<<
>>

Административно-правовая природа соглашений о разделе продукции как формы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе России

Итак, возвращаясь к констатации факта о том, что в мировой практике сложилось множество форм государственно-частного партнерства, в числе которых управленческие и операционные контракты; лизинг; концессии; [233] [234]

совместное предприятие и частичное выведение активов , следует подчеркнуть: государственно-частное партнерство в нефтегазовой отрасли в настоящее время реализуется по весьма ограниченному списку форм, включающих подрядные договоры на выполнение отдельных операций и работ, соглашения о сотрудничестве, инвестиционные соглашения и особенно активно использующаяся в нефтегазовом комплексе форма партнерских отношений между государством и бизнесом - соглашения о разделе продукции.

На сегодняшний день из трех известных в мире моделей таких соглашений (индонезийской, перуанской и ливийской), заключенные Правительством Российской Федерации соглашения о разделе продукции в нефтегазовом комплексе ориентированы на форму индонезийского модернизированного раздела продукции.

Происхождение концепции индонезийской модели соглашения о разделе продукции восходит к колониальному горному праву Нидерландской Индии, в соответствии которым компетентный министр мог быть уполномочен специальным законом заключить контракты с нефтяным предприятием с предоставлением подрядчику исключительного права разведывать и производить нефть в пределах определенной территории и на определенное количество лет. В.К. Курилова выделяет среди основных принципов, применяемых в индонезийской модели соглашения о разделе продукции с 1960 гг., ограничение сроков действия соглашений тридцатилетним периодом; автоматическое завершение действия соглашений в случае, если в пределах десятилетнего срока не обнаружено минеральное сырье; определенную законодательством ответственность государственного нефтяного предприятия Индонезии за управление деятельностью и ответственность инвесторов- подрядчиков за подготовку ежегодных программ работы бюджетов[235] [236].

Данная модель предполагает, что формулировка основных положений Соглашения о разделе продукции позволяет оптимально и непротиворечиво согласовать систему целей и требований в случае обнаружения запасов минерального сырья, в частности, зафиксировать соотношение прибыльной

~ 237

продукции и государственной доли .

Действующим российским законодательством Соглашение о разделе продукции конкретизируется как «договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности - инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на

238

свой риск».

Сторонами соглашения о разделе продукции с одной стороны является Российская Федерация, от имени которой в соглашении выступают Правительство Российской Федерации или уполномоченные им органы; другой стороной выступают инвесторы, определяемые как юридические лица и объединения юридических лиц, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица, осуществляющие вложение собственных заемных или привлеченных средств в поиски, разведку и добычу нефти и природного газа и являющиеся пользователями недр на условиях данного соглашения.

Необходимо отметить, что определение мер, направленных на обеспечение интересов государства при реализации соглашений о разделе продукции входит в перечень задач Комиссии при Президенте Российской [237] [238]

Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности[239].

В Российской Федерации такие соглашения были заключены, в частности, на разработку проектов «Сахалин-1» (30 июня 1995 г.), «Сахалин-2» (22 июня 1994 г.) и «Харьягинское месторождение» (20 декабря 1995 г.). Рассмотрим более подробно один из значимых примеров государственночастного партнерства в минерально-сырьевом комплексе России с участием иностранного капитала в форме соглашения о разделе продукции - первого, подписанного в России, - проект по разработке углеводородного сырья «Сахалин-2», включающий Пильтун-Астохское нефтегазоконденсатное и Лунское газоконденсатное месторождения на северо-восточном шельфе острова Сахалин[240] [241].

Целью данного соглашения между нефтегазовой компанией «Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд.» («Сахалин Энерджи») и российской стороной в лице Правительства Российской Федерации и администрации Сахалинской области является определение условий разведки, разработки, добычи, переработки и транспортировки углеводородов — при замене существующих налоговых и лицензионных режимов организацией на контрактной основе, действующей в течение всего срока проекта. В соответствии с условиями соглашения, Российская Федерация оставляет за собой право собственности на нефтяные и газовые месторождения, а компания «Сахалин Энерджи» вкладывает необходимые средства в разведку и разработку этих месторождений.

