<<
>>

Эффективный механизм разрешения административных споров как признак правового государства

В соответствии со ст. 1 Конституции Российская Федерация является правовым государством. Сущность идеи правового государства заключается в его демократизме, утверждении суверенитета народа как источника власти, подчинении государства гражданскому обществу.

Правовым считается государство, которое признает разделение властей, независимость суда, законность управления, правовую защиту граждан от нарушения их прав государственной властью и необходимость возмещения ущерба, причиненного гражданам субъектом публичного управления, но главное - это связанность государства правом, гарантированная предсказуемость и надежность его действий.

Правовое государство, прежде всего, само себя ограничивает правовыми нормами, которым должны подчиняться все государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, т.е. важнейшим принципом правового государство является верховенство права и верховенство закона. Это означает, что основополагающие общественные отношения во всех сферах общественной жизни регулируются законом. Вместе с тем верховенство закона означает утверждение его господства. Именно через закон посредством совершенного регулирования обеспечивается юридический статус человека.

В отечественной литературе правовое государство трактуется, в первую очередь, как конституционное государство, которое и является практическим воплощением идеи правового государства[1]. Конституция является центром правовой системы правового государства, на базе которой строится суть законности. Важнейшей чертой правового государства является наличие целостной системы законодательства, охватывающей все сферы общества.

В отечественной правовой доктрине длительное время характеристика взаимоотношений между государством и гражданами предполагала акцент на ответственность последних перед государством. В то же время, очевидно, что в правовом государстве ответственность не может иметь односторонний характер.

Более того, в правовом государстве взаимоотношения государства с гражданами должны строиться таким образом, что государство, его органы, учреждения, организации и должностные лица служат сообществу граждан. В этом контексте правовое государство представляет собой инструмент для эффективной реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, где существует приоритет человека в отношениях с государством при сочетании правовых возможностей гражданина и объективного порядка государственной деятельности.

Правовое государство предполагает использование различных средств обеспечения юридического статуса человека и гражданина, одним из которых является развернутая процессуальная деятельность, в том числе, административно-процессуальная деятельность, реализуемая в судебном и внесудебном порядке.

В ч. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина. Правом каждого гражданина является защита нарушенного права в судебном порядке согласно ч. 1 ст. 46. Внесудебный порядок защиты нарушенного права опосредованно регламентирован ст. 33 Конституции Российской Федерации, формирующей институт обращений граждан, получивший свое развитие в текущем законодательстве в рамках права жалобы как одного из видов обращений.

Административный спор, будучи спором о праве, предполагает несколько способов его разрешения. Один из них основан на использовании судебных процедур в соответствии с Кодексом административного судопроизводства

Российской Федерации[2] [3]. Второй - на использовании внесудебных

(административных) процедур в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской

Л

Федерации» и иными актами законодательства об обращениях.

Системное толкование ст. 33 и ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации позволяет обосновать право гражданина на использование внесудебных процедур урегулирования административного спора путем разрешения его с участием органа государственной власти, органа местного самоуправления и их должностных лиц: ст.

33 гарантирует право гражданина на обращение, по результатам рассмотрения которого уполномоченный субъект принимает решение в соответствии с действующим законодательством и которое может быть обжаловано в суд в соответствии с ч. 2 ст. 46.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации в определенном смысле ограничивает право на внесудебное рассмотрение административного спора. Ч. 2 ст. 46 гарантирует исключительно судебную защиту нарушенного права. Ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции указывают на то, что правосудие осуществляется только судом в рамках конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Соответственно, любая процедура по внесудебному разрешению административного спора не является способом отправления правосудия и судебной защиты нарушенного права, а равно не является собственно конституционным способом такой защиты. В то же время ч. 1 и 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации формируют так называемое «рамочное» регулирование конструкции полномочий органа исполнительной власти, которое позволяет сделать вывод о допустимости наделения органов исполнительной власти и их должностных лиц полномочиями по разрешению административных споров вне судебных процедур. Аналогичный контекст имеет место в отношении органов местного самоуправления, которые также могут быть наделены полномочиями по разрешению административных споров в связи с толкованием ст. 132 Конституции, что обосновывает возможность гражданину обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам с просьбой о защите и (или) восстановлении нарушенных прав в соответствии с Законом № 59-ФЗ об обращениях.

Таким образом, можно утверждать, что Конституция Российской Федерации, конструируя модель Российского государства как правового, в целом формирует правовые основы внесудебного разрешения административного спора. В то же время концепция правовой государственности, как представляется, предполагает не столько пассивное закрепление таких основ, сколько создание полноценного эффективного механизма преодоления административного спора, используя внесудебные ресурсы.

Такого рода механизм детерминируется функциональной ролью в нем самого государства, которая обусловлена оптимальным соотношением публичного и частного интересов как фактором эффективности этого механизма, архитектоника которого базируется на использовании комплекса средств, направленных на синхронизацию интересов. Обеспечивая частный интерес, государственные органы и органы местного самоуправления корректируют поведение его носителей, гармонизируя его с публичным интересом, тем самым осуществляя целеполагающее и властвующее воздействие, исходящее от государства, а также регулируя общественные отношения административноправовыми нормами.

В качестве основного субъекта, участвующего в административном споре, разрешаемом во внесудебном порядке, выступают государство в лице его органов и должностных лиц на федеральном и субфедеральном уровне, а равно в таком споре могут участвовать органы местного самоуправления и должностные лица от имени муниципального образования. Подобного рода спецификация субъектного состава административного спора обуславливает определенного рода абстрагированность в решении вопроса об эффективном разрешении такого спора.

В целом разнородные способы разрешения споров в своей системе проявляют сходство в финансовом и экономическом аспекте, так как они действуют на основе государственного бюджета. Полагаем, что это является одним из главных факторов, который обусловливает возможность использования метода государственного участия. Эти пределы, как утверждает О.В. Шмалий, «предопределены публичным интересом в его государственно-субъективном смысле, выполняя роль правовых средств преодоления конфликта частных и публичных интересов, направленных на гармонизацию интересов личности и интересов общества»[4].

На начальном этапе разрешения административного спора в

соответствующее правовое отношение включаются государство и

государственные органы, органы местного самоуправления, находящиеся в иерархической связи как системные элементы, механизм воздействия которых опосредован управленческой властью и основан на легальном определении государственных пределов законного поведения, регулируемых уполномоченных органов и субъектов.

Так, правовой механизм разрешения административного спора основан на ограничении личной свободы субъектов конфликта через нормативное определение запретов и возложения на них обязанностей и принуждения к следованию и выполнению установленных норм, в результате чего поведение субъектов изменяется в направлении согласования с публичными интересами.

Таким образом, после эффективного разрешения административного спора представляются допустимыми законные ограничения прав и свобод личности, нарушение которых приводит к искажению позитивных правоотношений между субъектами, провоцируя негативные последствия в обществе.

Эффективность разрешения административного спора предопределена уровнем соответствия назначения определяемых государством рамок прав цели поддержания баланса между интересами общества и личности. Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Соответственно, закрепленные ст. 55 Конституции РФ нормативные границы ограничения прав и свобод личности, не обусловленные категорией всеобщего блага, допускают введение ограничений к ценностной иерархии публичных и частных интересов.

В условиях динамичной модернизации механизма государственного управления, явления социально-экономического и политического усовершенствования государства требуют серьезного осознания вопросов, связанных с эффективностью деятельности институтов административного процесса. Выражение правовых и организационных аспектов эффективности административно-процессуальных норм через призму главных ориентиров государственной политики позволит определить его текущие и перспективные направления.

Оценка эффективности разрешения административных споров в теоретическом аспекте представляет собой операцию сравнения результатов решений с критериальными признаками, воплощающими официально принятые ценности, интересы, цели и нормы.

Процесс оценивания - это одновременно процесс выявления столкновения субъективных и объективных обстоятельств процедуры разрешения спора. Такие противоречия естественны: невозможно полностью учесть интересы и запросы общества, а также предугадать влияние постоянно меняющейся обстановки.

Соответствие результатов решений ценностям и целям системы, интересам и возможностям их удовлетворения, общественным потребностям не наступает спонтанно. Такое состояние получается путем повышения уровня функционирования всей системы, рациональностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и ценностной основе процессу разрешения административных споров.

Процедура оценки эффективности разрешения административного спора отличается от осуществления функции контроля. Процедура оценивания исчерпывается выявлением соответствия результата исполнения решения намеченным целям. Главным здесь выступает показатель того, насколько решение соответствовало функциям и целям государственного органа, уполномоченного разрешать административные споры, а также публичным и частным интересам, их возможностям и объективным потребностям.

Многие отечественные ученые определяют эффективность как «степень достижения целей либо как соотношение между фактическим, реальным результатом и намеченной целью»[5]. Другие авторы понимают эффективность как способность правового средства содействовать достижению целей и оказывать объективное воздействие юридической нормой на общественные отношения.

Эффективность процедуры разрешения административного спора проявляется в расширении возможностей участия граждан и государственного органа в более эффективном обеспечении соблюдения закона в Российской Федерации. Данная процедура гарантируется налаженной системой органов всех ветвей власти и их возможностью законным образом осуществлять общественный интерес.

По нашему мнению, в основе определения критериев эффективности разрешения административных споров должны лежать следующие правовые факторы: определение степени эффективности административной нормы; установление эффективности правоприменительной деятельности государственных органов, осуществляемой через реализацию административных норм; законность деятельности участников разрешения споров.

Среди указанных факторов, как представляется, ведущая роль принадлежит эффективности административно-правовой нормы, регламентирующей вопросы внесудебного разрешения спора. В связи с этим следует вспомнить концепции эффективности правовых норм в целом.

В советский период проблематика изучения эффективности

законодательства была весьма актуальна, а имеющийся объем в этой области научных наработок[6] не может быть применен без всевозможного

переосмысления. Как утверждает ряд ученых, теория эффективности

законодательства до распада СССР «развивалась в виде инструменталистского подхода к праву как к «средству руководства обществом», инструменту

достижения экономических, политических, идеологических и т.д. целей социалистического строительства»[7] [8]. Таким образом, эффективность правовых норм понималась как «соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были

приняты» . Авторы подмечают, что «само по себе такое определение еще не несет специфической правовой нагрузки, поскольку ничего не добавляет к общепринятому пониманию эффективности как соотношению между целью и результатом того или иного действия»[9]. Суть данного определения зависит от того, что из себя представляют цели норм права. В этом смысле актуально следующее положение: «Цели, которым служит право, не являются правовыми... Юридические цели всегда лишь одно из самых низших звеньев в той цепи непосредственных целей, которым служат данные нормы и институты», авторы называли эти цели «в отличие от юридических, материальными, и они могли иметь экономический, политический или иной характер»[10].

Полагаем, что такой взгляд на право сформировался из понимания его как самостоятельной ценности, без которой невозможно нормальное свободное развитие правоотношений. В.В. Лапаева пишет, что «целью правового регулирования является не достижение внешних по отношению к праву утилитарных целей, а наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, т.е. в конечном итоге - расширение и укрепление сферы свободы в общественной жизни»[11]. Исходя из данной позиции, могли бы быть переосмыслены базовые теоретические тенденции юридической науки, включая направления развития эффективности законодательства. В этом контексте представляет интерес позиция Р.З. Лившица, полагающего, что «эффективность правовых норм зависит не только от их содержания, но и от многих, часто неправовых, факторов. Выявление эффективности правовых норм составляет непростую задачу, ее решение достигается с помощью социологии права, самостоятельной правовой дисциплины. Социологические исследования раскрывают реальную жизнь правовых норм, показывают, применяются ли эти нормы фактически или игнорируются. Социологические исследования включают анализ реальных общественных отношений, динамику их развития, а также отношения людей к нормам»[12].

Следовательно, можно говорить о разработке новой парадигмы эффективности законодательства на базе существующих в стране экономических, социально-правовых и внешнеполитических реалий и изменившегося правосознания. В эту парадигму, безусловно, вписывается и проблема эффективности разрешения административного спора. Если мы говорим о необходимости развития новых внесудебных форм разрешения

административного спора, как о способе повышения эффективности этого института, то конечно это развитие возможно только в рамках эффективного развития законодательства.

Эффективность разрешения административного спора в современном правовом государстве стоит рассматривать через анализ зарубежного опыта, так как, согласно Конституции Российской Федерации, правила, создаваемые законодателем, не должны противоречить нормам международного права, ущемлять права и свободы человека установленные, например, во Всеобщей декларации прав человека. Зачастую инновации, правила их регулирования приходят в отечественную правовую систему из зарубежных стран, где та или иная деятельность утвердила свою эффективность. Так можно сказать и о механизмах разрешения административно-правового спора и оценке его критериев как признака правового государства.

Стоит отметить, что административно-правовые споры дифференцируются в зависимости от форм правления, государственного устройства, политического режима, а также от менталитета населения той или иной страны.

В основном концепция административного спора развивается «в рамках традиционно сложившихся континентальной (романо-германской), англосаксонской (англо-американской) и смешанных правовых систем (скандинавское право, африканское, восточное, азиатское право) с учетом конкретно-исторических условий государства или региона»[13].

Исследование концепций административного спора тех государств, где сформировались продолжительные традиции демократического политического режима, являются более актуальными.

Так, во Франции разделяют административное право и право административного спора. При этом Г. Брэбан полагает, что «разрешение конфликтов между гражданами и органами государственного управления или между органами и учреждениями - основная цель французской административной юстиции»[14] [15].

В Великобритании «англосаксонская правовая доктрина не считает, что судебная процедура является лучшим способом разрешения конфликтных ситуаций, поэтому большинство споров разрешается вне суда и судебной

системы» , так как монархическая форма правления за всю свою историю накладывала отпечаток на развитие юридической доктрины. Под влиянием судов со временем Корона и органы стали выступать в качестве субъектов споров, но сами по себе административные споры ранее не выделялись. Однако в результате узкого толкования английского законодательства в социальной сфере сформировалось недовольство деятельностью английских общих судов, что со временем, вопреки воле Парламента, привело к формированию судебных трибуналов как органов административной юстиции[16] [17] [18] [19]. Такие трибуналы и разрешают административные споры.

