Антимонопольная реформа начала XX в. и зарождение современной системы административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования в России и мире

Антимонопольная реформа конца XIX - начала XX вв. явилась следствием изменения в соотношении интересов, обусловленных во многом трансформацией публичного интереса под воздействием усиливающегося значения предпринимательских структур, прежде всего крупного бизнеса, для экономики, политики, социальной жизни.

Поэтому на практике применение старого антимонопольного права в отношении предпринимательских союзов - синдикатов, трестов и других, в известной мере, до проведения реформ сдерживалось властью, так как при его буквальном применении пришлось бы ликвидировать многие промышленные гиганты, выгодные государствам с точки зрения как социально-экономического благосостояния, так и собственной безопасности перед лицом угрозы экономической и военно-технической мощи других стран. И, хотя мы и находим в европейском праве конца XIX в. немало примеров жёстких и внешне весьма вроде бы действенных, эффективных антимонопольных средств, но в новых экономических условиях, последовавших за промышленной революцией и бурным развитием капиталистических отношений, эти прямолинейные запреты оказались не способными решить вставшую по-новому проблему реализации задач антимонопольного регулирования государств.

- признания права предпринимательских союзов на существование, оправдание которых рассматривалось в использовании экономического потенциала монопольных образований в интересах экономики и иных государственных задач;

- пресечения негативных проявлений монополизма, выражающихся в искусственном завышении или занижении цен, вытеснении конкурентов, других вредных проявлениях, негативно сказывающихся на интересах потребителя, конкурентов, на социально-экономическом развитии и даже политическом суверенитете.

К решению этих задач старое антимонопольное право Европы оказалось неготовым. Так, несовершенство французской антимонопольной модели, созданной для борьбы со спекулятивными соглашениями, но к концу XIX в. уже морально устаревшей и мало применимой в отношении синдикатов, в его практическом воплощении приводило к тому, что суды фактически перестали применять эти положения Уголовного кодекса к монополистам. Более того, следствием наличия жёстких уголовно-правовых запретов в отношении картельных соглашений стала дальнейшая концентрация объединений ранее независимых предприятий для образования единых структур в форме трестов. Это выводило соответствующих субъектов из-под действия уголовных запретов, так как последние запрещали лишь соглашения, а не действия отдельных субъектов рынка^[191].

Были попытки применять к картелям и нормы гражданского права, но, как отмечал А.И. Каминка, ст. 1131 и ст. 1133 Гражданского кодекса Франции, объявлявшие недействительными соглашения, объектом которых является действие, воспрещённое законом, по ряду причин были практически не применимы для противодействия картельным соглашениям. Вероятно, по той же причине, что и обращение к прямолинейным нормам уголовного права, буквальное применение норм гражданского права к соглашениям, воспрещённым законом, в том числе и уголовным, поставило бы априори вне закона все французские картели и синдикаты, вне зависимости от целей их создания и роли - вредной или положительной для производства, торговли, рынков, потребителей и экономической жизни страны в целом.

В отличие от Австрии, Франции, России, других европейских стран, имевших жёсткие антимонопольные запреты и санкции за их нарушение по старому образцу, антимонопольные модели Германии к концу XIX в. страдали другой крайностью. Немецкое право давало судам возможность ограничивать картели, но вместе с тем судебная практика не спешила резко им противодействовать и создавала для картелей обстоятельства весьма благоприятные, что имело, конечно, преимущество в том, что сдерживало дальнейшую концентрацию и интеграцию предприятий к более полному их объединению. Но такое положение не решало основных задач противодействия негативным сторонам монополизма.

В Северной Америке до конца XIX в. страны этого континента не знали писанного антимонопольного права. В связи с этим, по сравнению со странами Европы США оказывались менее защищёнными от диктата стремительно набиравших силу монополий. Определенные проконкурентные нормы содержались, правда, в общем праве, перекочевавшем из Англии вместе с освоением колонистами новых американских территорий. Однако к концу XIX в. стала ощущаться также малая пригодность общего права для разрешения сложных задач регулирования конкуренции и монополии. Поскольку, как отмечал А.И. Каминка, в ряде случаев нормы общего (обычного) права, направленные на защиту свободной конкуренции, могли быть направлены как на защиту от монополизма, так и на защиту самих монополий, ибо воздействие государства на монополии могло истолковываться как посягательство на рыночную свободу, на свободу конкуренции (от государства)^[193].

Постепенно становилось понятным, что для успешного регулирования монополий в США норм общего права было недостаточно. Бурный рост монополизма, злоупотребления монополий, если смотреть на проблему глазами простых граждан, задача снять социальное напряжение, сбалансировать интересы государства, бизнеса, его разных представителей, уровней и типов, если смотреть глазами правящих элит, требовали законодательного решения вопроса и в конце XIX в.

Таким образом, если странам Европы, чтобы создать новое антимонопольное право, надо было думать о реформе старого, создаваемого веками, то североамериканцы, не имея такового, взявшись за дело почти с нуля, сначала, по сути, создали фактически уже неработающее писанное антимонопольное право старого типа, а затем, осознав его неспособность решить задачи эпохи, стали думать о его реформировании.

Первым федеральным законодательным актом США антимонопольной направленности стал Закон о торговле между штатами от 4 февраля 1887 г. (Interstate Commerce Act), «имевший свой задачей упорядочить железнодорожное дело». Закон распространялся на «железнодорожные предприятия, действующие на пространстве нескольких штатов»^[196]. В 1890 г. в США принимается специальный антимонопольный или антитрестовский закон более широкой сферы действия, чем акт 1887 г. - Закон Шермана, получивший своё название по имени предложившего его сенатора. В сферу действия данного закона попадали предпринимательские объединения и соглашения в форме трестов или иной форме, имеющие целью монополизации и (или) ограничения промышленности и торговли или между отдельными штатами, или с иностранными государствами.

Однако, эти первые федеральные антитрестовские законы США, также,

как и законы штатов, имели немало недостатков. Устанавливая прямолинейные запреты, имея немало пробелов и неясностей, не устанавливая административной системы контроля за рынками, они оказались неэффективными в своей первоначальной редакции, что практически нивелировало их значение как регулятора рынков с позиции конкуренции и монополии, вызвало противодействие судебной системы и осознание необходимости дальнейших реформ.

предпринимательские союзы и монополии, а не на их вредное рыночное поведение, и в этом был их существенный недостаток. Фактическое проведение постановлений этого закона могло бы не только прекратить картельное движение, но и вообще нанести самый жесткий удар всей американской торговле^[197]. Любопытно свидетельство И.И. Янжула, отмечавшего, что «многочисленным несовершенства федерального закона Шермана от 2 июля 1890 г. осудили его, так сказать, на смерть еще при его рождении: бывшие с того времени процессы против трестов еще более выяснили описанные выше недостатки»^[198].

В Канаде первые антимонопольные нормы появились в 1889 г., на год раньше Закона Шермана, в Законе о предупреждении и запрете объединений, связанных с ограничениями в торговле^[199]. Антимонопольные нормы этого закона касались также, как и в США, только сферы торговли. И.И. Янжул отмечал некоторое преимущество этого закона перед американскими антитрестовскими законами конца XIX в., которое заключается «в прибавке к характеристике деятельности синдиката небольшого слова «unduly» (т.е.

«недолжным образом» или «несоответственно», «чрезмерно»), которое между тем может оказать большое влияние на результаты судоговорения и притом к лучшему. Очевидно, суду в Канаде предоставлено решение вопроса, является ли данное действие промышленника или торговца, положим - повышение товара или стремление к ограничению конкуренции - допустимым и извинительным или напротив «чрезмерным» и не оправдываемым обстоятельством. Нет, сомнения, если суд в Канаде организован, как надо полагать, по английскому образцу добропорядочно, то это одно добавление гарантирует там гораздо лучшее отправление правосудия, нежели в Соединенных Штатах, где закон не оставляет ничего в этом случае для самодеятельности судей..

В то же время Канадский закон делал ту же ошибку, как и все многочисленные акты Соединенных Штатов, запрещая одинаково всякого рода союзы и синдикаты, спекуляцию и законное регулирование промышленности, огулом присуждая к однообразному наказанию^[201]. И канадский законодатель ещё не стал настолько прозорлив, чтобы увидеть новые необходимые перспективы антимонопольного регулирования в новых экономических условиях, не научившись прежде на своих и чужих ошибках не очень удачного законотворчества в данной области. Закон 1889 г. также во многом принимался в старой антимонопольной парадигме и не вполне соответствовал потребностям новой эпохи бурного роста экономической концентрации, при которой успешное противодействие монополистической деятельности без ущерба экономике требовало разработки и принятия более сложного антимонопольного законодательства нового образца, предусматривающего, в частности, эффективную административную систему, деятельность уполномоченных в рыночной сфере административных органов, способных, в силу своей профессиональной специализации, с большей уверенностью, чем суды, отличать вредные объединения предпринимателей от полезных.

Тем не менее несмотря на то, что канадский закон вышел годом ранее Закона Шермана, он, в отличие от последнего, своим «unduly», по сути, приблизился к реализации новых тенденций в антимонопольном нормотворчестве, в известной мере, став одним из первых актов начинающейся антимонопольной реформы, сердцевиной которой

становилось создание гибкого регулирования отношений конкуренции и монополии.

Итак, к концу XIX в. и страны Северной Америки, впервые создав писаные антимонопольные законы только в XIX в., преимущественно в конце его, и страны Европы, уже имевшие многовековой антимонопольные опыт для решения проблемы монополий, нуждались в новых подходах и новых идеях. С одной стороны, стремящиеся к монополизации предпринимательские объединения типа картелей, синдикатов, трестов и тому подобных стремились к легализации, с другой, в обществе сформировался устойчивый антимонопольный запрос, который

национальные правительства не могли игнорировать, следовательно, объективно возникла потребность в новом антимонопольном праве, которое смогло бы увязать две эти противоположные группы интересов. С другой стороны, создавая больше свобод для предпринимателей, государство должно было формировать и определённый контрфорс в виде специальной системы органов власти, обеспечивающих контроль за монополиями, чтобы иметь возможность принимать вовремя необходимые решения в отношении компаний и, так сказать, не упустить инициативы в экономическом регулировании по отношению к частному капиталу. Кроме того, обе стороны были вынуждены в интересах в социальной стабильности учитывать интересы потребителей, резкое и существенное ущемление которых могло эту стабильность подорвать. Здесь также более уместной была гибкая система контроля, нежели прямые и одинаковые на все случаи монополистических проявлений уголовные запреты. Перспектива в этих условиях систематических антимонопольных расследований вызвала к жизни в свою очередь постепенное развитие административных процедур как правовых гарантий защиты частных лиц от произвола власти.

Таким образом, новое антимонопольное право стало формироваться в западных странах в условиях необходимости обеспечения баланса созревших к этому времени весьма противоречивых интересов, в том числе публичного, отражающего интересы государства в различных сферах, включая социальную, и частного, отражающего интересы частного крупного капитала монополистического типа, и частного мелкого и среднего предпринимательства, а также потребителей, нуждающихся в поддержке и защите государства от чрезмерно усилившихся крупных предпринимательских объединений и структур. Выход был найден, как будет показано далее, в разработке гибких моделей нового антимонопольного права. В свою очередь, основным правовым выходом для обеспечения этой гибкости стало резкое увеличение административно-правовых норм в формирующейся системе антимонопольного права.

Необходимо отметить, что, исторически период перехода от старого к новому антимонопольному праву во многом совпадает с созданием в Северной Америке и развитием в Европе административного права, в том числе его трансформации из полицейского права и так называемого права внутреннего управления^[202]. В связи с этим, важным для понимания генезиса нового антимонопольного права будет являться факт практически его параллельного развития с зарождающимися институтами новой отрасли публичного права - административного права, в том числе такими его атрибутами, как субъективное публичное право, правовые процедуры, административная юрисдикция и административная юстиция, административное усмотрение или дискреция и т.д. Можно сказать, что, развиваясь, новое антимонопольное право формируется не само по себе, но, по сути, это развитие становится составной частью развития административного права.

Влияя на формирование административного права, его общих положений как его особая подотрасль, одновременно антимонопольное право испытывает на себе воздействие логики развития формирующейся общей части административного права. С разработкой и развитием общего административного права или его общей части будет сообразно расти ее влияние на административно-правовое содержание антимонопольного права, входящего в особенную часть административного права.

Новые подходы и в Европе, и в Северной Америке напряженно искались. Вопросы картельного права были на острие популярности на рубеже XIX и XX вв. Юристы и экономисты, теоретики и практики промышленно развитых стран мира, в которых проблема монополий была одной из животрепещущих, в том числе и в России, активно занимались проблематикой антимонопольного регулирования. Постепенно эти подходы были найдены. В самом общем виде можно сказать, что в первых десятилетиях XX в. элиты развитых стран мира склонялись к необходимости создания и создавали новые гибкие правила антимонопольного контроля. Во- первых, изменения наметились в организационном аспекте. Становилось ясным, в частности, что для реализации задач эффективного антимонопольного регулирования в новых условиях необходимо, в частности, создание административного ведомства, специализирующегося на вопросах рынков, экономики, конкуренции и монополии, и наделение его специальными контрольными полномочиями, которые были неизвестны прежнему антимонопольному праву, т.е., во-вторых, изменения коснулись и правового инструментария. В том или ином виде к этим выводам пришли европейские учёные разных стран, в том числе российские.

Первой страной, воплотившей эти идеи, стала Австралия, в которой административный контроль картельных соглашений был введён в позитивное право в 1906 г. с принятием Закона о практике торговли. Устанавливая жёсткие антимонопольные запреты под угрозой суровых санкций, этот закон в то же время указывал на возможность избежать их в случае, если при помощи специальной административной процедуры устанавливалась благонамеренность рыночных соглашений предпринимателей или, иными словами, устанавливалось отсутствие в данных соглашениях и последствиях их монополистических действий вреда. Особый порядок, установленный в Законе 1906 г., давал возможность членам торговых обществ (компаниям, картелям, трестам) освободиться от обвинения в сознательном нарушении этого закона. Для этой цели должны были быть поданы в специальный административный орган заявления, заключающие в себя полный устав общества, картеля или корпорации^[203]. Наряду с созданием специального административного органа в законодательстве появляется, по сути, субъективное публичное право организации, желающей легализовать свое соглашение, обратиться в данный орган, а также публичное, административное полномочие органа проверить соглашение на предмет его соответствия законным требованиям, отсутствия вреда. Кроме того, устанавливались правила, обеспечивающие реализацию данного права и контрольного полномочия административного органа. На примере австралийского закона мы видим появление, в частности, таких административно-правовых подходов к регулированию в антимонопольном праве, как использование административного усмотрения (дискреция), установление субъективных прав хозяйствующего субъекта, формирование специализированного органа с административными контрольными функциями и полномочиями. Аналогичная система была введена и в Новой Зеландии, первые антимонопольные акты в которой были приняты в самом начале XX в. - в 1908-1910 гг.^[204]

Говоря о других зарубежных странах, следует отметить, что, начиная с Первой мировой войны, когда деятельность картелей, синдикатов и других монополистических объединений приобрела самый широкий размах, в некоторых странах Европы в целях изучения «проблемы трестов» были созданы специальные парламентские и правительственные комитеты по трестам (например, в Норвегии в 1916 г., в Англии в 1918 г. и т.п.)^[205]. Первые попытки создания такого контроля были предприняты в Германии в 1923 г., в Швеции - в 1925 г. и в Норвегии - в 1926 г. Германский правительственный Декрет о злоупотреблениях экономической властью, не запрещая создание картелей, легализовал их особый правовой статус. Государственное вмешательство допускалось лишь в тех случаях, когда картели своими действиями угрожали экономике в целом или публичному благосостоянию^[206]. Публичный интерес, таким образом, выражался в защите экономики и публичного благосостояния от вредных картелей, частный интерес обеспечивался легализацией картелей, не угрожающих этим объектам.

Согласованная точка зрения европейской буржуазии и политической элиты на необходимый и желаемый характер, направление и принципы законодательства о монополиях и картелях, предопределившая концептуальный вектор его дальнейшего развития в XX в., нашла своё выражение в резолюции XXVI конференции Межпарламентского союза в Лондоне в 1930 г. В резолюции говорилось: «Картели, тресты и другие аналогичные объединения представляют собой естественное явление в экономической жизни, в отношении которого невозможно занять полностью негативную позицию. Учитывая, однако, что такие объединения могут оказывать вредное воздействие как на общественные интересы, так и на интересы государства, их необходимо контролировать. Этот контроль не должен принимать форму такого вмешательства в экономическую жизнь, которая могла бы затронуть ее нормальное развитие. Он должен быть лишь контролем над возможными злоупотреблениями и предотвращать такие злоупотребления»^[207]. Данная резолюция, по сути, коротко выразила новую концепцию антимонопольного права, проиллюстрировала баланс интересов, который сложился к этому времени во многих европейских буржуазных государствах применительно к отношениям конкуренции и монополии.

Однако, в некоторых буржуазных государствах Европы до Второй мировой войны правительства вместо того, чтобы ограничивать деятельность картелей, сами содействовали их образованию, а нередко согласно специальному законодательству навязывали картельное движение. Так, 15 июля 1933 г. в фашистской Германии был принят Закон об учреждении принудительных картелей. Лишь в послевоенный период в связи с общим ростом системы государственного регулирования рыночных отношений, а также под влиянием усиливавшегося антимонополистического движения масс буржуазные правительства вновь занялись «антитрестовской проблемой». Дальнейшее развитие новой системы антимонопольного в Старом свете приходится уже на послевоенное время.

В США реформистские мероприятия в области антитрестовского регулирования начались практически сразу после неудачных опытов антимонопольных законов штатов и федеральных законов, однако, ее первые результаты появились не сразу. Законом от 10 февраля 1903 г. были внесены дополнения в оба федеральных антитрестовских закона, обеспечивающие возможность правительственной власти вмешиваться в процессы,

направленные против трестов. Первый закон - Акт об ускорении рассмотрения и разрешения процессов по «справедливости», возникающих из Закона Шермана^[208], был направлен, в частности, на ускорение процедуры.

Акт от 25 февраля того же года принимает меры к тому, чтобы облегчить в этом процессе «возможно более полное раскрытие истины...». Еще ранее, Законом от 14 февраля 1903 г. Конгресс США создал правовые основы для создания специального административного органа для изучения картельного движения и рыночной среды, обеспечивающего принятие действенного антитрестовского законодательства. Этим исследовательским органом с особыми полномочиями стало Бюро по вопросам корпораций. Любопытно, что орган, с одной стороны, обладал значительными полномочиями по проведению расследования, однако, не с целью вынесения властного административного решения в отношении нарушителя, а с целью представления информации президенту^[209].

Однако, наиболее кардинальные реформы, связанные с созданием новых административно-правовых средств антимонопольного регулирования, приходятся на законодательство 1914 г., когда следующим шагом антитрестовской реформы в США стало создание, наряду с уже существовавшим Антитрестовским управлением, федерального Департамента юстиции, ещё одного административного органа с полномочиями на проведение расследований и вынесение властного решения в отношении монополистических организаций - Федеральной торговой комиссии^[210]. Однако, создание ФТК было лишь частью реформы, чуть позже, 15 октября 1914 г., был принят ещё один антимонопольный закон, целью которого было усовершенствовать Закон Шермана - Закон Клейтона. Важно обратить внимание, что, несмотря на идеологическую направленность реформы против господства монополий, ее основным содержанием было не столько ужесточение ответственности за монополизм как таковое, а создание гибкой административной системы, позволяющей применять взвешенные решения в отношении крупных рыночных игроков, в частности, впервые был создан административный орган в сфере конкурентного регулирования, государственной поддержки обеспечения добросовестной конкуренции -

Федеральная торговая комиссия. Административно-правовым средством являлся и созданный Законом Клейтона институт контроля слияний.

Однако административная система антимонопольного контроля в США имела свои особые черты и отличалась от европейской. Она не знала тогда, например, института уведомления предпринимателями специального антимонопольного ведомства о заключении картельных соглашений в целях проверки данным ведомством их соответствия требованиям конкуренции и принятия решения о разрешении или запрещении данных соглашений.

Появление в американской антимонопольной системе административно-правовых средств регулирования было связано, прежде всего, с созданием независимого административного ведомства, специально уполномоченного в области рынков, торговли, защиты конкуренции, ибо стало понятным, что судам и прокуратуре не всегда достаёт экономической квалификации для того, чтобы разбираться во всех тонкостях рыночной ситуации и правильно квалифицировать тот или иной предпринимательский союз, характер его деятельности, правильно определить наличие вреда или пользы для общества и экономики от его рыночной активности.

Антимонопольная реформа обеспечивала баланс интересов и по другим направлениям, в частности, создавая преференции для американских компаний в отношении иностранных конкурентов. Так, Закон Уэбба- Померина об экспортной торговле 1918 г. в целях развития преимуществ американских компаний на мировом рынке установил для них иммунитет от действия антитрестовского законодательства^[211], преследовал цель усиления «конкуреноспособности американской экономики в мировой торговой системе»^[212] также и Закон о тарифах 1930 г.

Таким образом, наиболее существенные изменения, приведшие к созданию новой системы антимонопольного регулирования, существенной чертой которой стали гибкие административно-правовые средства, создание системы административного контроля, формирование системы властных субъектов реализации задач антимонопольного регулирования на основе деконцентрации и использования системы иммунитетов для отдельных видов рыночной деятельности, произошли в антимонопольном праве США в начале XX в. Дальнейшее развитие антитрестовского законодательства США шло уже в рамках этой новой парадигмы.

Аналогичные европейским и североамериканским процессы происходили и в России. Правительство Российской империи также в этот период стало демонстрировать заинтересованность в сотрудничестве с предпринимательскими соглашениями, а, значит, в признании синдикатов как законного явления эпохи, как удобных и эффективных партнёров государства в осуществлении крупных государственных подрядов в сфере транспортного строительства, тяжёлой промышленности, оборонного производства и других сферах, где требовались ресурсы объединений предприятий и гигантов- монополистов^[213]. Показательно в этой связи публичное заявление Министерства финансов Российской Империи, сделанное в самом начале XX в. в 1901 г., «о том, что если бы промышленные деятели, сознавая неполную приспособленность своих предприятий к новым условиям, недочеты существующей торговой организации и недостаточное знакомство с рынком, признали полезным в объединении усилий искать выхода из существующих затруднений, то это не встретило бы препятствий со стороны Министерства финансов»^[214].

Несмотря на положительное отношение к синдикатам правительства, действовавшее законодательство при буквальном его прочтении признавало картели, синдикаты вне закона как уголовного, так и гражданского. В свою очередь, полицейские средства против дороговизны также требовали развития в сторону более сложной системы административно-правового регулирования и контроля за синдикатами и монополиями новой эпохи в целях противодействия злоупотреблениям с их стороны. Развитые административно-правовые средства позволили бы, не запрещая синдикаты, контролировать их деятельность. Это и было причиной активизацией правительственных мер по коррекции существовавших антимонопольных правил, доставшихся в наследство от предыдущих исторических эпох.

При этом жёсткость антимонопольных запретов, не рассчитанных на синдикаты, смягчалась не только полуодобрительным к ним отношением правительственных органов, но и следственной и судебной практикой. Последняя к началу XX в. насчитывала всего несколько гражданских дел (см. ниже), а уголовного преследования участников синдикатов не наблюдалось вовсе^[215]. Между тем, опасения судей поставить своими решениями предпринимательские соглашения картельного типа вне закона и навлечь на их участников угрозу уголовной ответственности давали возможность монополиям свободно действовать. При этом такой свободой могли пользоваться как предпринимательские союзы, содействующие своей деятельностью общественному благу, так и наиболее корыстные из них. Бездействие судов и правоохранительных органов не только спасало полезные союзы, но также и лишало правовой защиты общество и отдельных граждан, и других предпринимателей от злоупотреблений тех монополий, не заботившихся или не заботившихся вовсе об общественном благе. В этой ситуации суды и правоохранители вряд ли были виновны, требовалось новое законодательство.

Ни судья, ни судебный следователь не были теми лицами, которые были в состоянии разобраться в рыночной конъюнктуре и деятельности предпринимательского объединения, правильно квалифицировать его роль как положительную или негативную, да и уголовное законодательство давало для этого мало возможностей, ибо было рассчитано более на спекулятивные монополистические сделки, краткие по времени рыночные стачки, а не синдикаты и тресты новой промышленной эпохи^[216]. Отсюда и нерешительность судей и следствия в принятии решений по делам о предпринимательских союзах и их квалификации с точки зрения гражданского и уголовного закона.

Итак, проблема требовала разрешения через изменение антимонопольного регулирования. К периоду конца XIX - начала XX вв. постепенно ввиду объективных потребностей экономики в новом регулировании экономических отношений, благодаря усилиям специалистов- экспертов, учёных - экономистов и юристов, бравшихся за изучение вопроса^[217], усилий политической элиты^[218] постепенно оформились и были определены основные проблемы состояния антимонопольных норм тогдашнего законодательства и задачи его реформирования, а вслед за данной постановкой стали понятны в целом основные направления реформы.

Среди основных проблем можно выделить, в частности: 1) негибкость модели ввиду наличия уголовных запретов, однозначно трактующих любое объединение предпринимателей, предметом которого является нормировка цен и выпуска товаров, как незаконное; 2) наличие полномочий по расследованию и квалификации деятельности синдикатов, трестов, иных предпринимательских объединений у судей и судебных следователей, не имеющих ни специализации, ни особых экономических познаний, ни владения данными о практике рыночной деятельности и конъюнктуре рынков в данный период и тому подобным, напротив, отсутствие аналогичных у правительственных органов, владеющих необходимой информацией; 3) отсутствие системы регулярного контроля, мониторинга за деятельностью предпринимательских объединений, монополистов с целью предупреждения злоупотреблений и коррекции рыночной структуры.

Период начала XX в. демонстрирует активизацию правительственной деятельности, научных, в том числе сравнительно-правовых, исследований, законопроектной и законодательной работы по решению поставленных проблем. Анализируя изменения законодательства, тексты законопроектов и заявлений официальных органов, научные работы по теме, можно сделать вывод, что на рубеже XIX - XX вв. происходит концептуальный пересмотр антимонопольных средств и переход к реформированию модели антимонопольного регулирования, выражающееся в формировании на основе старых антимонопольных и иных правовых средств в целом новой модели антимонопольного регулирования, адекватной новым экономическим реалиям, условиям и задачам. Антимонопольная реформа, отражавшая задачи формирования новой системы антимонопольного регулирования, развивалась по нескольким направлениям. Предлагается выделить три такие основные направления:

приспособление к новым задачам старых антимонопольных средств регулирования через их видоизменение или корректировку и усовершенствование;

приспособление к задачам антимонопольного контроля уже существовавших правовых средств государственного контроля и управления, но ранее не использовавшихся непосредственно для антимонопольных целей и задач;

разработка и создание новых, дополнительных и вспомогательных средств защиты от монополизма, дополняющих существующую систему и корректирующих ее общий вектор от борьбы с локальными стачками торговцев к контролю за монополистическими объединениями новой промышленной эпохи.

Среди мер первого направления можно назвать, в частности,

А) Усовершенствование уголовной ответственности за монополистические действия;

Б) Расширение полицейских (административных) средств государственной конкуренции в целях борьбы с искусственной дороговизной через применение средств таможенно-тарифного и иного тарифного регулирования.

Рассмотрим эти направления подробнее. А) Усовершенствование уголовной ответственности за монополистические действия. Для целей настоящего исследования, в частности, представляют интерес те новеллы Закона 1916 г. «Об уголовной ответственности торговцев и промышленников»²¹⁹, которые установили ужесточение уголовной ответственности в связи с коррекцией публичного интереса в условиях военного времени, когда принимался данный закон. В условиях общего экономического напряжения, вызванного участием России в Первой мировой войне, монополистические спекуляции, монопольные сговоры и индивидуальные злоупотребления монополистов, направленные на рост цен в отношении товаров необходимой потребности, особо негативным образом сказывались на благополучии потребителей, сильно ударяли по незащищенным слоям, в особенности бедного населения.