Акционерами «Сахалин Энерджи» являются ПАО «Г азпром» (50% акций плюс одна акция), а также концерн «Шелл», группы компаний «Мицуи» и «Мицубиси» . В число задач «Сахалин Энерджи» входит: осуществление в

соответствии с лицензиями по проекту «Сахалин-2» промышленной разработки и эксплуатации месторождений углеводородов, транспортировка, переработка и маркетинг нефти и природного газа, сбыт итоговой продукции, а также создание оптимальной инфраструктуры с выгодой для акционеров проекта и во благо Российской Федерации, Сахалинской области и общества.

Соглашение предусматривает максимальную прозрачность экономики проекта «Сахалин-2» в силу того, что государство (Российская Федерация) утверждает сметы расходов и имеет возможность осуществлять проверку деятельности инвестора. В этой связи необходимо обратить внимание на то, что обеспечение эффективности и прозрачности деятельности организаций топливно-энергетического комплекса с государственным участием входит в число основных задач Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности[242] [243] [244] [245].

Следует обратить внимание на то, что для контроля и надзора за проектами соглашений о разделе продукции в России создавались специальные органы .

Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по обеспечению прав и интересов Российской Федерации при заключении и реализации соглашений о разделе продукции" и во исполнение Указа Президента Российской Федерации "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" была образована Комиссия Правительства Российской Федерации по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции, осуществлявшая до 2004 г. государственный контроль за обеспечением прав и интересов Российской Федерации при заключении и реализации соглашений о разделе продукции. В 2004 г. данная Комиссия была ликвидирована в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2004 г. N 380 "О признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации по вопросам создания и деятельности координационных и совещательных органов, образованных Правительством Российской Федерации."[246]

Возвращаясь к анализу специфики договора по проекту «Сахалин-2», необходимо отметить, что он предусматривает особый налоговый режим, согласно которому большая часть налогов и таможенных сборов заменяется разделом продукции. Это означает, что вместо НДС, налога на полезные ископаемые и других сборов компания «Сахалин Энерджи» платит шесть процентов роялти, начиная с момента добычи первой нефти. C началом раздела продукции, то есть после возмещения затрат на реализацию проекта, компания «Сахалин Энерджи» выплачивает налог на прибыль по ставке тридцать два процента и передает российской стороне часть продукции в виде природного газа, причем фактический раздел продукции начался с 2012 года, на несколько месяцев ранее первоначально запланированного срока.

Важно отметить, что согласно действующему российскому законодательству соглашение о разделе продукции регулирует не только отношения в процессе поиска, разведки и добычи углеводородного сырья, но также и транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации произведенной продукции.

Если говорить об отличиях соглашения о разделе продукции и концессии то, прежде всего, необходимо отметить разную конфигурацию отношений собственности между государством и частным партнером. В то время как в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся итоговая продукция, то в исследуемых соглашениях государству принадлежит только ее определенная часть и предусмотрено обязательное документальное закрепление условий и алгоритма разделения продукции.

Тем не менее, на основании некоторых признаков формальной аналогии исследуемого соглашения с концессией следует признать справедливым вывод, сформулированный С.В. Шороховым о том, что концессионное соглашение, а, следовательно, и соглашение о разделе продукции как формы партнерских отношений между государством и бизнесом, характеризуются наличием у государства определенных административно-контрольных полномочий и ряда иных публичных прерогатив, что обусловливает его отнесение к косвенной форме публичного управления. В данном аспекте соглашение о разделе продукции представляет собой административный договор, поскольку, заключив данное соглашение, государство обязуется совершать административные действия. Кроме того, в статье 23 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» предусматривается, что Российская Федерация в некоторых случаях обязуется ограничить свой государственный суверенитет, что может осуществляться только в административном порядке. В этой связи следует отметить, что правовое пространство суверенного государства всегда представлялось составной частью, качественно и по своей наполненности неотличимой от однородного и унифицированного мирового пространства[247] [248]; Г.Еллинек определял суверенитет как «понятие ... политическое, имеющее первоначально оборонительный характер и лишь впоследствии наступательный характер.Суверенитет есть не абсолютная, а юридическая категория».

