§ 2.2. Административные права и обязанности субъектов гражданского общества.

Взаимодействие - это всегда совместная деятельность нескольких субъектов, в правовом пространстве приобретающая форму правоотношения, либо возможно взаимодействие и во внеправовых формах, таких как, например, согласование позиций, однако и в таких случаях обнаруживаются правовые элементы.

Прежде всего, конечно, граждане и их объединения в любой форме имеют конституционные права, позволяющие им действовать по тем направлениям, по которым возможно взаимодействие с органами внутренних дел.

Здесь главное - конституционное (естественное даже) право граждан защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ). Можно также назвать право на жизнь (ч. 1 ст. 20), на охрану достоинства личности (ч. 1 ст. 21), на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22), на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23), на неприкосновенность жилища (ст. 25), на свободу передвижения по территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 27), на свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом (ч. 4 ст. 29), право на объединение и свободу деятельности общественных объединений (ч. 1 ст. 30), свободу собраний (ст. 31), право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), право частной собственности (ст. 35), право на информацию об обстоятельствах и фактах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41), право на получение квалифицированной юридической помощи (ч.

Конституция РФ не устанавливает запреты и обязанности, непосредственно связанные с деятельностью граждан по направлениям, по которым возможно взаимодействие с органами внутренних дел. Можно назвать лишь общие обязанности платить налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Вместе с тем, один запрет прямо адресован гражданам, объединяющимся или желающим объединиться для решения каких-то общих задач. Это запрет создавать и общественные объединения, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13).

Конституционные права обеспечивают необходимую для проявления социально-правовой активности граждан и их объединений как субъектов гражданского общества юридическую свободу, которую обычно понимают в теории права как возможность мыслить и поступать по собственной воле в пределах, определенных правовыми нормами, т.е. в форме правомерного поведения^[199]. Без этого, во-первых, нельзя говорить о сформировавшемся гражданском обществе, во-вторых, без этого невозможна позитивная социально-правовая активность, направленная на охрану правопорядка, обеспечение общественной безопасности.

Но конституционные права не всегда могут быть прямо реализованы. Необходимы законодательные акты, уточняющие, детализирующие конституционные положения, обеспечивающие практическую возможность их реализации. По основным направлениям взаимодействия полиции с институтами гражданского общества за последнее время приняты федеральные закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а также уже апробированные практикой федеральные законы от 10 июня 2008 г.

Предположительно, отдельные вопросы данной тематики должны регулироваться УК РФ, КоАП РФ и другими федеральными законами. Рассмотрим их на предмет установления особенностей административно - правового статуса институтов гражданского общества во взаимодействии с полицией.

Участие граждан в охране общественного порядка

Из статьи 4 Федерального закона о народных дружинах вытекает, что граждане вправе:

- добровольно участвовать в охране общественного порядка;

- защищать себя от противоправных действий всеми способами, не запрещенными законом;

- взаимодействовать с органами внутренних дел (полицией), иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Кроме того, права граждан определены в ст. 8 Федерального закона:

- информировать органы внутренних дел (полицию) и иные правоохранительные органы;

- участвовать в мероприятиях по охране общественного порядка по приглашению органов внутренних дел;

- участвовать в охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий по приглашению их организаторов;

- участвовать в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в органах внутренних дел, по их приглашению;

- содействовать органам внутренних дел (полиции) в иных формах.

Из основных направлений деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, перечисленных в ч. 2 ст. 11 Федерального закона о народных дружинах, вытекают еще права:

- участвовать в предупреждении и пресечении правонарушений;

- распространять правовые знания, разъяснять нормы поведения в общественных местах.

А для народных дружин ч. 6 ст. 12 Федерального закона о народных дружинах предусматривает еще одно право - участвовать в предупреждении и пресечении правонарушений на территории по месту создания народной дружины. Вместе с тем, право участвовать в охране общественного порядка для них ограничено (или, наоборот, расширено по сравнению с другими общественными организациями правоохранительной направленности) возможностью привлечения к охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций.

