Административно-правовые режимы как особый регулятор общественных отношений
Любые общественные отношения подлежат правовому регулированию посредством особого механизма, называемого в теории права «методом правового регулирования». Общепризнано, что метод правового регулирования - это «...совокупность приемов и способов, используемых при регламентации
-э
конкретных общественных отношений для достижения определенных целей» .
Сегодня особую роль в сфере государственного управления играют методы общего регулирования, или методы административно-правового регулирования, продолжающие формироваться в настоящее время и приобретающие более качественное юридическое содержание. Данные методы несут в себе эффективный инструментарий управляющего воздействия на общественные отношения и нацелены на регулирование важнейших сторон общественной жизни: защиту публичных интересов, усиление роли государства в областях обеспечения правового порядка, прав, свобод, законных интересов граждан и юридических лиц, осуществление контроля за деятельностью органов исполнительной власти и субъектов экономической деятельности.Специфика административно-правового метода регулирования заключается в соподчиненности субъектов права в большинстве случаев их отношений. В отличие от гражданско-правового метода, где взаимные права и обязанности [3] определяются взаимными соглашениями, административно-правовой метод регулирует взаимоотношения субъектов права нормативными актами. Тем не менее, в теории управления сформировалось фундаментальное мнение, что управление (в том числе и государственное) «имеет место быть эффективным в случаях, когда оно не ограничено лишь воздействием субъекта на объект, а представляет собой процесс их определенного взаимодействия» [4].
Не выделяя частностей, механизм правового регулирования подобен «взятой в единстве системе правовых средств, которые оказывают результативное правовое воздействие на общественные отношения»[5].
Функционирование механизма правового регулирования претворяется в жизнь посредством характерного комплекса юридических средств, под которым, как правило, понимают правовой режим. Другими словами, в теории права правовой режим - это «порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования»[6].Следует упомянуть, что правовой режим к тому же являет собой сложный, многоаспектный организационно-правовой феномен, представляющий специфическую совокупность приемов и средств регулирования. Учитывая эту многоаспектность, важнейшее методологическое значение в области функционирования правовых режимов приобретает вопрос их типологии, сформированной по критериям унификации, сущности и правовой природы.
В этой связи следует ознакомиться с высказыванием И.С. Барзиловой о том, что «формирование видовой градации позволит найти и наиболее вероятные «участки» проявления противоречий в терминологическом определении правовых режимов, что представляется особенно злободневным в условиях становления новых отраслей и институтов права, трансформации федеративных отношений в современной России. Верная терминологическая дефиниция правовых режимов должна способствовать повышению качества правореализационного процесса, более явственно покажет с информационной точки зрения волю законодателя, те цели и задачи, реализации которых и должен служить тот или иной нормативный
7
правовой акт» .
В советской юридической литературе работа над сущностью правового режима велась большей частью в границах общей теории права. Эта работа увенчалась вычленением общих, универсальных правовых режимов, получивших
о
дальнейшую конкретизацию в отраслевых правовых дисциплинах . В их число входит административно-правовой режим со своей спецификой объекта административно-правового воздействия и характерным для него арсеналом административно-правовых средств.
Создание системы норм права, в том числе и административного, требует учреждения характерного порядка государственного управления. Ссылаясь на исследование С.С. Маиляна, отметим, что «всякая область государственного управления берет на вооружение приемлемые именно для нее порядки управления, которые в терминологии административного права зачастую носят
9
название административно-правовых режимов» .
Автор поддерживает позицию М.И. Агабалаева в том, что «каждой отрасли права соответствует свой особый правовой режим, что является концептуальным, поскольку имеет существенное значение, как в научном, так и практическом аспектах исследуемой проблематики. При этом в обеспечении формирования и реализации административно-правовых режимов доминирующее значение имеют нормы административного права, однако здесь также следует отметить значимость организационных, материально-технических, информационных и иных гарантий, выполняющих обеспечивающую функцию и оказывающих [7] [8] [9] существенное влияние на эффективность функционирования административно - правовых режимов»[10]. Административно-правовые режимы несут в себе цементирующее начало в таких важнейших вопросах управления, как достижение целей, сохранение стабильного состояния системы управления и происходящих в ней процессов. Сущность административно-правовых режимов раскрывается через совокупность правил, зафиксированных в нормах административного права[11]. Административно-правовой режим может быть представлен как обязательный для всех режим деятельности публичной власти, предназначенный для повседневного административного функционирования и разрешения обыденных социально - управленческих ситуаций. В этой связи административно-правовой режим регламентирует деятельность органов публичной исполнительной власти и должностных лиц в случаях их взаимодействия с физическими и юридическими лицами, а также друг с другом в ходе реализации ими своих прямых обязанностей, связанных с управлением различными социальными объектами и процессами. Как справедливо отмечает А.А. Долгополов «с помощью административноправовых норм и актов устанавливаются режимные правила поведения граждан, должностных и юридических лиц, а также их ответственность за нарушение этих правил. Организационные, материально-технические, информационные гарантии носят обеспечительный характер и способствуют повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти по обеспечению выполнения или соблюдения предусмотренных административно-правовым режимом обязанностей, запретов и ограничений»[12]. При таком подходе рассматриваемые режимы можно представить в виде комплексного системного решения какой-либо проблемы в сфере управленческих отношений. Этот взгляд разделяет Д.Н. Бахрах, проводя границу между общим режимом регулирования отношений со стороны органов государственной власти и особыми административно-правовыми режимами. Последние создаются в целях обеспечения и гарантии правового порядка и безопасности отдельных территорий и требуют принятия отдельных тематических нормативно-правовых актов, содержательная направленность которых носит большей частью ограничительный характер, выражающийся в запрещающих и обязывающих нормах, установлении зонирования, режимных правилах функционирования, закреплении особого статуса субъектов . Несмотря на это административно-правовые режимы отличаются разнообразием и по своему назначению, и по критерию подведомственности органам, их применяющим. В этой связи актуализируется вопрос их классификации, должной учитывать не только вышеназванные характеристики, но и все многообразие процессов и явлений, нуждающихся в специальном режимном регулировании. Осознать и описать полную палитру всех классификационных критериев административно-правовых режимов представляется проблематичным ввиду того, что в современных реалиях область их применения постоянно ширится. В этой связи целесообразно будет остановиться на тех классификационных признаках, которые безусловно признаются и применяются ведущими отечественными учеными- административистами. В разрезе подведомственности административно-правовых режимов Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов представляют следующую их классификацию: «1) федеральные режимы - устанавливаются и регулируются федеральными органами государственной власти; 2) региональные режимы - устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ; 3) местные режимы - устанавливаются органами местного самоуправления [13] на территории муниципальных образований»[14]. Те же правоведы, беря в основу критерий юридических свойств, выделяют ординарные и экстраординарные режимы. «Ординарные режимы представлены режимом закрытого административно-территориального образования (ЗАТО), режимом охраны государственной границы РФ и др. В случаях же возникновения чрезвычайных ситуаций применяются экстраординарные режимы, к числу которых относятся: режим чрезвычайного положения, режим контртеррористической операции, режим чрезвычайной ситуации природнотехногенного характера, режим военного положения»[15]. Критерием различия административно-правовых режимов, предложенным А.Б. Агаповым, могут служить сроки применения ограничений, устанавливаемых ими. Действие режима может носить как бессрочный характер (постоянно действующие), так и быть ограничено конкретным сроком. Срочные административные режимы содержат нормы, ограничивающие публичную и частноправовую деятельность субъекта (органа), и устанавливают условия, при которых прекращается действие этих режимов (как в случаях режимов военного или чрезвычайного положения). При этом употребление одного ограничения происходит независимо от применения другого. Утверждение бессрочного административного режима подразумевает и отдельное секвестирование преимуществ в предпринимательской либо публичной сферах деятельности. Так, существует запрет на проведение митингов, демонстраций и иных массовых социально-политических выступлений в зоне пограничных территорий, то есть здесь используется конкретное цивилистическое или публичное лимитирование свободы действия субъектов (пограничный режим, режим ЗАТО). Идентичный классификационный признак административно -правовых режимов исследует Д.Н. Бахрах, предлагая делить режимы на постоянные и временные. Преходящие, чрезвычайные обстоятельства обусловливают возникновение чрезвычайных ситуаций. Без фактического введения этого режима его нормы носят потенциальный характер, поскольку де-факто они еще не применяются, хотя де-юре уже вступили в силу. Для того, чтобы конкретный соответствующий специальный режим воплотился в реальность, необходимо: - чтобы возникла чрезвычайная ситуация, являющаяся фактическим основанием для его применения; - компетентный орган утвердил акт о применении специального административно-правового режима, где прописаны нормы права в действии, его территориальная локализация, время введения и сроки действия, алгоритм действия и его механизмы (юридическое основание). В свою очередь, постоянные специальные режимы обязаны своим существованием постоянному действию особых факторов, оказывающих влияние на административную деятельность. В числе этих режимов можно выделить те, для которых самым весомым является признак территории, в границах которой формируются отношения и реализуются действия. Этот признак лежит в основе таких территориальных режимов, как пограничная зона, закрытое административно-территориальное образование, заповедник, особо охраняемая природная территория. Многие специальные административно-правовые режимы ориентированы на основные характеристики объекта с его функциональной направленностью и специфику отношений. Традиционно к этой деятельности относятся действия исполнительных органов власти в части противодействию обороту наркотиков, оружия, контроля за рынком алкогольной продукции, соблюдения государственной тайны и т.п. Уместно использовать также критерий применения режимных норм в пространстве, на основании которого можно выделить: общефедеральные режимы (секретности, наркотиков); территориальные режимы (военное положение, карантин); локальные режимы (режимы аэропортов, пунктов пропуска через границу, атомных электростанций и т.д.). Исходя из признака объекта правового регулирования, в правоведческой литературе фигурирует классификация специальных административно - правовых режимов, в свое время предложенная М.И. Агабалаевым. Он выделяет следующие их виды: - «...режимы состояний: режимы чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации, военного положения, защиты государственной тайны, безопасности полетов гражданских воздушных судов, проведения контртеррористической операции, карантина, безопасного проведения массовых мероприятий); - режимы территорий: режимы ЗАТО, ОЭЗ, СЭЗ, пограничной зоны, в пункте пропуска через государственную границу РФ, природоохранной зоны, заповедника, охраняемого объекта; - режимы оборота: режимы оборота оружия и боеприпасов, оборота наркотических средств и психотропных веществ, оборота взрывчатых, ядовитых, радиоактивных веществ (производство, транспортировка, использование, утилизация предметов и веществ); - режимы видов деятельности: режимы частной охранной и детективной деятельности, функционирования СМИ, лицензионных видов 17 деятельности» . В условиях непрекращающегося процесса возникновения новых форм социальных отношений, требующих отдельного регулирующего подхода, все чаще возникает необходимость в создании специальных льготных режимов. Выделение их в абстрагированную от остальных режимов группу можно осуществить на основе признака исключительности, подразумевающего наличие отдельных преференций, относящихся как к объекту деятельности, так и его субъекту. К числу таких режимов сегодня можно отнести режим безвизового въезда и выезда, [17] особой экономической зоны, приграничной торговли. По мнению автора в будущем такого рода режимы будут представлены более широко, поскольку непосредственно формируют экономические механизмы, нуждающиеся в эпоху глобализации в частичном отказе от унифицированных норм права. Подводя итоги типологизации административно-правовых режимов, обобщим их виды в классификации, представленной на рисунке 1.1. Признак исключительности, о котором было сказано выше, на первый взгляд хорошо подходит для особых (специальных) административно-правовых режимов, вводимых в ситуациях, когда цели государственного воздействия не могут быть достигнуты на основе общих методов публичного регулирования в виду их ограничивающего характера для достижения задуманного правого порядка и необходимого правового состояния социального объекта. Легитимность этих режимов, продиктованная большим числом особых обстоятельств, должна быть подтверждена наличием специальных норм, регламентирующих особый пласт отношений публичной администрации с физическими и юридическими лицами. В этой связи критерий исключительности, подразумевающий применение льгот по отношению к тем или иным объектам или субъектам права, оказывается слишком узким для специальных административно-правовых режимов. Рисунок 1.1. Общетеоретическая классификация административно-правовых режимов 18 Эту категорию общественных отношений следует выделять на основании признака особого правового регулирования, требующего отдельного внимания в вопросах укрепления основ конституционного строя в случае возникновения внешних и внутренних угроз; защиты территориального единства страны; предотвращения и пресечения вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; гарантии должных условий функционирования объектов, относящихся к объектам с повышенной общественной опасностью или имеющих стратегическое значение; гарантии качественных условий жизнедеятельности в зонах, где осуществляются специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия; охраны прав физических и юридических лиц в условиях чрезвычайных ситуаций, чрезвычайного и военного положения; формирования условий для эффективной деятельности государственных органов различного уровня. Особые административно-правовые режимы служат интересам государства в части удовлетворения общегосударственных потребностей и основаны на утверждении административных ограничений частноправовой и публичной деятельности. В этой связи неизбежным оказывается ситуация ограничения естественных прав и свобод граждан на основании положений, прописанных в Конституции РФ и приведенных ниже: - «... использование средств, ограничивающих конституционные права и свободы физических и юридических лиц; - установление дополнительных запретов и обязанностей для граждан и организаций; - проведение особых административных мероприятий, нацеленных на установление и поддержание режимных правил; - ужесточение контроля и надзора за ходом выполнения режимных требований гражданами и организациями; - наделение органов власти чрезвычайными полномочиями в целях поддержания режима; - установление особых управленческих форм на территории, где узаконен режим, таких как временные специальные органы, переделегирование полномочий, временное лишение прав деятельности отдельных органов федерального, регионального и местного значения; - организационное и техническое обеспечение исполнения введенных 19 режимных правил и др.» . По мнению Д.Н. Бахраха, особые административно-правовые режимы позволяют властным структурам эффективно реагировать на возникновение нестандартных социальных ситуаций, гарантируя в правовом аспекте выполнение ими своих функций по стабилизации и охране тех или иных общественных отношений. В ситуации применения особых административно-правовых режимов, с одной стороны, воздействующее административное управление представляется более предсказуемым и «прозрачным», степень самоуправства со стороны представителей исполнительной власти сводится к минимуму, с другой - предоставляются возможности авторитарного решения со стороны должностных лиц в выборе мер принудительного воздействия. Административно-правовые режимы также призваны регулировать особые государственные состояния посредством набора специальных средств. Ю.А. Тихомиров к этим средствам причисляет: «...а) правовые акты и нормы, регламентирующие отдельный порядок деятельности в различных сферах; б) специально создаваемые государственные органы; государственные структуры, обладающие полномочиями устанавливать и поддерживать соответствующий режим; в) алгоритмическую, по сути, операциональную регламентацию действий субъектов права и их отношений друг с другом; г) жесткую систему контроля и ответственности за решения в рамках; д) расширенное использование методов запретительного и ограниченно-разрешительного характеров в сочетании в случаях необходимости с конкретным целевым стимулированием субъектов права; е) использование отдельных организационных, технических, овеществленных и финансовых ресурсов и т.п.)» . [18] [19] Рассматривая специальные административно-правовые режимы Н.В. Новоселова и С.Д. Хазанов отмечают, что для них «...характерно учреждение дополнительных запретов и обязанностей, применение особого порядка государственного регулирования, разрешительного способа реализации прав и свобод, а также инструментов надзора и контроля за выполнением режимных требований и т.п.»[20] [21]. Фокусируясь на исследованиях Б.В. Россинского и Ю.Н. Старилова, можно констатировать следующие характерные черты особых административно - правовых режимов: «1) сфера их применения связана с деятельностью органов исполнительной власти и органов муниципальных образований, которые реализуют свои полномочия в сфере обеспечения безопасности разного свойства, а также в области защиты прав и свобод граждан и организаций; 2) свойственные им режимные правила представляют собой запрещающие и обязывающие административно-правовые нормы, сужающие общую степень правосубъектности физических и юридических лиц; 3) административно-правовой метод воздействия реализуется в сфере регулировании правоотношений между гражданами и органами исполнительной власти (местного самоуправления) в части соблюдения правил режима; 4) меры дисциплинарного и административного наказания (принуждения) идут в ход в случаях нарушения норм специальных административно-правовых 22 режимов» . Н.В. Лермонтова выше названные характеристики особых административно-правовых режимов дополняет следующим: «.большинство административно-правовых норм, составляющих основу этих режимов, претворяется только через правоприменение, посредством утверждения индивидуальных правоприменительных актов. Правоотношения между невластными представителями и публичной администрацией в части выполнения режимных правил регулируются через административно-правовой метод ~ 23 воздействия» . Нормативно-правовая база регулирования режима определяется его характером и формой. Так режимы, предусматривающие ограничение прав и свобод человека и гражданина, регламентируются нормативными актами высшего порядка - федеральными законами, так как согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ подобные ограничения есть предмет ведения федерального законодательства. Причем режимы с такими ограничениями применяются лишь в случаях, когда это требуется в целях укрепления основ конституционного строя, моральных норм, здоровья, прав и законных притязаний других лиц, обеспечения обороноспособности и суверенитета страны. В этой связи их учреждение возможно лишь федеральным конституционным законом (режимы военного положения и чрезвычайного положения) или федеральным законом (прочие административные режимы). В дальнейшем процесс применения специальных административно правовых режимов протекает в плоскости действия подзаконных актов. Эти режимы продолжают функционировать на основе указов Президента РФ, правительственных актов, актов прочих государственных органов. Реализуя свою правоприменительную функцию, данные акты прописывают предусмотренный законом режим на конкретной территории, фиксируют строгие режимные правила. Срочные административные режимы - это сфера компетенции Президента РФ, имеющего исключительное право их установления на территории Российской Федерации или в ее отдельных территориях. Правовой основой в случаях корректировки либо отмены ограничений, введенных бессрочным административным режимом, являются федеральные законы или подзаконные акты, представленные большей частью постановлениями Правительства РФ. Исходя из сущности общих административно-правовых режимов, применяемых в любой общественной сфере государственного устройства, следует отметить, что они предназначены для регулирования отношений в повседневной административной практике и в типичных социально-управленческих [22] обстоятельствах. В случае необходимости отступления от стандартных ситуаций, требующих специального регулирования со стороны власти, востребованными оказываются специальные административно-правовые режимы. Для обеспечения «функционирования специальных административно - правовых режимов субъекты исполнительной власти наделяются специальными полномочиями либо создаются органы исполнительной власти специальной компетенции. Данные административно-правовые режимы обеспечиваются 24 системой мер административного принуждения» , реализуемые посредством административных запретов. По количеству публикаций в юридической литературе можно судить, что особое внимание и любовь правоведов заслужили режимы чрезвычайного и военного положения, режим закрытых административно-территориальных образований и пограничный режим . В поле зрения ряда специалистов в области административного права (А.Б. Агапов, Ю.Н. Старилов, Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и др.) попало еще «немало особых административно-правовых режимов (режим контртеррористической операции, режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режим особого положения»[23] [24] [25] [26] [27] [28], конфиденциальной информации , режимы источников информации в 28 29 обеспечении информационной безопасности , режим оборота ценных бумаг и др.), но интерес к их применению менее очевиден. Как правило, в научной литературе особые административно-правовые режимы по своему содержанию включают только нормы административного права. Однако, по мнению В.Ю. Ухова «это не вполне корректно, поскольку в данные режимы (в частности, в режим ЗАТО) помимо административно-правовых входят нормы: муниципального права - в части специальной компетенции органов местного самоуправления; бюджетного права - в части финансирования деятельности предприятий ЗАТО, государственного оборонного заказа, компенсации дополнительных расходов и потерь ЗАТО и др.; земельного права - в части особенностей землепользования в ЗАТО; гражданского права - в части особенностей приватизации, совершения иных сделок с недвижимым 30 имуществом» . Это отчасти совпадает с позицией М.И. Агабалаева о том, что «...в соответствии с теорией административно-правовых режимов значительное число правовых режимов определены законодателем как комплексные, под которые подпадают «особый правовой режим», «особый режим», «специальный режим охраны». Этим делается акцент на то, что, во-первых, в формировании этих режимов задействованы нормы не одной отрасли права, а нескольких - конституционного, административного, международного, муниципального, финансового, и, во-вторых, эти режимы соприкасаются с различными по правовым характеристикам обязанностями субъектов режимного 31 регулирования» . Следует согласиться с мнением правоведов, полагающих, что «.административно-правовые режимы - это не только целесообразное, но и необходимое комплексное средство правового регулирования, поскольку определенные отношения в административной сфере испытывают необходимость в особом целевом предназначении, особой процессуальной регламентации, особом правовом статусе субъектов правоотношений, особом механизме реализации их правосубъектности и комплексе мер защиты их прав, особых ресурсах. В совокупности административно-правовых режимов выделяют их особую разновидность - комплексные административно-правовые режимы. Комплексный административно-правовой режим - урегулированный правом и имеющий [29] [30] нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации. Комплексные административно-правовые режимы характеризуются неперсонифицированным, т.е. нормативным характером в отношении субъектов и (или) объектов управленческого воздействия. Из этого следует, что комплексный административно-правовой режим - это особый порядок осуществления деятельности, общей для ряда или всей совокупности государственных и муниципальных органов исполнительной 32 власти» . Следует согласиться с положением о том, что «включение в правовые режимы, обеспечивающие, в том числе, устойчивое социально-экономическое развитие, привлечение инвестиций в развитие действующих и создание новых производств, развитие транспортной и иных инфраструктур, туризма, сельского хозяйства и санаторно-курортной сферы, а также повышения уровня и качества жизни граждан норм различной отраслевой принадлежности, не изменяет природы основных регулятивных средств этих режимов - они, безусловно, 33 являются административно-правовыми» . На основании вышеизложенного, представляется целесообразным сделать некоторые умозаключения. Эффективная реализация государственного управления сегодня не мыслима без применения административно-правовых режимов в любой из сфер социальной жизни. Сущность административно - правового режима проявляется в регулировании особых государственных отношений посредством системы специальных инструментов, а его предмет представлен комплексным юридико-организационным институтом, базирующимся на нормах административного права, который создает и образует особый административно-правовой режим. Назначение административно-правовых режимов - «регулирование особых [31] [32] государственных состояний с помощью системы специальных средств, при этом административно-правовые режимы ориентированы на решение проблем как позитивного, так и негативного характера. В первом случае они содействуют эффективности функционирования государственных структур в их влиянии на социальные процессы. Во втором случае режимы призваны предупредить развитие негативных тенденций в тех или иных областях государственного управления»[33]. Универсальной же догмой для обеих групп разновекторных задач является адекватное отражение специфики объекта управления и ориентация управленцев и управляемых на достижение поставленных целей. В этом случае административно-правовые режимы становятся неотъемлемой составляющей государственно-управленческой машины, выполняющей роль эффективного инструмента государственного регулирования общественных правоотношений. В этом ключе о рассматриваемых режимах можно говорить как об эффективном способе комплексного урегулирования какой-либо проблемы, возникающей в исследуемой сфере. В этой связи следует признать, что исследованию проблемы комплексного характера административно-правовых режимов в области осуществления экономической деятельности в теории административного права не уделялось достаточного внимания. 1.2.