Возвращаясь к вопросу о правовой характеристике соглашения о разделе продукции, важно обратить внимание, что на однозначной категоризации такого соглашения как административного договора настаивал Й.

Рат.[249]

Для исследования правовой природы соглашения о разделе продукции целесообразно остановиться на конкретизации самого понятия «соглашение» и его соотношении с понятием «договор». Анализ специфики административно - правового договора позволяет констатировать его тесную взаимосвязь с административными актами, соответственно и принадлежность (более точно, асимптотическое приближение) к публично-правовой сфере, следовательно, подтверждает актуальность и юридическую значимость рассматриваемого правового института[250] [251], но тем не менее, необходимо отметить заимствование из частноправовой сферы самой конструкции такого договора (и исследуемого соглашения).

В данном отношении следует обратить внимание на то, что в правовой доктрине проводится различие между соглашением и договором. С. Виттакер, например, определяет договор как соглашение, являющееся основанием для обязанностей, принудительное исполнение или признание которых юридически обеспечивается. В основе известного римскому праву деления договоров на контракты и соглашения «категория «соглашения» охватывала самые разнообразные неформальные соглашения, какие только встречались в жизни, за пределами контрактов»[252] [253].

Правовая природа обстоятельств, на которых основано соглашение, позволяет отнести их к категории материальных, если в основе таких

~ 253

соглашений лежит «акт заключения договора» .

В административном законодательстве отсутствует легальная дефиниция административного договора, что способствует терминологическому многообразию в административно-правовой доктрине. Такое многообразие обусловлено не только субъективными факторами - индивидуальными воззрениями авторов, но и спецификой проблемы, для решения которой необходимо выявить существенные признаки анализируемого понятия Д. Н. Бахрах предлагал определять такой договор как «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного соглашения воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников»[254] [255], тем не менее, признак добровольности не вполне коррелирует с такими основаниями возникновения административного договора как императивные предписания законодательства.

В.А. Юсупов трактует исследуемый термин как «определенное актами административного права соглашение двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями. Это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований» . Приведенное определение не содержит упоминания о цели заключения договора, но именно публичная цель административного договора является основополагающим критерием, определяющим разграничения административных договоров от иных сделок хозяйствующих субъектов. Впрочем, вышеприведенные и иные предпринимаемые попытки[256] по предложению унификации и законодательного закрепления положений об административном договоре так и не завершились легализацией его дефиниции.

Еще одной характерной особенностью является специфика субъектного состава административно-договорных отношений[257] [258]. Так, по мнению Д. Н. Бахраха, главное отличие административного договора от договоров частноправового характера состоит в наличии у одной из сторон государственно-властных полномочий . Подобную позицию разделяет и Ю. Н. Старилов, определяющий, что для признания договора административноправовым достаточно наличие одной стороны, обладающей статусом государственно-властного субъекта, поскольку «в административном договоре противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику - органам, обладающим властными полномочиями, - могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане)» [259].

В то же время о комплексности правовой природы и административного договора, и соглашения о разделе продукции свидетельствует невозможность отождествления с административным актом, так как в их основе лежит двустороннее волеизъявление сторон.

Подводя итоги анализу административно-правовой природы соглашения о разделе продукции, принадлежащего публично-правовой сфере (точнее, асимптотически приближающегося к вышеназванной сфере), следует подчеркнуть, что данное соглашение обладает определенной спецификой субъектного состава, характеризуется наличием публичной социально значимой цели, принадлежностью к косвенной форме публичного управления, Соглашение о разделе продукции в определенной степени регулируется нормами административного права, заключает в себе элементы правового акта с более проективно высоким уровнем ответственности сторон и, конечно, тесно связано с административными актами. Такая взаимосвязь наиболее ярко иллюстрируется необходимостью корреляции соглашения с требованиями законодательства Российской Федерации по безопасному ведению работ по такому соглашению, связанных с пользованием недрами, охране недр, окружающей среды и здоровья населения. Согласно действующему российскому законодательству стороны соглашения о разделе продукции могут согласовать применение общепринятых в мировой практике ведения работ по разведке и добыче минерального сырья требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране недр, окружающей среды и здоровья населения, а также документов по стандартизации в этой области, принятых в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации.

Нормы и правила в области нефтегазового комплекса, установленные на основании Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"[260] включают в себя следующие основные группы: общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и

нефтеперерабатывающих производств (установлены Приказом Ростехнадзора от 11.03.2013 № 96); правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности (установлены Приказом от 12.03.2013 № 101); правила безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов (установлены Приказом Ростехнадзора от 06.11.2013 № 520); правила безопасности морских объектов нефтегазового комплекса (установлены Приказом Ростехнадзора от 18.03.2014 № 105); правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления (установлены Приказом Ростехнадзора от 15.11.2013 № 542); правила безопасности для

объектов, использующих сжиженные углеводородные газы от 21.11.2013 № 558); правила безопасности подземных хранилищ газа (установлены Приказом Ростехнадзора от 22.11.2013 № 561); правила безопасности

автогазозаправочных станций газомоторного топлива (установлены Приказом Ростехнадзора от 11.12.2014 № 559); правила безопасности

нефтегазоперерабатывающих производств (установлены Приказом Ростехнадзора от 29.03.2016 № 125[261], начинают действовать с 28 ноября 2016 - до этой даты остаются в силе правила, установленные Постановлением Госгортехнадзора России от 29.05.2003 № 44).

В целях совершенствования российского законодательства о соглашениях о разделе продукции необходимо более четко регламентировать правовой механизм реализации государством функций контроля за соблюдением сторонами соглашения, особенно, инвестором, вышеназванных правил.

Итак, государственно-частное партнерство в нефтегазовой отрасли как один из значимых элементов административно-правового воздействия в нефтегазовом комплексе России в настоящее время реализуется по весьма ограниченному списку форм, включающих подрядные договоры на выполнение отдельных операций и работ, соглашения о сотрудничестве, инвестиционные соглашения и особенно активно использующаяся в нефтегазовом комплексе форма партнерских отношений между государством и бизнесом - соглашения о разделе продукции.

Действующим российским законодательством соглашение о разделе продукции конкретизируется как «договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности - инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск».[262]

Сторонами соглашения о разделе продукции с одной стороны является Российская Федерация, от имени которой в соглашении выступают Правительство Российской Федерации или уполномоченные им органы; другой стороной выступают инвесторы, определяемые как юридические лица и объединения юридических лиц, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица, осуществляющие вложение собственных заемных или привлеченных средств в поиски, разведку и добычу нефти и природного газа и являющиеся пользователями недр на условиях данного соглашения.

Следует отметить, что новшеством российского законодательства о соглашениях о разделе продукции является фиксация «информационной» статьи, посвященной правовому режиму геологической информации о недрах при реализации соглашений. Согласно вышеуказанной норме конкретизируется статус Российской Федерации как обладателя первичной и интерпретированной геологической информации о недрах, которая получена при выполнении работ по соглашению. Необходимо подчеркнуть, что анализируемой нормой закреплено и право собственности Российской Федерации на материальный носитель, содержащий геологическую информацию о недрах, полученную при выполнении работ по соглашению. Тем не менее, при соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инвестору предоставлено право свободно и безвозмездно пользоваться такой информацией исключительно в целях выполнения работ по соглашению. Необходимость уточнения правового режима информации о недрах обусловливает целесообразность конкретизации соответствующих дефиниций.

Согласно действующему законодательству под геологической информацией о недрах понимаются информация о геологическом строении недр, о находящихся в них полезных ископаемых (в том числе о специфических минеральных ресурсах, подземных водах), об условиях их разработки, иных качествах и особенностях недр, включая и сведения о подземных полостях естественного или искусственного (техногенного) происхождения, а также данные наблюдений, полученные при осуществлении предусмотренных действующим законодательством способов пользования недрами, при охране недр, при использовании отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, при осуществлении иных, легально определенных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ. Данные сведения могут быть представлены на бумажном или электронном носителе, либо на иных материальных носителях, таких как образцы горных пород, керна, пластовых жидкостей, флюидов[263].

В отношении геологической информации о недрах применима иерархическая дихотомия - такие сведения подразделяются на первичную геологическую информацию о недрах и интерпретированную геологическую информацию о недрах. Первичная геологическая информация о недрах конкретизируется нормативно как геофизическая, геохимическая и иная информация о недрах, полученная непосредственно в процессе осуществления предусмотренных действующим законодательством способов пользования недрами и иных видов деятельности, ассоциированных с недрами.

Дефиниция интерпретированной геологической информацией о недрах включает результаты обработки первичной геологической информации о недрах, в том числе, геологические отчеты, карты, планы, эскизы.

Обладателем геологической информации о недрах признается лицо, которое самостоятельно за счет собственных средств получило данную информацию, либо приобрело ее на основании закона или договора, равно как и право разрешать или ограничивать доступ к такой информации. Следует подчеркнуть, что обладателем геологической информации о недрах, полученной пользователем недр за счет средств федерального бюджета, либо за счет за счет средств государственного внебюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, части отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, которые были переданы пользователю недр, средств Федерального фонда воспроизводства минеральносырьевой базы, является Российская Федерация.

Правомочия обладателя геологической информации о недрах от имени Российской Федерации осуществляются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.

Правовой режим геологической информации о недрах охватывает и ряд информационных процессов, в частности, передачу, предоставление и использование.

Первичная геологическая информация о недрах и интерпретированная геологическая информация о недрах, полученные пользователем недр, подлежат представлению пользователем недр в федеральный фонд геологической информации либо в его территориальные фонды. Если участок недр местного значения расположен на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, геологическая информация о недрах подлежит представлению пользователем недр в фонды геологической информации соответствующих субъектов Российской Федерации.

Со дня представления геологической информации о недрах в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, органы государственной власти Российской Федерации и предоставления ее организациям, находящимся в ведении указанных органов государственной власти, право собственности на материальный носитель, содержащий геологическую информацию о недрах, переходит к Российской Федерации.

Важно подчеркнуть, что порядок и условия использования геологической информации о недрах, обладателем которой является Российская Федерация, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В случае, если при реорганизации или ликвидации юридического лица, являющегося обладателем геологической информации о недрах, права на нее не были переданы третьим лицам в установленном законодательством Российской Федерации порядке, она подлежит передаче в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а права обладателя в отношении указанной геологической информации переходят к Российской Федерации.

Пользователи недр, которые представили в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды

геологической информации субъектов Российской Федерации геологическую информацию о недрах обязаны принять на временное хранение на безвозмездной основе представленную ими геологическую информацию о недрах по заявке федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа в порядке и согласно перечню, которые установлены федеральным органом управления государственным фондом недр. В случае передачи указанной геологической информации о недрах на временное хранение представившему ее пользователю недр она считается представленной в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды геологической информации субъектов

Российской Федерации.

Использование геологической информации о недрах, отнесенной к сведениям, составляющим государственную тайну, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной тайне.

Перечни первичной геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации о недрах, представляемых пользователем недр в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды геологической информации субъектов

Российской Федерации по видам пользования недрами и видам полезных ископаемых, требования к содержанию геологической информации о недрах и форма ее представления, порядок представления геологической информации о недрах в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды геологической информации субъектов Российской Федерации определяются федеральным органом управления государственным фондом недр.

Единый фонд геологической информации о недрах определяется как федеральная государственная информационная система, содержащая реестр первичной геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации о недрах, имеющихся в федеральном фонде геологической информации и его территориальных фондах, фондах геологической информации субъектов Российской Федерации, органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, организациях, находящихся в ведении указанных органов государственной власти, иных коммерческих организациях и некоммерческих организациях, а также первичную геологическую информацию о недрах и интерпретированную геологическую информацию о недрах, представленные на электронных носителях и имеющиеся в федеральном фонде геологической информации и его территориальных фондах.