Положения ст. 8 Федерального закона, по нашему мнению, уже не предполагают той свободы граждан по самозащите, которая устанавливается принципами в ст. 4 данного Федерального закона. Практически права граждан сводятся к содействию, к участию тогда, когда позовут. Таким образом, гражданам и институтам гражданского общества отказывается в самостоятельности и в инициативе.

Ограничения, связанные с охраной общественного порядка, установлены в ст. 5 Федерального закона о народных дружинах:

- не допускается выдавать общественные правоохранительные формирования (и их членов) за подразделения органов внутренних дел (и их сотрудников);

- не допускается привлечение граждан к участию в мероприятиях по охране общественного порядка, заведомо предполагающих угрозу их жизни и здоровью.

Что касается второго ограничения, то, по нашему мнению, оно адресовано органам внутренних дел, иным государственным органам и органам местного самоуправления. Запретить гражданам охранять общественный порядок в каких-то чрезвычайных условиях, угрожающих их жизни и здоровью, невозможно. Так, например, в 1999 г. граждане самостоятельно обеспечивали свою безопасность. В таких ситуациях гражданское бездействие может гораздо больше угрожать безопасности людей, чем активные действия, несмотря на их опасность.

Обязанности граждан и институтов гражданского общества в Федеральном законе о народных дружинах определены, по нашему мнению, недостаточно четко и определенно. Так, ст. 7 Федерального закона предусматривает включение общественных объединений

правоохранительной направленности в региональные реестры.

Вместе с тем, из ст. 7 Федерального закона о народных дружинах не ясно, могут ли участвовать в охране общественного порядка, в обеспечении общественной безопасности объединения, не включенные в региональные реестры? Обратимся опять же к опыту 1999 г. В это время обеспечение общественной безопасности осуществляли институты гражданского общества, формировавшиеся стихийно из волонтеров - из граждан, понимавших, что кроме них самих никто не в состоянии обеспечить их безопасность. Возможно ли в аналогичной ситуации требовать от таких граждан-волонтеров сбора документов, регистрации в региональном реестре и т.д? Представляется, что это требование сделало бы невозможной реализацию гражданами своего конституционного права на самозащиту.

В этом отношении представляет интерес обращение к историческим фактам. В.И. Романов пишет, что в регионе были случаи, например, на Усть- Катавском заводе, когда рабочие, недовольные бездеятельностью, недееспособностью сформированных Временным правительством подразделений народной милиции, силой разгоняли их, отбирали у них оружие и вооружали собственные отряды, охранявшие рабочие поселки^[200]. Это свидетельствует о наличии в российском обществе потенциала правоохранительной активности, который реализуется при возникновении угрозы жизни людей по инициативе «снизу». В этом же ряду стоят примеры объединения граждан для охраны общественной безопасности в период 1999 г., когда неустановленными лицами было совершено несколько подрывов жилых домов с многочисленными жертвами.

Дальнейшее изучение положений Федерального закона о народных дружинах показывает, что общественные объединения, не включенные в региональные реестры, лишены права участвовать в охране общественного порядка.

В ч. 2 ст. 11. Федерального закона о народных дружинах содержится еще одно ограничение - общественные объединения могут участвовать в охране общественного порядка только по месту их создания, т.е. в границах муниципального образования.

Негативной оценки заслуживают использованные в Федеральном законе о народных дружинах термины, в частности, термин «правоохранительные органы». Данное понятие не определено законодательно, может толковаться как расширительно, так и ограничительно. Например, можно отнести к правоохранительным органам суд, но взаимодействие институтов гражданского общества с судом будет угрожать независимости суда. С другой стороны, МЧС России не является правоохранительным органом, вследствие чего может быть ограничено право на взаимодействие институтов гражданского общества с МЧС России в поиске потерявшихся граждан. Кроме того, в п. 6 ст. 4 Федерального закона о народных дружинах перечисляются правоохранительные органы и органы государственной власти, что позволяет предположить, что законодатель под правоохранительными органами имел в виду какие-то органы, не относящиеся к органам государственной власти. Но в Российской Федерации таких правоохранительных органов не существует.

В п. 1 ч. 1 ст. 8 еще раз встречается термин «правоохранительные органы». Гражданам предоставляется право информировать их о нарушениях и угрозах общественному порядку. Буквальное толкование данной нормы приводит к выводу о том, что граждане лишены права информировать о нарушениях и угрозах иные государственные органы, не относящиеся к правоохранительным органам. Так, например, обнаруживается угроза жизни и здоровью граждан, исходящая от какого либо опасного производственного (химического, ядерного) объекта. Орган государственной власти, уполномоченный обеспечивать безопасность таких объектов - Ростехнадзор, не являющийся правоохранительным органом. В других случаях может возникнуть необходимость обращения в Россельхознадзор, Роспотребнадзор и др.

В данном случае п. 1 ч. 1 ст. 8 Федерального закона о народных дружинах противоречит Конституции РФ (ст. 33), Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан». Кроме того, право граждан и общественных объединений направлять всем субъектам административной юрисдикции материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, вытекает из ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. Часть 2 статьи 28.1 КоАП РФ устанавливает обязанность должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать обращения граждан и общественных объединений с вынесением соответствующего правового акта - определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении либо протокола об административном правонарушении или определения о возбуждении дела об административном правонарушении и назначении административного расследования.

Исходя из изложенного, представляется необходимым в п. 6 ст. 4 Федерального закона о народных дружинах исключить слова «иных правоохранительных органов», а в п. 1 ч. 1 ст. 8 Федерального закона слово «правоохранительные» заменить словом «уполномоченные».

Не вяжется с практическим опытом условие, установленное в п. 3 ч. 6 ст. 12 Федерального закона о народных дружинах, в соответствии с которым участвовать в охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций вправе только народные дружины. В критических ситуациях, в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций проявляется гражданская активность вне существующих организационных форм. По нашему мнению, отказывать гражданам и стихийно формирующимся институтам гражданского общества в реализации их права на самозащиту именно в чрезвычайных ситуациях недопустимо.

По нашему мнению, в этой части Федеральный закон о народных дружинах должен быть пересмотрен. Необходимо предоставить право участвовать в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности, предупреждении и пресечении различных правонарушений более широкому кругу граждан и их объединений, в том числе, волонтерских, не имеющих статуса общественной организации, юридического лица.

В этом отношении представляется более удачным отклоненный Государственной Думой проект федерального закона № 146414-5 «Об участии граждан в охране общественного порядка», вносившийся депутатами и членами Совета Федерации В.А. Васильевым, А.И. Гуровым, Т.Н. Москальковой, В.И. Федоровым, А.А. Чекалиным и др. в 2010 г.

В ст. 6 данного законопроекта предусматривалось, что граждане, самостоятельно участвуя в охране общественного порядка, вправе принимать меры, не противоречащие законодательству, по самозащите своих прав и свобод в сфере общественного порядка; содействовать органам внутренних дел, другим органам, уполномоченным осуществлять охрану общественного порядка; сотрудничать на внештатной основе с органами внутренних дел; обращаться с предложениями по вопросам охраны общественного порядка в органы, уполномоченные осуществлять охрану общественного порядка.

Таким образом, предлагалось четыре основных формы участия граждан в охране общественного порядка: 1) самозащита; 2) содействие полиции; 3) внештатное сотрудничество с полицией; 4) направление обращений.

Кроме того, предлагалось три формы участия в деятельности общественных объединений, народных дружин и территориального общественного самоуправления.

В ст. 7 законопроекта раскрывались права граждан, реализуемые в форме самозащиты, в том числе: применять имеющееся у них на законных основаниях оружие для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости; оказывать помощь другим гражданам, жизни, здоровью и собственности которых угрожает опасность; предъявлять законные требования к гражданам и должностным лицам о прекращении противоправного посягательства; обращаться в средства массовой информации; защищать свои права и интересы в суде; обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления^[201].

Принятый Федеральный закон о народных дружинах воспроизводит патерналистскую модель, что проявляется в допущении лишь содействия полиции со стороны граждан, исключении проявлений самостоятельной активности.

В связи с изложенным представляется необходимым внести в Федеральный закон о народных дружинах следующие изменения:

1) п. 1 ст. 2 изложить в следующей редакции:

«1) участие граждан в охране общественного порядка - принятие гражданами и их объединениями не противоречащих федеральному закону мер в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах, оказание помощи органам внутренних дел (полиции) и иным уполномоченным органам;»

2) в п. 6 ст. 4 слова «иных правоохранительных органов,» исключить;

3) часть 2 статьи 5 изложить в следующей редакции:

«2. Привлечение граждан к участию в мероприятиях по охране общественного порядка, заведомо предполагающих угрозу их жизни и здоровью, не допускается.»;

4) главу 9 дополнить новой статьей 8.1 следующего содержания:

«8.1. Самостоятельное участие граждан в охране общественного порядка

1. Каждый гражданин вправе участвовать в охране общественного порядка самостоятельно или совместно с другими гражданами.

2. Граждане, самостоятельно участвуя в охране общественного порядка, вправе:

1) принимать меры, не противоречащие законодательству, по самозащите своих прав и свобод в сфере общественного порядка;

2) обращаться с предложениями по вопросам охраны общественного порядка в органы, уполномоченные осуществлять охрану общественного порядка.».

Поиск потерявшихся граждан

Участие институтов гражданского общества в поиске потерявшихся граждан до вступления в силу Федерального закона о народных дружинах не регламентировалось нормативными правовыми актами. В названном Федеральном законе появилась специальная статья 9, посвященная данному направлению деятельности, несмотря на то, что это направление выходит за рамки круга общественных отношений, которые могли бы регулироваться федеральным законом об участии граждан в охране общественного порядка, т.к. поиск потерявшихся не может быть отнесен к охране общественного порядка.

В соответствии с положениями ст. 9 Федерального закона о народных дружинах в поиске лиц, пропавших без вести, вправе принимать участие граждане, достигшие возраста 18 лет. Граждане, участвующие в поиске, вправе:

- формировать поисковые группы;

- определять маршруты и места поиска;

- оказывать помощь полиции и иным правоохранительным органам в мероприятиях по поиску;

- получать от полиции и иных правоохранительных органов, органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимую информацию;

- осуществлять иные права, предусмотренные законодательством.

Помимо перечисленных прав ч. 4 ст. 9 Федерального закона возлагает

на граждан, участвующих в поиске, обязанности:

- не мешать сотрудникам полиции и иных правоохранительных органов при реализации ими своих должностных полномочий;

- сообщать сотрудникам полиции информацию о фактах, имеющих значение для поиска;

- оказывать первую помощь гражданам при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих их жизни и здоровью, при наличии соответствующей подготовки и (или) навыков.

Анализ представленных положений дает нам основания утверждать о наличии в положениях ст. 9 Федерального закона существенных недостатков.

Во-первых, п. 2 ч. 3 ст. 9 Федерального закона о народных дружинах, декларируя право граждан на получение общедоступной информации о лицах, пропавших без вести, о месте их предполагаемого поиска, иную необходимую для поиска общедоступную информацию, ограничивает данное право установленным законодательством Российской Федерации порядком получения указанной информации. При этом, такой порядок не установлен, ни законодательством, ни правительственными актами, ни актами МВД России или МЧС России. Как следствие, граждане, осуществляющие поиск потерявшихся, не могут получить необходимую информацию, либо вынуждены получать ее, используя неформальные связи.

Кроме того, по нашему мнению, порядок предоставления поисковикам необходимой информации должен быть установлен непосредственно Федеральным законом о народных дружинах.

Известна, например, такая проблема. Волонтеры ищут заблудившегося в лесу грибника, имеющего сотовый телефон. Человек не может по телефону описать точное свое местонахождение. Но оператор сотовой связи имеет техническую возможность установить географические координаты места, в котором находится телефон. Эта операция должна быть проделана как можно быстрее по многим причинам, в том числе потому, что батарея телефона быстро садится. А после того, как телефон отключится, его уже будет невозможно засечь. Надо заметить, что сотовые телефоны все чаще помогают найти потерявшихся людей. Так, ГУ МЧС по Московской области сообщает о находке гражданина 21 июня 2014 г. в Клинском районе. Спасатели ГКУ МО «Мособлпожспас» имеют необходимое оборудование для такого поиска^[202].