В США, где сформировалось «американизированное» английское право, исторически развивался иной подход к роли судов в разрешении административных споров. В США сложилась система квазисудебных органов, в отличие от английских трибуналов, которые и рассматривают административные споры.

Особенностью англосаксонской правовой системы представляется то, что объектом административного спора является защита прав и обязанностей обращающегося, где «решение о судьбе акта принимается как бы «мимоходом», в связи с рассмотрением спора о праве» . В США «согласно доктрине первичной административной юрисдикции, административное учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно является специалистом» . Одновременно у суда сохраняется приоритет в решении правовых вопросов.

Концепция внесудебного порядка разрешения административных споров в Германии имеет исторические корни, связанные с административно-правовой теорией Г ерманской Демократической Республики, которая допускала

существование административно-правовых конфликтов. В данной стране отсутствовали специальные административные суды, а участники

4

административного спора могли принимать меры в административном порядке . Были и исключения, например, оспаривание вида и размера наказания, налагаемого правоохранительными органами, или опротестование в суде качества избирательных документов. Спустя время, разрешение административно- правовых споров получило эффективное развитие в связи с применением на территории бывшей ГДР административно-правовых норм ФРГ. Например, заметно расширились возможности применения института обжалования нормативных актов, оно стало возможным в любом случае, даже непредусмотренном законом. На сегодняшний день в «административном праве Германии предметом административного спора выступают все субъективные публичные права, но не любое действие (бездействие) администрации выступает объектом судебного контроля со стороны административных судов»[20] [21].

Японская административная концепция отдает приоритет примирительным процедурам при разрешении административного спора. В соответствии с японским законодательством к таковым могут быть отнесены оспаривание действий (бездействия) органов полиции, лицензионные, налоговые, земельные споры, избирательные и др. Исторически сложившийся в Японии судебный контроль, сформировавшийся под влиянием германского права, может осуществляться за деятельностью администрации, как в субъективном, так и объективном порядке. Это означает, что иски подаются только в прямо предусмотренных законом случаях и могут быть направлены на защиту субъективных прав или на применение абстрактного административного контроля. Участниками административно-правового спора могут быть не только лица, чьи права нарушены непосредственно, но и субъекты, получающие законную выгоду в результате отмены административного акта. Круг таких субъектов может быть весьма обширным. Так, например, все проживающие вдоль автобусного маршрута, если оспаривается изменение оплаты за проезд2.

Компаративный анализ позволяет утверждать, что опыт, который копился веками, помог зарубежным коллегам найти наиболее эффективный способ разрешения административных споров, соответствующий реалиям и объективным потребностям своего региона. Заимствование некоторых процедур у зарубежных коллег не означает, что это принесет хаос или вред сложившемуся устройству разрешения административно-правового спора в Российской Федерации, а, наоборот, может увеличить срок рассмотрения и разрешения споров в соотношении с объемом, не ухудшая, но улучшая качество разрешения спора.

С учетом вышеизложенного полагаем, что все-таки ключевым ядром разработки теории эффективности внесудебного разрешения административного спора является теоретическое определение административного спора.

В юридической литературе отсутствует единообразный подход к определению понятия и содержания споров, возникающих из административных правоотношений. По мнению большинства авторов (Е.Б. Лупарев, И.М. Дивин, А.Б. Зеленцов, Ф.Ф. Яхин, Н.Г. Кипер, Ю.Н. Старилов, С. Попович, А.И. Окунев, Н.Ю. Хаманева, Ю.В. Надольская, А.А. Власов, Ю.А. Попова, О.В. Чикалина, У.В. Метелева), такой спор должен именоваться как административный. Однако есть позиция, что такой спор правильно называть административно-правовым.

Отсутствует и легальное определение административно-правового (административного) спора в действующем законодательстве Российской Федерации.

В отечественной правовой теории терминология спора в административном праве различна. Ряд ученых, таких как Е.Б. Лупарев, И.М. Дивин, А.Б. Зеленцов, Ф.Ф. Яхин, Н.Г. Кипер и прочие, представляли в своих научных работах различные варианты понятия споров, возникающих из административных правоотношений. В то же время определения различаются не только по содержанию, но и само понятие дифференцировано в зависимости от точки зрения автора. Как уже было указано, некоторые авторы различают понятия административного и административно-правового спора, другие - употребляют эти понятия синонимично. Отечественными исследователями единообразного термина и понимание природы спора до сих пор не выработано, продолжаются дискуссии относительно содержания спора в административном праве.

Так, А.Б. Зеленцов и Ф.Ф. Яхин проводят теоретический анализ административного спора, дают интерпретацию целого ряда понятий и терминов административного спора, используемых в правовой литературе. Они предлагают и используют различные термины, связанные с понятием спора в рамках отрасли

административного права: «административно-правовой спор, спор об административном праве, управленческий спор, спор о праве административном, спор, возникающий из административно-правовых отношений, спор в сфере управления»[22]. Нам представляется исходя из анализа работ вышеназванных авторов, что эти термины во многом совпадают: по их объему, содержанию и форме, при этом подчеркивая актуальность разработки общепризнанного единого определения административного спора.

Согласно Е.Б. Лупареву, административно-правовой спор возникает при ответной реакции «объекта управления на управленческое воздействие, будь то со стороны государственных органов, органов местного самоуправления или иных субъектов управления. Причем реакция может быть как положительной, так и отрицательной»[23] [24]. Только в случае негативной реакции возникает возможность появления административно-правового спора. Спор не всегда означает противоборство сторон, он может характеризоваться и как разногласия по поводу нахождения наилучшего варианта решения совместных проблем. Таким образом, Е.Б. Лупарев является сторонником обозначения спора в качестве административно-правового, предлагая при этом следующее понятие: административно-правовой спор - это такой «тип комплексного материальнопроцессуального административного правоотношения, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных

3

государственно-властными управленческими полномочиями» .

В свою очередь, Ю.Н. Старилов определяет административно-правовой спор как «юридический спор, возникающий между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти, участники которых изначально находятся в неравноправном отношении

(т.е. субординационном, подчиненном отношении)»[25]. С. Попович предлагает определять административный спор как «связанный с законностью административного акта спор, на возбуждение которого имеет право, с одной стороны, физическое лицо, юридическое лицо или иной субъект, если он считает, что административный акт ущемляет какое-либо его право или непосредственный, основанный на законе личный интерес, а с другой стороны - государственный орган, если он считает, что административным актом нарушен закон в пользу физического или юридического лица или же в ущерб определенного учреждения, соответственно, общественно-политического содружества»[26] [27]. Относительно такой позиции хочется отметить, что данное определение, называя отдельные признаки, свойственные административноправовым спорам, не затрагивает сущность спора, что не раскрывает его управленческую и правовую природу.

Н.Г. Кипер рассматривает административно-правовой спор «как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры» . Мы полагаем, что данное определение является некорректным в части определения субъектов. В административно-правовых спорах чаще всего одним из субъектов является представитель публичной власти в лице федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления или их должностных лиц. И говорить о разногласиях со стороны представителя исполнительной власти неуместно, так как возникает представление, что нормативно-правовой акт отсутствует по тому или иному

вопросу. А в таком случае не может быть претензий к физическим или юридическим лицам, что приводит к отсутствию спора.

А.Б. Зеленцов рассматривает административно-правовой спор как «спор, возникающий из административно-правовых отношений, которые складываются в связи с осуществлением властных полномочий органами публичной администрации»[28]. Автор подчеркивает субъектный состав, сферу возникновения и характер реализуемых прав, тем самым отделяя его от смежных отраслей и споров в границе их компетенций, например, такой как гражданско-правовой спор. Такое выделение отличительных особенностей является правильным и позволяет разграничить административно-правовой спор от смежных сфер трудового, конституционного или гражданского спора.

А.И. Окунев понимает административный спор как конфликт интересов. По его мнению, это «их столкновение, вызванное коллизией правовых норм двух сторон, не находящихся в организационном подчинении в отношении друг к другу»[29] [30]. Такое определение имеет право на существование, но оно дает широкое представление об административном споре, которому не хватает внедрения большего количества признаков административного спора. Такой же проблемой, на наш взгляд, страдает и определение, предлагаемое Н.Ю. Хаманевой, по мнению которой «административно-правовой спор - это разновидность юридического конфликта, основными характеристиками которого является возникновение их в сфере управления, особое положение его субъектов и

- 3

специальный порядок их разрешения» .

Из приведенных определений административно-правового (административного) спора видно, что значительная часть авторов определяют административно-правовой (административный) спор как конфликт. Так, с точки зрения Ю.В. Надольской, административно-правовой конфликт является предметом административного судопроизводства. Она также выделяет две разновидности административно-правового конфликта: административный спор и административное правонарушение[31]. Административный спор разрешается в порядке административного производства как вида производства, посредством которого осуществляется правосудие общими и специальными административными судами, а также органами исполнительной власти и их должностными лицами в пределах своей компетенции. Административное производство включает в себя жалобное производство, предмет которого - административный спор, и производство об административных правонарушениях, предмет которого - административное правонарушение.

Предметом административного производства всегда является правовой конфликт, который можно определить как административное дело. Такой конфликт возникает, развивается и прекращается в соответствии с административным законодательством и завершается вынесением решения по делу. Так, например, право обжаловать акты органов полиции является способом обеспечения законности в административном производстве. В случае нарушения прав граждан со стороны полиции возникает объективная потребность применения способов зашиты права (категория материального права), которые определяются нормами административного права. Категорией процессуального характера является форма защиты права. Под формой понимается определяемая нормой права деятельность компетентных органов, их должностных лиц по защите прав и свобод.

Рассматривая спор как конфликт, А.А. Власов употребляет термины «административно-правовой спор и административно-правовой конфликт как синонимы»[32] [33]. Такой подход просматривается в определениях и других авторов, например Ю.А. Попова3, О.В. Чекалиной[34] и др.

Представляет интерес точка зрения У.В. Метелевой, определяющей «административный спор как выраженное в официальной форме несогласие субъекта административного правоотношения с принятым в отношении его другим субъектом правоотношения решением или совершенным в отношении него данным органом властным действием либо бездействием»[35]. В соответствии с этой точкой зрения У.В. Метелева выделяет следующие признаки административно-правового спора:

- природа возникновения: данная категория споров возникает исключительно в рамках административных правоотношений;

- содержание спора: в основе любого административного спора всегда лежит несогласие субъекта правоотношения с действиями властвующего субъекта, а именно, с принятыми в рамках компетенции государственного органа актами;

- формальное закрепление: спор будет рассматриваться в качестве административного только в том случае, если несогласие будет иметь документальное выражение и закрепление, и обязательно должно быть доведено до сведения самого государственного органа;

- порядок разрешения: данная категория подлежит разрешению либо в самом административном органе, либо судебным органом[36] [37].

И.М. Дивин предлагает определение административно-правового спора как «регламентированного нормами арбитражно-процессуального и административного права разногласия, возникающего между субъектами административно-правовых отношений в результате реализации органами

~ ~ 3

государственной власти предоставленных им полномочий» .

Анализируя научные труды различных авторов, можно представить, что универсальным понятием является категория «споры в сфере управления», которая включает широкий круг противоречивых ситуаций, связанных с деятельностью исполнительной власти. Они носят правовой характер, возникают на основе межличностных, служебных, организационных и прочих отношений. В качестве узкой категории следует применять понятие «управленческий спор», так как оно, по нашему мнению, более полно отражает сущность конфликтных отношений, возникающих в сфере управления в процессе отправления власти. «Юридической разновидностью управленческого спора является административно-правовой (административный) спор, в качестве синонима которого было бы правильно рассматривать понятие «спор, возникающий из административно-правовых отношений». Административно-правовой спор может принимать форму как спора о субъективном праве (спор о праве административном), так и спора об объективном праве (в связи с непосредственным оспариванием нормативных актов). Соответственно, административно-правовой спор выступает как более широкая категория по отношению к понятию «спор о праве административном». Таким образом, герменевтическая интерпретация понятий позволяет построить, в зависимости от их объема, следующий категориальный ряд: споры в сфере управления - управленческие споры - административно-правовые споры (споры, возникающие из административно-правовых отношений, административные споры) - споры о праве административном»[38].

В целях определения наиболее оптимальной дефиниции при анализе вышеназванных определений следует провести разграничение административного спора с конституционно-правовыми спорами, гражданско-правовыми спорами, трудовыми спорами.

Конституционно-правовые споры наиболее близки административным. Так, энциклопедический словарь предлагает считать, что конституционный спор - разногласия (конфликт), возникшие между участниками конституционноправовых отношений в процессе осуществления ими своих прав и обязанностей и разрешаемые в установленном законом порядке. Конституционные споры классифицируются по разным основаниям: по предмету спора (избирательные споры, споры, возникающие в законодательном процессе, и т.д.);

применительно к оспаривающей стороне (споры, в которых оспаривающей стороной выступают органы государственной власти, общественные объединения и т.д.); по применяемому порядку разрешения споров (споры, разрешаемые в административном порядке, путем обращения в суд (т.е. в судебном порядке); посредством согласительных процедур). Конституционный спор отличается от конституционных правонарушений. Если правонарушения всегда предполагают виновные действия, то конституционный спор может возникнуть вследствие неясностей, пробелов в законодательстве, неадекватного (но не противоправного) поведения одной из сторон конституционного правоотношения, своеобразием правовой позиции, занимаемой тем или иным субъектом правоотношения и связанной со спецификой его правового положения (например, в системе разделения властей и др.)[39]. Данное определение позволяет выделить не один признак, по которому следует разграничивать административно-правовой (административный) спор от конституционного.

Близость предметов спора позволяет говорить о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Отличие конституционно-правовых споров заключается в том, что они возникают при активизации любой из ветвей власти, в то время как в административно-правовых (административных) спорах основанием служат действия исключительно исполнительной ветви власти. Кроме того, разграничивать споры следует по предмету спора - общественным отношениям в сфере административного или конституционного права.

