§ 3. Административные наказания за нарушение законодательства о трудовой миграции

Термин «административное наказание» обрел свое автономное значение в административном законодательстве с принятием КоАП РФ. Данный термин заменил собой правовую категорию «административное взыскание».

В административно-правовой литературе термин «административное наказание» используется в самых различных значениях:

1) как реакция государства на совершенное административное правонарушение¹;

2) как мера административной ответственности за административное правонарушение^{[159] [160] [161];}

3) как применение государством предусмотренных в административно-

-э

правовой норме карательных (штрафных) санкций к правонарушителям ;

4) как выражение отрицательной оценки государством совершенного правонарушения и самого правонарушителя^[162];

5) как кара, то есть причинение виновному в совершении административного правонарушения определенных страданий, лишений и т. д.^[163];

6) как вид административного принуждения или принудительная мера государственного воздействия на нарушителя соответствующих административных правил и т.д.^[164].

Как видим, каждое из перечисленных определений административного наказания раскрывает ту или иную его сторону.

Законодателю удалось закрепить в ст. 3.1 КоАП РФ довольно емкое определение обсуждаемого понятия. Проанализировав его, можно выделить признаки, а именно: понятие административного наказания отражает общую направленность административно-карательной политики российского государства; «административное наказание» является объединяющим и основным понятием по отношению к видам административных правонарушений; административное наказание - это установленная государством мера ответственности; она применяется лишь за совершение административных наказаний; только к виновному лицу; заключается в лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя; всегда носит личный характер; применяется судьями (мировыми судьями), широким кругом уполномоченных должностных лиц и органов; всегда влечет последствие, при котором нарушитель считается подвергнутым такому наказанию.

Административное наказание к физическому лицу должно применяться в пределах установленных стандартов, не должно иметь целью унижение человеческого достоинства и причинение человеку физических страданий.

Административное наказание, применяемое в отношении юридического лица, не должно иметь целью нанесение вреда его деловой репутации.

Как отмечает профессор С.М. Зырянов административные наказания как мера административной ответственности подразумевают применение различных средств принудительного воздействия на поведение людей - от морального предупреждения до ареста на срок до 15 суток и административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации с последующим пятилетним запретом на въезд в нашу страну¹.

Несмотря на многообразие видов административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ, в области нарушения законодательства о трудовой миграции применяются лишь некоторые из них: административный штраф, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административное приостановление деятельности. При этом согласно ч. 1 и 2 ст. 3.3 КоАП РФ административный штраф и административное приостановление деятельности могут применятся только в качестве основных административных наказаний. Однако же административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может быть применено и в качестве основного, и в качестве дополнительного административного наказания. Соответственно, компетентный орган может назначить основное либо основное и дополнительное административное наказание из перечисленных в санкции применяемой статьи.

1. Административный штраф является денежным взысканием, выражается в российских рублях. Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Изначально слово «штраф» происходит от немецкого слова Strafe, что означает пеню, кару, денежное наказание за вину или проступок^{[165] [166].}

Размеры штрафов в области нарушения законодательства о трудовой миграции в большинстве статей Особенной части КоАП РФ указываются в твердой сумме в рублях, с указанием минимального и максимального ее предела.

Что касается порядка взыскания административных штрафов при неуплате правонарушителями, то органы ФМС России передают данную информацию в Федеральную службу судебных приставов России (ФССП России) в порядке, указанном в Соглашении о взаимодействии Федеральной службы судебных приставов и Федеральной миграционной службы при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, постановлений судов об административном приостановлении деятельности и иных исполнительных документов^[167]. В Соглашении предусмотрено, что постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа, вынесенные должностными лицами структурных подразделений территориальных органов ФМС России, направляются в соответствующие структурные подразделения территориальных органов ФССП России заказными письмами с уведомлением о вручении и описью вложения либо нарочным по месту совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения и в соответствующие сроки. Так, по общему правилу административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 60 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу (ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ).

Размеры возможных штрафов варьируются, к примеру от 2 000 до 5 000 рублей для иностранных граждан за нарушения по ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ; от 250 000 до 800 000 за нарушение юридическим лицом по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ; от 45 000 до 50 000 для должностных лиц за административное правонарушение по ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ.

Что касается иностранных граждан, то административный штраф, назначенный иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, должен быть уплачен не позднее следующего дня после дня вступления в законную силу соответствующего постановления по делу об административном правонарушении (ч.

Анализируя практику применения административного наказания в виде штрафа в сфере трудовой миграции и позиции других авторов по данному вопросу, например, Ю. Чистяковой¹, можно сделать логический вывод, что штраф является наиболее часто применяемым и универсальным видом административного наказания в данной области.

2. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства связано с прекращением пребывания человека на территории конкретного государства. В словаре международного права выдворение определено как высылка иностранца или лица без гражданства за нарушение законодательства государства пребывания или за вмешательство в его внутренние дела. Оно осуществляется либо в виде предписания покинуть в определенный срок страну пребывания, либо в принудительном порядке^{[168] [169].}

Характерными признаками административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства являются следующие:

1) административное выдворение - это мера административного принуждения, применяемая вопреки воле лица;

2) выдворяются не граждане РФ, так как они не могут быть подвергнуты выдворению из пределов РФ, что предусмотрено ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, в соответствии с которой гражданин РФ имеет право беспрепятственно возвращаться в РФ, кроме того, в ст. 61 Конституции установлено, что гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ;

3) государство в одностороннем порядке осуществляет выдворение. Данное решение не подлежит согласованию с государством, гражданином которой является выдворяемое лицо;

4) выдворение осуществляется при наличии правомерных оснований;

5) выезд иностранного гражданина или лица без гражданства из РФ осуществляется принудительно, контролируемо.

В основе административного выдворения лежит ряд принципов: принцип запрета административного выдворения отечественных граждан; применение выдворения только при наличии законных оснований; принцип запрета административного выдворения на основании расовой принадлежности, цвета кожи, религии, культуры, родового, национального или этнического происхождения; принцип равенства перед законом и равноправия человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, запрещающих любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст.

Административное выдворение за пределы РФ как вид административного наказания следует отличать от депортации иностранного гражданина (лица без гражданства) - административной санкции, установленной применительно к указанным физическим лицам. В отличие от депортации, административное выдворение иностранного физического лица является административным наказанием и может применяться только в случаях, предусмотренных КоАП РФ¹. К данному вопросу обращались ряд исследователей, которые также проводили сравнение данных понятий, например, подробное сравнение приводится у О.В. Панковой^[170], с позицией которой автор настоящего исследования согласен.

В судебной практике возник вопрос, возможно ли применение административного наказания по данной категории дел только в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, без штрафа.

Представляется, что применение административного наказания только в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации не противоречит КоАП РФ, ведь в силу ст. 3.3 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может применяться в качестве как основного, так и дополнительного наказания. Кроме того, Россия не заключала с иностранными государствами международных договоров об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, что в случае отсутствия денежных средств у выдворяемого лица делает невозможным исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Не так давно законодатель принял Федеральный закон от 21.07.2014 № 232-ФЗ, направленный на обеспечение функционирования специальных учреждений ФМС России, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы РФ, депортации или передаче РФ иностранному государству или приему РФ от иностранного государства в порядке осуществления процедуры реадмиссии.

В данном нормативно-правовом акте уточняются принципы и условия содержания указанных категорий граждан в специальных учреждениях, их прав и обязанностей, а также прав и обязанностей сотрудников органов и организаций, привлекаемых для охраны специальных учреждений.

В частности, устанавливается, что иностранные граждане должны содержаться в специальных учреждениях в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения человеческого достоинства, личной безопасности, охраны здоровья граждан. Дискриминация иностранных граждан в специальных учреждениях запрещается.

По прибытии иностранных граждан в специальное учреждение проводится их личный досмотр, а также досмотр их вещей. В дальнейшем такие досмотры могут проводиться по мере необходимости.

В специальных учреждениях за иностранными гражданами ведется круглосуточный контроль и надзор, в том числе с использованием технических средств.

Предусматривается, что условия и порядок содержания иностранных граждан в специальных учреждениях устанавливаются Правительством РФ.

Доставку иностранного гражданина, подлежащего депортации, в специальное учреждение, а в случае необходимости - в суд, при наличии медицинских показаний - в медицинскую организацию, в дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в РФ, а также доставку иностранного гражданина, подлежащего депортации, до пункта пропуска через Государственную границу РФ осуществляет территориальный орган ФМС России.

На основании соответствующего мотивированного запроса территориального органа ФМС России органы внутренних дел оказывают содействие в доставке и сопровождении иностранных граждан.

Помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации, в специальное учреждение на срок, не превышающий 48 часов, осуществляется ФМС России или его территориальным органом на основании решения руководителя ФМС России или его заместителя либо руководителя соответствующего территориального органа ФМС России или его заместителя.

Российским законодательством установлена административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за административные правонарушения, совершенные ими в период нахождения в специальных учреждениях ФМС России - ст. 18.18 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства обязательных правил, связанных с исполнением принятого в отношении них решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации или о депортации, либо правил, связанных с реализацией международного договора Российской Федерации о реадмиссии, неосуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства, в отношении которых принято решение о прекращении процедуры реадмиссии, добровольного выезда из Российской Федерации в установленный срок» КоАП РФ. В частности, данная статья устанавливает административную ответственность за несоблюдение условий и порядка содержания (пребывания) иностранного гражданина или лица без гражданства в специальном учреждении, предусмотренном ФЗ «О правовом положении...», повлекшее нарушение санитарных норм и правил либо требований пожарной безопасности или сохранности имущества специальных учреждений, либо совершение действий, нарушающих права и свободы других лиц или унижающих их человеческое достоинство, или действий, угрожающих собственной жизни и здоровью, а также жизни и здоровью других лиц.

