§ 3.2. Элементы структуры административно-правового статуса негосударственных организаций

Содержание административно-правового статуса любого субъекта коллективного зависит от таких факторов, как:

1) является ли он элементом механизма государственного или не является;

2) каким именно видом деятельности занимается;

3) является ли он организационной единицей самостоятельной или включается в структуру более сложную¹.

Поэтому при выделении элементов статуса административно-правового у негосударственных организаций необходимо учитывать то, что они не являются частью государственного механизма. При этом данные организации могут быть как коммерческими, так и некоммерческими. Они представляют собой самостоятельные организационные единицы.

П.И. Кононов предлагает включать следующие элементы в структуру административно-правового статуса организации:

1) ее место в административно-правовой сфере, юридическая связь с органами исполнительной власти, иными административнопубличными органами;

2) сфера, предмет и виды деятельности организации;

3) цель создания и деятельности организации;

4) задачи, которые решаются в административно-правовой сфере;

5) функции организации в административно-правовой сфере;

6) общие и специальные административные права;

7) ограничения административных прав;

8) общие и специальные административные обязанности;

9) юридическая ответственность за совершенные правонарушения в административно-правовой сфере^{[334] [335].}

Все указанные элементы можно сгруппировать в несколько блоков. Так, в административно-правовом статусе коллективных субъектов, по мнению Д.Н. Бахраха, выделяется:

а) целевой блок;

б) структурно-организационный;

в) компетенционный (компетенция) блок¹.

Элементы статуса коллективных субъектов административного права Д.Н. Бахрахом выделяются по содержательному признаку.

Так, в административно-правовом статусе негосударственной организации будет присутствовать и целевой, и структурно-организационный блок, в который включается нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов^{[336] [337].}

Понятие «компетенция» в структуру правового статуса негосударственной организации не входит, так как включает совокупность властных полномочий^[338], которые у них отсутствуют, если только таковые не переданы им органами государственной власти. Но данный блок можно заменить, например, блоком «прав и обязанностей» негосударственной организации, составляющих содержание их статуса, и, следовательно, назвать его содержательной составляющей последнего.

В.М. Манохин выделял такие элементы административно-правового статуса организаций, как:

1) их создание (учреждение);

2) государственную регистрацию;

3) получение разрешения на занятие определенной деятельностью;

4) формирование органа управления делами организации;

5) определение круга полномочий вышестоящих органов в отношении организации;

6) гарантии прав и защиты имущества от незаконного изъятия¹.

Бубнов С.В. в отношении одного из видов негосударственных организаций - религиозных объединений, отмечает, что их административно-правовой статус составляют нормы, которые регулируют порядок создания религиозного объединения, в том числе нормы о порядке их государственной регистрации; административно-правовые нормы о цели деятельности религиозного объединения; а также нормы, регламентирующие: приостановление деятельности религиозного объединения; права и условия их деятельности, обязанности; ответственность религиозного объединения; порядок его ликвидации и гарантии реализации прав и исполнения обязанностей, возложенных законом на религиозное объединение, нормы, закрепляющие гарантии их охраны^{[339] [340]. Представляется, что данная структура административно-правового статуса религиозных объединений применима и к другим негосударственным организациям, но имеет избыточное количество элементов.}

Кроме того, в научной литературе используется термин «административноправовое положение негосударственной организации». Так, А.А. Ивакин в отношении общественных объединений считает, что элементами структуры их административно-правового положения будут: 1) принципы конституционные, относящиеся к образованию и деятельности данных структур; 2) права, обязанности; 3) ответственность объединения; 4) гарантии административно-правовые, относящиеся к их функционированию и основанные на критериях, лежащих в основе классификации общественных объединений, в том числе характере их непосредственных задач, территории и сфере деятельности, цели создания, функций^[341].

Необходимо отметить, что при совпадении с другими рассматриваемыми точками зрения на структуру административно-правового статуса организаций в большинстве выделяемых А.А. Ивакиным элементов один из них - конституционные принципы образования и деятельности - не выделяется другими авторами, хотя имеет важное определяющее значение для содержания остальных структурных звеньев. В связи с этим следует поддержать данную точку зрения и согласиться с включением в административно-правовой статус негосударственных организаций такого элемента, как принципы его регулирования. А основополагающий характер рассматриваемого элемента предопределяет его включение в структуру целевой составляющей статуса.

Более узкий подход используется некоторыми авторами при определении содержания правового статуса коммерческих организаций. Так, Врублевский А.С. отмечает в отношении данных субъектов, что содержание их административно - правового статуса составляет комплекс прав и обязанностей, гарантированных государством и регламентированных административно-правовыми нормами^[342].

Н.Н. Ковалева, напротив, в структуру административно-правового статуса предприятий, а также и учреждений предлагает включить пять элементов: 1) целевой блок, который включает в себя предмет, цели и задачи деятельности предприятия (учреждения); 2) административную правосубъектность предприятий (учреждений), в состав которой входят их правоспособность, дееспособность и компетенция; 3) внешнеорганизационный блок, который представляет собой совокупность полномочий государственных органов власти в отношении предприятий (учреждений) и включает в себя такие элементы, как создание предприятия (учреждения), государственную регистрацию, лицензирование деятельности предприятия (учреждения), ликвидацию и реорганизацию, определение круга полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятий (учреждений); 4) внутриорганизационный блок, включающий формирование органа

управления делами предприятий (учреждений); 5) гарантии прав предприятий (учреждений)^[343].

Авторы, рассматривающие статус коллективных субъектов административного права, едины в том, что в его структуру входит: их создание; государственная регистрация; права и обязанности организаций; получение разрешения на занятие определенной деятельностью; формирование органа управления; гарантии прав организаций; их ответственность и ликвидация.

Включение большинства данных составляющих будет справедливо и для административно-правового статуса негосударственных организаций. Вместе с тем такой элемент, как получение разрешения на занятие определенной деятельностью, можно отнести к регулированию административно-правовыми нормами, закрепляющими права и соответственно обязанности данных субъектов.

Формирование органа управления в отношении негосударственных организаций регулируется их уставами, не содержащими норм административного права. Поэтому данный элемент не включается в их статус как субъектов данной отрасли. Ликвидацию же и иные меры ответственности, применяемые к негосударственным организациям, можно объединить и отнести к такому элементу структуры административно-правового статуса негосударственных организаций, как порядок применения к ним мер административного принуждения.

Если рассматривать признак, стоящий в основе выделения элементов, то наиболее целесообразно использовать этапность их деятельности, что позволит дать более подробную характеристику структуры статуса данных субъектов административного права. В результате предлагается обозначить следующую структуру административно-правового статуса негосударственных организаций, включающую в себя административно-правовые нормы, регулирующие:

1) цели деятельности негосударственных организаций;

2) принципы их деятельности (принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций);

3) способы их создания;

4) права негосударственных организаций;

5) гарантии реализации их прав;

6) обязанности негосударственных организаций;

7) порядок применения мер административного принуждения к ним.

Выделение всех указанных элементов необходимо для уяснения и изучения в

целом административно-правового статуса негосударственных организаций. Для удобства изучения они могут быть объединены и представлены совокупностью следующих составляющих:

1) целевая составляющая административно-правового статуса негосударственных организаций: цели деятельности негосударственных организаций, принципы административно-правового регулирования их статуса;

2) организационная составляющая: способы создания негосударственных организаций;

3) содержательная составляющая: права негосударственных организаций; гарантии их реализации; обязанности организаций;

4) охранительная составляющая: меры административного принуждения, применяемые к негосударственным организациям.