Для выявления конкретного перечня оснований возникновения конституционно-правовых споров следует обратиться к российскому законодательству. Так, ч. 2-5 ст. 125 Конституции Российской Федерации определяют перечень споров, которые относятся к конституционно-правовым и подлежат разрешению Конституционным Судом Российской Федерации:

о соответствии Конституции Российской Федерации определенной категории нормативных правовых актов и договоров (международных и внутригосударственных)по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;

проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов;

толкование Конституции Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Разрешая конституционно-правовые споры, Конституционный Суд Российской Федерации обеспечивает защиту нарушенных конституционных прав и свобод граждан, проверяет конституционность законов, примененных или подлежащих применению.

В одном из своих научных исследований Е.Б. Лупарев говорит о том, что законодатель пошел «по пути выделения конституционно-правовых споров по такому основанию, как мотив обжалования, т.е. несоответствие нормативного акта, договора конкретному нормативному акту - Конституции Российской Федерации или конституциям (уставам) субъектов Федерации»[40]. Автор полагает, что особые мнения судей Конституционного Суда Российской Федерации Г. Гаджиева и Н. Витрука по поводу данного Постановления говорят о неоднозначности такого подхода, поскольку явно просматривается обычный конфликт полномочий между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ, и предлагает следующее: «определиться с тем, что юридически властные организационные действия носителей управленческих полномочий должны оспариваться не в порядке конституционной, а в порядке административной юстиции», а также говорит о том, что «с точки зрения субъектного состава конституционные споры, в отличие от административно - правовых, в качестве обязательного субъекта имеют любой орган, перечисленный в ст. 125 Конституции РФ»[41].

В то же время в Постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации отмечено, что полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреплены специально, и поскольку для их осуществления именно этим органом судебной власти предусмотрена особая форма правосудия - конституционное судопроизводство, то осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм исключается[42], что предполагает невозможность согласиться с мнением Е.Б. Лупарева, поскольку речь идет не только о мотиве обжалования, но и о его особой процессуальной форме.

Административно-правовые споры принципиально отличаются от гражданско-правовых споров. Предметом, или основанием, для возникновения гражданских споров являются имущественные и личные неимущественные отношения. Отчасти имущественные отношения могут составлять предмет не только гражданско-правовых, но и административных споров. Административноправовые споры в качестве предмета спора могут иметь основания соответствующих действий (бездействия) государственных или муниципальных органов в отношении управления имуществом.

В п. 3 ст. 2 ГК РФ[43] сказано: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством», ст. 16 ГК РФ гласит: «Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием». В соответствии со ст. 16.1: «В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации»[44]. Соответственно, смысл норм гражданского законодательства позволяет утверждать объективную связь гражданских и административных споров и близость процедур реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений в области административного и гражданского правоприменения. Но, в то же время, как бы тесно не были связаны вышеназванные споры, предмет отношения дает четкое разграничение этих правовых конфликтов.

Еще одна категория споров, которая так же непосредственно конкурирует с административно-правовыми (административными) спорами - трудовые споры, основанием возникновения которых являются трудовые правоотношения, т.е. отношения, возникающие между работником и работодателем независимо от того, является ли один из субъектов, а именно работодатель, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом или государством. Трудовой спор имеет безусловную спецификацию в контексте разграничения частного и публичного интереса. Трудовой спор, возникающий в связи с трудо-правовыми отношениями между работником и работодателем, разрешается исключительно на основе трудо-правовых норм. Разрешение этого спора не связано с реализацией функций публичного управления, а сам трудовой спор как правовое отношение не соответствует признакам, характеризующим административно-правовые отношения.

В этом контексте важным моментом является разграничение по характеру, природе и содержанию трудовых и служебных отношений, поскольку в первом случае возникает собственно трудовой спор, а во втором - административный. Государственная служба - сложный институт, в котором правоотношения регулируются не только административным законодательством, но и конституционным, процессуальным, финансовым, налоговым, а равно в определенных ситуациях - трудовым.

В частности, в п. 13 ч. 1 ст. 14 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены основные права гражданского служащего, в том числе, закреплено право государственного гражданского служащего обращаться за помощью в случае возникновения индивидуального служебного спора[45]. Рассмотрению

индивидуальных служебных споров посвящена глава указанного закона, в которой установлены уполномоченные субъекты по рассмотрению индивидуальных служебных споров - комиссия государственного органа по служебным спорам и суд. Соответственно, такого рода споры между гражданином, являющимся служащим, и нанимателем нормативно являются не трудовыми, а административными, но при этом могут применяться и отдельные нормы трудового законодательства. Аналогичная ситуация имеет место и в отношении споров, возникающих в связи с прохождением муниципальной службы.

