§ 1.2. Генезис правовых основ регламентации негосударственных организаций

Исследование генезиса правовых основ регламентации негосударственных организаций необходимо для дальнейшего совершенствования их современного состояния.

Историческая обусловленность правовых категорий и институтов позволяет лучше понять содержание, истоки и перспективы развития последних.

Изучение данного процесса позволяет определить особенности в технологии регулирования и установить наиболее продуктивные и целесообразные подходы в разных исторических периодах, что позволит, в свою очередь, усовершенствовать правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов^{[81] [82].}

Различия в целях деятельности негосударственных организаций обусловили и специфику пути их развития. В связи с этим неодинакова история правового регулирования коммерческих и некоммерческих организаций.

В развитии законодательства о коммерческих негосударственных организациях можно выделить следующие этапы на основе объема регулирования их видов и элементов статуса: 1-й этап: начало регулирования - конец XVIII в. - 1-я половина XIX в.; 2-й этап: дореволюционный период - 2-я половина XIX в. - 1917 г.; 3-й этап: советский период регулирования - 1917 г. - 1994 г.; 4-й этап: современный период регулирования коммерческих негосударственных организаций - 1994 г. - по настоящее время. Первый этап характеризуется зарождением правовых основ деятельности коммерческих организаций.

В России купечество занимало особое место. Оно начало рано объединяться в корпорации (гильдии), которые назывались сотнями, действовавшими при церкви.

Так, А.В. Стерлигов отмечает, что уже более четкое правовое регулирование взаимоотношений корпораций и государства можно найти в период развития абсолютизма, например. В важном законе в конце XVIII в., который назывался Жалованная грамота городам (Г рамота на права и выгоды городам Российской импе- рии от 21 апреля 1785 г., изданная Екатериной II) регулировались обязанности и права купечества, устанавливался порядок записи в гильдии, определялись объекты собственности купцов в статьях 92-122)¹.

Эти события ознаменовали собой первый этап регулирования деятельности коммерческих негосударственных организаций, для которого было характерно: 1) фрагментарное нормативное регулирование отдельных вопросов статуса зарождающихся коммерческих организаций; 2) закрепление в нормативных актах отдельных видов коммерческих организаций; 3) регулирование актами подзаконного характера.

На втором этапе развития нормативных основ статуса коммерческих организаций закрепляются уже некоторые их организационно-правовые формы в актах высшей юридической силы. Так, российскому законодательству XIX - начала XX в. были известны четыре формы товарищества, или организационно-правовые формы юридических лиц, представлявших собой субъектов предпринимательской деятельности: артель, полное товарищество, товарищество на вере, акционерное товарищество. Ими не исчерпывались все возможные формы юридических лиц, существовавшие на практике. Наименования «товарищество по участкам», «компания на акциях», «акционерные общества» и «товарищества на паях» Свода законов, по сути, отражали одну и ту же организационно-правовую форму юридического лица - акционерное товарищество, или, как её еще называли в литературе, акционерная компания^{[83] [84].}

На основе анализа историко-правового материала Ю.В.

Свод законов Российской империи - это первая инкорпорация норм гражданского права, включая нормы о коммерческих организациях. В России она была произведена М.М. Сперанским в 1-й половине XIX в.

К концу XIX в. положения Свода законов сильно устарели, и началась разработка нового закона — Г ражданского уложения. Первая его часть была завершена в 1913 г., но не была введена в действие, так как началась Первая мировая война.

К началу XX в. предпринимательской деятельностью в России занималось около пяти миллионов человек. В этот же период было основано порядка полутора тысяч акционерных обществ, процветал частный и семейный бизнес. Во время революции 1917 г. законодательство о коммерческих организациях приостановило свое развитие^{[85] [86].}

Таким образом, заканчивается второй этап регулирования деятельности коммерческих негосударственных организаций, который характеризуется следующими признаками: 1) закреплением организационно-правовых форм коммерческих организаций, в связи с чем их деятельность приобретает массовый характер; 2) принятием нормативных актов законодательного характера о статусе коммерческих организаций; 3) комплексным правовым регулированием вопросов их деятельности.

После отмены в 1917 г. законов Российской империи основные средства производства были национализированы. Таким образом, произошел переход к 3-му историческому этапу развития законодательства о коммерческих организациях, характеризующемуся наличием в основном организаций, находящихся в государственной собственности, и появлением первого кодифицированного акта, закрепляющего их статус.

История регулирования деятельности коммерческих организаций была возобновлена с принятием первого советского Гражданского кодекса РСФСР в 1922 г.^[87] Юридические лица в нем подразделялись на четыре вида: государственные, частные, смешанные и общественные. Они были наделены специальной правоспособностью и должны были действовать в соответствии с уставами.

Важной вехой в развитии законодательства о коммерческих организациях явилось принятие Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик в 1961 г.

Статья 18 данного документа к коммерческим организациям относила: хозяйственные общества, товарищества; производственные кооперативы; арендные предприятия; коллективные предприятия государственных, иных предприятий, которые основаны на праве хозяйственного ведения переданным им имуществом учредителей; объединения хозяйственные указанных лиц юридических. В основном они находились в государственной собственности и являлись, таким образом, государственными.

Положения Основ дополнялись и конкретизировались Гражданскими кодексами республик в составе СССР.

На третьем этапе генезиса правовых основ регламентации деятельности коммерческих негосударственных организаций можно выделить следующие его особенности: 1) регулирование статуса организаций, в основном находящихся в государственной собственности, и практически отсутствие в законодательстве норм о негосударственных организациях; 2) принятие кодифицированных нормативных актов, предусматривающих разнообразие организационно-правовых форм коммерческих организаций.

На смену Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик 1961 г.

Объединения людей часто не дифференцировались по характеру выполняемых функций, что происходило в течение довольно длительного времени. При этом они сочетали и экономические цели, и задачи свободной профессиональной организации или организации политической. Только в период перехода от феодального строя к периоду, когда происходит провозглашение формального равенства, в том числе к равному праву на выборы, свободе союзов, становящиеся институтом политическим, необходимым для того, чтобы демократическое государство нормально функционировало^[88].

Необходимо выделить следующие этапы развития законодательства о некоммерческих организациях в Российском государстве, формулируемые с учетом объема и уровня регулирования их деятельности: 1-й этап: дореволюционный период - до 1917 г.; 2-й этап: советский период - 1917 г. - 1990 г.; 3-й этап: переходный период - с 1990 г. - 1995 г.; 4-й этап: современный период - с 1995 г. и по настоящее время.

Для первого этапа характерно зарождение нормативной базы регулирования отдельных вопросов деятельности некоммерческих организаций. В нормативных актах дореволюционной России - Уставе Благочиния 1702 г., нормальных уставах 1836 г. - закреплялась деятельность некоторых частных обществ и союзов. В связи с расширением круга аспектов, связанных с государственными отношениями с церковью, начинается регламентация и отдельных вопросов деятельности религиозных организаций. Они, в частности, занимают одно из значительных мест в «Своде законов Российской империи».

В соответствии с Циркуляром Министерства внутренних дел 1905 г. при нем образовывались присутствия по делам об обществах, контролировавшие их деятельность .

Так, в 1906 г. было создано губернское по делам об обществах присутствие Министерства внутренних дел при канцелярии Симбирского губернатора. Оно занималось тем, что регистрировало вновь созданные в губернии общества и осуществляло надзор за их деятельностью. Им велись дела об их учреждении, изменении Уставов и закрытии обществ: дела об учреждении профессиональных обществ рабочих и служащих, торговых и промышленных предприятий; потребительских, благотворительных, спортивных, музыкально-драматических обществ; религиозных обществ; библиотек-читален, касс взаимопомощи, губернского музея и т.д.^{[89] [90] [91]}

Примерами обществ, действовавших в дореволюционной России, являются: Всероссийское общество поощрения художников, появившееся в 1820 г.; Русское географическое общество, созданное в 1845 г.; общество Красного Креста, созданное в 1867 г.; Русское театральное общество - в 1894 г. и др.

17 апреля 1905 г. был издан Указ императора Николая II «Об укреплении начал веротерпимости», принятый не без влияния революционной ситуации^[92]. Он стал первым в ряду государственных актов в XX в., призванным реформировать отношения между государством и церковью.

В начале ХХ в. также происходило и зарождение правового регулирования статуса политических партий.

Право на свободную деятельность объединений (и прежде всего политических партий) было провозглашено 17 октября 1905 г. в Императорском манифесте «Об усовершенствовании государственного порядка». 4 марта 1906 г. были приняты Временные правила об обществах и союзах. Они действовали до окончания существования Российской империи¹. В соответствии с названным Императорским манифестом населению даровались «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов»^{[93] [94].}

Правовой статус партий, по мнению Н.В. Мининой, не имел четкого закрепления в законодательстве России в начале XX в., вместе с тем процесс их становления и функционирования регламентировался целым комплексом нормативных правовых актов. Кроме вышеназванных, специальным законодательством о политических партиях следует считать и комплекс актов, устанавливающих статус Государственной думы (Учреждение Государственной думы от 6 августа 1905 г., от 20 февраля 1906 г., детерминировавшие одновременно со статусом депутата Г осударственной думы и статус члена партийной фракции), а также избирательное законодательство, включившее в себя Положение о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. (с изм. от 11 декабря 1905 г.) и Положение о выборах от 3 июня 1907 г.^[95]

Так, Автономов А.С. отмечает то, что в 1917 г. в России существовала многопартийная система. Ряд партий принимал участие в работе II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов (25-27 октября 1917 г.): большевики, эсеры, меньшевики-интернационалисты и представители других левых групп. Однако уже к 1924 г. в СССР прекратили свое существование все политические партии, за исключением Компартии¹.

Начавшийся в начале XX в. процесс формирования нормативных основ многопартийности и институционализация политических партий был завершен введением в действие двух актов Временного правительства в 1917 г.: 1) постановления «О союзах и собраниях» от 12 апреля 1917 г., где впервые в российской истории устанавливался порядок государственной регистрации политических партий судебным органом, присваивавшим им и статус юридического лица одновременно; 2) Положения о выборах в Учредительное собрание от 2 октября 1917 г., заложивший фундамент для формирования демократической пропорциональной избирательной системы и применения при выборах принципа партийности. События Первой мировой войны повлияли на инволюцию в российской многопартийности начала XX в., ускорив установление однопартийной системы в стране, и обуславливались иными факторами объективного характера, к которым следует отнести: 1) свержение монархии, служившей политико-правовой основой сложившейся многопартийной системы; 2) постепенное исчезновение русской интеллигенции, выступавшей социальной основой российских партий; 3) нежизнеспособность Временного правительства в качестве властной структуры, пытавшегося оказывать влияние на переориентацию большинства партий и усиливать левый партийный фланг; 4) глубокий кризис правосознания и значительное ослабление правопорядка и законности в стране; 5) особенности несбалансированной и нестабильной партийной системы, проявлявшихся полярностью партийных идеологий и оппозиционности государственной власти^{[96] [97].}

Необходимо также отметить, что актами Временного правительства «О собраниях и союзах» (принято12 апреля 1917 г.) и «О регистрации товариществ, обществ и союзов» (принято 21 июня 1917 г.) устанавливался порядок судебный в отношении регистрации некоммерческих организаций. Так, данное полномочие было отнесено к компетенции окружных судов, для чего в их структуре специально со- здавались регистрационные отделы. При нерассмотрении же заявления о регистрации в месячный срок общественное объединение считалось зарегистрированным. Не допускалась деятельность объединения лишь в случаях нарушения его членами уголовного законодательства¹.

Но указанный порядок просуществовал недолго, так как произошла Октябрьская революция 1917 г., которая ознаменовала собой окончание первого этапа правового регулирования деятельности некоммерческих организаций. Характерными чертами данного периода являются: 1) фрагментарное нормативное регулирование отдельных вопросов деятельности, а также определенных видов некоммерческих организаций; 2) как следствие фрагментарности правового регулирования - функционирование некоторых видов некоммерческих организаций, не имеющих массового характера; 3) передача полномочий по осуществлению контроля и надзора относительно некоммерческих организаций разнородным органам государственной власти: исполнительной, судебной.

Второй этап развития законодательства о некоммерческих организациях - после Октябрьской революции 1917 г. и до 1990 г. Он характеризовался достаточно активным увеличением числа добровольных объединений при невозможности создания политических и религиозных организаций. При этом должная законодательная база деятельности объединений отсутствовала. При наличии различного рода нормативных актов единый правовой акт именно в форме закона на данном этапе принят не был. Следует отметить, что в 20-е гг. XX в. в России, несмотря на противоречивость и разнонаправленность происходящих тогда процессов, различные общественные организации, клубы, движения создавались довольно интенсивно по инициативе самих граждан и активно участвовали в общественной жизни^{[98] [99].}

Но при этом нормативной основой их деятельности выступали подзаконные правовые акты.

Ряд положений, регулирующих порядок создания и функционирования различных объединений, был установлен в 1922 г. следующими документами: постановлением Президиума ВЦИК РСФСР, принятым 12 июня 1922 г., «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений. О регистрации этих организаций»¹; постановлением ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и надзора за ними» от 3 августа 1922 г.^{[100] [101]; инструкциями ВЦИК «О регистрации обществ, союзов и объединений»[102] и «О выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, союзов и объединений», принятыми 10 августа 1922 г.[103] В 1928 г. было издано постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении Положения об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли»[104]. В том же году в него вносятся изменения[105]. Все эти нормативные акты имели республиканский уровень. Первый акт СССР об общественных объединениях был принят 9 мая 1924 г. - постановление ЦИК и СНК СССР «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре за ними»[106]. Полномочия по регулированию нормативному, контролю за тем, чтобы соблюдались соответствующие нормы, правила обществами и союзами, осуществлялись таким органом исполнительной ветви власти как НКВД.}

В СССР на рубеже 20-30-х гг. ХХ в. утверждается тоталитарный политический режим. Развитие правового регулирования деятельности объединений надолго приостанавливается.

6 января 1930 г. было издано постановление ЦИК и СНК СССР «О порядке учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли»¹. Оно действовало до вступления в силу 1 января 1991 г. Закона СССР «Об общественных объединениях»^{[107] [108].}

Вместе с тем республики, входящие в состав СССР, самостоятельно могли принимать нормативные акты, регулирующие порядок создания и деятельности объединений граждан. Так, например, 10 июля 1932 г. в РСФСР был принят такой акт о деятельности добровольных обществ. А именно им являлось Положение о добровольных обществах и союзах, принятое Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР^[109]. Данный документ регулировал правовой статус указанных в нем объединений, в том числе закреплял требования к их уставам, вопросы контрольнонадзорной деятельности, ответственности добровольных обществ и союзов и др.

Статус же иностранных и международных организаций, действующих на территории СССР, был урегулирован постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 7 сентября 1932 г. «О порядке деятельности в пределах Союза ССР иностранных и международных добровольных обществ и союзов»^[110]. Указанные акты просуществовали до вступления в силу в 1991 г. Закона СССР «Об общественных объединениях».

Что же касается деятельности религиозных организаций, то в 1918 г. был издан Декрет СНК «Об отделении церкви от государства и школы от церкви»^[111], в соответствии с которым церковные общества не обладали правами юридического лица. Следующим нормативным актом, который урегулировал статус религиозных организаций, стало постановление ВЦИК и СНК РСФСР 1929 г. «О религиозных объединениях»^[112]. Однако и это постановление не предусматривало признания прав юридического лица за ними. В 1944 г. все же было принято решение предоставить религиозным организациям право с разрешения государственных органов строить, арендовать или покупать необходимые для нужд таких организаций помещения, приобретать транспортные средства, иметь специальные духовные учебные заведения, готовящие кадры священнослужителей, мастерские для изготовления в необходимом количестве предметов культа, издавать религиозную литературу. Религиозным организациям частично был возвращен статус юридических лиц, хотя прямо об этом не говорилось¹.

В заключение характеристики второго этапа развития законодательства об объединениях граждан можно согласиться с положением о том, что особенно много существовало в этот период форм, в которых население участвовало в процессе обеспечения общественного порядка. Так, по мнению С.Б. Денисова, такое участие населения в содействии правоохранительным органам выражалось, например, в формах ночных караулов, сельских исполнителей, комиссий общественного порядка, обществ содействия милиции, групп охраны общественного порядка, добровольных народных дружин, товарищеских судов, студенческих служб безопасности^{[113] [114].}

Таким образом, после Великой Октябрьской социалистической революции наблюдается бурный рост общественной самодеятельности. С 1917 г. создаются добровольные отряды охраны порядка, с 1925 г. помощь милиции оказывают административные комиссии, с 1926 г. - комиссии общественного порядка. В 1928 г. возникли добровольные общества содействия милиции, которые в 1932 г. были реорганизованы в бригады содействия милиции (далее - БСМ), в 50-е вместо БСМ началось создание добровольных народных дружин, которые отличались массовостью. В 1954 г. организуются группы комсомольских активистов, а затем и комсомольских патрулей. В 1973. г. на базе ЖЭКов создаются опорные пункты милиции. Позднее появились комиссии и группы общественного контроля, комсомольские отряды дружинников^[115].

Учеными, исследовавшими вопросы правового статуса объединений граждан, предлагались классификации объединений данного периода. Так, Карлина Т.Д. называет среди добровольных обществ и их союзов, действовавших в 30-х гг., культурно-просветительские, научные, музыкальные, научно-технические общества¹. Представляется, что данную классификацию необходимо дополнить таким видом обществ, имевших большое распространение в СССР, как общества, оказывающие содействие в охране общественного порядка.

При делении объединений общественных на виды в СССР использовался часто такой критерий, как значение в жизни политической. Подразумевалось деление организаций общественных на «первостепенные» и «второстепенные». Поэтому сначала называлась Коммунистическая партия СССР, а затем остальные организации.

Например, Ю.М. Козлов представлял систему организаций общественных таким образом: во-первых, КПСС; во-вторых, массовые организации, союзы профессиональные, ВЛКСМ, общества добровольные, их союзы; в-третьих, органы самодеятельности общественной, в том числе и родительские комитеты, уличные, домовые комитеты^{[116] [117].}

Основание деления организаций на такие виды Козловым Ю.М. прямо не называлось, но подразумевалось. В качестве основания здесь выступает значение и роль общественных организаций.

В связи с этим можно согласиться с мнением Д.В. Шутько о том, что хотя функционирование объединений общественных было возможно и при режиме коммунистическом, но они все же являлись формальными образованиями, а точнее как бы все были помощниками одной и той же руководящей партии, а именно ее аппарата^[118]. Такое деление отражало иерархическую соподчиненность организаций.

За основу классификации организаций общественных был выбран и количественный критерий в отношении членства в них. Например, Бочкова Т.А. отмечала, что организации, объединявшие трудящихся, делились на общественные организации массового характера (комсомол, партия, кооперация); творческие союзы и добровольные общества, органы самодеятельности общественной¹. В результате следует такой вывод - объединения граждан подразделялись на массовые и немассовые.

Вместе с тем, несмотря на тоталитарный режим, институты гражданского общества - как то добровольные объединения граждан - довольно активно функционируют. Но, конечно, их деятельность осуществляется под управлением государства. Поэтому отсутствуют, например, политические партии. Но зачатки демократии, по мнению А.С. Автономова, позволяют сделать переход в конечном итоге к следующему этапу: «Именно наличие таких зародышей гражданского общества при тоталитаризме позволяет перейти к демократии или авторитаризму, поскольку для этого необходимо гражданское общество хотя бы и на самых ранних ступенях формирования и развития»^{[119] [120].}

С конца 1980-х годов в России возникло более пяти тысяч партий и движений. Большинство из них распалось после учредительных собраний^[121]. Таким образом, происходил переход к следующему - третьему этапу развития законодательства о некоммерческих организациях.

Характерными чертами же второго этапа, начавшегося после Октябрьской революции 1917 г. и продлившегося до 1990 г., являются: 1) отсутствие единого законодательного акта об объединениях граждан, регулирование их статуса различными подзаконными актами; 2) отсутствие права на создание политических партий и религиозных объединений; 3) реализация функции государства по передаче некоторых своих полномочий общественным структурам.

Третий этап развития регулирования статуса некоммерческих организаций был ознаменован принятием первого в истории государства Закона СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях»¹. Также в этот период был урегулирован и статус религиозных организаций. Впервые в СССР свобода вероисповедания и право религиозных организаций на получение статуса юридического лица закрепляются на законодательном уровне тоже в 1990 г. Такую возможность предусмотрел Закон РСФСР от 25 октября 1990 г. «О свободе вероисповеданий»^{[122] [123]. Как и любой первоначальный опыт нормативного регулирования, данный закон был несовершенен. Многие аспекты создания и деятельности религиозных объединений в нем остались неурегулированными. В значительной мере это было обусловлено тем, что в 1990 г. страна только начинала освобождаться от атеизма в вероисповедной политике и никто, в том числе законодатели, не мог точно спрогнозировать, как в новых исторических условиях будет реализовываться свобода совести[124]. А принятие в 1993 г. Конституции РФ и закрепление в ней права на свободу совести и свободу вероисповедания в ст. 28 дало толчок дальнейшему развитию законодательства о религиозных объединениях.}

В преамбуле Закона СССР «Об общественных объединениях» было провозглашено то, что право на создание объединений - это неотъемлемое право человека и гражданина в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека. Это положение получило отражение не только в Конституции СССР, но было закреплено и конституциями союзных и автономных республик. Также было сказано о том, что государство, которое заинтересовано в развитии социальной и политической активности граждан, творческой инициативы, участия граждан в управлении обществом и государством, гарантирует свободу создания объединений.

По мнению А.И. Норкина, в данном Законе СССР были довольно успешные попытки классифицировать общественные объединения. При этом он ссылается на ст. 16 Закона, где речь шла о политических партиях, массовых общественных движениях и профсоюзах¹. Но в данной статье указанные объединения просто были отдельно выделены вследствие их значимости. А общий перечень был дан в ст. 1 и предусматривал, что объединениями общественными признавались и партии, и движения массовые, а также ветеранские, женские, молодежные, детские, физкультурно-спортивные, культурно-просветительские, научные, технические организации, организации инвалидов, иные общества добровольные, ассоциации, землячества, творческие союзы, фонды, профессиональные союзы и другие объединения граждан. При этом из смысла статьи, перечень не был исчерпывающим, а оставался открытым, что на практике вызывало вопросы при признании конкретной организации общественным объединением.

Если же говорить о классификации общественных объединений, то в ст. 6 Закона СССР она была проведена по территориальному признаку. Так, в ч. 1 данной статьи говорилось о том, что в СССР создаются и действуют общесоюзные, республиканские (союзных и автономных республик), межреспубликанские и общественные объединения местные, а также объединения международные. При этом понятие было дано только общественного объединения общесоюзного. К таковым, если руководствоваться ч. 2 указанной статьи, относились те объединения, деятельность которых согласно уставным задачам была распространена на территории всех республик союзных или большинства их, и которые имели там свои структуры. Понятие же республиканских (союзных и автономных республик), межреспубликанских и местных общественных объединений в законе не давалось.

Е.В. Зайцева как недостатки указанного закона также отмечала то, что он не позволял создать некоммерческую организацию юридическому лицу, а такая возможность была только у «объединения физических лиц», не являющихся юридическим лицом^{[125] [126].}

В качестве положительных черт Закона СССР «Об общественных объединениях», например, называется то, что в нем было закреплено положение, дополнительно гарантирующее соблюдение прав при государственной регистрации уставов общественных объединений, а именно возможность оставить без рассмотрения заявление о данной процедуре. Это приводило к тому, что можно было исправлять ошибки в документах, подаваемых на регистрацию, без получения отказа в ней. При этом объединение освобождалось от обязанности повторно проводить учредительную конференцию и уплачивать регистрационный сбор¹.

Достоинством Закона СССР «Об общественных объединениях» также было и то, что впервые в Советском государстве на законодательном уровне были закреплены положения, касающиеся политических партий. Важной проблемой и одной из главных трудностей современного российского партогенеза, безусловно, является прерывание правовой традиции многопартийности в стране на длительный срок и ее последующее возрождение в обновленных условиях^{[127] [128].}

В современной России этот процесс начался с усиления политической активности различных слоев населения еще в советский период, в конце 80-х - начале 90-х годов, когда спонтанно стали возникать неформальные политические образования: народные фронты, движения, клубы, которые впоследствии эволюционировали в политические партии и организации. В 1990 г. с принятием Закона СССР «Об общественных объединениях» российская многопартийность получила официальное признание. В декабре 1993 г. в России состоялись первые многопартийные выборы на мажоритарно-пропорциональной основе. Но Закон СССР «Об общественных объединениях» от 9 октября 1990 г. не давал определения политической партии. В нем в ст. 16 содержалось указание на основные задачи данного вида объединений: участие в создании органов государственного управления, а также в реализации власти через представителей, которые избраны в Советы народных депутатов.

Закон СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях» действовал до момента вступления в силу Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 20 декабря 2017 г.) «Об общественных объединениях»¹.

Третий этап генезиса регламентации статуса некоммерческих организаций характеризовался следующими особенностями: 1) появление первых в стране законов о деятельности общественных объединений и религиозных организаций, урегулировавших различные стороны их правового статуса комплексно, то есть во взаимосвязи всех его элементов: вопросов создания, деятельности, ликвидации и т.д.; 2) закрепление многопартийности.

Вместе с тем первые законодательные акты о деятельности некоммерческих организаций в свете принятия Конституции РФ требовали приведения в соответствие с последней. В связи с чем с 1995 г. принимается ряд законов о некоммерческих организациях, действующих и в настоящее время, что и ознаменовало собой начало современного периода развития законодательства о них.

В 1995 г. Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон «Об общественных объединениях», обеспечив тем самым правовую основу деятельности различных общественных объединений, а также Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», где был закреплен смешанный принцип формирования нижней палаты российского парламента. Выборы 1995 г. способствовали структурированию российского политического спектра и утверждению партий в качестве необходимого и влиятельного фактора общественно-политической жизни^{[129] [130].}

Нельзя согласиться с мнением Братановского С.Н., Завгороднего М.А. о том, что впервые законодательное определение политической партии в России было дано Федеральным законом «Об общественных объединениях» в ст. 12.1^[131]. Статья 12.1 называлась «Политические общественные объединения» и была введена Федеральным законом от 19 июля 1998 г. № 112-ФЗ¹. В данной статье, соответственно, содержалось определение не политической партии, а политического общественного объединения.

Под последним понималось общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Давая оценку нормам Федерального закона «Об общественных объединениях», касающихся вопросов статуса политических партий, Братановский С.Н., Зав- городний М.А. уже справедливо отмечают, что в ст. 12.1 политические партии не были дифференцированы, оставаясь частью политических общественных объ- единений^{[132] [133].}

Фактически политическим можно было признать любое общественное объединение (в форме общественной организации или общественного движения), за теми исключениями, которые также были перечислены в данной статье. Запрещалось создание в качестве политических следующих объединений:

объединений, зарегистрированных в соответствии с законодательством РФ в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также в качестве общественного фонда, общественного учреждения, органа общественной самодеятельности;

объединений, устав которых допускал членство в нем или принадлежность к нему в иной форме иностранных граждан, иностранных или международных организаций;

объединений , устав которых предусматривал членство в нем или принадлежность к нему граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признаку (признакам);

объединений, устав которых предусматривал членство в них или принадлежность к ним лиц, не имеющих права быть членами политических общественных объединений или принадлежать к данным объединениям в соответствии с законодательством;

объединений, преследующих цель извлечения прибыли посредством осуществления предпринимательской деятельности и распределения полученной прибыли (имущества, собственности) между своими членами и (или) учредителями;

объединений, созданных для реализации любительских и иных неполитических интересов;

объединений, неполитический характер которых специально оговорен в федеральном законе.

Положения ст. 12.1 Федерального закона «Об общественных объединениях» действовали до вступления в силу Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95- ФЗ (ред. от 5 декабря 2017 г.) «О политических партиях»¹, в котором действительно впервые было дано понятие такого вида общественного объединения, как политическая партия. В науке высказывалась точка зрения о том, что до принятия данного закона существовала проблема правового регулирования политических партий в России в двух аспектах - недостаточность регулирования партий в качестве организаций и, по сути, абсолютное отсутствие регулирования партий как формы реализации прав индивида^{[134] [135]. Хотя регулирование первого аспекта указанной проблемы - правового статуса политических партий - тоже практически отсутствовало.}

Первый в России Федеральный закон «О политических партиях» был далек от совершенства, что и показала практика его применения. Усиление роли политических партий в избирательном процессе (так называемая партизация выборов) повлекла: во-первых, необходимость четкого соблюдения требований законодательства политическими партиями; во-вторых, активную работу органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением законодательства политическими партиями. После принятия Федерального закона «О политических партиях» политическая система России начинала обретать необходимую устойчивость и эффективность, но все еще находилась в состоянии становления. Одна из задач, стоявших тогда перед государством и обществом, - сделать политические партии сильными. Но отсутствие в Российской Федерации опыта функционирования многопартийной системы и особенно правового регулирования ее деятельности осложняло данную задачу. В результате происходило постоянное изменение требований к политическим партиям, особенно касающихся их численности. Первым шагом реформирования явилось укрупнение партий. Так, Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ в п. 2 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» были внесены следующие изменения: «.. .в политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии . В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии»¹. Для сравнения в первой редакции ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» содержалось положение о том, что политическая партия должна состоять из не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии^{[136] [137]. Таким образом, в результате внесенных 20 декабря 2004 г. изменений численность политических партий должна была возрасти в 5 раз. Разработчики данной поправки к закону надеялись, что «.. .таким образом они избавят Россию от виртуальных партий и помогут умерить коррупционную составляющую предвыборных технологий»1. Например, вызывало некоторые вопросы даже само наименование такой политической партии, как Российская экологическая партия «Зеленые». 12 января 2009 г. она была преобразована в Общероссийское общественное движение «Российское экологическое движение “Зеленые”». В результате данной поправки к закону количество действующих политических партий в 2009 г. сократилось до семи. Для сравнения по состоянию на январь 2003 г. Министерством юстиции РФ было зарегистрировано 49 политических партий[138] [139]. Таким образом, число партий в России значительно уменьшилось.}

