§ 3. Административные наказания за появление в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения

Анализируя позиции ученых-административистов , можно выделить признаки административных наказаний: 1) это карательно-воспитательные меры; 2) их применение является принудительным; 3) применяются уполномоченными органами; 4) применяются только к лицам, совершившим административные правонарушения; 5) цель применения мер административного наказания — предупреждение совершения новых правонарушений как со стороны правонарушителя, так и со стороны других лиц.

Приоритет личности, ее прав и свобод требует четкого определения системы мер административного наказания.

Часть 1 ст. 3.2 КоАП РФ закрепляет десять видов административных наказаний, к числу которых относятся: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета правонарушения; лишение специального права; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.

Действующим законодательством в качестве административных наказаний за правонарушения, связанные с появлением граждан в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения, определяются такие их виды, как административный штраф и административный арест.

В соответствии с КоАП РФ административный штраф является одним из самых распространенных видов административных наказаний, поскольку он, как мера ответственности, предусмотрен за большинство административных правонарушений. Данный вид представляет собой административное наказание имущественного характера, а именно денежное взыскание, и предусмотрен ст. 3.5 КоАП РФ. Указанная формулировка закона, на наш взгляд, чрезмерно лаконична, по своему внутреннему содержанию не раскрывает в полном объеме правового предназначения штрафа и допускает различные трактовки на практике. По мнению А. П. Коренева, штраф — это «материальное воздействие на нарушителя, которое выражается в денежном взыскании за неправомерный поступок»^{[185] [186]. Причинение определенного материального ущерба выступает способом профилактического воздействия на правонарушителя в целях возможного недопущения в будущем противоправного поведения с его стороны. Административную ответственность, действительно, без всякого преувеличения можно назвать «штрафной», так как почти 90% виновных в совершении административных правонарушений подвергаются штрафу. Все статьи Особенной части КоАП, за исключением ч. 2 ст. 20.25, содержат такую санкцию, как штраф2.}

Административный штраф занимает особое место в юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. Кратковременный, разовый характер воздействия, возможность быстрого, оперативного реагирования на совершенное правонарушение, а также относительная простота применения обусловили широкое распространение данной меры административного наказания в практике органов внутренних дел. Преимущество штрафа состоит в возможности дифференцированного назначения благодаря установлению верхнего и нижнего его пределов.

В современных условиях проблема применения административного штрафа за появление в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения приобретает особую актуальность. Так, в 2017 г. всего рассмотрено 1 405 048 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.21 КоАП РФ. При этом административному наказанию в виде административного штрафа подвергнуто 1 152 203 лиц, что составило 82%. Однако практика реализации административно-деликтного законодательства показывает, что надлежащее применение административного наказания в виде штрафа затрудняет ряд проблем, таких как неплатежеспособность лиц, временно не работающих, лиц, занимающихся бродяжничеством либо не имеющих фиксированного дохода, а также уклонение правонарушителей от исполнения наказания. Об этом свидетельствуют статистические данные. Должностными лицами территориальных органов МВД России по делам данной категории вынесено 1 024 177 решения о назначении административного наказания в виде административного штрафа, при этом исполнено 611 574 постановлений, что составило 59,7%. Судом изучено 371 425 дел указанной категории, из которых назначено 128 026 наказаний в виде штрафа (34,4%), при этом исполнено только 49 167 постановлений, что составило лишь 38,4%. Если рассматривать в денежном эквиваленте, то сумма наложенного штрафа за появление в состоянии опьянения должностными лицами органов внутренних дел составила 526 984 тыс. рублей, при этом взыскано в федеральный бюджет — 333 597 тыс. рублей (63,3% от общей суммы). Суммы административных штрафов по вынесенным судами постановлениям по указанным делам составили 79 604 тыс. рублей, из них принудительно взысканные и уплаченные добровольно штрафы составили 28 637 тыс. рублей. Это составляет только 35%^[187].

Данные выборочного опроса сотрудников полка патрульно-постовой службы полиции УМВД России по г.

