Баланс интересов как предметно-целевое основание антимонопольного регулирования: теоретический и методологический аспекты

Роль и значение интереса как одной из составляющих, наряду со справедливостью, основ общей правовой идеи подтверждается не только теоретическими исследованиями, но и все более активным применением термина интерес в объективном праве, в отечественном, зарубежном и международном праве, в том числе в нормотворчестве и судебной практике.

Так, категория интерес несколько раз применяется в Конституции РФ^[32]. Неоднократно понятие интереса используется в Конвенции о защите прав человека и основных свобод^[33]. Используется в Конвенции термин интереса в связи с различными их видами, например, интересы правосудия, интересы детей, общие интересы, общественные интересы, интересы национальной безопасности или общественного спокойствия, свои интересы (интересы каждого - ст.11) и др.

Понятия государственных, общественных, публичных интересов, интересов иных лиц присутствуют в российском законодательстве, в том числе кодифицированных актах, оказывающих системное влияние на развитие законодательства, таких как ГК РФ^[34], АПК РФ^[35], КАС РФ^[36], ГПК РФ^[37], иных законах, подзаконных актах, судебных актах толкования^[38] и др. В утвержденной Правительством РФ государственной программе "Юстиция" Подпрограмма 1 названа как "Обеспечение защиты публичных интересов, реализации прав граждан и организаций"^[39].

В основном акте антимонопольного законодательства - Законе о конкуренции - понятие интерес с различными предикатами используется достаточно активно: «результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов», «ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности», «с учётом необходимости защиты прав и законных интересов граждан», «также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены», «могут быть обжалованы юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, права или законные интересы которых, по их мнению, нарушены», «затрагивающие интересы неопределённого круга лиц», «сведения о лицах, в интересах которых осуществляется владение более чем пятью процентами акций», «лица, права и интересы которых нарушены в результате нарушения антимонопольного законодательства, вправе обратиться в установленном порядке в суд, арбитражный суд», «в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределённого круга потребителей», «заинтересованные лица - лица, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела», «может привести к конфликту интересов» и т.д.

Немало случаев использования понятия интереса, публичного интереса, баланса интересов даёт и судебная практика. Так, по наблюдению И.Е. Кабановой, «Европейским судом по правам человека неоднократно акцентировалось внимание на нарушение именно "справедливого баланса между интересами государства и заявителя". Требование соблюдения указанного баланса предъявляется и Конституционным Судом Российской Федерации»^[40]. Можно привести также немало других примеров судебной практики как Конституционного суда РФ, так и иных органов судебной системы, в которых при обосновании решений используется категория интереса, в том числе в контексте проблематики так называемого баланса интересов^[41].

Активное использование в правовом регулировании и

правоприменении понятия интереса в различных его видах представляет собой так называемую формальную причину для его исследования, предопределяет необходимость уяснения и уточнения этой правовой категории для целей совершенствования правовой действительности, прежде всего самого этого регулирования и практики. Если активное применение в современном позитивном праве и практике понятия интереса усиливает интерес авторов к изучению его содержания, соотношения с понятием права, правового регулирования, то некоторая перманентность внимания авторов к понятию интереса, которое то усиливается, то несколько стихает, связано с самим феноменом права, которое немыслимо без наличия сущностных, целевых факторов, наполняющих его содержанием. В этом смысле категория интереса является одной из тех, которые определяют предметно-целевую реальность, имманентную праву, являющуюся его метафизической, телеологической составляющей.

В целях настоящего исследования представляется важным уточнить содержание категории интереса. Прежде всего необходимо отметить, что наряду с интересом указанная предметно-целевая реальность права в разные времена могла обозначаться с использованием таких понятий, как цель, польза, благо, потребность и т.д.

Одним из ранних вариантов терминологического обозначения предметно-целевой направленности права является понятие пользы. Так, уже древние римские юристы, выражая целевые аспекты права, использовали понятие пользы. «Публичное право — то право, которое относится к пользе Римского государства, частное — то право, которое относится к пользе отдельных лиц», говорил или писал римский юрист Ульпиан. Он жил в 1-2 вв. от Рождества Христова^[43].

По всей видимости, интерес как политико-правовой термин имеет древнее происхождение, и еще более древнее как политическое явление. Как отмечают В.Г. Баев и О.А. Зайцев, «употребление категории "интерес" при определении таких феноменов, как государство и право, отмечается уже на начальных этапах их познания»^[44]. В отдельные эпохи важным становилось определение и исследование государственного интереса, в свою очередь, это катализировало изучение самого интереса в праве как категории, предполагало обращение к общей категории интереса, а также различных его разновидностей.

Внимание к проблематике интереса продемонстрировала и русская наука. Так, «в дореволюционной правовой науке "интерес" исследовали и оценивали его влияние на государственно-правовые явления многие учёные, представители различных школ и направлений в юриспруденции: К.Д.

Кавелин, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, С.А. Муромцев, П.И. Новгородцев, В.С. Соловьев, Ф.В. Тарановский, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич»^[45]. В частности, «выдающийся советский цивилист В.П. Грибанов полагал, что понимание интереса как сочетания объективного и субъективного моментов имеет важное практическое значение, ибо интерес может быть правильно понят лишь в связи с выяснением характера взаимосвязи поведения людей, групп лиц, классов или всего общества с материальными условиями их существования и иными факторами общественной жизни»^[46].

В отличие от западной науки, советский опыт, по мнению исследователей, свидетельствует о некоторой заморозке разработки понятия интереса в праве. Как указывает В.А. Мальцев, «в советское время исследователи отказывались признавать интересы как самостоятельный элемент правоотношений. И это не случайно, ибо тогда считалось, что ограничение интересов личности и общества в целом служит интересам государства. В этих условиях было трудно, а точнее, опасно говорить о нарушениях интересов личности и общества, об их игнорировании со стороны государства, справедливом балансе интересов указанных субъектов правоотношений в различных сферах обеспечения безопасности. Отсюда сама категория "интерес" не рассматривалась в научной среде в качестве объекта исследования»^[47].

Изменение общественно-политических реалий после перестройки возродило активное обращение исследователей различных областей общественных наук к категории интерес. «В настоящее же время появились все основания не только для более глубокого изучения этой категории, но и для выделения ее в качестве самостоятельного (причем необходимого) элемента структуры правоотношений... »^[48].

В литературе отмечается, что «термин "интерес" используется во многих сферах любого цивилизованного общества. Поэтому его принято называть общенаучным, однако он не имеет единого общепризнанного или официального определения. Практика свидетельствует, что каждая отрасль знаний использует свою дефиницию интереса»^[49]. При этом, по мнению ряда авторов, «юридические науки должны пользоваться общенаучным пониманием сущности категории интереса, но в специфическом для соответствующей области научных знаний аспекте с учетом основных начал (принципов) нормативно-правового регулирования»^[50].

Как полагает А.А. Осипов, в современной российской юридической науке «под категорией "интересы" понимают ценности, которые могут быть материальными, социальными и духовными, побуждающие субъекты

вступать в общественные отношения, например, И.Е.

выражающуюся в юридически закрепленной дозволенности субъекта

совершать действия, направленные на пользование указанным благом. А.В. Малько полагает, что интерес — это отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение,

выражающееся в стремлении субъекта пользоваться конкретным социальным благом»^[51].

В настоящее время среди отечественных правоведов продолжается дискуссия о правовом понимании и содержании категории интерес, уточняются позиции, формулировки, разрабатываются различные подходы о соотношении понятий интереса и позитивного права и т.д.^[52] Однако, несмотря на имеющиеся различия, большинство исследователей прошлого и настоящего едины в наличии определенной связи интереса и права, предметно-целевом воздействии интереса на право.

Согласно одному из современных определений, также связывающих понятия интереса и общественного отношения, «интерес - это объективная категория, по форме представляющая собой общественное отношение, содержанием которого является потребность, имеющая социальный характер (значение) и проявляющаяся в осознании и реализации целей»^[53]. При этом, «интерес - это потенциальный объект правовой охраны. Защита того или иного интереса обеспечивается путем закрепления в нормах права санкций за нарушение правила поведения в отношении данного интереса»^[54]. В данных определениях, как представляется, выделены ключевые признаки интереса как основы правовой идеи: в основе интереса — потребности, они выступают движущей силой права через проявление в правовых целях, потребности имеют социально значимый характер, в связи с чем интересы подлежат правовой охране.

Определение интереса через потребности является весьма распространенным в литературе^[55], и, как представляется, наиболее успешным в части отражения сути интереса как правовой категории, формирующей

правовую идею наряду со справедливостью, характеризующейся наличием движущей силы права, его предметно-целевым и мотивационным основанием.

Определение основного содержания понятия интереса в целом решает, однако, проблему выявления методологической основы исследования административно-правового антимонопольного регулирования лишь отчасти, поскольку выдвижение интереса как предметно-целевого основания регулирования требует уточнения этого понятия в части теоретической определенности в достаточном для настоящего исследования объеме о видах и носителях этих интересов, соотношения интереса со справедливостью как неотъемлемой части правовой идеи.

Как представляется, в самом общем виде, в решении вопроса о наиболее крупных видах интересов, по классификационному критерию их носителя, следует исходить из основной социологической триады, которая несколько модифицируется в разных общественных науках, но по сути имеет сходные в общих чертах предметы. Так, экономическая наука исходит из такой основной триады субъектов экономических отношений, как государство, фирмы или корпорации, и домохозяйства (личное, семейное хозяйство). Социология, политология в своих построениях также исходят из обусловленной самой жизнь такой понятийно-категориальной триады, как личность, общество, государства, дифференцируя и развивая в дальнейшем каждую из этих категорий и формируя такие понятия, как социальные группы, в том числе малые и большие, гражданин, гражданское общество, субъекты политической системы, общественные объединения и политические партии и т.д. Историческая наука, изучая исторические явления и процессы, также не может обойти эту триаду, акцентируя внимание в зависимости от цели, предмета и методологии исследования, то на истории государства, то на отдельных социальных группах (обществах), то даже на отдельном человеке. Не исключением является и юриспруденция, объективное право и правовая наука. Если обратиться к основному субъектному составу права, то мы увидим в основе многочисленных дифференцированных построений различных групп субъектов ту же основную триаду: 1) личность (человек), чьи права и свободы выступают высшей ценностью по российской Конституции, 2) государство, эти ценности обеспечивающее и 3) общество, юридически представляемое и защищаемое при помощи правового статуса различного рода организаций и объединений, опосредующих различные общественные интересы, в том числе в коммерческом и некоммерческом секторе, и чье создание и функционирование также гарантировано Конституцией и детализировано в законодательстве. Таким образом, на основе изложенного оправданно говорить о трех основных носителях интересов - это личность, общество и государство.

Вместе с тем, каждая из данных категорий как основа выявления основных категорий носителей интересов не является точным, буквальным выражением природы конкретного носителя, но, безусловно, выявляет базовые основы для классификации их по основным группам. Так, категория личности выводит на термин личного интереса, который во многом перекликается с тем, что принято обозначать как частный интерес. В объект этого понятия попадает все, что выходит из сферы интересов государства в целом и тех общественных потребностей, которые являются социально значимыми или выражающими потребности неопределенного круга лиц. Таким образом, личные или частные интересы возникают там, где существуют потребности конкретного индивида, отдельной семьи (ср. с эк. - домохозяйство), даже отдельной фирмы (корпорации), например, ее коммерческий интерес. Таким образом, и отдельные категории объединений граждан, в частности, коммерческие организации выступают, по общему правилу, носителями частного интереса, кроме специальных случаев, когда, например, они учреждены и действуют в интересах государства.

Если одни виды объединений граждан выступают носителями интереса частного, другие, напротив, выражая потребности не отдельно взятого индивида, семьи, коллектива, значимой социальной группы, выступают выразителями потребностей, общих для многих, т.е. входят в зону публичного, где также свое законное место занимает также государство в лице его многочисленных агентов (государственных органов, организаций, наделенных государственными функциями и полномочиями, должностных лиц). В связи с этим, вероятно, не случайно, что все большее распространение в правовой теории и практике распространение получает не триада категорий правовых интересов - личные, общественные, государственные, т.е. выделение исключительно по субъектному критерию, но диада категорий - публичные и частные интересы, использующая, кроме субъектного, также предметно-целевой критерий, направленность интереса на общее или частную потребность, пользу. Такой дуалистический подход отражает процесс показанного выше тяготения на практике одного из трех категорий носителей потребностей - объединений граждан - к одному из двух полюсов - личному (частному) или общему (публичному): одни объединения создаются для лучшей реализации личных потребностей, которые не отражают также потребности иных лиц, другие - напротив, создаются для решения задач общих для многих.

В литературе отмечается, что выделение исследователями публичного и частного интереса осуществляется по субъектному критерию так называемых носителей этих интересов^[57]. Как было показано выше, такой подход не вполне оправдан, важно добавление также критерия направленности действий на удовлетворение личных или общественных потребностей.

Некоторые авторы, однако, скептически относятся к выделению

частных и публичных интересов. Так, «на сложность разграничения частных и публичных интересов указывает и Л.В. Лазарев, обращая внимание на относительность понятий общего и частного интересов, а также на то, что противопоставление публичных и частных интересов неправильно, поскольку первые составляются из последних, а любая отрасль права есть элемент общественного устройства и существует только для общественных целей»^[58]. Подобно этому и некоторые другие авторы также сомневаются в плодотворности такой классификации «в связи с тем, что и тот и другой вид социальных интересов находятся в тесной взаимосвязи и

взаимопроникновении»^[59]. Однако, в большинстве правоведы все же исходят из оправданности и объективности данного подхода, соглашаясь, что некоторая условность выделения этих интересов «отнюдь не исключает, а предполагает возможность и необходимость разграничения и проведения характеристики особенностей публичных и частных интересов»^[60].

Данная концепция создает необходимую теоретическую основу для формирования дифференцированного правового регулирования в

зависимости от носителя и направленности интереса, а также, как будет показано далее, является предпосылкой, методологической и теоретической основой для выявления эффективности правового регулирования с позиции баланса интересов и соответственно работы над повышением такой эффективности или преодолением неэффективности. Так, на связь содержания регулирования и характера интереса указывал А.И. Елистратов, отмечая: «между тем как частное или гражданское право регулирует частные отношения отдельных лиц между собою, - отношения, слагающиеся на почве их частных интересов, - публичное право определяет отношения, имеющие своим содержанием не частный, но публичный интерес, интерес государственной власти. Гражданское право связывает частных лиц, как таковых, Публичное право, напротив, создает юридическую связанность самой государственной власти»^[61]. При этом важно отметить, что именно в интересе А.И. Елистратов видит содержание правоотношений - в публичном - публичных правоотношений, в совокупности частных интересов - содержание правоотношений гражданских.