Политические партии, которые не увеличили свою численность к 1 января 2006 г., должны были преобразоваться в общественные объединения иной формы или ликвидироваться. В ином случае их деятельность прекращалась решением суда согласно ст. 41 Федерального закона «О политических партиях».

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2008 г. было предложено «.принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти. Меры, способные обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь»^[140]. Среди таких мер Президент РФ предложил поэтапное снижение минимального числа членов организации, которые требуются в случае осуществления регистрации новой политической партии. Также Президентом РФ было предложено внести в закон о партиях поправки, обязывающие производить ротации руководящего партийного аппарата, согласно которым одно и то же лицо не может занимать определенную руководящую должность в аппарате партии дольше определенного срока.

Данные предложения были поддержаны Федеральным Собранием, и было установлено, что политическая партия c 1 января 2010 г. в своем составе должна иметь не менее сорока пяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов, в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот членов политической партии, а с 1 января 2012 г. — сорок тысяч, четыреста и сто пятьдесят членов соответственно.

После законодательного урегулирования статуса общественных объединений впервые в 1996 г. было закреплено и правовое положение некоммерческих организаций в целом. Но, кроме Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7- ФЗ (ред. от 5 февраля 2018 г.) «О некоммерческих организациях»¹, до и после его вступления в силу был принят целый ряд законов, регулирующих вопросы, связанные с отдельными видами таких организаций: Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) «О государственной поддержке молодёжных и детских общественных объединений»^{[141] [142], Федеральный закон от}

11 августа 1995 г. № 135-ФЗ (ред. от 5 февраля 2018 г.) «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)»^[143], Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»^[144] и др.

Должным нормативным урегулированием была обеспечена и деятельность объединений религиозных. 26 сентября 1997 г. осуществлено принятие Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»^[145]. Председатель соответствующего Комитета Государственной Думы, который занимался вопросами деятельности общественных и религиозных структур, В.И. Зоркальцев, выступая 19 сентября 1997 г. перед голосованием о принятии данного закона, сказал: «... закон создает барьер на пути религиозной экспансии в Россию, препятствует развитию тоталитарных сект, ограничивает действие иностранных миссионеров и при всем этом создает условия для деятельности наших традиционных религий и конфессий»¹. Таким образом, в целом была создана нормативная база деятельности некоммерческих организаций. Но принятие Федерального закона «О внесении изменений в главу 4 части первой Г ражданского кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ»^{[146] [147] породило необходимость дальнейшего совершенствования нормативных актов о коммерческих и некоммерческих негосударственных организациях, гармонизации норм административного и гражданского законодательства.}

Вместе с тем достоинством советского периода явилась организация системы таких формирований, которые позволяли обеспечивать высокий уровень организации вовлечения в активные процессы общественного участия граждан, что для настоящего времени представляется недостижимым^[148]. Одновременно в этот период государство активно реализует передачу в общественные структуры ряда публичных полномочий.

В это время функционировал пролетарский суд, куда судьи избирались населением, органы прокуратуры, милиции и другие силовые структуры, наряду с которыми шла активная работа по созданию различного рода негосударственных организаций и объединений, которым советской властью делегировались всевозможные правоохранительные полномочия^[149]. Примерами таких организаций стали общественные суды. Так, например, 30 декабря 1929 г. было принято постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О товарищеских судах на фабрично-заводских предприятиях, в государственных и общественных учреждениях и предприятиях»^[150].

Товарищеские суды состояли из председателя и двух очередных членов суда. Они избирались на общих собраниях рабочих и служащих соответствующего предприятия или учреждения или на общезаводских конференциях на шесть месяцев. Члены суда могли быть отозваны общими собраниями или конференциями до истечения этого срока. Количество членов суда устанавливалось общим собранием рабочих и служащих предприятия или учреждения или общезаводской конференцией. Товарищеские суды рассматривали только определенные категории дел, указанные в п. 3 постановления ВЦИК и СНК РСФСР «О товарищеских судах на фабрично-заводских предприятиях, в государственных и общественных учреждениях и предприятиях».

Данные суды применяли следующие меры воздействия: товарищеское предупреждение; общественное порицание с опубликованием или без опубликовании в стенной газете или в общей печати; штраф не свыше 10 рублей в пользу какой - либо общественной организации (Осоавиахим, Друг детей и т.п.); возложение обязанности возместить причиненный имущественный вред в размере не более 25 рублей. Таким образом, общественные суды вправе были применять конкретные меры принудительного характера. Необходимо отметить, что и общественное порицание, высказанное коллегами по работе, оказывало должное воздействие на нарушителя.