Вышеизложенное позволяет предложить следующее определение административно-правового (административного) спора, которое может послужить основой его последующей легализации: административно-правовой (административный) спор - это правовой конфликт, основанный на разногласии, возникающем между субъектом административного и (или) административно - процессуального правоотношения, наделенным публично-властными полномочиями (в том числе в порядке делегирования), либо обеспечивающим исполнение публично-значимых функций, с одной стороны, и гражданином (или организацией), участвующими в этих отношениях - с другой стороны, по поводу реализации, предоставления, защиты или восстановления прав, свобод и законных интересов гражданина (или организации), возложения на них юридических обязанностей, привлечения их к юридической ответственности в сфере публичного управления, которое может быть разрешено в судебном и (или) во внесудебном порядке в рамках соответствующих административно

процессуальных отношений. Таким образом, данная дефиниция охватывает три основные характеристики административного спора - круг субъектов, предмет, сфера формализации, порядок разрешения.

Как следует из приведенного определения, по порядку разрешения все административные споры могут быть дифференцированы на судебные и внесудебные. Внесудебные административные споры могут быть определенным образом систематизированы и классифицированы на основе ряда критериев.

1. В зависимости от содержания спорного правоотношения

административные споры можно дифференцировать на формы разрешения споров, возникающих из:

- административно-регулятивных правоотношений (споры, возникающие в связи с отказом в выдаче лицензий, в государственной регистрации объектов, в связи с увольнением с государственной службы и прочее);

- административно-охранительных правоотношений (споры, возникающие в связи с привлечением к дисциплинарной, административной, налоговой ответственности и прочее).

2. В зависимости от сферы реализации административных правоотношений, вследствие которых возникает спор, формы разрешения споров можно классифицировать на:

- внутренние споры (споры, возникающие внутри административных органов и их системы, т.е. споры между руководителями административных органов и подчиненными им государственными служащими и прочее; на наш взгляд, в таких случаях, в частности, невозможно применение формы примирения сторон с участием посредника);

- внешние споры (споры, возникающие вне административных органов и их системы, в ходе реализации этими органами и их должностными лицами своей компетенции, т.е. между административными органами и, например, лицами).

3. В зависимости от субъекта, уполномоченного разрешать административные споры:

- споры, разрешаемые органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами и прочими коллективно-властными субъектами);

- споры, разрешаемые должностными лицами (руководители федеральных органов исполнительной власти, их заместители, руководители структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, их заместители и прочие);

- споры, разрешаемые органами и должностными лицами, уполномоченными их рассматривать в случае упразднения, реорганизации или переименования органов (должностей должностных лиц) (в частности, в случае упразднения указанных в главе 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или в законе субъекта Российской Федерации органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица до внесения в КОАП или в закон субъекта Российской Федерации изменений и дополнений подведомственные им дела рассматривают судьи).

4. В соответствии с содержанием затрагиваемых спором общественных отношений:

споры, рассматриваемые органом государственной власти или его должностным лицом самостоятельно, без участия третьих лиц, решение которого, в свою очередь, может привести к применению санкций той или иной нормы административного законодательства;

медиация, с привлечением физического лица, для разрешения конфликта на основании добровольного согласия сторон;

примирение сторон, что исчерпывает возможность применения санкции к ответчику.

Выделение прочих форм в данной классификации не видится актуальным, в силу того, что в отечественной правовой системе их применение весьма затруднительно и менее развито.

1.2.

<< | >>
Источник: РЫСАЙ Борис Георгиевич. Внесудебные формы разрешения административного спора. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород - 2018. 2018

Еще по теме Эффективный механизм разрешения административных споров как признак правового государства:

  1. Лекция 21. Англия XVII-XIX вв.: становление буржуазного (индустриального) государства.
  2. § 2 Правовой статус международных организаций и других участников международных торговых отношений
  3. §2. Юридическая природа инвестиционных споров и порядок их разрешения в АТЭС
  4. § 1. Стадия возбуждения уголовного дела как элемент уголовнопроцессуального механизма противодействия преступлениям террористического характера: общие проблемы нормативно-правового регулирования и доктринального толкования
  5. § 3. Механизм исполнения международных обязательств в национальном праве в контексте участия государства во Всемирной торговой организации: теоретические подходы и правоприменительная практика
  6. Значение территории как признака государственности для международной правосубъектности государства в контексте исчезающих государств
  7. Эффективный механизм разрешения административных споров как признак правового государства
  8. Понятие и виды форм внесудебного разрешения административных споров
  9. Процедура медиации как форма разрешения административного спора
  10. §2. Организационные и процессуальные аспекты деятельности по разрешению административно-правовых споров в зарубежных странах
  11. §3. Непосредственное и опосредованное проявление правовых позиций упраздненного Высшего Арбитражного Суда РФ в конституционно- правовой системе Российской Федерации
  12. 5.2 Специфика применения и толкования гражданско-правовых норм судом в условиях формирования правового государства
  13. 2.2 Принципы гражданского права в условиях социального правового государства
  14. § 2 Правовой статус международных организаций и других участников международных торговых отношений
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -