры имеют своей целью предостеречь негосударственные организации от совершения неправомерных действий, предупредить правонарушения или устранить те вредные последствия, наступление которых возможно, вызванные такими обстоятельствами, которые угрожают безопасности личности, а также государства и общества. Эти меры применяются по основаниям, связанным с юридическими презумпциями (реальными предположениями о том, что возможно совершение правонарушения отдельным субъектом). А также их основаниями выступают: неоднократное совершение административных правонарушений; факт привлечения к административной ответственности; наступление опасности, угрожающей интересам государства, жизни и здоровью граждан; государственная необходимость. Административнопредупредительные меры охватывают меры, применяемые в силу государственной необходимости, и контрольно-предупредительные меры1.

Обе группы мер применяются как предупредительные, то есть при отсутствии правонарушения[508] [509].

Тогда остальные меры административного принуждения следуют либо в связи с правонарушением, либо за правонарушение.

В связи с правонарушением к негосударственным организациям могут быть применены меры административного пресечения, меры процессуального обеспечения и административно-восстановительные меры. За административное правонарушение применяются меры административной ответственности.

Согласимся с мнением А.И. Стахова, которое заключается в том, что меры административного принуждения применяются в процессе не только производства по делам об административных правонарушениях, но и при осуществлении еще одного вида самостоятельного производства, а именно контрольнонадзорного административного производства в сфере деятельности органов исполнительной власти. Автор предлагает выделять его в качестве самостоятельного вида административно-процессуальной деятельности указанных органов, тесно взаимосвязанного с производством по делам об административных правонарушениях, и определить контрольно-надзорное административное производство в качестве комплекса регламентированных административными процедурами последовательно совершаемых действий и принимаемых решений должностных лиц органов исполнительной власти по подготовке и проведению проверок государственного контроля и надзора, а также по оценке результатов таких проверок (регулируется Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», имеющим межотраслевое значение в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, другими федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, административными регламентами федеральных органов исполнительной власти, изданными в отдельных сферах государственного контроля и надзора (санитарно-эпидемиологического благополучия, пожарной безопасности, промышленной безопасности и др.) либо законами, нормативными актами Правительства РФ, административными регламентами органов исполнительной власти, регулирующими отдельные сферы либо виды (направления) государственного контроля и надзора)[510].

Итак, административное принуждение предлагается понимать как вид принуждения, который урегулирован нормами административного права и заключается в оказании как государственными, так и негосударственными субъектами воздействия на физических лиц и организации, влекущего негативные последствия правоограничительного характера.

Взяв за основу подход А.Ю. Соколова, заключающийся в подразделении мер по основанию их применения на две группы: применяемые вне связи с правонарушением и связанные с правонарушением, - из последней группы в силу ее масштабности следует выделить еще одну, а именно меры административной ответственности. Последние, кроме того, представляют собой определенную систему, урегулированную отдельным нормативным актом кодифицированного характера - КоАП РФ, и отличаются еще и тем, что не могут быть применены негосударственными организациями. В предыдущие же две группы таковые включаются.

Таким образом, все меры административного принуждения, применяемые к негосударственным организациям в процессе производства по делам об административных правонарушениях и контрольно-надзорного административного производства, по цели их применения можно подразделить на три основные группы:

1) меры административного принуждения, применяемые к

негосударственным организациям при отсутствии правонарушения;

2) меры административного принуждения, применяемые к

негосударственным организациям в связи с правонарушением;

3) меры административного принуждения, применяемые к

негосударственным организациям за административное правонарушение.

Первая и вторая группы мер, в свою очередь, подразделяется на осуществляемые государственными и негосударственными субъектами.

Причем первая группа мер административного принуждения применяется исключительно в контрольно-надзорном административном производстве. Во вторую группу мер административного принуждения в отношении негосударственных организаций включаются как меры, которые используются в производстве по делам об административных правонарушениях, так и в контрольнонадзорном производстве. А третья группа мер применяется только в производстве по делам об административных правонарушениях. И если процедуры мер, применяемых в производстве по делам об административных правонарушениях, должным образом урегулированы, то по выявлению, пресечению и устранению нарушений обязательных требований в ходе осуществления государственного кон- троля (надзора) и муниципального контроля, как считает А.И. Стахов, «требуется разработка комплекса пресекательно-восстановительных процедур, которые необходимо гармонично связать с пресекательно-наказательными процедурами производства по делам об административных правонарушениях1.

По справедливому мнению С.М. Зырянова, предписания закона должны обеспечить целостность правового регулирования контрольно-надзорных право- отношении[511] [512].

Каждая из названных групп мер, в свою очередь, подразделяется на виды, которые и будут рассмотрены далее.

<< | >>
Источник: Соболева Юлия Викторовна. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов, 2018. 2018

Еще по теме § 7.1. Классификация мер административного принуждения, применяемых в отношении негосударственных организаций:

  1. Глава 1. Общая характеристика мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований.
  2. Понятие, содержание и виды мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования
  3. Меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований, в истории отечественного законодательства о лицензировании
  4. Глава 2. Отдельные меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований
  5. 2.3. Правовое регулирование применения мер административного принуждения к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований по законодательству государств ближнего зарубежья
  6. § 4. Меры административного принуждения, применяемы полицией в механизме обеспечения транспортной безопасности
  7. ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫХ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В СВЯЗИ С СОВЕРШЕНИЕМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
  8. Понятие и виды мер административного принуждения, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства
  9. 2.1. Понятие и нормативно -правовая основа производства по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства
  10. Глава 1. Общая характеристика мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований.
  11. Понятие, содержание и виды мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -