§ 5.2. Характеристика способов создания негосударственных организаций
В Российской Федерации ежегодно создается большое количество новых негосударственных организаций, что свидетельствует о значимости соответствующих норм административно-правового статуса, регулирующих способы их создания.
От эффективности данных норм во многом зависит количество правонарушений, допускаемых организациями уже в процессе деятельности, так как на стадии создания происходит их предупреждение. Так, всего на 1 января 2018 г. было зарегистрировано 4 371 335 юридических лиц[395].Из них государственную регистрацию только за 2017 г. прошли 14 895 новых некоммерческих организаций[396].
Что касается характеристики первого способа создания негосударственных организаций - явочного, то здесь необходимо отметить следующее. Его существенным недостатком является то, что количество созданных организаций при этом неизвестно, так как не подлежит учету. При данном способе организации не сообщают органам исполнительной власти о своем создании, поэтому и взаимодействия с последними не происходит. Отсюда можно сделать вывод, что контроль за соблюдением такими организациями норм законодательства крайне затруднен. В соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации, но проследить за тем, продолжает ли организация свою деятельность, нарушающую закон, невозможно. При создании новой организации в явочном порядке прежняя деятельность может быть возобновлена, хотя формально создается уже иная организация. А контроль за соблюдением незарегистрированной организацией норм законодательства осуществляться уже не будет. При этом нарушаются сразу два принципа административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций: принцип гласности взаимодействия государственных и негосударственных организаций и принцип их взаимной ответственности (взаимоконтроля).
Несмотря на отражение принципа гласности, как уже было рассмотрено, в законодательстве об общественных объединениях, в связи с деятельностью их в явочном порядке, он распространяется не на все объединения, а только на зарегистрированные, что, конечно же, недопустимо. При этом контроль должен осуществляться за соответствием законодательству деятельности всех без исключения объединений.Но за незарегистрированными организациями осуществлять его невозможно, так как органы власти просто не знают об их существовании.
В связи с этим предлагается распространить на все организации второй способ их создания, а именно - явочно-уведомительный. При нем уже происходит взаимодействие организаций с органами исполнительной власти. Например, в отношении религиозных групп, чей порядок создания был рассмотрен ранее, можно говорить не просто о явочном, а о явочно-уведомительном способе создания. И с уведомлением они обращаются в органы юстиции.
При третьем способе образования - регистрационном - организации, которые желают получить статус юридических лиц, также вступают в правоотношения с органами исполнительной власти, а именно Министерством юстиции РФ и его территориальными органами, Федеральной налоговой службой РФ и ее территориальными органами. Правоотношения, возникающие при этом, являются административно-правовыми.
Отличия регистрационного способа создания негосударственных организаций от явочно-уведомительного состоят в том, что:
во-первых, осуществляется государственная регистрация организации; во-вторых, уполномоченный на то орган государственной власти может отказать в этом негосударственной структуре.
Например, не регистрационный, а явочно-уведомительный способ применяется в отношении профессиональных союзов в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Хотя п. 1 данной статьи и говорит о государственной регистрации профсоюзов, объединений (ассоциаций) профсоюзов, первичных профсоюзных организаций в качестве юридических лиц, но в уведомительном порядке.
Данный порядок отличается от регистрационного тем, что при нем не возможен отказ в государственной регистрации. В соответствии с той же статьей Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» федеральный орган государственной регистрации, его территориальные органы в субъектах РФ, уполномоченный регистрирующий орган не вправе контролировать деятельность профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций, а также отказывать им в регистрации.Принципиально важным является положение о введении уведомительного учета о создании на территории РФ филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации. Следует отметить, что, вводя данное положение, российский законодатель пошел навстречу зарубежным государствам и не предусмотрел перерегистрацию международных и иностранных некоммерческих неправительственных организаций в качестве российских общественных объединений1.
Таким образом, видом негосударственных организаций, в отношении которых действует явочно-уведомительный способ создания, являются филиалы или представительства, как именует Федеральный закон «О некоммерческих организациях» - иностранной некоммерческой неправительственной организации.
До настоящего времени определение неправительственной организации не унифицировано ни в международном праве, ни в законодательстве зарубежных стран[397] [398]. Но, как уже нами было рассмотрено, целесообразнее использовать термин «иностранная неправительственная организация». В соответствии со ст. 13.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» иностранная неправительственная организация в течение трех месяцев со дня принятия решения о создании на территории РФ филиала или представительства уведомляет об этом уполномоченный орган. При этом к уведомлению прилагаются соответствующие документы. Сведения, содержащиеся в уведомлении и прилагаемых к нему документах, составляют реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных неправительственных организаций, ведение которого осуществляется органами юстиции. 1) если сведения и документы представлены не полностью либо данные документы оформлены в ненадлежащем порядке; 2) если установлено, что в представленных учредительных документах иностранной неправительственной организации содержится недостоверная информация; 3) если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной неправительственной организации противоречат Конституции РФ и законодательству РФ; 4) если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности и национальным интересам РФ; 5) если ранее внесенные в реестр филиал или представительство иностранной неправительственной организации были исключены из реестра в связи с грубым нарушением Конституции РФ и законодательства РФ. Явочно-уведомительный способ создания филиалов или представительств иностранной неправительственной организации отличается от регистрационного тем, что регистрация здесь не осуществляется. И отказ возможен, соответственно, не в государственной регистрации, а во внесении в специальный реестр сведений о филиале или представительстве. Путем регистрационного же способа создается основная масса негосударственных организаций. Нормативной базой, регулирующей регистрационный способ создания негосударственных организаций, являются правовые акты, в системе которых можно выделить общие - относящиеся ко всем негосударственным организациям, и специальные - относящиеся к отдельным их видам. Общие акты: 1) ГК РФ; 2) Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; 3) постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 (ред. от 14 июня 2018 г.) «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»1; 4) приказ Министерства финансов РФ от 30 сентября 2016 г. апреля 2018 г.) «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств»[399] [400]. К специальным актам, регулирующим особенности государственной регистрации отдельных видов негосударственных организаций, относятся Федеральные законы «О некоммерческих организациях»; «Об общественных объединениях; «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»; «О политических партиях» и другие федеральные законы. Также данные вопросы регулируются и подзаконными актами: Положением о Министерстве юстиции РФ; постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2006 г. № 212 (ред. от 13 мая 2003 г.) «О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций»[401]; приказом Министерства юстиции РФ от 30 декабря 2011 г. № 455 (ред. от 21 ноября 2017 г.) «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством юстиции РФ государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций»[402]; приказом Министерства юстиции РФ от 3 марта 2014 г. № 25 (ред. от 14 февраля 2018 г.) «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции РФ по субъекту (субъектам) РФ и Перечня главных управлений Министерства юстиции РФ по субъектам РФ»1 и др. Основы правового регулирования регистрационного способа создания негосударственных организаций заложены в ст. 51 ГК РФ. В соответствии с ч. 1 данной статьи юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, предусмотренном законом о государственной регистрации юридических лиц. Часть 8 той же статьи определяет, что юридическое лицо считается созданным, а данные о нем считаются включенными в Единый государственный реестр юридических лиц со дня внесения соответствующей записи в этот реестр. Следует сказать, что процедура регистрации государственной в отношении юридических лиц имеет некоторые определенные отличия, которые зависят от того аспекта, в отношении какого вида негосударственных организаций по целевому назначению деятельности (коммерческих или некоммерческих) она осуществляется. Перечисленные выше общие нормативные акты, регулирующие регистрационный способ создания негосударственных организаций, относятся ко всем их видам. Так, ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» говорит о том, что данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы, а также в связи с ведением государственных реестров - Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. То есть никаких исключений в отношении тех или иных видов юридических лиц закон не предусматривает. Только в ст. 10 отмечается, что федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. Исключения содержатся в специальных нормативных актах. Так, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в ст. 13.1 предусматривает, что некоммерческая организация подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом установленного им порядка государственной регистрации некоммерческих организаций. Вместе с тем Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не распространяется на потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, что закреплено в ч. 3 его 1 статьи. На эти некоммерческие организации распространяется процедура государственной регистрации создания коммерческих организаций - юридических лиц. Доктринальное понятие государственной регистрации юридических лиц определяется как специальная функция государственного управления, урегулированная административно-процессуальными (процедурными) нормами, цель которой заключается в реализации механизма по общегосударственному учету и контролю в процессе легализации и приобретения коллективными объединениями граждан правового статуса юридического лица1. Можно согласиться с перечисленными признаками рассматриваемого института, за исключением того, что это функция государственного управления. Так как государственная регистрация осуществляется как в отношении государственных, так и в отношении негосударственных организаций, то это функция государственного регулирования. Также в научной литературе государственная регистрация организаций определяется как форма государственного контроля за их целевым назначением[406] [407], специфическая форма взаимоотношений организаций с государством[408]. Внимание в данных определениях акцентируется на характер взаимодействия организаций с органами государственной власти. В ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» под государственной регистрацией понимаются акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с данным Федеральным законом. Таким образом, государственная регистрация рассматривается как юридический факт, то есть обстоятельство, с которым связано возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Можно сформулировать следующее определение государственной регистрации создания юридических лиц - негосударственных организаций в отношении коммерческих и некоммерческих организаций. Государственная регистрация создания юридических лиц - коммерческих организаций - акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственные реестры сведений о создании юридических лиц; а государственная регистрация создания юридических лиц - некоммерческих организаций - это акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственные реестры сведений о создании юридических лиц на основе решения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере регистрации некоммерческих организаций с целью контроля за соответствием их деятельности законодательству. Данная процедура закрепляется административно-процессуальными нормами, которые регулируют определенные этапы государственной регистрации, составляющие ее стадии. Традиционно регистрационное производство составляет один из видов производств, входящих в административный процесс[409]. Под этим видом производства следует понимать деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по предоставлению, признанию и официальному подтверждению специальных субъективных прав (правового статуса) физических и юридических лиц и отдельных юридических фактов посредством государственной регистрации данных прав (правового статуса), юридических фактов и отдельных категорий объектов. Соответственно, государственная регистрация юридических лиц представляет собой самостоятельный вид регистрационного производства, внутри которого можно выделить подвиды - это государственная регистрация создания, реорганизации, ликвидации юридического лица. К стадиям регистрационного производства традиционно относятся: 1- я стадия - возбуждение регистрационного дела; 2- я стадия - проверка представленных на регистрацию документов и объектов; 3- я стадия - принятие решения по регистрационному делу; 4- я стадия - обжалование принятого по делу решения1. Также выделяется и такая стадия, как исполнение решения[410] [411]. Но здесь следует согласиться с точкой зрения О.С. Беркутовой о том, что исполнение решения в регистрационном производстве отсутствует в понимании принудительности его характера[412]. В п. 3 ст. 51 ГК РФ указано, что до государственной регистрации юридического лица, изменений его устава или до включения иных данных, не связанных с изменениями устава, в Единый государственный реестр юридических лиц уполномоченный государственный орган обязан провести в порядке и в срок, которые предусмотрены законом, проверку достоверности данных, включаемых в указанный реестр. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъясняется, что в силу п. 4.1 ст. 9, п. 1 ст. 23 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» уполномоченный государственный орган не осуществляет проверку представленных документов на их соответствие федеральным законам или иным нормативным правовым актам, за исключением случаев, предусмотренных указанным законом. Например, названный орган по общему правилу не уполномочен проверять содержание учредительных документов юридического лица на соответствие их закону как при учреждении юридического лица, так и при его реорганизации[413]. В соответствии с п. 4.2 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» возможна проверка достоверности сведений, включаемых в Единый государственный реестр юридических лиц. Она проводится регистрирующим органом в случае возникновения обоснованных сомнений в их достоверности, в том числе в случае поступления возражений заинтересованных лиц относительно предстоящего включения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц. Можно согласиться с мнением Т. Звягиной о том, что при этом механизм уведомления заинтересованных лиц о поданных на регистрацию документах с их данными (заявленный в п. 4 ст. 51 ГК РФ) не определен, и в новой редакции Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» предусмотрена лишь возможность получать соответствующие сообщения из регистрирующего органа в случае, если у него возникнут какие-либо сомнения в достоверности сведений о них в Едином государственном реестре юридических лиц. Но эти сомнения могут и не возникнуть, и эта возможность вряд ли пока сможет действительно помочь в борьбе с рейдерами и другими недобросовестными лицами1. Так, в 2016 г. в Саратовской области управлением Федеральной налоговой службы по Саратовской области было рассмотрено 398 жалоб, а в 2015 г. их было 475[414] [415]. Показательна, например, ситуация в Нижегородской области, где количество споров с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по вопросам государственной регистрации за 2016 г., по сравнению с аналогичным периодом 2015 г., снизилось на 12%. Причина этому - применение единой правовой позиции при рассмотрении жалоб, принятие во внимание имеющейся судебной практики и активное использование налогоплательщиками интернет-сервисов Федеральной налоговой службы, таких как «Решения по жалобам», «Создай свой бизнес», «Риски бизнеса: проверь себя и контрагента» и др. Основные вопросы, по которым поступают жалобы при регистрации создания юридического лица: обжалование решений об отказе в государственной регистрации, принятых в связи с наличием в регистрирующем органе подтвержденной информации о недостоверности сведений об адресе (месте нахождения) юридического лица; оформление документов и их соответствие требованиям, установленным законодательством РФ о государственной регистрации (например, факт принятия решения общим собранием участников общества нотариально не удостоверен; заявление (сообщение, уведомление) заполнено с нарушением установленных тре- бований)1. По сравнению с государственной регистрацией создания коммерческих организаций, регистрация некоммерческих организаций является более сложной процедурой. Но, несмотря на ее сложность, по состоянию на 1 января 2018 г. в РФ зарегистрировано 220 154 некоммерческие организации[416] [417]. Особенности данного вида регистрационного производства регулируются Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Специфика же процедуры в отношении отдельных видов некоммерческих организаций содержится в соответствующих законах[418]. Непосредственно она отражена в Административном регламенте предоставления Министерством юстиции РФ государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций (далее - Административный регламент Минюста РФ). При этом не все авторы, исследующие проблемы государственной регистрации некоммерческих организаций, согласны с наделением налоговых органов функцией внесения в Единый государственный реестр юридических лиц сведений об организации. В частности, чтобы избежать двухступенчатой системы регистрации некоммерческих организаций, предлагается закрепить за уполномоченными органами юстиции функции и по принятию решения о регистрации, и по внесению сведений о них в Единый государственный реестр юридических лиц и выдаче свидетельства о государственной регистрации[419]. Представляется, что данное предложение на практике не выполнимо, так как функция по внесению сведений в Единый государственный реестр юридических лиц принадлежит в соответствии с рядом нормативных актов налоговым органам и не может быть передана каким-либо другим органам государственной власти. Исходя из этого, в производстве по государственной регистрации некоммерческих организаций можно выделить следующие стадии: возбуждение регистрационного дела; рассмотрение представленных на регистрацию документов и принятие решения о государственной регистрации некоммерческой организации или об отказе в ее государственной регистрации; внесение в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи о некоммерческой организации; выдача некоммерческой организации документа, подтверждающего факт внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц или решения об отказе в государственной регистрации; обжалование принятого по делу решения. Солидарность мнений в вопросе необходимости государственной регистрации некоммерческих организаций отсутствует. Часть авторов считает, что в отношении некоторых видов некоммерческих организаций должен действовать явочный порядок создания. Так, рассматривая статус общественных объединений, Юрьев С.С. отмечал, что с целью свободной реализации права на ассоциацию необходимо ввести нор- му в законодательство, в соответствии с которой общественные объединения должны являться лицами юридическими с момента создания, что соответствует исторической традиции, международным нормам и непосредственно их правовой природе. Для административных целей контроля и взаимодействия указанный автор предлагал осуществлять только учет данных структур1. А.Б. Агапов рассматривает акт регистрации как специфическую форму взаимодействия объединений общественных с государством, определяющую основополагающие критерии содержания уставов, которые отражают наиболее важные элементы статуса объединений как субъектов права. А процедура регистрации, по его мнению, предусматривает определение того, соответствует ли устав объединения общественного требованиям, закрепленным в законодательстве, и Министерство юстиции РФ, его органы, при анализе документов, подтверждающих вид объединений, вправе производить проверку их достоверности и иные действия, предусмотренные законодательством[420] [421]. Таким образом, Агапов А.Б. формулирует следующие цели государственной регистрации юридических лиц - некоммерческих организаций, которые не вызывают сомнений: оформление взаимодействия органов исполнительной власти и организаций, определение соответствия их устава требованиям законодательства. В отношении негосударственных организаций органы государства осуществляют государственное регулирование. Негосударственные некоммерческие организации так же, как и коммерческие, не являются исключением. В связи с этим государственная регистрация юридических лиц - это важнейший элемент государственного регулирования их деятельности. Реформирование законодательства об организациях в целом нашло выражение и в изменении нормативных актов о некоммерческих организациях. В СССР некоммерческие организации были как бы придатками государственного аппарата и фактически не действовали самостоятельно. Как следствие в Законе СССР «Об общественных объединениях» в ст. 11 была закреплена обязательная регистрация уставов общественных объединений. Отсутствие же обязанности приобретать статус юридического лица в Федеральном законе «Об общественных объединениях» представляется шагом вперед по сравнению с действовавшим законом СССР1. Но для некоторых видов некоммерческих организаций государственная регистрация является обязательной. Как отмечает Ю.А. Юдин, без юридического оформления образования партий трудно обеспечить реализацию ими и государством взаимных прав и обязанностей. Он также считает, что институт регистрации необходимо рассматривать не как ограничение свободы политических партий, а как важную гарантию их правового статуса и явочно-регистрационный порядок образования политических партий особенно необходим в странах, где многопартийная система находится еще в процессе становления[422] [423]. П.В. Крашенинников по этому поводу отмечал то, что Министерство юстиции РФ не формально подходит к регистрации партий, а тщательно исследует их документы на соответствие Конституции РФ и федеральному зако- нодательству[424]. Другая точка зрения на регистрацию некоммерческих организаций состоит в том, что она должна быть обязательной в отношении общественных объединений: «Регистрация не есть средство подавления общественной активности - это лишь средство контроля исключительно за законностью деятельности общественных объединений. Сегодняшняя свобода организаций, регистрироваться или нет, а равно право органа юстиции отказывать в регистрации как раз и создает основу для дискриминации среди общественных объединений»[425]. Необходимо учитывать то, что не всем общественным объединениям нужен статус юридического лица, поэтому обязанность их регистрации нарушила бы принцип свободы в определении внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности данных организаций, закрепленный в ч. 1 ст. 15 Федерального зако- на «Об общественных объединениях». Вместе с тем, как уже было рассмотрено, следует изменить порядок, при котором общественные объединения не подают даже уведомления о своем создании в органы юстиции. Этот вывод, таким образом, базируется на следующих положениях: 1) явочный способ создания общественных объединений нарушает такой принцип административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций, как принцип гласности взаимодействия государственных и негосударственных организаций; 2) наличие данного способа в законодательстве влечет нарушение также и другого принципа административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций, а именно - взаимной ответственности (взаимоконтроля) негосударственных организаций и органов власти; 3) как следствие отсутствует фактическая возможность выявления и пресечения нарушений законодательства общественными объединениями, создаваемыми в явочном порядке. Таким образом, следует заменить явочный способ создания общественных объединений на явочно-уведомительный путем внесения соответствующих изменений и дополнений в ст. 18 Федерального закона «Об общественных объединениях» (см. приложение 10). В результате в отношении негосударственных организаций будут действовать два способа создания, отвечающих в большей степени современным реалиям: явочно-уведомительный и регистрационный. В случае же деятельности общественного объединения без уведомления в письменной форме о его создании организаторы и участники должны нести административную ответственность (см. приложение 6). Введение соответствующих мер предусмотрено авторской Концепцией основных направлений совершенствования правового положения негосударственных организаций, в том числе организаций, наделенных публичными полномочиями, в Российской Федерации (см. приложение 1).