В этой связи находятся и достижения теории интересов, которая используется правоведами, наряду с другими теориями, такими как теория субординации (соподчинения), теория относительности и допустимости и другие, в частности, для решения задач разграничения частного и административного (публичного) права^[62]. Как указывает Ю.Н. Старилов, «теория интересов определяет виды интересов, которые обеспечиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и указывает направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Эта теория направлена, в первую очередь на выявление публичного интереса, обеспечиваемого образуемыми правоотношениями. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право регулирует частные интересы. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения с целью установления основ социально-государственной жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность государственных органов и организаций, подчиненная строгому правовому стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка и безопасности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную инициативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко определенного) круга лиц или организаций. Вместе с тем эти частные интересы не могут и не должны негативно воздействовать на решение общественно значимых и общесоциальных задач»^[63].

В отношении содержания публичного и частного интереса существуют различные мнения. Как правило, некоторые расхождения наблюдаются в отношении трактовки публичных интересов. По наблюдению И.Е. Кабановой, «в отечественной правовой доктрине под публичным интересом понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития, взаимообусловленные интересы общества и государства, которым в конкретный исторический момент времени придается нормативное содержание»^[64]. «Публичный интерес можно трактовать как потребность в поддержании стихийного порядка, который является средством содействия достижению огромного многообразия личных целей^[65], причем термин "публичный" указывает на то, что подобная формализация проводится субъектом публичной власти, таким образом, публичный интерес — это объективированный общественный интерес»^[66]. Важно, что в указанных подходах обращается внимание на сочетание и переплетение общего интереса, интереса многих личностей, и государственного в понятии публичного интереса.

Понятие собственно государственного интереса как важнейшей политико-правовой категории с конкретным наполнением в литературе связывается с эпохой возрождения и, в частности, с трудами Н. Макиавелли, который, обращаясь, в том числе к опыту римской государственности, разработал известное свое политическое учение, в котором одним из ключевых стало понятие государственного интереса. «В XV в. в дополнение к идее суверенитета формируются два новых принципа: искусство управления и государственный интерес, - оба теперь полностью располагаются в области светского и публичного»^[67]. В дальнейшем это понятие использовалось и разрабатывалось другими авторами, среди которых можно назвать, например, Ж. Бодена, Г. Болингброка, Вольтера, Руссо и др.

Внося свой вклад в исследование данной категории, русский правовед Б.Н. Чичерин отмечал, в духе римских юристов, связь общего и государственного: «в соответствии с пониманием государства как союза свободных лиц должна строиться и организация государственного управления. В обществе господствуют общие государственные интересы и местные интересы, затрагивающие "те или другие местности и разряды жителей". Между ними возникает взаимодействие интересов и взаимосвязь союзов. Однако все человеческие интересы, как материальные, так и духовные, в известной мере приобретают характер собственно государственных интересов. "Эти совокупные интересы, - пишет Б.Н. Чичерин, - образуют то, что называется общей пользой, составляют, следовательно, необходимую цель союза. Эту цель приписывают государству как скептическая школа, или утилитаристы, так и идеалисты, и, наконец, социалисты"»^[68].

Данный подход, в основе которого публичное сочетает в себе государственное и общее, общественное, уходит корнями глубоко в историю права и государства. Так, уже приведенное выше определение Ульпиана о праве свидетельствует не только о пользе государства и частных лиц как предмете и цели римского права, но также и о древности подхода, согласно которому публичная и частная польза разграничиваются, предопределяя и развитие дифференцированного правового регулирования. Одной из форм античного римского государства, как известно, была республика, которую можно переводить как общее дело или общий интерес^[69]. Таким образом, уже на заре правовой истории государственное тесно переплелось с общим и латинское слово, обозначающее общее, стало не случайно со временем лингвистической основой нового понятия - публичное, где переплелись понятия общего (общественного) и государственного.

Таким образом, публичный интерес объединяет в себе собственно государственный интерес, а также социально значимые интересы общественных групп, или интересы индивидов, которые совпадают и при этом, выражая потребности многих, становятся социально значимыми и претендуют на попадание в сферу публично-правового, т.е. общего для всех или многих и императивного, по преимуществу, регулирования.

Именно из такой логики исходит, вероятно, российский законодатель, понимая под публичными интересами государственные, общественные и иные публичные интересы (ст. 152.1 и 152.2 ГК РФ)^[70]. При этом неопределенность гражданского законодательства в части определения иных публичных интересов, восполняется положениями ст. 308.8 АПК РФ^[71] и 391 ГПК РФ^[72], которые используют понятие «права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы», тем самым относя законные интересы неопределенного круга лиц к разновидности публичных интересов.

С учетом изложенного можно определить публичные интересы как интересы государства, общества или неопределенного круга лиц, выражающие социально значимые потребности, т.е. потребности, являющиеся существенными и общими, одинаковыми для народа, страны в целом, значимых социальных групп, неопределенного круга лиц.

В свою очередь под частными интересами в литературе понимаются «потребности отдельных физических и юридических лиц»^[73]. Следует дополнить, что частными они выступают тогда, когда не выступают одновременно социально значимыми, отражают только потребности конкретного индивида, семьи, небольшой социальной группы. Одинаковость частного интереса конкретного лица или их группы с множеством других уже выводит интерес в плоскость публичного. Однако, здесь важно не только совпадение потребностей как таковых, а вынесение и фиксация таких потребностей в качестве интереса многих.

Наличие множества несовпадающих частных интересов, возможностей в реальной жизни несовпадения интересов различных социальных групп между собой, с государственными интересами, государства и неопределенного круга лиц с одной стороны, и отдельных значимых социальных групп с другой и тому подобное приводит к потребности создания механизмов согласования этих интересов между собой, в том числе правовых средств такого согласования. Проблематика соотношения и согласования различных групп интересов описывается современными исследователями через категорию баланса интересов.

Вопросам баланса публичных и частных интересов посвящено за последнее время немало работ как теоретиков права, так и представителей отраслевых юридических наук^[74]. Как отмечает А.И. Стахов, «к конституционным интересам нации, например, логично отнести закрепленные в нормах Конституции РФ такие блага и ценности, как единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, идеологическое многообразие, иные блага и ценности, обеспечивающие состояние равновесия (баланс интересов) личности, общества и государства, а также возможности прогрессивного развития данного состояния»^[75]. Национальные судебные органы употребляют это сочетание понятий при обосновании своих решений^{[76] [77]}. Трактуют эти понятия и международные судебные органы, например, «Европейский суд по правам человека неоднократно обращал внимание, что баланс частного и публичного интереса в публичном праве выражается в правовой защите лица

77

от произвольного вмешательства со стороны государства» .

Приведенный подход ЕСПЧ свидетельствует о понимании предмета и задачи баланса как согласования публичных и частных интересов. Между тем, приведенные выше легальные определения публичных интересов российского законодательства, и доктринальные подходы, свидетельствующие о неоднородности публичных интересов, подводят к необходимости рассматривать предмет и цель баланса также, как согласование и различных публичных интересов между собой. Следует учитывать, что публичные интересы могут распадаться не только по субъектному составу их носителей, но и по предмету, по сферам общественной жизни, иметь своим содержанием различные общественные потребности, в том числе в сфере экономики, безопасности, внешней политики, обороны.

При этом конкретное наполнение отдельной группы публичных интересов зависит от выбранных политической элитой и иными носителями публичных интересов приоритетов, направлений государственной и общественной политики в области экономики, безопасности. Эти приоритеты на практике в свою очередь могут быть обусловлены результатами научноэкспертных разработок, предпочтениями отдельных властвующих лиц, общественных групп, иными факторами. Публичный интерес может быть, в связи с этим определён более или менее успешно, более или менее точно отражать реальные общественные потребности. Так, например, комплекс мер государственной экономической политики и регулирования может быть направлен в силу легального их закрепления фактически на поддержку конкуренции или, напротив, на поддержку монополий, в зависимости от содержания правовых средств. При этом формально данный интерес и обеспечивающие его средства могут обозначаться соответственно, как публичный интерес защиты конкуренции, средства антимонопольного регулирования. Таким образом, наименование легализованного в мерах государственного регулирования фактического содержания средств обеспечения публичного интереса, может совпадать или не совпадать с декларируемым публичным интересом.

Тем не менее, главное для юридического значения интереса, его легализации, это осознание определенной потребности в качестве общественной, государственной, социально-значимой потребности неопределенного круга лиц, постулирование ее во властных актах, как публичного интереса, хотя сам этот термин может и не употребляться, но само содержание интереса может следовать из содержания обеспечивающих его средств, составляющих содержание правового регулирования.

Возвращаясь к вопросу о множестве публичных интересов, что предопределяет задачу их баланса между собой, следует отметить, что, рассматривая в историческом и теоретическом аспектах основное содержание потребностей общества и государства - публичные интересы, ключевые функционально-целевые факторы существования государства, можно отметить следующее. Во-первых, во все времена в том или ином объеме государство всегда решало и должно было решать несколько основных задач, без которых невозможно было его существование, задач, предопределявших формирование определенного набора его институтов, правовых регуляторов, функций и полномочий его представителей - это, прежде всего, демография, оборона и безопасность, экономическое благосостояние, (общественная) нравственность^[78]'. Эти задачи, таким образом, выступали имманентными государству. Другие задачи в силу своей невсеобщности, изменчивости или решались и решаются не непосредственно государством, но общественными группами, иными социальными институтами, усилиями отдельной личности, либо являются производными от первых, базовых. Например, даже вопросы образования, науки, культуры, искусства не всегда были предметом государственной заботы и потребности, решались, например, Церковью, иными социальными институтами.

Во-вторых, в разные времена с учётом различных исторических факторов, в том числе, например, различия так называемых экономических формаций, господствующих экономических учений и доминирующих в реализации государственной политики различных социальных сил и групп, роли Церкви и иных религиозных институтов в жизни общества, геополитического положения стран и так далее, степень участия государства в решении этих базовых задач различалась. Так, например, в Средневековье ключевое значение в регулировании экономических отношений имели в том числе и цеха, гильдии, корпорации, эпоха буржуазных революций положила начало реализации либеральной экономической модели, минимизировавшей участие государства, напротив, XX в. стал периодом ренессанса активного вмешательства государства в экономические отношения. Или, например, вопросы науки, образования, культуры, искусства долгое время во многом были прерогативой религиозных институтов, однако, в эпоху просвещённого абсолютизма и полицейского государства, ослабления в ряде государств религиозных институтов по отношению к государству, последнее в значительной степени распространило свое влияние на эти области.

Тем не менее, во всех указанных сферах, в том числе и в сфере экономики, государство всегда участвовало или как регулятор, или контролер, и/или как субъект хозяйствования, вопрос был лишь в степени такого участия, а также подходах, методах, формах участия. И здесь история дает самые разные примеры, мы видим различие в таких подходах, формах и степени в зависимости от эпох, доминирующих концепций, соотношения социальных сил и иных факторов. Так, из опыта западного мира XX в. можно вспомнить различие и смену подходов государства к регулированию и участию его в экономике в зависимости от господствовавших экономических школ, за которыми, конечно, стояли и определённые социальные, и политические факторы, речь идет о так называемом кейнсианстве и монетаризме. Коротко говоря, если кейнсианство знаменовало высокую степень участия государства в регулировании экономических процессов, что проявилось, в том числе и в ужесточении антимонопольного регулирования, то, напротив, сменивший это направление, монетаризм, идеи Чикагской школы М. Фридмана, привели к ослаблению воздействия государства на рынок, что также отразилось и на антимонопольном регулировании.

Итак, экономическое благосостояние общества на протяжении веков является одной из ключевых и перманентных задач и оправданий существования государства, образовало один из объективно востребованных, базовых, имманентных государству публичных интересов. Однако, в практике государственного строительства, усложнения функций и аппарата государства, развития технологий и так далее, достижение этой задачи связано с эффективностью реализации различных направлений государственного экономического регулирования и государственного регулирования в целом, в том числе различных направлений правового экономического регулирования, включая антимонопольное.

Так, поддержание и повышение уровня жизни граждан, предпринимательской активности, невозможно без решения задач налогового регулирования, бюджетного регулирования, денежно-кредитной регулирования, антимонопольного, промышленного, транспортного, сельскохозяйственного, социального и других. С учетом возникающих вызовов, угроз, текущих потребностей, при этом могут выделяться в отдельные сегменты такие межотраслевые направления регулирования, как развитие малого бизнеса, развитие высокотехнологичного бизнеса и т. п. В прошлом существовали другие сочетания направлений государственной политики и регулирования с учетом исторических условий и текущих задач, например, в какое-то время в России особо актуальным было развитие корабельного строительства и морской торговли, и т.д. Однако, вне зависимости от эпох и условий, неизменной остается такая задача государства в экономике, как обеспечение условий для нормального уровня жизнеобеспечения своих граждан или подданных.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что, несмотря на формирующиеся отраслевые задачи в рамках отдельных направлений регулирования, опосредующего в праве меры различных направлений государственной политики, например, налоговой, фискальной, миграционной, антимонопольной, денежно-кредитной и так далее, все они должны быть подчинены единой цели поддержки нормального достойного уровня экономического благосостояния граждан, а также содействовать решению иных ключевых государственных задач и интересов, связанных с обороной и безопасностью, демографическим ростом, нравственностью.

С учетом изложенного можно говорить о теоретическом существовании и необходимости формулировании условного совокупного фундаментального публичного интереса, базирующегося, сосредотачивающегося на одной или нескольких концептуальных идеях и задачах развития государства на определённом этапе, например, обеспечение устойчивого демографического роста или повышение экономического благосостояния, уровня жизни граждан.

Удовлетворение этих фундаментальных публичных интересов обеспечивается совокупностью разнообразных правовых средств, включённых в различные направления государственной политики, опосредующего его правовое регулирования, содержание которых не должно противоречить, но, напротив, должно обеспечивать базовые публичные интересы, определённые в качестве приоритетов на определённый период развития страны. Так, государственная политика в налоговой сфере, государственная денежно-кредитная, финансово-бюджетная, антимонопольная политика и соответствующее правовое регулирование, несмотря на наличие условно вторичных публичных интересов, должны обязательно обеспечивать достижение базовых или первичных публичных интересов. Коррекция задач в целях достижения базовых публичных интересов должна приводить и к коррекции содержания соответствующего вторичного публичного интереса.

Так, в примере с выбором в качестве фундаментальных публичных интересов обеспечения устойчивого демографического роста или экономического благосостояния граждан, в функционально-отраслевом разрезе различные направления государственного регулирования должны императивно формироваться исходя из установки необходимости решения этих фундаментальных публичных интересов. Следовательно, налоговая, денежно-кредитная, финансово-бюджетная, антимонопольная и иные направления политики и соответствующее регулирование должны как минимум не препятствовать, как максимум непосредственно содержать комплекс мер, обеспечивающих достижение в поставленные сроки фундаментальных публичных интересов.

Как частный случай, государственная антимонопольная политика и антимонопольное регулирование, являясь отраслевым проявлением, областью экономической политики и экономического регулирования, и государственного регулирования в целом, должна соответствовать содержанию, общим идеям, задачам последних.

Так, например, если базовый экономический публичный интерес на определённый период связывается с либерализацией государственного вмешательства в экономику, в том числе, через снижение административных барьеров, соответствующие подходы и средства должны быть интегрированы в государственную антимонопольную политику и антимонопольное регулирование. Если, к примеру, публичный интерес в экономике связывается с всецелой поддержкой малого бизнеса, соответствующие средства должны быть включены обязательно и в антимонопольное регулирование. Если, напротив, государство усиливает свою роль в экономике, соответственно, этот подход должен быть транслирован и в антимонопольное регулирование. В правовом аспекте задачи государства здесь необходимо связывать с созданием и поддержкой системы правовых средств обеспечения реализации базовых публичных интересов, достигаемых через реализацию так называемых вторичных публичных интересов, постулируемых в рамках различных направлений (отраслей) государственного регулирования.

В этих условиях так называемые вторичные публичные интересы должны постоянно (в рамках определенных нормативных сроков обеспечения фундаментальных публичных интересов) балансироваться с базовыми или первичными. Для этого необходимы соответствующие правовые средства. Отсутствие таких средств, отсутствие реализации такого подхода в законодательстве приводят к дисбалансу интересов, несогласованности и взаимному препятствию осуществляемых средств реализации отдельных видов публичных интересов. Вне должного обоснования и концептуальности оказывается правовая деятельность по практическому разрешению противоречий между различными публичными интересами.

Публичный интерес в сфере антимонопольного регулирования формально вполне оправданно обозначить как публичный интерес поддержки или защиты конкуренции. Это вытекает и из положений Конституции РФ, которая в ст. 8 устанавливает гарантии государственной поддержки конкуренции, наименования и содержания основного антимонопольного закона России (Закон о защите конкуренции) и теоретических подходов, согласно которым антимонопольное регулирование связывается с деятельностью по защите и развитию конкуренции. Также, как правило, многие программные акты в области антимонопольного регулирования имеют в своем названии понятие именно конкуренции как объекта поддержки, развития, защиты^[79].

Сложность юридического согласования различных публичных интересов наблюдается и применительно к публичному интересу защиты конкуренции, который в ряде случаев противостоит иным публичным интересам, что находит отражение и в судебной практике^[80]. Изложенное актуализирует необходимость разработки концептуальных моделей правового обеспечения баланса публичных интересов между собой, предопределяя в том числе необходимость разработки концепции административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования, где одной из задач и предмета такого баланса должно выступать согласование публичного интереса защиты конкуренции и иных публичных интересов.

Помимо согласования публичных интересов, балансировке подлежат также частные интересы по отношению к публичным, что применительно к сфере антимонопольного регулирования означает необходимость согласования частных интересов и публичного интереса защиты конкуренции. Специфика частных интересов предопределяет особенности их правового обеспечения, в том числе в их взаимодействии с публичными. Под частными интересами, как уже отмечалось, в литературе понимаются «потребности отдельных физических и юридических лиц»^[81].

Рассматривая содержание частных интересов с целью решения задачи определения предмета и цели баланса интересов, следует сказать, что частные интересы не менее и даже много более многообразны, чем публичные, если исходить хотя бы из критерия количества их носителей. Таким образом, их баланс между собой дело в чем-то еще более сложное. Для этого применяются, как это обосновывается приведенной выше теорией интересов, средства частного права. Говоря же о сфере публично-правового регулирования, необходимо понимать, что любой интерес здесь попадает во взаимодействие с интересом публичным и должен согласовываться таким образом, чтобы публичный интерес во всяком случае был обеспечен и реализован. Иными словами, частный интерес в области публичного интереса может быть обеспечен лишь в том случае, когда он не противоречит или даже совпадает с этим публичным интересом. Так происходит, например, когда интерес конкретного гражданина как потребителя совпадает с интересами таких же как он потребителей, следовательно, попадает в зону публичного интереса как интереса неопределенного круга лиц. Или же государство обозначает своим публичным интересом безопасность граждан, что также соответствует интересу и каждого конкретного лица в безопасности.

Другим проявлением или разновидностью реализации частного интереса в зоне публичного является обеспечение государством интереса частного лица от тех действий, бездействия, актов властного субъекта, которые образуют эксцесс такого субъекта по отношению к предоставленным ему функциям и полномочиям по реализации публичного интереса и вторжением в связи с этим уже в зону прав и законных интересов частного лица или в область за гранью правовых рамок реализации данного публичного интереса. Иными словами, когда властный субъект выходит за правовые пределы реализации публичного интереса. В некоторых случаях такой выход может достигать или быть нацеленным на достижение соответствующего публичного интереса, но при этом неизбежно посягать на права и законные интересы частного лица, так как правовой предел преступлен. В других же случаях выход властного субъекта за пределы предоставленному ему права может приводить и к отклонению от реализации публичного интереса, для которой функции и полномочия были такому субъекту предоставлены. Эксцесс может приводить к искажению того пути и тех целей, которые обозначены властному субъекту для достижения публичного интереса. В обоих случаях будет иметь место дисбаланс частного и публичного интереса, просто в одном из них он будет также отягощен внутренним противоречием поведения властного субъекта и поставленной перед ним цели в отношении публичного интереса. Не случайно, по мнению

некоторых авторов, «целью деятельности.............. органов является обеспечение

одновременно и публичных (например, обеспечение безопасности государства), и частных интересов (защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц)»^[82].

Таким образом, частный интерес в сфере публичного интереса и публично-правового, в том числе административно-правового, регулирования обеспечивается правовыми средствами, способными защитить частное лицо от произвола власти. Следовательно, в сфере публичного права частные интересы необходимо понимать, прежде всего, как потребность в таком поведении властных субъектов, обеспечивающим соответствующий публичный интерес, которое будет строго соответствовать его целям, а также принципам и нормам его обеспечивающим. Зеркальным отражением данной обязанности администрации будет выступать комплекс прав и законных интересов частного лица, вступающего по поводу данного публичного интереса с администрацией в соответствующие публичные правоотношения.

Данный подход, как представляется, наиболее точно отражает понимание баланса частных и публичных интересов, что находит подтверждение и в правовой практике. Так, в судебной практике ЕСПЧ неоднократно указывалось, что «баланс частного и публичного интереса в публичном праве выражается в правовой защите лица от произвольного вмешательства со стороны государства»^[83]. Как представляется, стоит поддержать именно такую, правозащитную концепцию частных интересов, если их рассматривать в контексте проблематики баланса с различными публичными интересами.

Наличие иного понимания частного интереса в его соотношении с публичным приведёт в запутанности определения целей и задач государственного регулирования, будет противоречить самой сути публичного интереса. Частный интерес конкретного лица или группы лиц в определенном экономическом результате может или гармонировать с общими задачами экономического развития или противоречить им. Соответственно или такой частный интерес растворяется в публичном, уподобляется ему, как малый подобный треугольник большому, или напротив, вступает с ним в противоречие и препятствует ему. Такое противоречие может быть оправдано только совпадением такого частного интереса иному фундаментальному публичному интересу, что снимает противоречие с публичным интересом в целом. Иные же сюжеты защиты частного экономического интереса в противоречии с публичным не оставляют уже иных трактовок, как считать государство субъектом обслуживания частных интересов, что противоречит его сущности и целям.

Обращает также внимание, что представленное, правозащитное понимание баланса частных и публичных интересов фактически совпадает с содержанием одной из основных целей административного права, определяемых как в отечественной^[84], так и в зарубежной правовой доктрине, т.е. с целью защиты прав и свобод частных субъектов (индивидов и коллективных субъектов) от неправомерных действий, актов, бездействия публичной администрации^[85].

Итак, в современной правовой действительности предметно-целевым фактором, определяющим содержание правового регулирования, выступает уже не столько категория интереса сама по себе, но также категория баланса интересов, предполагающая, в том числе баланс различных видов публичных интересов, а также баланс публичных и частных интересов.

Подводя итог исследованию категории баланса интересов, следует вспомнить, что помимо интересов еще одной неотъемлемой основой правовой идеи, движущей и содержательной основой идеи права, по мнению многих правоведов, начиная с древнеримских юристов, является справедливость. Принцип справедливости и сегодня продолжает философски, мировоззренчески поддерживать моральную силу права, неоднократно кладётся в основу судебных решений Конституционного суда РФ. Выступая наряду с интересами одной из основ правовой идеи, он обуславливает задачу сохранения в правовом регулировании, в том числе в системе правовых средств обеспечения баланса интересов, также и определённой моральной основы. Диалектическое единство справедливости и интересов как двуединой основы правовой идеи предполагает необходимость построения как баланса публичных интересов на основе принципа справедливости, так и баланса публичных и частных интересов. Справедливость как бы пронизывает идеологически процесс достижения такого баланса и формирует его этическую основу, выступает одним из мерил его эффективности, качества, объективного соответствия реальным человеческим потребностям.

Следовательно, баланс интересов в сфере антимонопольного регулирования для целей настоящего исследования предлагается определить как построенный с учётом и на основе принципа справедливости планируемый результат правового согласования публичного интереса защиты конкуренции и иных публичных интересов, а также частных интересов, где целью и результатом такого согласования обязательно выступает достижение экономического благосостояния граждан и реализация иных базовых интересов (безопасности и других), и в процессе его достижения гарантируется соблюдение и защита прав и законных интересов граждан от произвола властных субъектов.

Постулирование баланса интересов как цели правового регулирования, его предметно-целевой основы приводит к необходимости определения и построения системы правовых средств обеспечения такого баланса. Административно-правовое обеспечение при этом выступает частью правовых средств обеспечения баланса интересов, в том числе в сфере антимонопольного регулирования.

Понятие административно-правовых средств не является легальным и не получило пока единого, общепризнанного доктринального определения, в связи с чем нуждается в отдельном рассмотрении наряду с другими ключевыми понятиями и категориями концепции административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования. Этим, а также методологическим вопросам разработки и построения указанной концепции будет посвящён следующий параграф.

1.3.