Последствия административного выдворения для иностранного гражданина такие:

1) если иностранный гражданин подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, данный факт является основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание;

2) вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется, если данный иностранный гражданин в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче вида на жительство, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации;

3) разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется, если иностранный гражданин в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на работу, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации;

4) существуют также негативные последствия для работодателя. Средства, затраченные из федерального бюджета на обеспечение выезда иностранного гражданина соответствующим видом транспорта из Российской Федерации, подлежат взысканию в судебном порядке с работодателя или заказчика работ (услуг), привлекших указанного иностранного гражданина к трудовой деятельности, по иску органа, исполнявшего постановление об административном выдворении этого иностранного гражданина.

Что касается сроков административного выдворения, то согласно п. 2 ст. 27 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»¹ въезд иностранному гражданину запрещен в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации.

3. Назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Федеральный закон от 09.05.2005 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» ввел в действующий КоАП РФ новый вид основного ^{[171] [172] административного наказания - административное приостановление деятельности.}

Определение и правовой механизм реализации данного наказания закреплены в КоАП РФ. На основании ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности применяется в отношении субъектов хозяйственной деятельности - индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, филиалов, представительств, структурных подразделений, а также в отношении средств производства, принадлежащих указанным субъектам: агрегатов, объектов, сооружений, либо в отношении выполнения отдельных видов деятельности. В частности, данный вид наказания применяется только в определенных случаях, перечисленных в ст. 3.12 КоАП РФ. Необходимо обратить внимание, что в этой статье выделен случай применения данного вида наказания в области установленных в соответствии с федеральным законом ограничений в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций - за нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах).

Законом определен срок действия указанного вида наказания - 90 суток, но при этом судья на основании ходатайства привлекаемого лица досрочно прекращает исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, указанные в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ, послужившие основанием для назначения данного административного наказания. Это наказание назначается только в качестве основного и является наиболее строгой мерой принуждения, использование которой возможно лишь вследствие особой тяжести и опасности административного правонарушения.

В соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ и п. 23.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 наказание в виде административного приостановления деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица может быть назначено судьей районного суда лишь в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания, что должно быть мотивировано в постановлении по делу об административном правонарушении.

Обстоятельства, создающие, по мнению судьи, угрозу причинения вреда, должны быть указаны им в постановлении по делу об административном правонарушении.

Постановлением судьи Череповецкого городского суда от 19.09.2012 по делу № 5-199/2012^[173] ООО «Р.» привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ в виде административного приостановления деятельности на срок 10 суток за совершение правонарушения, выразившегося в привлечении к трудовой деятельности (укладке бордюрного камня) иностранного гражданина, не имеющего разрешения на работу.

Причины назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности в судебном постановлении не указаны.

Представляется, что с учетом характера деятельности юридического лица, совершенных им противоправных действий, отсутствия условий для реальной возможности наступления негативных последствий для жизни или здоровья людей, в данном случае достижению цели административного наказания мог способствовать менее строгий вид административного наказания - административный штраф.

В соответствии с ч. 4 ст. 30.5 КоАП РФ жалоба на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит рассмотрению в пятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами в вышестоящий суд, уполномоченный рассматривать соответствующую жалобу.

В нарушение вышеуказанной нормы рассмотрение жалоб УФМС по Вологодской области на постановления судьи Череповецкого городского суда от 19.09.2012 по делам об административных правонарушениях № 5- 199/2012, 5-200/2012, 5-201/2012, 5-202/2012 в отношении ООО «Р.» назначено Череповецким городским судом лишь на 09.10.2012, дела направлены в Вологодский областной суд 21.09.2012.

Как и в отношении принудительного взыскания по административным штрафам, органы ФМС России взаимодействуют с органами ФССП России по возбуждению исполнительного производства при административном приостановлении деятельности в рамках «Соглашения о взаимодействии Федеральной службы судебных приставов и Федеральной миграционной службы при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, постановлений судов об административном приостановлении деятельности и иных исполнительных документов».

Получив постановление об административном приостановлении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, виновных в нарушении миграционного законодательства, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также прекращении эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг (далее - постановление об административном приостановлении деятельности), структурное подразделение территориального органа ФМС России направляет указанное постановление с нарочным в структурное подразделение территориального органа ФССП России по месту совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения.

Срок административного приостановления деятельности в соответствии с ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ исчисляется с момента фактического приостановления деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

При досрочном устранении должником нарушений, послуживших основанием для вынесения постановления об административном приостановлении деятельности, структурные подразделения территориальных органов ФМС России по запросу суда дают в письменной форме заключение с указанием фактов, свидетельствующих об устранении нарушений, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

В заключении хочется отметить, что административные наказания в целом соответствуют действительности и статистике совершения правонарушений в сфере трудовой миграции. Анализ всех видов наказаний в данной области выявил, что наиболее часто назначается административный штраф. Административное выдворение применяется реже, так как срок его действия распространяется на пять лет и это довольно жесткая мера наказания для трудового мигранта. Административное приостановление деятельности применяется только к индивидуальным предпринимателя без образования юридического лица или юридическим лицам и назначается только в случае реальной возможности наступления негативных последствий для жизни или здоровья людей.

і