2.2. Аннулирование лицензии, выданной юридическому лицу

В связи с этим следует отметить наличие неполной систематизации административного судопроизводства. В указанной выше статье АПК РФ имеется указание на то, что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются арбитражными судами в порядке административного судопроизводства, которое урегулировано данным кодексом. Таким образом, наряду с КАС РФ, административное судопроизводство частично урегулировано законодателем в АПК РФ. Можно предполагать, что административное судопроизводство должно представлять собой единый систематизированный институт и регламентироваться исключительно нормами административно-процессуального права в едином законе, которым должен стать Кодекс административного судопроизводства РФ. Соответственно, природа такой меры, как аннулирование лицензии, несмотря на арбитражно-процессуальный порядок её применения, является административно-правовой. Судебный порядок аннулирования лицензии обусловлен необходимостью установления процедуры судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, что должно обеспечить законность и дисциплину в системе государственного управления.

В раннем законодательстве по вопросам лицензирования, начало которого связано с установлением в декабре 1990 г. специальной нормы о лицензировании банковской деятельности ^[149] , взятой за основу при формулировании общей возможности лицензирования отдельных видов деятельности, содержался целый ряд терминов, раскрывающих понятие

прекращения действия лицензии через аннулирование лицензии или через отзыв лицензии. Данное положение, сохраняющееся и до настоящего времени, можно проиллюстрировать сравнением положений ст. 20 «Основания для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций» Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и п. 12 ст. 20 «Порядок приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии» Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности 2011 г., где в первом случае говорится не только о возможности применения отзыва лицензии, но и основаниях, когда такое право орган публичной власти должен реализовать в обязательном порядке, а во втором случае заложенные законодателем основания, являются причиной для

обязательного применения аннулирования лицензии как меры принуждения. Имеющиеся различные термины, применяемые в отношении одного и того же явления^[150], говорят скорее не о различных понятиях, а о невысоком уровне юридической техники, так как правовая регламентация отзыва и аннулирования, по сути, одинакова. Так, существующий определённый порядок отзыва лицензии позволяет органу лицензирования в течение десяти дней с момента появления оснований для отзыва лицензии принять решение, а лицензиату даётся возможность в трёхдневный срок после получения уведомления о причинах отзыва попытаться разрешить возникшую проблему.

По мнению Мельничука Г.В., более всего ситуации, связанной с решением вопросов ограничения лицензирования, соответствуют используемые в целом ряде нормативных актов термины «прекращение» или «отзыв», поскольку посредством их чётко устанавливается время, в которое совершается действие¹.

Данный подход основывается, прежде всего, на непостоянном составе субъектов правоотношений, изменяющихся при применении аннулирования лицензии, когда не лицензирующий орган становится правоприменительным органом, а суд, на который возлагается вынесение решения о применении санкции.

Хотелось бы отметить, не вдаваясь в более серьёзный анализ теории, связанный с вопросами компетенции, что по отношению к лицензированию чрезвычайно важным является вопрос о надлежащем субъекте. Теоретически решение этого вопроса является производным от определения компетенции того или иного органа. Решение такого вопроса недостаточно продуманно может привести к появлению двойного контроля одной и той же деятельности, что для хозяйствующего субъекта может породить дополнительные, существенные издержки, непроизводственные затраты и замедлить экономический оборот в его деятельности, а для органов власти может привести к спору между ними.

Как и любой вид правоотношений правоотношения по аннулированию лицензии состоят из определенных элементов. Исходя из положений теории права в качестве элементов правоотношений рассматриваются субъекты и объект права, а также субъективные права и обязанности^{[151] [152]} . Поэтому изменение субъектного состава участников является основным отличием аннулирования лицензии от её приостановления.

Федеральный закон о лицензировании отдельных видов деятельности содержит универсальные требования по аннулированию лицензий только по тем видам деятельности, которые прямо обозначены в нём. Если обратиться к законодательству о видах деятельности, на которые этот закон не распространяет своё действие или применяется ограниченно, то обнаруживается, во-первых, иной - административный - порядок аннулирования лицензии наряду с судебным, а также предусматриваются иные формы принудительного прекращения осуществления юридическим лицом лицензируемых видов деятельности, применяемые в несудебном порядке. Данное обстоятельство подчёркивает административно-правовую природу аннулирования лицензии и схожих с ним форм принудительного прекращения лицензируемых видов деятельности.