Вместе с тем отмечались и негативные стороны деятельности общественных судов: их члены не имели специального образования, не были связаны правилами судопроизводства, принимали дела, не относящиеся к их компетенции, и т.д.^[151]

В соответствии с п. 16 постановления ВЦИК и СНК РСФСР «О товарищеских судах на фабрично-заводских предприятиях, в государственных и общественных учреждениях и предприятиях» контроль за деятельностью товарищеских судов возлагался на Наркомат юстиции РСФСР. А п. 14 указанного постановления предусматривал надзор прокуратуры: «Если органы прокуратуры признают, что товарищеский суд принял к своему рассмотрению дело, не подлежащее его ведению, или применил меру, которую он налагать не вправе, то они приостанавливают исполнение постановления товарищеского суда и передают все дело на рассмотрение подлежащего суда». Таким образом, контроль и надзор за соответствием деятельности общественных судов нормативным актам призваны были осуществлять органы государственной власти, на то уполномоченные.

В настоящее время наблюдается возврат норм об участии общественности в реализации публичных полномочий в современное законодательство, что указывает на преемственность исторически известных институтов участия негосударственных структур в содействии по реализации функций государства. Процесс этот длительный. Если его проследить на примере истории принятия законодательства об общественном контроле в РФ, то можно отметить, что негосударственным организациям конкретных властных полномочий, как в советский период, не передается.

Так, 12 марта 2014 г. Президентом РФ в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»¹.

Необходимость развития данного института Президентом РФ подчеркивалась достаточно часто. Например, еще в 2002 г. в ходе Гражданского форума, он отмечал следующее: «...прежде всего мы должны укрепить демократические основы общества, гражданский контроль, общественный контроль»^{[152] [153].}

Однако принятие Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» произошло только 21 июля 2014 г. (ред. от 29.12. 2017 г.). В соответствии со ст. 4 данного закона под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Субъектами же общественного контроля, как закреплено в ст. 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», являются: 1) Общественная палата РФ; 2) общественные палаты субъектов РФ; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ¹.

При этом субъектный состав общественного контроля в законе существенно ограничен, по сравнению с тем, который был представлен в законопроекте, разработанном Советом по развитию гражданского общества и правам человека совместно с Общественной палатой РФ^{[154] [155]. Субъектами общественного контроля выступают организации, которые не являются негосударственными. Это общественно-государственные структуры, о которых уже говорилось выше и в создании которых активное участие принимают сами органы государственной власти.}

Между тем на необходимость осуществления контроля не специально созданными государством для этого органами, а по инициативе граждан, общественных объединений, указывают многие авторы. Так, Зыряновым С.М. отмечается то, что государством создаются особые условия в отношении субъектов, формирование которых основывается на принципе «сверху», - общественные палаты, советы и комиссии, в то же время независимые субъекты ограничиваются, что следует рассматривать как формализацию сути общественной деятельности^[156]. А по справедливому мнению Постникова А.Е., такое положение создается из-за того, что государство не доверяет тем институтам, которые развиваются по им же установленным нормам и правилам, более того у государства возникают опасения по поводу «неконтролируемого контроля»^[157].

В связи с этим предлагается дополнить ст. 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», включив туда в качестве субъектов общественного контроля и общественные объединения (см. приложение 4). Кроме того, если обратиться к уже приведенной выше формулировке понятия общественного контроля, то можно отметить, что в ней приведены и перечислены цели, но отсутствует закрепление конечного результата, того, для чего, собственно, ее и необходимо осуществлять, и в этом заключается весь смысл её реализации.

Это одно из главных отличий современного законодательства от законодательства советского периода, где, как уже говорилось выше, общественные структуры получали конкретные властные полномочия, в том числе и связанные с применением мер принуждения. В действующем законодательстве должно быть закреплено следующее определение понятия общественного контроля. Общественный контроль - это способ обеспечения законности его субъектами, состоящий в наблюдении за действиями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в общественной проверке, анализе и общественной оценке издаваемых ими актов и принимаемых решений и в даче итогового заключения, обязательного для рассмотрения данными органами и организациями (см. приложение 4).

Таким образом, определение генезиса правовых основ регулирования негосударственных организаций представляет собой сложную задачу, обусловленную влиянием различных факторов в том или ином периоде исторического развития, уровнем реализации демократического института гражданских прав, свобод. Степень того, как осуществлялась правовая регламентация, неодинакова на протяжении тех или иных этапов эволюции негосударственных организаций. Различия, кроме того, обусловлены и целевой направленностью деятельности данных субъектов. Вместе с тем процесс развития административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций не является завершенным и требует своего совершенствования и в дальнейшем. При этом следует учитывать имеющийся исторический опыт регламентации их деятельности, что должно положительным образом отразиться на таком понятии, как «качество государства, обеспечивающего демократическое развитие страны и режим законности функционирования государственно-властных институтов»^[158].

Далее следует обратиться к определению понятия негосударственной организации и вычленению ее признаков, дающих представление о месте и роли данных организаций в системе субъектов административного права.