Полностью поддерживаем мнение авторов, полагающих, что «целью применения административного наказания не является и не может являться удовлетворение финансовых интересов государства»^{[188] [189]. Такой «фискальный подход не имеет право на существование, так как искажает саму природу административной ответственности» . А первоочередная цель, указанная в законе, это воспитание правонарушителей и предупреждение совершения ими новых правонарушений.}

Эффективность наказания зависит не от его строгости. Мы считаем, что эффективность наказания зависит от правильности выбора той или иной меры воздействия на нарушителя. При этом необходимо учитывать множество факторов: социально-экономическое положение лица, его культурный и правовой уровень, семейное положение и др. Чтобы достичь цели предупреждения совершения правонарушения в будущем, нужно в настоящем не просто ставить лицо, совершившее правонарушение, в трудную для него финансовую и волевую ситуацию. Важно заниматься его правовым воспитанием, повышать его правосознание, развивать чувство уважения к праву.

Безусловно, в практической деятельности, при определении размера налагаемого административного штрафа следует руководствоваться требованиями закона об индивидуализации наказания, но этими же требованиями надлежит руководствоваться при определении вида административного наказания.

Так, в настоящее время практика применения административной ответственности за появление в состоянии опьянения в общественных местах участковыми уполномоченными полиции УМВД России по Омской области свидетельствует о том, что при наличии у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, денежных средств, в 86% случаев при рассмотрении дела выносится постановление о назначении административного наказания в виде штрафа, причем его минимального размера, составляющего на данный момент 500 рублей.

При назначении любого административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Однако, несмотря на законодательное установление указанных требований, специфика конструкции отдельных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не позволяет необходимым образом обеспечить индивидуализацию административной ответственности^{[190] [191].}

В ходе беседы с мировыми судьями Омска, Тюмени и Керчи нами выявлена следующая закономерность принятия решения о назначении вида и размера административного наказания за совершенное административное правонарушение: решающим фактором, влияющим на решение, принимаемое судьями, представляет имущественное положение правонарушителя.

В настоящее время минимальный размер оплаты труда составляет 9489 рублей², и указанная сумма для лиц, имеющих постоянный источник дохода, не является существенной. Соответственно, цель наказания не достигается и в этом случае. Привлеченные к административной ответственности лица, осознавая необременительный характер административной ответственности, повторно совершают правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.

Наглядным, но, к сожалению, не единственным примером является решение от 6 августа 2015 г.

Общеизвестно, что повторное совершение любого правонарушения является показателем определенной устойчивости антиобщественной направленности личности, ее взглядов и привычек^[193]. Так, в 2016 г. пресечено 505 597 административных правонарушений, совершенных повторно, в связи с совершением одним лицом однородных административных правонарушений, что составило 26,53% от общего количества лиц, подвергнутых административному штрафу за появление в состоянии опьянения в общественном месте^[194]. Таким образом, каждому четвертому правонарушителю ранее назначалось рассматриваемое административное наказание. Это позволяет сформулировать вывод о том, что не достигается такая цель административного наказания, как предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, стимулируется правовой нигилизм и чувство безответственности, дискредитируется государственная власть в целом и органы внутренних дел (полицию), в частности^{[195] [196].}

Практика применения административных наказаний, назначаемых лицам, имущественное положение которых не позволяет оплатить штраф, свидетельствует о том, что единственной альтернативой применения наказания в виде штрафа является административный арест. Так, решением мирового судьи г. Тюмени по делу № 5-981/2013 гражданин С. был подвергнут административному наказанию в виде административного ареста (12 суток) за появление в общественном месте в состоянии алкогольного опьянения. При этом отягчающих обстоятельств совершения правонарушения не установлено, в качестве смягчающих указано призна- 2

ние вины .

По мнению ряда исследователей, административный арест — подчас единственный способ адекватного воздействия на противоправные деликты, совершенные представителями деклассированных элементов (нищих, бродяг, безработных). Учитывая постоянно увеличивающиеся штрафные санкции, считаем, он становится особенно актуальным^[197]. Похожее мнение высказывает В. Г. Татарян, утверждающий, что «применение к мелким хулиганам и бытовым пьяницам наказаний в виде административных штрафов не представляется возможным в силу хронической неплатежеспособности последних»^[198]. Однако мы поддерживаем мнение авторов о том, что недопустимо применять административный арест за то, что лицо, совершившее правонарушение, не в состоянии нести бремя ответственности по видам наказания имущественного характера^[199].

Административный арест в системе административных наказаний Российской Федерации занимает существенное, исключительное место и состоит в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества в предназначенных для этой цели учреждениях на срок, определяемый судьей на основе действующего законодательства. Строгость административного ареста обусловлена прежде всего тем обстоятельством, что при его исполнении существенно ограничиваются такие конституционные права и свободы, как право на свободу передвижения, телефонных переговоров и др. В связи с этим вполне оправданно исключительное право судьи на назначение данного вида административного наказания^[200].

Административный арест устанавливается и назначается лишь за отдельные виды административных правонарушений. Таковыми являются, например, административные правонарушения, которые могут повлечь за собой общественно опасные последствия, что при наличии указанных последствий переведет их в разряд преступлений, а также грубые правонарушения в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, посягающие на порядок управления и другие правонарушения.

В соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ административный арест назначается лишь в исключительных случаях, когда другие виды административных наказаний не обеспечивают достижения целей административного наказания.

Однако в настоящее время с изменением сущности некоторых видов общественных отношений данный вид административного наказания перестал быть столь суровым. В частности, с увеличением размеров административных штрафов по некоторым видам административных правонарушений отдельные граждане предпочли бы отбыть административное наказание в виде административного ареста, нежели нести обязанность по уплате административного штрафа.

Более того, анализ судебной статистики показал, что из общего числа рассмотренных судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.21 КоАП РФ, количество наказаний в виде административного ареста (в процентном соотношении) составило в 2013 г. — 49,29%, в 2014 г. — 52,82%, в 2015 г. — 57,79%, в 2016 г. — 60,27%, что позволяет констатировать ее увеличение. За 2017 г. судами было рассмотрено 371 425 дел указанной категории, при этом административному аресту было подвергнуто 241 294 лиц (64,99%).

Следует обратить внимание на тот факт, что в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста»^{[201] [202] лица, подвергнутые административному аресту, обеспечиваются бесплатным питанием по нормам, определяемым Правительством Российской Федерации . Этим лицам создаются бытовые условия, отвечающие требованиям санитарии, гигиены и правилам пожарной безопасности. Указанным гражданам предоставляется индивидуальное спальное место, бесплатно выдаются постельные принадлежности, посуда и столовые приборы, а также по их просьбе индивидуальные средства гигиены (туалетная бумага, мыло, зубная щетка, зубная паста, одноразовая бритва (для мужчин), средства личной гигиены (для женщин). Более того, лицам, доставленным в место отбывания административного ареста, предоставляется возможность помывки либо по решению медицинского работника проводится их санитарная обработка с дезинфекционной обработкой одежды. Услуги медицинских работников также необходимо оплачивать, для чего с медицинскими учреждениями заключаются соответствующие договоры или соглашения. Та- ким образом, содержание правонарушителя обходится государству от 1,5 до 2 тыс. рублей в сутки[203] [204].}

Учитывая весьма комфортные условия содержания, полагаем, что лица, подвергнутые административному аресту за появление в общественных местах в состоянии опьянения и не имеющие постоянного источника дохода, лица без определенного места жительства, особенно в зимнее время, находят данный вид административного наказания не только приемлемым, но даже желательным. В результате наблюдается процесс нивелирования карательной функции административного ареста, как более строгого вида административного наказания, несмотря на подчеркнутую законодателем исключительность ее назначения.

В большинстве случаев (79,99%) срок административного ареста, назначенного мировыми судьями по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.21 КоАП РФ в 2076 г., составил 1-5 суток . По мнению исследователей^[205], отбывание незначительного по сроку административного ареста также не способствует достижению его целей.

Изложенное позволяет сделать вывод об очевидности несовершенства системы административных наказаний за появление в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения и необходимости поиска новых подходов к реализации административной ответственности за указанные правонарушения.

Для достижения основной цели административных наказаний, а именно предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, правового воспитания и уважения к закону, а также в целях обеспечения принципа неотвратимости наказания, считаем необходимым ввести в санкцию ст. 20.21 КоАП РФ, наряду с административным штрафом и административных арестом, такой вид наказания, как обязательные работы.

Обязательные работы как вид административного наказания установлены Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ,^[206] в соответствии с которым КоАП РФ был дополнен статьями, закрепляющими правила назначения (ст. 3.13 КоАП РФ), а также исполнения данного вида административного наказания (ст. 32.13 КоАП РФ). Обязательные работы заключаются в выполнении лицом, совершившим административное правонарушение, общественно полезных бесплатных работ в свободное от основной работы или учебы время, что вполне соответствует ст. 2 Конвенции Международной организации труда № 29 «Относительно принудительного или обязательного труда»^{[207] [208]. Следует отметить, что в качестве обязательных работ выступают работы, которые не требуют каких-либо специальных навыков и познаний (например, благоустройство и уборка улиц).}

Подобная мера, на наш взгляд, позволит также достигнуть соблюдения такого важного принципа применения административного законодательства об административных правонарушениях, как индивидуализация наказаний, и достигнуть их целей — предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, т. е. общей и индивидуальной профилактики правонарушений.

Закон определяет профилактику правонарушений как совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного

3.

поведения

Специальные меры профилактики правонарушений применяются субъектами профилактики при выявлении правонарушений либо причин и условий, способствующих их совершению, а также лиц, поведение которых носит противоправный или антиобщественный характер, или лиц, намеревающихся совершить правонарушение.

Не вызывает сомнений, что совершение административных правонарушений, связанных с появлением в общественных местах в состоянии опьянения, носит как противоправный, так и антиобщественный характер, и, более того, создает угрозу общественной безопасности.

Законодательством предусмотрена возможность осуществления профилактического надзора как формы профилактического воздействия, который состоит в наблюдении за поведением лица, состоящего на профилактическом учете, и соблюдением им установленных ограничений.

Применительно к исследуемому административному правонарушению считаем, что для достижения целей общей и частной превенции необходимо установление особых требований к поведению лиц, привлекаемых к административной ответственности. Установление таких требований в полной мере соответствует требованиям Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», и их нужно рассматривать как вид профилактического надзора.

Изучение материалов дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 20.1, 20.20, 20.21 КоАП РФ, показало, что порядка 30% привлекаемых к ответственности граждан посещали питейные заведения перед тем, как оказаться в общественном месте в состоянии опьянения. Интересным представляется исследование, проведенное австралийскими учеными, которые установили зависимость от территориального расположения мест, где разрешена продажа алкогольного продукции в розлив и количества нарушений общественного порядка и проявлений агрессии. Более того, авторы выявили взаимосвязь между уровнем самого помещения, его санитарного состояния, освещения, качества об-

служивания и т. д., и увеличением числа вызовов полиции в связи с нарушениями общественного порядка вблизи таких помещений^[209]. На наш взгляд, эти выводы подходят и к положению дел в Российской Федерации относительно разнообразных рюмочных, баров экономкласса и пунктов общественного питания, где разрешена розничная продажа алкогольной продукции.

Установление в качестве особых требований к поведению лица, привлекаемого к административной ответственности, запрета на нахождение в общественных местах в состоянии опьянения и запрета на посещение организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, позволит снизить количество правонарушений данного вида и усилить профилактическую функцию административного наказания.

Следует наделить субъектов профилактики — должностных лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, — правом ходатайствовать перед судом об установлении особых требований к поведению лица, совершившего административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.21 КоАП РФ.

В течение срока действия особых требований к поведению правонарушителя возложить на него обязанность являться в органы внутренних дел для профилактической беседы. Это потребует внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (прил.).

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Учитывая современное состояние некоторых видов общественных отношений, считаем существующую систему административных наказаний за появление в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения недейственной и не достигающей основных целей их применения.

Полагаем, что включение в санкцию ст. 20.21 КоАП РФ такого вида наказания, как обязательные работы, и установление особых требований к поведению лица, привлеченного к административной ответственности, будет способствовать обеспечению таких принципов наказания, как неотвратимость, индивидуализация ответственности, позволит усилить профилактическую функцию административного наказания за совершение данных правонарушений.