Во-вторых, указание на то, что граждане, участвующие в поиске пропавших, вправе осуществлять иные права, предусмотренные федеральными законами, не несет никакой смысловой нагрузки. Это очевидное утверждение, которое можно с тем же успехом адресовать любым гражданам, в том числе тем, которые не участвуют в поиске потерявшихся.

В-третьих, вряд ли обосновано ограничение права граждан на участие в поиске потерявшихся, возрастной границей в 18 лет. Мы не видим препятствий для участия в поиске заблудившихся в лесу пожилых людей - грибников, например, их родственниками, включая несовершеннолетних внуков. Более того, вряд ли можно федеральным законом запретить такие действия.

В-четвертых, законодатель использовал в ст. 9 Федерального закона о народных дружинах термин «лицо, пропавшее без вести». Этот термин имеет легальную дефиницию. В Модельном законе о лицах, пропавших без вести: «Лицо, пропавшее без вести, - человек, местонахождение которого неизвестно его родственникам и (или) который на основании достоверной информации и в соответствии с национальным законодательством (государства) объявлен лицом, пропавшим без вести, в связи с международным или немеждународным вооруженным конфликтом, ситуацией насилия или беспорядков внутри страны»¹.

Во многих случаях, когда граждане-волонтеры и представители институтов гражданского общества участвуют в поиске, речь идет о людях, заблудившихся в населенных пунктах (в городах) или в лесу (грибники). Например поисковый отряд Лиза Алерт в 2012 г. искали 151 человека в городской среде и 135 в пригородной среде^{[203] [204]. Можно сказать, что примерное место нахождения потерявшихся часто известно - лесной массив, территория населенного пункта. Более того, нередки случаи, когда поисковики и родственники выходят на связь с потерявшимися по телефону. Поэтому говорить о поиске исключительно лиц, пропавших без вести, не совсем корректно.}

В целом, ст. 9 Федерального закона о народных дружинах не несет никакой смысловой нагрузки. Кроме того, что в ней констатируются очевидные вещи, она не устанавливает каких-либо существенных прав или обязанностей, ни для институтов гражданского общества, ни для полиции в части взаимодействия по вопросам поиска потерявшихся людей. Учитывая, что данная статья и предмет ее регулирования вообще не входят в круг отношений, регулируемых данным Федеральным законом в соответствии с его названием (поиск потерявшихся имеет весьма опосредованное отношение к охране общественного порядка), мы считаем необходимым исключить ст. 9 из Федерального закона о народных дружинах.

На основании вышеизложенного можно утверждать, что вопросы взаимодействия институтов гражданского общества с полицией и другими государственными органами, органами местного самоуправления в настоящее время законодательно не регламентируются.

Заметим, что в региональном законодательстве встречаются положения, обязывающие органы государственной власти размещать на своих официальных сайтах в сети «Интернет», а также в средствах массовой информации, в том числе на общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах, общедоступную информацию о лицах, пропавших без вести, месте их предполагаемого поиска, контактную информацию координаторов мероприятий по поиску, иную общедоступную информацию, необходимую для эффективного поиска лиц, пропавших без вести^[205], в то время как Федеральный закон о народных дружинах лишь предоставляет поисковикам право получать от органов внутренних дел указанную информацию.

По нашему мнению, в части взаимодействия полиции с институтами гражданского общества по поиску потерявшихся людей законодательно должна быть закреплена только обязанность полиции оказывать информационное и техническое, в некоторых случаях возможно и организационное содействие поисковикам. Ведь в отличие от полиции поисковики в состоянии собрать достаточное количество людей для охвата территории поиска, но эти люди не имеют тех возможностей, которые предоставлены полиции федеральными законами.

Антикоррупционная экспертиза

Граждане и организации имеют следующие права в части осуществления независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов:

- получить статус независимого эксперта путем аккредитации в Минюсте России;

- знакомиться с текстами проектов нормативных правовых актов в тот же день, когда эти проекты направляются на согласование в государственные органы и организации;

- направлять заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, отмечать в них коррупциогенные факторы и предлагать пути их устранения;

- ожидать, что их экспертные заключения будут изучены, а содержащиеся в них предложения - учтены;

- получать мотивированные ответы по результатам рассмотрения экспертных заключений.