В частности, меры административного принуждения, связанные с прекращением деятельности юридического лица (управляющей организации) по управлению многоквартирными домами, предусмотрены в Жилищном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) ^[154] . Принудительная мера в виде аннулирования лицензии назначается судебным решением по результатам рассмотрения заявления об аннулировании лицензии, направленного органом, осуществляющим государственный жилищный надзор. Указанное заявление подаётся в суд на основании решения лицензионной комиссии. Основанием для принятия такого решения является исключение из реестра лицензий субъекта Российской Федерации сведений о многоквартирных домах, общая площадь помещений в которых составляет пятнадцать и более процентов от общей площади помещений в многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществлял лицензиат в течение календарного года, предшествующего дате принятия лицензионной комиссией решения об обращении в суд. Данные сведения исключаются из реестра лицензий, когда лицензиату или его должностным лицам в течение календарного года два и более раза судом было назначено административное наказание за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания, выданного органом государственного жилищного надзора.

В то же время в ч. 5.1 ст. 198 ЖК РФ предусмотрено правило об исключении из реестра лицензий субъекта Российской Федерации сведений обо всех домах, в отношении которых лицензиат осуществляет деятельность по управлению. Данная мера применяется в административном порядке органами государственного жилищного надзора, когда лицензиату или его должностным лицам в судебном порядке два и более раза в течение календарного года было назначено административное наказание за неисполнение или ненадлежащее исполнение выданного органом государственного жилищного надзора предписания об устранении нарушений таких лицензионных требований, как наличие у должностного лица лицензиата квалификационного аттестата или отсутствие у него неснятой или непогашенной судимости за преступления в

сфере экономики, за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления и др. При этом исключение сведений о многоквартирном доме из реестра лицензий субъекта Российской Федерации является основанием для прекращения лицензиатом деятельности по управлению таким домом. Соответственно, если из реестра лицензий исключены сведения обо всех домах, фактически деятельность управляющей организации полностью прекращается. Такую форму прекращения деятельности следует рассматривать как отдельную меру административного принуждения, поскольку законодатель не предполагает в данном случае аннулирование лицензии. Кроме того, в ст. 200 ЖК РФ о принудительном прекращении деятельности по управлению многоквартирными домами в связи с исключением сведений о них из реестра лицензий субъекта Российской Федерации упоминается наряду с прекращением действия лицензии и её аннулированием. Вместе с тем по своим правовым последствиям для управляющей организации такое принудительное прекращение деятельности (при исключении из реестра лицензий сведений обо всех домах) равнозначно аннулированию лицензии.

Пример установления административного порядка аннулирования лицензии содержится в ч. 3 ст. 20 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» ^[155], где такой порядок предусматривается наряду с судебным порядком аннулирования лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции по обращению лицензирующего органа. В административном порядке лицензия аннулируется решением Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка. Основаниями для аннулирования лицензии в административном порядке являются: поставка, закупка этилового спирта по цене ниже установленной цены; поставка, закупка и розничная продажа алкогольной продукции по цене ниже установленной цены, а также нарушение особых требований к розничной продаже алкогольной продукции. Перечисленные обстоятельства должны быть установлены вступившими в законную силу постановлениями (в том числе судебными) по делам об административных правонарушениях, вынесенными в отношении лицензиата (п. 3 Положения)^[156], что в определённой степени обеспечивает ограничение административного усмотрения при принятии решения об аннулировании лицензии.

Для осуществления аннулирования лицензии решением суда, основанном на заявлении лицензирующего органа, необходимо наличие неоднократных нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, повлекших за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии, если не будут приняты меры по устранению лицензиатом нарушений, которые послужили основаниями для приостановления лицензии в установленный для этого срок. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда. Решение о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием такого решения не позднее чем через три дня после его принятия. Решение о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Прекращение лицензионных отношений в законодательстве предусматривается и на основании изменений в статусе юридического лица, а именно, в случае ликвидации его или при прекращении деятельности по причине реорганизации. Исключением является преобразование юридического лица. В этом случае лицензия сохраняет силу.

Применяя приостановление действия лицензии или аннулируя её, органы публичной власти (должностные лица) тем самым ограничивают свободу для осуществления конкретного вида деятельности, как юридического лица, так и индивидуального предпринимателя. Однако по данному вопросу имеется неоднозначное мнение, связанное с оценкой передачи судебным органам прав по аннулированию лицензии^[157]. Исходя из того, что лицензия представляет собой акт государственного управления, а само лицензирование является формой государственного управления, осуществляемой, как правило, органами исполнительной власти, то, согласно мнению соответствующих авторов, акт государственного управления может отменяться только органом, который его принял. Следовательно, в случаях, установленных законом, (к которым можно отнести неоднократное грубое нарушение лицом, имеющим лицензию на осуществление определенного вида деятельности, тех требований и условий, которые являются необходимым требованием при получении данного документа) лицензию, представляющую собой акт государственного управления, можно аннулировать, то есть лишить юридической силы посредством вынесения решения органом, которые осуществил её выдачу (принял решение о выдаче), потому как отмена собственных решений, является неотъемлемой частью компетенции каждого государственного органа. Вряд ли с такой точкой зрения можно согласиться. Несмотря на то, субъект исполнительной власти принимает собственное решение о выдаче лицензии, инициатива, обусловливающая последующую выдачу лицензии, исходит от юридического или физического лица, которые таким образом реализуют своё конституционное право на занятие предпринимательской деятельностью. В связи с этим отмена собственного решения субъектом исполнительной власти будет означать ограничение прав этих лиц в административном порядке. Однако в полной мере гарантировать соблюдение баланса между частными и публичными интересами может только суд, выступающий в качестве беспристрастного арбитра.

Вопрос об отнесении аннулирования лицензии к одному из видов административно-принудительных мер (административно-пресекательным или административной ответственности) вызывает полемику, так как ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ не предусматривает аннулирование лицензии среди видов административного наказания и приведённый перечень видов

административных наказаний является исчерпывающим. Верно отметил Ю.В. Шилов, что «сам факт отсутствия подобных мер в КоАП РФ еще не свидетельствует о том, что они не применяются совсем. Представляется, что непоследовательная реализация включения всех административных

правонарушений в единый кодифицированный федеральный акт привела к ситуации, когда вне рамок его регулирования остались отдельные правовые нормы и предусматриваемые ими санкции. Эти нормативные установки продолжали и продолжают регулировать определенный круг общественных отношений, а меры ответственности влекут для правонарушителей различного рода негативные последствия»^[158].

Некоторые ученые аннулирование лицензии, выданной юридическому лицу, рассматривают как аналогию лишения специального права. Такое мнение было высказано, например, Ю.Н. Мильшиным и Д.В. Новохатским, которые рассматривают аннулирование лицензии, исходя из правовой природы этой меры, считая, что оно направлено на лишение права на занятие конкретным видом деятельности, то есть специального права¹.

Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время лишение специального права в качестве административного наказания не охватывает случаи аннулирования лицензии, полученной юридическим лицом, поскольку в п. 5 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ однозначно определены субъекты, к которым возможно применение данного вида административного наказания - физические лица. Из этого следует, что в то время как, например, в п. 5.3.8(1) Положения о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка^{[159] [160]} говорится о случаях аннулирования или прекращения действия лицензии организации, однако судебные органы в таких случаях не имеют оснований использовать лишение специального права как административное наказание, которое предусмотрено ст. 3.8 КоАП РФ, так как такой вид наказания возможно применять только в отношении физических лиц. Исходя из смысла вышеуказанной статьи, юридические лица, не являются субъектами, к которым применяется лишение специального права как административное наказание.

Несмотря на то, что аннулирование лицензии связано с предшествующим привлечением к административной ответственности, административным наказанием данная мера не является, поскольку не называется в качестве таковой в перечне административных наказаний по ст. 3.2 КоАП РФ. Хотя исходя из юридической доктрины, негативная санкция является мерой ответственности за совершённое правонарушение ^[161] . Выше уже было отмечено, что в научной литературе часто встречается точка зрения, согласно которой и приостановление действия лицензии, и аннулирование лицензии рассматриваются в качестве административно-правовых санкций¹.

В то же время карательная сущность данной меры очевидна, поскольку она обусловливает исключение организации из числа участников соответствующей сферы общественных отношений, недопущение возможности получения экономической выгоды от осуществления лицензируемого вида деятельности и лишение её способности совершить аналогичное правонарушение.

Однако при определении видовой принадлежности данной меры в системе административно-принудительных мер следует руководствоваться фактическим состоянием нормативно-правового регулирования. Если мера носит постделиктный характер и направлена на восстановление того правового положения, которое существовало до совершения административного правонарушения, то её следует рассматривать в качестве административновосстановительной.

В административно-правовой литературе нередко поднимается вопрос о соотношении понятий «аннулирование лицензии» и «отзыв лицензии». Отдельные авторы, например, такие, как Г.В. Мельничук, рассматривают аннулирование лицензии и отзыв лицензии в качестве тождественных понятий, обосновывая свою позицию тем, что «наличие разных терминов применительно к одному и тому же явлению не говорит о существовании разных правовых понятий. Данный вывод делается исходя из одинаковой правовой регламентации отзыва и аннулирования лицензии»^{[162] [163]}. Такой же точки зрения придерживаются В.И. Майоров и В.В. Ратников, не разделяя при рассмотрении аннулирование лицензии и отзыв лицензии¹. Хотя терминологически различия существенны^{[164] [165].}

Существует мнение ряда ученых, что «отзыв лицензии означает аннулирование данного разрешения навсегда»^[166]. Одновременно с этой точкой зрения имеется и иная, которая высказана С.В. Пыхтиным, по мнению которого аннулирование лицензии характеризуется различиями в правовой природе, зависящими от правовой отрасли, например, в гражданском праве аннулирование лицензии может произойти в результате реорганизации юридического лица (ч. 8 ст. 63 ГК РФ), а поэтому не всегда носит принудительный характер. Поэтому следует поддержать позицию О.С. Соболь, которая считает, что аннулирование лицензии имеет два аспекта рассмотрения: как административной санкции за правонарушение и как правового последствия при добровольном прекращении деятельности, осуществляемой юридическим лицом^[167]. Отзыв же лицензии может рассматриваться только как мера принуждения.

В своё время в одном из Постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснялось, что «аннулирование лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц»¹.

Представляется, что в перспективе рассмотрение аннулирования лицензии следует проводить как меры административной ответственности, а не административно-пресекательной или административно-восстановительной меры, так как целью применения таких мер является достижение конкретного результата в правоприменительной деятельности, выполнение правоохранительных функций, а также использование их в качестве средств, с помощью которых возможна реализация административно-правовых запретов^{[168] [169]. Аннулирование лицензии нацелено, прежде всего, на предупреждение совершения новых правонарушений и имеет специфические признаки, в целом присущие итоговой карательной санкции.}

Если законодатель установит данную меру как административное наказание, то при возникновении необходимости применения аннулирования лицензии правоприменителю (судье) необходимо будет устанавливать наличие состава административного правонарушения и обращать особое внимание на вопрос вины юридического лица, которая заключается в отказе от устранения допущенных нарушений лицензионных требований и условий, которые были выявлены в ходе проведения контрольной проверки федеральным лицензирующим органом, при условии наличия возможности их устранить, а также учитывать последствия аннулирования лицензии, которые могут существенным образом затрагивать права и законные интересы третьих лиц.

Вместе с тем нежелание законодателя вносить данную меру в перечень административных наказаний как раз и способствует установлению не только судебного, но и в случаях, предусмотренных специальным законодательством, административного порядка её применения, что может негативным образом отразиться на соблюдении прав и законных интересов организаций. В то же время не следует полностью исключать возможность сохранения в законодательстве тех положений, которые характеризуют её в качестве административно-восстановительной меры, но с применением в будущем только в порядке административного судопроизводства.

В перечень видов административных наказаний следует ввести такой вид, как лишение специального права, предоставленного юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, отнеся к исключительной компетенции судьи вопросы, связанные с применением данного вида наказания. Следуя логике, в ч. 5 ст. 3.2 КоАП РФ «Виды административных наказаний» требуется включение дополнительно таких субъектов, как юридическое лицо и индивидуальный предприниматель. Кроме того, требуется дополнение ст. 19.20 КоАП РФ частью 4, в которой целесообразно установить административную ответственность с применением указанной меры за административное правонарушение, совершенное юридическим лицом, ранее уже подвергавшимся административному наказанию за подобное административное правонарушение, которое предусмотрено ч. 3 указанной статьи.

Следует отметить также те сложности, которые возникают в связи с приостановлением действия лицензий и их аннулированием за нарушение лицом лицензионных требований и условий. Соответственно установлениям Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности процедура приостановления действия лицензии и её аннулирования в настоящее время связана с привлечением лица к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности в указанном порядке. Так, например, для того чтобы аннулировать соответствующую лицензию недобросовестной организации, нарушающей порядок захоронения опасных производственных отходов, лицензирующему органу необходимо соблюсти всю указанную процедуру временного запрета деятельности, административного приостановления деятельности, приостановить лицензию, повторно провести проверку устранения выявленных нарушений, а также второй раз обратиться в суд, который уже вынесет решение об аннулировании лицензии.

Кроме того, не все виды грубых нарушений условий лицензии (специального разрешения), подпадающие под диспозицию, например, ч. 4 ст.

14.1 КоАП РФ, являются основанием для назначения административного приостановления деятельности, а, следовательно, не за все виды грубых нарушений условий лицензии можно её приостанавливать или аннулировать.

Таким образом, аннулирование лицензии как административно-правовая мера, которую применяет суд к лицензиату, одновременно прекращает действие лицензии, не предполагая приостановления действия лицензии либо переоформления ее. В таких случаях прекращенный вид деятельности может быть осуществлен в дальнейшем лишь после получения новой лицензии в порядке, который законодательно установлен. Рассматриваемая мера может применяться исключительно по решению суда и при условии, если лицензиатом не были устранены нарушения лицензионных требований и условий, явившиеся результатом применения административного

приостановления деятельности лицензиата. Иначе говоря, суд может аннулировать лицензию только в том случае, если решением суда уже была приостановлена деятельность за совершение административного

правонарушения, предусматривающего данную меру наказания, и лицензиатом не устранено нарушение в срок, установленный судьей (п. 11 ст. 20 Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности). Для принятия судом решения об аннулировании лицензии установлены существенные основания. Такое решение судом может быть принято лишь в том случае, если нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий повлекли за собой нарушения прав, законных интересов, либо был нанесен ущерб здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Эта правовая позиция нашла отражение в решении арбитражного суда Забайкальского края от 13 июля 2015 г. по делу № А78-7551/2015, в котором было указано, что «такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния. Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц. Поэтому наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии. При рассмотрении данной категории дел необходимо учитывать характер совершенного правонарушения, устранение организацией нарушения либо отсутствие такового, а также иные фактические обстоятельства дела»¹.

Несмотря на то, что спор, рассматриваемый в вышеуказанном решении, затрагивал вопросы, связанные с аннулированием лицензии, выданной на осуществление частной охранной деятельности, указанная правовая позиция находит отражение у арбитражных судов, в том числе в случаях рассмотрения дел, связанных с аннулированием лицензии, дающей право осуществления деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, и иных категорий дел (например, решение Арбитражного суда Московской области от 29 февраля 2016 г. по делу № А41-107807/15^{[170] [171]}), что свидетельствует о необходимости соблюдения принципов справедливости и соразмерности при применении мер

государственного принуждения, административной ответственности.

имеющих

сходство

с мерами

Кроме того, в решениях арбитражных судов отмечается, что принимая решение об аннулировании лицензии или рассматривая вопрос о законности принятого административным органом решения, приостанавливающего действие или аннулирующего лицензию, необходимо опираться не только на нормы Арбитражного процессуального кодекса РФ и иных нормативных актов, но и учитывать положения КоАП РФ, которыми регламентируются вопросы, связанные с порядком привлечения лица к административной ответственности в аспекте обеспечения гарантированной защиты прав этого лица (см., например, Постановление, принятое Четвёртым арбитражным апелляционным судом (г. Чита) от 25 сентября 2014 г. по делу № А19-7770/2014, о признании недействительным распоряжения от 28 апреля 2014 г. № 156-ср, которым была аннулирована лицензия на розничную продажу алкогольной продукции, где говорится, что в процессе рассмотрения дела было установлено несоблюдение со стороны лицензирующего органа установленных КоАП РФ положений, содержащих требования по надлежащему извещению лицензиата о времени и месте рассмотрения вопросов о приостановлении действия лицензии, вопросов об аннулировании лицензии во внесудебном порядке или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд; включая предоставление возможности лицензиату ознакомления с материалами лицензионного дела, дачи пояснений и использования юридической помощи) ^[172] . Эта позиция поддерживается и в многочисленных научно-правовых исследованиях, например, заслуживает внимания высказывание профессора Д.А. Липинского о том, что в административном законодательстве юридическая ответственность предусматривается не только в нормах КоАП РФ. Лишение лицензии и приостановление действия лицензии, по его мнению, следует признать в качестве самостоятельных мер юридической ответственности, а

не мер защиты, так как по своей юридической природе они представляют собой разновидности таких административных наказаний, приведённых в ст. ст. 3.8 и 3.12 КоАП РФ, как лишение специального права и дисквалификация ¹ . Относит к мерам юридической ответственности аннулирование лицензии и Г.В. Мельничук^{[173] [174].}

Таким образом, можно констатировать, что приведённая позиция арбитражных судов разрешает ряд вопросов, связанных с определением правовой природы аннулирования лицензии, что не прошло незамеченным для исследователей данных проблем^[175].

Необходимо заметить, что большинством арбитражных судов нормы Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности, в которых устанавливался судебный порядок аннулирования лицензии, воспринимались как необходимость проведения проверки фактов и обстоятельств, которые послужили основанием обращения лицензирующего органа с иском об аннулировании лицензии, но при этом суд считал возможным не ограничиваться позицией, которую занимал лицензирующий орган, а аргументы последнего о том, что именно факт нарушения законодательства должен рассматриваться в качестве единственного основания для аннулирования лицензии, в то время как фактические последствия допущенных нарушений не являются значимыми при рассмотрении судом требования об аннулировании лицензии, арбитражные суды не признавали, считая, что регулирование данных правоотношений в таком аспекте идет вразрез со взаимосвязанным системным толкованием норм права^[176].

Кроме того, при решении вопроса об аннулировании лицензии необходимо учитывать, что согласно позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июля 2001 г. № 13-П¹, Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1999 г. № С1-7/смп-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие» ^{[177] [178] [179]} , меры государственного понуждения должны применяться с учётом характера совершенного нарушения, размера причинённого вреда, имущественного положения нарушителя и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Подытоживая сказанное, можно выявить два варианта дальнейшего развития законодательства, регулирующего аннулирование лицензии, выданной юридическому лицу:

1. Юридическое закрепление указанной меры в качестве административно-восстановительной посредством введения в КАС РФ новой главы «Производство по делам об аннулировании лицензии». Этот вариант является приемлемым, поскольку будет способствовать дальнейшей систематизации законодательства об административном судопроизводстве

ввиду того, что дела об аннулировании лицензии носят ярко выраженный публично-управленческий характер. Вместе с тем указанный вариант не решит весь комплекс проблем, связанных с применением аннулирования лицензии. Дело в том, что действующее арбитражно-процессуальное законодательство предполагает задействование механизма аннулирования лицензии только тогда, когда в законодательстве, предусматривающем лицензирование какой-либо деятельности, прямо указано, что лицензия аннулируется в судебном порядке. В иных случаях арбитражное судопроизводство осуществляется только при обжаловании в суд решения органа исполнительной власти об аннулировании лицензии. Систематизация административного судопроизводства не способна данный вопрос разрешить. Кроме того, рассмотрение подобных дел для КАС РФ в целом не характерно, поскольку административные дела связаны с защитой нарушенных прав и свобод либо с санкционированием судом отдельных управленческих действий некарательного характера. В КАС РФ имеется только два примера производства по применению карательных мер в ст. 20 - это производство «5) о приостановлении деятельности или о ликвидации региональных отделений либо иных структурных подразделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных религиозных организаций,

централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных

организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации;

6) о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территории одного субъекта Российской Федерации»^[180].

2. Оптимальным вариантом дальнейшего совершенствования законодательства является установление аннулирования лицензии и иных мер, связанных с принудительным прекращением её действия (отзыв лицензии Банком России; исключение из реестра лицензий субъекта Российской Федерации сведений обо всех многоквартирных домах, в отношении которых лицензиат осуществляет деятельность по управлению), в качестве

административного наказания, если лицо нарушает лицензионные требования. При этом целесообразным представляется обобщённый вариант наименования такой меры в виде лишения специального права, предоставленного юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, что позволит подвести под содержание этой меры любую форму принудительного прекращения действия лицензии. Реализация данного предложения будет в полной мере соответствовать вышеизложенной позиции арбитражных судов о наличии у аннулирования лицензии карательной сущности. Кроме того, рассмотрение дела об административном правонарушении в сфере лицензирования потребует от правоприменителя устанавливать все элементы состава административного деликта, виновность юридического лица или индивидуального предпринимателя. В связи с тем, что применение данной меры затрагивает конституционное право граждан на свободу предпринимательской деятельности, следует наделить компетенцией по рассмотрению соответствующих дел исключительно судебные органы. Установление такого административного наказания потребует от законодателя одновременной корректировки материально-правовых норм, определяющих составы административных правонарушений в сфере лицензирования.

Вследствие этого представляется целесообразным дополнение ст. 14.1 КоАП РФ частью 5, устанавливающей административную ответственность за повторное осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным

разрешением (лицензией), в виде лишения специального права, предоставленного юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю. Аналогичную меру следует предусмотреть и в ст. 19.20 КоАП РФ посредством дополнения её частью 4, в которой будет устанавливаться административная ответственность за повторное осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), если специальное разрешение (лицензия) обязательно (обязательна). Одновременной

корректировке целесообразно подвергнуть и общие положения о лишении специального права, исключив упоминание о физическом лице из наименования этой меры по п. 5 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ. Соответственно, ч. 1 ст. 3.8 КоАП РФ следует дополнить предложением следующего содержания «Лишение юридического лица или индивидуального предпринимателя, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за повторное грубое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса». Случаи, когда в указанной статье упоминается о физическом лице, следует заменить «физическое лицо» на «гражданин», поскольку термином «физические лица» охватываются и индивидуальные предприниматели.

Аннулирование лицензии должно влечь для юридического лица негативные последствия не только в виде прекращения лицензируемого вида деятельности, но и в виде невозможности повторного её получения в течение определённого срока, что обеспечит эффективность данного наказания и достижение цели общей и частной превенции. Такой срок устанавливается в ряде случаев в законодательстве. К примеру, в ст. 26 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об оружии»^[181] указано, что в случае аннулирования лицензии на приобретение оружия или разрешения на хранение оружия юридическое лицо вправе повторно обратиться за их получением по истечении трёх лет со дня аннулирования лицензии или разрешения. По п. 5 ч. 1 ст. 193 ЖК РФ лицензия не может быть выдана при наличии в сводном федеральном реестре лицензий на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами информации об аннулировании лицензии, ранее выданной лицензиату, а такая информация содержится в реестре в течение трёх лет (ч. 6 ст. 195 ЖК РФ). В иных законодательных актах такой срок не устанавливается, например, в таких нормативно-правовых актах, как федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции». Отсутствие такого срока не способствует обеспечению законности и государственной дисциплины в соответствующих сферах государственного управления, поскольку юридическое лицо вправе инициировать производство по получению новой лицензии сразу же после вступления в силу решения об аннулировании лицензии. При установлении такого срока в качестве срока административного наказания следует исходить из принципиального подхода законодателя к относительной определённости любых срочных административных наказаний, что означает установление минимального и максимального сроков. Для достижения карательного эффекта целесообразно установление минимального шестимесячного срока запрета на получение лицензии, а максимальный срок следует ограничить тремя годами исходя из действующего законодательства об отдельных видах деятельности, в котором он обозначен. Минимальный шестимесячный срок следует установить исходя из необходимости обеспечения баланса интересов государства и хозяйствующих субъектов. С одной стороны, требуется обеспечить достижение целей административной ответственности (предупреждения совершения новых административных правонарушений), что установлением менее длительного срока обеспечить не представляется возможным. С другой стороны, введение более длительного минимального срока наказания существенным образом повлияет на специальную правосубъектность хозяйствующих субъектов, которые в течение значительного промежутка времени не смогут осуществлять экономическую деятельность, подлежащую лицензированию, что неблагоприятно отразится как на их экономическом состоянии, так и на экономическом состоянии государства. К тому же в законодательстве Республики Беларусь также имеется пример установления минимального шестимесячного срока аналогичного наказания (о чём будет идти речь в следующем параграфе).

Таким образом, ч. 2 ст. 3.8 КоАП РФ целесообразно изложить в таком виде: «Срок лишения специального права, предоставленного гражданину, не может быть менее одного месяца и более трёх лет. Лишение специального права, предоставленного юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, влечёт запрет на получение новой лицензии (разрешения) на срок от шести месяцев до трёх лет».

Практическое внедрение вышеуказанных предложений позволит реализовать карательный потенциал аннулирования лицензии и иных форм принудительного прекращения действия лицензии, что соответствует сущности данных мер. Одновременно будут устранены недостатки правового регулирования их применения, поскольку основания их назначения будут урегулированы в КоАП РФ, а в качестве административно-юрисдикционного субъекта, рассматривающего дело об административном правонарушении, будет выступать суд.