Б) Расширение полицейских (административных) средств государственной конкуренции в целях борьбы с искусственной дороговизной через применение средств таможенно-тарифного и иного тарифного регулирования, следует отметить, что наряду с применявшимися и ранее такими административными средствами государства, как выступление последнего в качестве конкурента - продавца на рынке товаров с целью сбить ^[219] цены на вздорожавший в результате монополистического диктата цен товар на таком рынке, установление такс (тарифов) на товары необходимой потребности (необходимые широким слоям населения товары массового потребления)^[220], на этапе антимонопольного реформирования активно начинает также применяться и такое средство, как изменение таможеннотарифного регулирования (в частности, понижение импортных пошлин) для стимулирования конкуренции и устранению монополий на внутрироссийских рынках. Известно, что правительство Российской Империи прибегало в целях борьбы с монополизмом, в частности, к средствам таможенно-тарифного регулирования. Открывая границы для иностранных товаров через снижение импортных пошлин, российские власти тем самым создавали условия для развития конкуренции и падения цен на товары внутреннего монополиста. Как отмечает В.И. Синайский, в борьбе с монополией бакинских нефтепромышленников, Правительство Российской Империи «было вынуждено в 1913 г. разрешить в виде временной меры беспошлинный ввоз из-за границы нефти и угля»^[221].

От казуистичного применения правительство вскоре решило прибегнуть к долгосрочной регламентации этой меры. Кроме того, правительство решило законодательно закрепить в качестве антимонопольного средства и изменение тарифов в сфере железнодорожных перевозок. Правительственный законопроект о синдикатах и трестах, подготовленный Министерством торговли и промышленности (подробнее об этом документе см. далее), предусматривал уже законодательное закрепление в качестве антимонопольных и проконкурентных средств системы антимонопольного регулирования государства некоторые действия по установлению такс (тарифов) и применению таможенно-тарифного регулирования. Как указывалось в законопроекте, «в случае опасности или вредности для государственных интересов деятельности предпринимательского объединения, выражающейся в значительном, не оправдываемом условиями производства и сбыта повышении или понижении цен на массовые продукты, кои производятся или торговля коими составляет предмет деятельности объединения, могут быть применены с утверждения Совета министров, следующие меры:

- повышение или понижение железнодорожных тарифов,

- повышение, понижение или отмена таможенных пошлин и введение вывозных пошлин»².

Принятию указанных средств, согласно законопроекту, «должно было предшествовать подробное обследование той отрасли промышленности, относительно которой имеется предположение об искусственной регулировке цен, с истребованием от подлежащих предприятий подробных объяснений и выписок из книг. Обследование производится правительственными чинами, половина которых назначается Министерством торговли и промышленности, а половина избирается промышленниками»^{[222] [223].}

Обращает на себя внимание обозначения в указанном законопроекте государственных интересов в отношении предпринимательских объединений в части антимонопольного регулирования, через обозначение опасности или вредности для государственных интересов конкретной деловой практики таких объединений. Государственный интерес рассматривается в опасности или вредности от «значительного, не оправдываемого условиями производства и сбыта повышении или понижении цен на массовые продукты, кои производятся или торговля коими составляет предмет деятельности объединения». Иными словами, государственный интерес выражает потребность государства в удержании от искусственного, значительного и неоправданного роста цен на продукты массового спроса, т.е. опосредует потребительские интересы. Государство видит свой интерес в обеспечении населения массовыми, т.е. необходимыми продуктами. В этом антимонопольном публичном интересе, очевидно, просматривается более общий национальный интерес в демографии через борьбу с голодом, нуждой, поддержании достойного уровня жизни, социальной стабильности, и национальной экономической, а за ней и политической безопасности.

Кроме этого, обращает внимание субъектный состав лиц, определяющих необходимость введения и параметры таможенно-тарифных и иных тарифных мер. Проект не устанавливает какой-то новый орган, указывая, что под эгидой Министерства промышленности и торговли будет действовать некая группа лиц (условно рабочая группа, экспертный совет) смешанного состава, включающая как представителей государства в лице чинов Министерства, так и представителей деловых кругов (промышленников).

Следующая (вторая) группа направлений антимонопольной реформы, напомним, включала мероприятия по приспособлению к задачам антимонопольного регулирования уже существовавших к тому времени средств публичного контроля и управления, но ранее не использовавшихся непосредственно для антимонопольных целей и задач, можно назвать, в частности:

- контроль слияний акционерных компаний и иных хозяйственных обществ;

- контроль предоставления государственных природных ресурсов частным хозяйствующим субъектам (хозяйственным обществам);

- контроль за созданием профессиональных обществ, отказ в регистрации и закрытие профессиональных обществ, преследующих исключительно корыстные картельные цели.

Рассмотрим эти направления подробнее.

А) Контроль за созданием хозяйственных обществ и объединений, отказ в регистрации и закрытие обществ, преследующих исключительно корыстные картельные цели.

Возникавшие в большом числе в конце XIX - начале XX вв.

объединения предпринимателей картельного типа использовали различные правовые средства и формы, в том числе акционирование, создание обществ на паях, заключение соглашений о создании синдикатов и др ^[224] Одной из таких форм в начале XX в. стала регистрация картельных объединений в форме обществ и союзов в порядке, установленном «Временными правилами об обществах и союзах», высочайше утвержденными 7 марта 1906 г.^[225] Они передавали в ведение губернаторов дела об открытии, регистрации, запрещении и приостановке деятельности всех создаваемых на территории губернии в соответствии с законом от 17 октября 1905 г. общественных, профессиональных, научных, педагогических, спортивных и других союзов, обществ, клубов, народных библиотек, училищ, театров и др. В частности, в Москве эти функции были возложены на Московское губернское по делам об обществах и союзах присутствие^[226], просуществовавшее до марта 1917 г.^[227]

Как отмечал А.В. Венедиктов, «Государственный совет при обсуждении названных правил признавал регистрацию синдикатских организаций недопустимой, но в самом законе эта идея не нашла определенного выражения. Согласно ст. 1 разд. I "обществом... почитается соединение нескольких лиц, которые, не имея задачей получение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель"; по силе же ст. 1 разд. II "профессиональные общества имеют целью выяснение и согласование экономических интересов... или поднятие производительности

принадлежащих им (членам общества. - А.В.) предприятий" (ср. ст. 44 Устава о пром. ф.-з. и рем.). Так как распределение районов сбыта, установление общих условий поставок или минимальных цен и другие задачи картельных организаций не предполагают получения прибыли для самой организации от ведения ею предприятия, но имеют своей целью лишь "согласование экономических интересов" отдельных участников и "поднятие производительности принадлежащих им предприятий", ряд картелей и был зарегистрирован в порядке правил 4 марта 1906 года (Лурье, стр. 30 и 37; ср. Загорский, Синдикаты и тресты, 1914, стр. 245). Мы имели случай констатировать аналогичное явление в германской картельной практике. Но там весь вопрос остается исключительно в границах частного права и толкования § 21 BGB. В Poccии это, прежде всего, вопрос административного права, хотя ст. 1 разд. I (в этой своей части) и очень близка по своему составу к § 21 BGB»^[228].

Что касается административной практики, то, по указанию А.В. Венедиктова, она «прибегла для борьбы с картельными организациями к ст. 33 разд. I правил, по силе которой подлежат закрытию общества, преследующие противозаконные цели. В 1909 г. на этом основании было закрыто общество петроградских кирпичных заводчиков, причем [судебное] присутствие об обществах и союзах рассматривало синдикатские функции как действия, воспрещенные уголовным законом. Для борьбы с картельными организациями присутствия могут, сверх того, использовать ст. 6 разд. I, не допускающую регистрации обществ, преследующих "воспрещенные уголовным законом" цели (Лурье, стр. 38-40)»^[229].

Известно, что согласно наиболее достоверным сведениям Министерства торговли и промышленности, в 1906-1907 гг. было подано заявлений о регистрации от 1131 профессионального общества, отказ последовал в 227 случаях (20 %), а из 904 зарегистрированных к концу 1907 г. было закрыто 104 общества, т. е. почти трети (29,3 %) была воспрещена их деятельность»^[230].

Интересно, что как на антимонопольные указывали на запреты, содержащиеся во «Временных правилах об обществах и союзах» 1906 г., и депутаты Государственной Думы в своем заявлении, направленном на скорейшую разработку специального, усовершенствованного антикартельного законодательства. Там, в частности, указывалось, что «русское Уложение о наказаниях и объяснения Государственного Совета к Закону 4 марта 1906 г. о союзах и обществах воспрещают всякие синдикатные соглашения и родственные им союзы...»^[231].

Обращает на себя внимание особый статус органов, уполномоченных принимать такие решения. Как следует из Закона 1906 г., правоприменение по нему, непосредственно касающееся в том числе проблематики контроля за монополистическими объединениями, возлагалось на особые органы, вновь образованные при губернаторах, областных и городских начальниках, реже полномочия контроля за обществами предоставлялись уже существующим органам при указанных должностных лицах^[232].

Вновь созданные органы в виде специализированных по делам об обществах присутствий в организационном плане не были абсолютной новацией, но встраивались в уже существовавшую и развивающую систему особых административных и административно-судебных органов - присутствий со смешанным составом при губернаторах, областных, городских начальниках. Решения присутствий могли быть обжалованы в рамках судебной системы. Высшей инстанцией для их пересмотра выступал Правительствующий Сенат, «которому - в лице его Первого и Второго департамента - были предоставлены полномочия Высшего

административного суда................ Первый департамент играл наибольшее

значение, так как он рассматривал жалобы по всем видам административных

дел, за исключением крестьянских, которые находились в ведении Второго

233

департамента»^[233].

В рамках этой системы и были сформированы полномочия и органы контроля за обществами. Согласно правилам 1906 г. присутствия по делам об обществах были наделены квази-судебными или административносудебными полномочиями. Присутствия проводили расследования и выносили решения, в том числе по вопросам открытия обществ, а также о закрытии их, в том числе фактически давая в последнем случае оценку правомерности действий губернаторов или градоначальников о приостановлении деятельности общества. Также в Правилах устанавливались некоторые начала процедурного регулирования. В частности, в Правилах определялось: «Если деятельность общества угрожает общественной безопасности и спокойствию или принимает явно безнравственное направление, губернатор или градоначальник вправе приостановить собственною властью действие общества, о закрытии его предложить на разрешение губернского или городского по делам об обществах присутствия. Предварительно рассмотрению в губернском или городском по делам об обществах присутствии внесенного в оное дела, может быть произведено местное дознание по распоряжению губернатора или градоначальника, или, по поручению присутствия, одним из его членов. О дне слушания дела в губернском или городском по делам об обществах присутствии извещаются заинтересованные в нем лица, а именно, смотря по роду дела, или лица, подавшие заявление об образовании общества, или распорядители и члены правления общества. Неявка их в заседание не останавливает рассмотрение дела, а явившиеся допускаются к представлению присутствию словесных объяснений»^[234].

Решения присутствий, выносившиеся в форме определений, могли

быть обжалованы в Сенат^[235], что соответствовало, как уже отмечалось, общей системы организации административно-судебной системы того времени.

Профессиональные общества были не единственной формой легализации монополистических объединений. Частой формой создания частных монополий или картельных объединений было также акционирование или образование обществ на паях, что давало возможность обретать монополию на рынке конкурирующих прежде предприятий через объединение их акционерных или складочных паевых капиталов и создание единой рыночной структуры - единого хозяйствующего субъекта - монополиста. Эта форма была так же, как и создание профессиональных обществ, более привлекательней, чем обычный картель, что в отличие от стачки или даже картельного синдикатского соглашения, получив публичное разрешение на учреждение, эта монополия в виде хозяйственного общества признавалась легальной, в то время как картельные соглашения и стачки, подпадая под действие уголовного закона, признавались априори незаконными и недействительными в гражданско-правовом отношении.

В Российской Империи с 1836 г. учреждение акционерных, а позднее и паевых обществ могли быть зарегистрированы только по решению верховной власти^[236]. При этом в зависимости от получаемых прав соответствующим обществом для его учреждения требовалось либо утверждение Совета министров, либо Государственной Думы, либо даже Высочайшее утверждение, т.е. согласие монарха. По общему правилу, проект устава общества рассматривался тем министерством, к предмету ведения которого относился предмет учреждаемого общества. Затем проект Устава после необходимых согласований в министерстве поступал в Совет министров для утверждения. До утверждения Правительством проект согласовывался также в особых правительственных межведомственных комиссиях. Согласия Государственной Думы требовало учреждение обществ в случаях, когда такое учреждение предполагало выход за пределы действующего законодательства. Наконец, Высочайшего учреждения требовало создание обществ, наделяемых особыми правами и привилегиями^{[237] [238].}

Существовавший порядок утверждения акционерных и паевых обществ в целом позволял при наличии политической воли пресекать и предупреждать возникновение монополий, поскольку ст. 2151 Свода законов гражданских (введенная еще в 1836 г.) предписывала вовсе не допускать к учреждению те компании, «предмет коих представляется явно несбыточным или противен законам, нравственности, доброй вере в торговле и общественному порядку или, наконец, соединен с важным ущербом государственным доходам, либо с вредом для промышленности»²³⁸. С этой точки зрения, отраслевое министерство, Совет министров, Государственная Дума или Государь император могли не допустить учреждения, в том числе и хозяйственных акционерных или паевых обществ, преследующих монополистические цели.

Б) Контроль слияний акционерных компаний и иных хозяйственных обществ.

Наряду с законодательно установленной практикой контроля создания предпринимательских объединений и хозяйственных обществ, в рассматриваемый период происходит также активное развитие института контроля слияний акционерных компаний, который впоследствии в России и в мире станет, наряду с контролем создания крупных хозяйствующих субъектов, также одним из основных субинститутов регулирования в рамках административно-правового института антимонопольного права — контроля экономической концентрации (контроля слияний).

Государственный контроль слияний стал в том числе публичноправовым ответом элиты на все усиливающуюся в России, как и в мире, практику так называемого предпринимательского контролирования предприятий, т. е. коммерческого контролирования одних компаний другими, осуществляемого через разнообразные формы слияний. Слияния компаний так же, как и создание предпринимательских и профессиональных союзов и обществ, могли приводить и приводили нередко к созданию монополистических структур. Усиливая и осуществляя контроль за слиянием компаний, государственные органы не могли не учитывать, с учетом общей значимости проблемы монополизации для общества и элит того времени, и монополистической проблематики при принятии решений о разрешении или об отказе в слиянии.

Говоря о формах контроля, следует отметить, что те же министерства, которые рассматривали в целях последующего утверждения уставы вновь создаваемых акционерных или паевых обществ, также имели, в частности, полномочия утверждать ходатайства акционерных компаний об участии в других предприятиях. При этом в литературе отмечается, что все чаще уполномоченные органы прибегали к подобным ограничительным мерам и отказывали в подобных ходатайствах^[239].

Таким образом, хотя в дореволюционный период в России еще четко не оформился понятийный аппарат правового института контроля экономической концентрации, его цели, задачи, тем не менее, практика свидетельствовала о приспособлении существовавших институтов контроля за созданием акционерных обществ к потребностям антимонопольной регулирования, а в существовавшем в этот период институте контроля слияний уже в значительной мере просматриваются контуры будущего антимонопольного административно-правового института контроля экономической концентрации (контроля слияний).

В) Контроль предоставления государственных природных ресурсов частным хозяйствующим субъектам (хозяйственным обществам).

Создание «Общества бакинских нефтепромышленников» стало новым юридическим средством получения казенных нефтеносных земель Бакинского района и создания монополии на нефтедобычу. В рамках

рассмотренной выше процедуры контроля создания обществ государство, по сути, разрешило и легализовало эту монополию по каким-то причинам. Однако, следует отметить, что первоначально «нефтяные короли» попытались создать монополию иным правовым средством, через участие в торгах на право аренды нефтеносных казённых участков. Однако, Сенат не утвердил данных торгов по сдаче в арендное содержание из долевого отчисления в пользу казны свободных нефтеносных государственных земель^[240]. Только после этой неудачи бакинские нефтепромышленники начали изыскивать другие юридические пути и возможности монополизации нефтедобычи, которые увенчались успехом посредством применения схемы создания общества. Однако, приведённый пример свидетельствует не только о наличии, но и эффективном применении такого действенного административно-правового средства предупреждения формирования монополий через экономическую концентрацию за счет государственного имущества, в данном случае нефтеносных участков недр. Таким средством были полномочия Сената на утверждение торгов в отношении казённого имущества.

Третье направление антимонопольной реформы в рассматриваемой области характеризуется развитием новых, ранее не известных вовсе российскому праву, средств антимонопольного регулирования.

К направлениям третьей группы относятся:

- регламентация предпринимательских соглашений для целей государственного антимонопольного контроля;

- создание административно-правовых средств постоянного контроля за рынками с точки зрения защиты конкуренции и противодействия монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе посредством предупреждения возникновения опасных картельных соглашений;

- предоставление экономическому органу государства - Министерству торговли и промышленности - полномочий по проведению предварительного расследования и принятия основного решения о характере деятельности картельных объединений и отдельных предприятий-монополистов и необходимости возбуждения уголовного дела в отношении руководителей и участников такого объединения.

Рассмотрим эти направления подробнее:

А) Регламентация предпринимательских соглашений для целей государственного антимонопольного контроля.

Требовались такие правовые средства, которые позволяли бы законодательно обеспечить порядок отделения полезных для экономики, хотя и ограничивающих конкуренцию предпринимательских соглашений (союзов), союзов от вредных, содействовать органам управления и суду в ходе административного антимонопольного контроля или судебного разбирательства отличить вредный картель от полезного предпринимательского союза. Одной из серьёзных правительственных инициатив по формированию правовых основ деятельности предпринимательских союзов стал Законопроект о синдикатах и трестах^[241], опубликованный в одном из номеров газеты «Право», и обстоятельно проанализированный в литературе^[242]. Первая часть законопроекта состояла из 10-ти статей и определяла понятие синдиката. Однако, помимо материальной регламентации требовалось создание новых организационных и процессуальных правовых средств, определяющих основания и порядок контроля предпринимательских соглашений (см. далее).

Б) Создание административно-правовых средств регулирования контроля предпринимательских соглашений.

Законопроект 1914 г. формировал блок контрольных полномочий органа управления, ответственного за экономическую сферу, в отношении предпринимательских объединений, синдикатов, трестов и тому подобных организаций. Таким органом по проекту выступало Министерство торговли и промышленности Российской Империи. Министерству торговли должны были сообщаться для регистрации все сведения, касающиеся деятельности объединения. К этим сведениям относятся отрасли производства и торговли каждого предприятия, цель объединения, средства его, срок соглашения, коммерческие операции и организация управления. Проект правил заканчивался требованием о том, чтобы «действующие ныне в какой бы то ни было форме предпринимательские объединения, за исключением образованных на основании действующих узаконений, обязались в 6месячный срок со дня обнародования правил о предпринимательских объединениях представить все установленные сведения и копии договоров в Министерство торговли и промышленности для надлежащей регистрации. Не исполнившие сего предпринимательские объединения считаются по истечении срока сего закрытыми»^[243]. Таким образом, по мысли законодателя, принятие данного закона ставило бы вне закона все предпринимательские объединения, которые не получили легализации в рамках иных направлений правового регулирования и сформированных институтов, и действующих там субъектов контроля создания и деятельности таких объединений, в частности, акционерного законодательства и законодательства об обществах (правила 1906 г.) со своей системой регулирования и контроля.

Таким образом, в России после принятия Закона о синдикатах и трестах формировалось бы параллельно три основных административно-правовых направления регулирования антимонопольного контроля: 1) в рамках акционерного законодательства; 2) в рамках временных правил об обществах 1906 г.; 3) в рамках Закона о синдикатах и трестах. В комплексе со средствами уголовно-правового характера, предусматривающими ответственность за монополистические действия, в том числе индивидуальные и коллективные, а также средствами гражданскоправовыми, включающими недействительность и недопустимость нотариального заверения монополистических договоров, нелегализованных на основании одной из указанных систем регулирования. В комплексе эта система становилось одной из наиболее развитых и передовых к тому времени моделей нового антимонопольного регулирования в мире.

Указанные выше предложения законопроекта не нашли или, скорее всего, не успели, ввиду начавшейся войны и революций, найти отражения в действующем законодательстве в полном объеме, но все же одна из основных идей - наделения экономического органа власти контрольными полномочиями по проведению расследований на рынках в целях противодействия злоупотреблениям монополистов, успела найти до революции своё воплощение. Эти полномочия были установлены для Министерства торговли и промышленности Законом от 8 сентября 1916 г. «Об уголовной ответственности торговцев и промышленников за повышение цен на предметы продовольствия или необходимой потребности»^[244] (см. далее).

В) Предоставление экономическому органу государства - Министерству торговли и промышленности - полномочий по проведению предварительного расследования и принятия основного решения о характере деятельности картельных объединений и отдельных предприятий- монополистов и необходимости возбуждения уголовного дела в отношении руководителей и участников такого объединения.

Согласно ст. III принятого в условиях военного времени Закона от 8 сентября 1916 г. «Об уголовной ответственности торговцев и промышленников за повышение цен на предметы продовольствия или необходимой потребности», «в дополнение и изменение подлежащих узаконений», постановлялось следующее:

«1. Министру Торговли и Промышленности предоставляется, в случае

предположения о наличности спекулятивных действий, направленных к непомерному возвышению цен на предметы необходимой потребности, производить через особо назначенных им лиц, обследование деятельности отдельных торговых и промышленных предприятий и торгово -

промышленной деятельности отдельных лиц в целях выяснения характера этой деятельности.

2. Лица, назначаемые Министром торговли и Промышленности для производства такого обследования имеют право входа во все помещения обследуемого ими предприятия, право знакомиться со всеми торговыми книгами и документами последнего, допрашивать всех лиц, причастных к его деятельности, и вообще совершать все действия, необходимые для всестороннего освещения деятельности обследуемого предприятия»²⁴⁵.

Интересно отметить, что согласно тексту данной статьи, Министр промышленности был уполномочен организовывать расследования как в отношении хозяйственных организаций - предприятий, так и в отношении отдельных физических лиц в целях выяснения характера этой деятельности, т.е. соответствующей или нет сути уголовных запретов на монополистическую деятельность в этом же законе установленных.

К сожалению, данная статья и закон в целом не раскрывает далее, что следовало предпринять министру торговли и промышленности в случае выявления соответствующего монополистического нарушения. Возможно, поскольку закон не уполномочивал прямо министра непосредственно инициировать судебный уголовный процесс, его открытие могло быть реализовано им лишь косвенно, через передачу материалов расследования с предварительными выводами и характеристиками деятельности одной или нескольких хозяйственных организаций и соответствующих физических лиц в следственные органы, судебным следователям для принятия решения о передаче дела в суд. Вместе с тем, необходимо напомнить, что проект 1914 г. более содержательно регулировал данный вопрос. Там устанавливалось, что ^[245] при выявлении нарушений Министерству Торговли и Промышленности предоставлялось правомочие «предъявлять в подлежащие судебные места, в случаях, указанных статьями 1180(1) и 1197(1) Уложения о наказаниях, гражданские иски о закрытии предпринимательского объединения и возбуждать против виновных в нарушении настоящих правил уголовное преследование»^[246].

Тем не менее, несмотря на отсутствие прямых указаний на порядок возбуждения дел в судах, на Минпромторг возлагалась весьма важная, можно даже сказать, решающая функция - будучи компетентным органом в области экономики, рынков, имея опыт работы в сфере конкуренции, монополии, мировой экономики и тому подобным - принять первичное авторитетное решение об экономической природе предприятия, цели и характере его деятельности: определить, кто действует на рынке - респектабельное предприятие, борющееся с кризисами и развивающее производство на благо обществу, или корыстный спекулятивный картель, или зарвавшийся монополист, подавляющий конкуренцию и беззастенчиво эксплуатирующий незащищенные слои населения.

Таким образом, Закон 1916 г. реализовал одно из важнейших направлений антимонопольной реформы - наделение специализированного органа административными полномочиями по проведению антимонопольных расследований. Наряду с другими административно-правовыми средствами и институтами, данный вид административного антимонопольного контроля дополнял и развивал российскую систему антимонопольного регулирования в более сложную систему, соответствующую экономическим потребностям эпохи, в которой, наряду с гражданско-правовыми и уголовно-правовыми средствами, административно-правовые средства постепенно занимали свое место, становясь на долгие десятилетия одной из основ правовой составляющей антимонопольной регулирования.

Итак, в рассматриваемый период происходит качественная корректировка изменения характера антимонопольного регулирования, обусловленная изменениями в публичных интересах, в частности, новым соотношением антимонопольного (конкурентного) интереса с иными публичными интересами. Наличие и деятельность на рынках в то же время вполне респектабельных предпринимательских союзов, создаваемых в целях повышения эффективности деятельности, увеличения объёма производства и ассортимента товаров, борьбы с экономическими кризисами, препятствовала борьбе с опасными картелями просто через жёсткое и регулярное применение уголовных запретов в отношении ценовых соглашений, запрещённых уголовным правом Российской империи, с древнейших времён. Требовалось видоизменение старых средств антимонопольного регулирования и формирование ряда новых, более гибких, пригодных для определения и отделения опасных от полезных предпринимательских объединений и принятия в отношении их участников решения о применении соответственно карательных или поощрительных мер. Изложенное выше дает основания выделить указанный период с конца XIX - начала XX вв. до революционных событий 1917 г. в особый этап развития отечественного антимонопольного регулирования, на котором происходит формирование новой системы антимонопольного регулирования, базирующейся преимущественно на административно-правовых средствах, что соответствует новым задачам антимонопольного регулирования, новому содержанию баланса интересов.

Анализ законодательства позволяет говорить о сохранении как до, так и после антимонопольной реформы в качестве одного из основных публичных интересов противодействия, недопущения искусственной так называемой дороговизны на товары (продукцию) массового спроса или так называемой необходимой потребности. Таким образом, в основе антимонопольного регулирования как до, так и в процессе антимонопольной реформы оставался социальный публичный интерес - забота о благополучии потребителей и мелких предпринимателей. Таким образом, можно говорить в ходе реформы о смене так называемого вторичного публичного интереса, выражающегося в переходе от признания полной нелегальности каких-либо монополистических союзов и индивидуальных субъектов, кроме тех, которые получали непосредственно монопольное право в силу закона, к признанию легальности самой формы монополистического объединения (синдиката, треста и тому подобным) при условии законности содержания деятельности такого объединения, т.е. ненаправленности такой деятельности исключительно на искусственный рост цен, корыстное ценообразование. При смене вторичного публичного интереса одновременно сохранялся первичный - поддержание экономического благосостояния подданных через недопущение искусственного роста цен и снижение уровня жизни людей ввиду удорожания продукции массового потребления.

Ход российской антимонопольной реформы свидетельствует о развитии антимонопольной системы по так называемой европейской модели, в которой запрещались не монополистические формы организаций и их союзов, а конкретные виды деловой практики. Вместе с тем, к концу дореволюционного периода российская система в целом демонстрировала активное развитие и включала в себя уже комплекс административноправовых средств и институтов, ряд из которых уже были известны американской системе, в частности, США, как, например, контроль слияний. Кроме того, для формирующейся российской системы была характерна система деконцентрации полномочий властных субъектов. Так, в России контроль создания и деятельности монополистических объединений был разделён между Министерством промышленности и торговли, с одной стороны, и системой смешанных (при губернаторах и градоначальниках) По делам обществах Присутствий.

К 1917 г. российский опыт антимонопольной реформы представляет собой один из наиболее результативных и среди аналогичных опытов развитых стран того времени. Революции 1917 г. прервали естественный ход развития новой системы антимонопольного регулирования, как будет показано далее, генезис современной системы антимонопольного регулирования России не имел отношения к опытам многовекового досоветского периода. Аналогичным образом было прервано и развитие отечественного административного права, хотя оно продолжалось, в отличие от антимонопольного (кроме краткого периода НЭПа), в советское время, но его путь отличался значительным своеобразием и спецификой в сравнении с мировым опытом. В тоже время соответствующее советскому периоду в зарубежных странах, напротив, продолжалось поступательное развитие нового антимонопольного права, сопровождаемое развитием административно-правовых средств и институтов общей части. В связи этим, исходя их осознания высокой значимости данных сравнительного правоведения для развития современного антимонопольного права России, с одной стороны, и невозможности понимания многих современных российских проблем административно-правового антимонопольного регулирования и логики зарубежных моделей антимонопольного регулирования без обращения к вопросам развития административноправовых средств в отечественной и зарубежных правовых системах, с другой, далее необходимо обратиться к ретроспективному обзору развития общей части административного права в отечественном и зарубежном опыте.

2.3.