К сожалению, взаимодействие в части проведения независимой антикоррупционной экспертизы и оценки регулирующего воздействия осуществляется очень плохо. Общественность не проявляет заинтересованности и не направляет предложения. Проведенный анализ материалов, размещенных на сайте http://regulation.gov.ru/ МВД России, показывает, что на них не поступает предложений со стороны институтов гражданского общества. Так, без замечаний прошло общественное обсуждение проекта постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 октября 1994 г. № 1122»; проекта приказа МВД России «Об утверждении Перечня должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации, правомочных направлять запросы на получение судебного решения о выдаче кредитной организацией справок по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по операциям, счетам и вкладам физических лиц»; проекта приказа МВД России «О внесении изменений в приказ МВД России от 9 апреля 2013 г. № 198 «Об утверждении Перечня должностей сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных выносить постановление о помещении несовершеннолетних на срок до 48 часов в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел»; проекта приказа МВД России «О внесении изменений в Порядок осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденный приказом МВД России от 8 июля 2011 г. № 818»; проекта приказа МВД России, Минпромторга России, ФТС России «О внесении изменений в Положение о паспортах транспортных средств и паспортах шасси транспортных средств, утвержденное приказом МВД России, Минпромэнерго России, Минэкономразвития России от 23 июня 2005 г. № 496/192/134». Нам не удалось обнаружить ни одного случая, когда бы обсуждение действительно состоялось¹.

В чем же могут быть причины такой пассивности в то время как в реестре, утвержденном Минюстом России по состоянию на 1 сентября 2014 г. указано 1666 независимых экспертов, подавляющее большинство из которых составляют юристы?^{[206] [207]}

По нашему мнению, основных проблем здесь две. Во-первых, сам механизм участия граждан в антикоррупционной экспертизе усложнен. Во- вторых, непрозрачен механизм учета замечаний и предложений, высказываемых независимыми экспертами.

Введение разрешительного порядка допуска граждан к осуществлению независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, по нашему мнению, не может быть обосновано.

Ограничение круга лиц, допущенных к проведению антикоррупционной экспертизы, только аккредитованными экспертами вызывает у них опасения в том, что если они будут резко критиковать проект, их лишат аккредитации. Кроме того, необходимость прохождения процедуры аккредитации может кого-то остановить еще на этом этапе.

Главное же здесь, по нашему мнению, заключается в умалении права граждан на обращение, закрепленное Конституцией РФ и Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан», которые не предусматривают каких-либо условий типа прохождения аккредитации для того, чтобы направить в государственный орган обращение, содержащее критическое мнение о проекте нормативного правового акта и предложения по устранению недостатков, выявленных гражданином. Заметим, что, ни в уголовном процессе, ни в гражданском процессе, ни в производстве по делам об административных правонарушениях требований об аккредитации экспертов не предусмотрено. Очевидно, что процедура аккредитации независимых экспертов направлена на ограничение круга лиц, чье мнение разработчики проектов нормативных правовых актов должны учитывать.

Кроме того, вообще не ясен смысл аккредитации независимых экспертов, если в соответствии с положениями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» экспертное заключение, направленное гражданином или организацией, не являющимися аккредитованными экспертами, все равно должно быть изучено, высказанные там предложения и замечания должны быть учтены, а заявителю должен быть направлен мотивированный ответ!

Второе обстоятельство - непрозрачность механизма учета мнений независимых экспертов - должно быть устранено путем установления обязанности разработчиков проектов нормативных правовых актов публиковать экспертные заключения и свои отзывы на указанные в них замечания и предложения, например, в форме справки или акта учета замечаний.

На основании изложенного предлагаем исключить из ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» положения, касающиеся аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы, для чего изложить ч. 1 ст. 5 в следующей редакции:

«1. Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок и учета заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции.».

Общественный контроль

В соответствии с Федеральным законом от 21 юля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» граждане имеют следующие права:

- добровольно участвовать в осуществлении контроля лично или в составе общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций;

- организовывать, инициировать проведение мероприятий общественного контроля;

- запрашивать у органов государственной власти необходимую для осуществления общественного контроля информацию за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

- посещать органы государственной власти и организации, осуществляющие публичные полномочия;

- давать оценку деятельности органов государственной власти, включая

полицию;

- подготавливать итоговый документ по результатам осуществления общественного контроля и направлять его на рассмотрение в органы государственной власти, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, в органы прокуратуры;

- на обязательное рассмотрение органами государственной власти итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, на учет предложений, рекомендаций и выводов;

- обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

- на использование разнообразных форм контроля;

- на раскрытие информации, полученной в результате общественного контроля (в рамках закона, разумеется).

Обязанности:

- соблюдать требования законодательства об общественном контроле;

- не вмешиваться необоснованно в деятельность органов государственной власти, не создавать препятствия их законной деятельности;

- исходить при осуществлении общественного контроля из принципа презумпции добросовестности деятельности органов государственной власти;

- соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния решений политических партий на осуществление общественного контроля;

- предоставлять информацию о результатах общественного контроля органам государственной власти и средствам массовой информации, соблюдать конфиденциальность ограничено федеральными законами.

В области общественного контроля в качестве институтов государственной власти могут выступать граждане - общественные инспекторы или общественные эксперты, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные структуры.

Федеральный закон об общественном контроле вступил в силу 2 августа 2014 г., поэтому на данном этапе изучить практику его реализации не представляется возможным. Не сформировались институты гражданского общества, нацеленные на взаимодействие с полицией в форме проведения общественного контроля за ее деятельностью, а существующие организации, готовые проводить мероприятия по общественному контролю за деятельностью полиции, пока не определились с целями, задачами и предметами проведения контрольных мероприятий в отношении органов внутренних дел. В свою очередь органы внутренних дел пока также не готовы к участию во взаимодействии с институтами гражданского общества в качестве подконтрольного объекта. Проведенное нами интервьюирование представителей региональных законодательных органов и общественных палат (Нижегородской, Саратовской, Тюменской областей) и изучение имеющихся в открытом доступе материалов показало, что реализация положений Федерального закона об общественном контроле ограничивается разработкой региональных нормативных правовых актов, но никаких практических мероприятий по общественному контролю не проводится.

В то же время, действует Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76- ФЗ (ред. от 21.12.2013) «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»^[208]. В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции», в состав полиции входят, в том числе, подразделения, организации и службы, на которые возлагается содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации.

Субъектами общественного контроля в соответствии с данным Федеральным законом являются общественные наблюдательные комиссии (далее - ОНК), образуемые в субъектах Российской Федерации в порядке, установленном статьей 10 данного Федерального закона, и их члены.

Права ОНК:

- получать уведомление о случаях привлечение члена ОНК в качестве подозреваемого или обвиняемого - с момента фактического задержания его в качестве лица, подозреваемого в совершении преступления, а также об административном задержании члена ОНК на срок более трех часов;

- принимать решение о прекращении полномочий члена ОНК;

- посещать места принудительного содержания для осуществления общественного контроля;

- рассматривать предложения, заявления и жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;

- принимать решения по результатам проведения общественного контроля;

- направлять материалы по итогам общественного контроля Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте Российской Федерации, уполномоченному по защите прав предпринимателей в соответствующем субъекте Российской Федерации, в Общественную палату РФ, общественную палату соответствующего субъекта Российской Федерации, в администрации мест принудительного содержания, общественные объединения, выдвинувшие кандидатов в члены общественной наблюдательной комиссии, средства массовой информации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также в иные компетентные государственные органы или их должностным лицам;

- взаимодействовать с органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, общественными организациями и иными субъектами;

- участвовать в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие;

- проводить общественные слушания по вопросам своей деятельности. Обязанности ОНК:

- утвердить регламент ОНК на первом своем заседании большинством голосов¹;

- в своей деятельности руководствоваться Кодексом этики членов общественных наблюдательных комиссий, который утвержден членами Общественной палаты РФ (протокол № 28-П от 12 июля 2012 г.);

- осуществлять деятельность в соответствии с регламентом ОНК, утверждаемым на первом заседании ОНК и т.д.

Права членов ОНК установлены отдельно в ст. 16 Федерального закона:

- в составе не менее двух членов ОНК без специального разрешения в установленном МВД России, порядке посещать места принудительного содержания при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка. Члены ОНК вправе посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики, библиотеки, столовые, штрафные и дисциплинарные изоляторы, одиночные камеры, помещения для обеспечения личной безопасности лиц, находящихся в местах принудительного ^{[209] [210] [211] [212] [213] содержания, иные помещения мест принудительного содержания, за исключением объектов и сооружений, на посещение которых необходимо согласие администраций мест принудительного содержания;}

- беседовать с лицами, содержащимися в местах принудительного содержания (за исключением подозреваемых и обвиняемых), в установленном порядке;

- принимать и рассматривать предложения, заявления и жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;

- запрашивать у администраций мест принудительного содержания и получать от них сведения и документы, необходимые для проведения общественного контроля и подготовки заключений, предложений или обращений ОНК;

- обращаться по вопросам обеспечения прав человека в местах принудительного содержания к должностным лицам администраций мест принудительного содержания, учреждений и органов МВД России и их территориальных органов, в ведении которых находятся места принудительного содержания, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- оказывать воздействие на лиц, содержащихся в местах принудительного содержания, в целях их исправления, решать вопросы обеспечения благоприятных условий их содержания, создания условий для их адаптации к жизни в обществе.

Члены ОНК обязаны:

- соблюдать требования нормативных правовых актов, регулирующих работу мест принудительного содержания;

- подчиняться законным требованиям администрации мест принудительного содержания;

- не создавать препятствия осуществлению процессуальных действий;

- не участвовать в проведении общественного контроля места принудительного содержания, в котором находится его близкий родственник либо лицо, причастное к производству по уголовному делу, по которому член ОНК является потерпевшим, свидетелем, защитником или иным лицом, участвующим в производстве по делу;

- не получать материальное вознаграждение за свою деятельность по осуществлению общественного контроля;

- не разглашать данные предварительного расследования;

- согласовывать с администрацией места принудительного содержания мероприятия, направленные на оказание содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, указывать персональные данные участвующих в таких мероприятиях представителей общественных объединений, социально ориентированных некоммерческих организаций.

Таким образом, в ходе исследования было установлено следующее.

1. В настоящее время нормативным правовым регулирование обеспечены лишь три направления деятельности институтов гражданского общества:

1) участие граждан в охране общественного порядка;

2) участие в проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

3) осуществление общественного контроля.

2. Федеральные законы, регулирующие деятельность институтов гражданского общества по перечисленным направлениям, ограничивают конституционные права граждан, включая право на самозащиту, на проявление социальной активности, предусматривая участие граждан и общественных организаций в различных мероприятиях только по приглашению в форме содействия, но не по собственной инициативе.

Представляется необходимым внести в Федеральный закон о народных дружинах следующие изменения:

1) п. 1 ст. 2 изложить в следующей редакции:

«1) участие граждан в охране общественного порядка - принятие гражданами и их объединениями не противоречащих федеральному закону мер в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах, оказание помощи органам внутренних дел (полиции) и иным уполномоченным органам;»

2) в п. 6 ст. 4 слова «иных правоохранительных органов,» исключить;

3) часть 2 статьи 5 изложить в следующей редакции:

«2. Привлечение граждан к участию в мероприятиях по охране общественного порядка, заведомо предполагающих угрозу их жизни и здоровью, не допускается.»;

4) главу 9 дополнить новой статьей 8.1 следующего содержания:

«8.1. Самостоятельное участие граждан в охране общественного порядка

1. Каждый гражданин вправе участвовать в охране общественного порядка самостоятельно или совместно с другими гражданами.

2. Граждане, самостоятельно участвуя в охране общественного порядка, вправе:

1) принимать меры, не противоречащие законодательству, по самозащите своих прав и свобод в сфере общественного порядка;

2) обращаться с предложениями по вопросам охраны общественного порядка в органы, уполномоченные осуществлять охрану общественного порядка.»;

5) статью 9 исключить.

В Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» исключить из ч. 1 ст. 5 положения, касающиеся аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы, для чего изложить ч. 1 ст. 5 в следующей редакции:

«1. Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок учета заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции.».