Правительство Российской Федерации определяет уполномоченный на создание и эксплуатацию единого фонда геологической информации о недрах федеральный орган исполнительной власти, который является оператором единого фонда геологической информации о недрах, причем в целях осуществления своих полномочий по созданию и эксплуатации единого фонда геологической информации о недрах данный оператор имеет право привлекать подведомственные ему организации или иные организации в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Порядок создания и эксплуатации единого фонда геологической информации о недрах, состав информации, представляемой обладателями информации в единый фонд геологической информации о недрах, порядок информационного взаимодействия оператора федеральной государственной информационной системы единого фонда геологической информации о недрах с обладателями этой информации и ее пользователями, порядок обеспечения доступа к информации, содержащейся в едином фонде геологической информации о недрах, порядок взаимодействия единого фонда геологической информации о недрах с иными государственными информационными системами устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Геологическая информация о недрах, включенная в реестр первичной геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации о недрах единого фонда геологической информации о недрах, используется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в информационных целях для осуществления управления государственным фондом недр, ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного баланса запасов полезных ископаемых, государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами, предупреждения опасных природных процессов и явлений и устранения их последствий, обеспечения обороны страны и безопасности государства, организации и осуществления государственного контроля (надзора).

В целях формирования единого фонда геологической информации о недрах, ведения единой системы федерального фонда геологической информации о недрах и его территориальных фондов и обеспечения оперативного пополнения единого фонда геологической информации о недрах мероприятия по государственному геологическому изучению недр (включая региональное геологическое изучение недр, создание государственной сети опорных геолого-геофизических профилей, параметрических и сверхглубоких

скважин, научно-техническое обеспечение геолого-разведочных работ, тематические и опытно-методические работы, связанные с геологическим изучением недр, сбор, обработку, хранение, использование и предоставление в пользование геологической информации о недрах) осуществляются

государственными (бюджетными или автономными) учреждениями, находящимися в ведении федерального органа управления государственным фондом недр и его территориальных органов, на основании государственного задания, мероприятия по геологическому изучению недр осуществляются пользователями недр самостоятельно или с привлечением в установленном порядке иных лиц.

Реестр первичной геологической информации о недрах и

интерпретированной геологической информации о недрах единого фонда геологической информации о недрах ведется на основании информации, предоставляемой обладателями геологической информации о недрах, формат таких сведений устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр.

Пользователи недр обязаны обеспечить сохранность образцов горных пород, керна, пластовых жидкостей, флюидов и иных материальных носителей первичной геологической информации о недрах, полученных при проведении работ на участке недр, до их передачи в государственные специализированные хранилища.

В составе геологической информации о недрах пользователь недр обязан представлять в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а в отношении первичной геологической информации об участках недр местного значения также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации образцы горных пород, керна, пластовых жидкостей, флюидов и иных материальных носителей первичной геологической информации о недрах, полученные при проведении работ на участке недр. Пользователь недр обязан обеспечивать надлежащее состояние образцов горных пород, керна, пластовых жидкостей, флюидов и иных материальных носителей первичной геологической информации о недрах при их представлении в государственные специализированные хранилища в целях обеспечения возможности их использования на протяжении всего срока хранения.

Порядок представления образцов горных пород, керна, пластовых жидкостей, флюидов и иных материальных носителей первичной геологической информации о недрах в государственные специализированные хранилища, их хранения, обработки и описания устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр.

Согласно Правилам использования геологической информации о недрах, обладателем которой является Российская Федерация, установленных Правительством Российской Федерации,[264] пользователями геологической информации могут выступать органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды геологической информации субъектов Российской Федерации, физические и юридические лица.

Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации используют геологическую информацию в информационных целях для осуществления управления государственным фондом недр, ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного баланса запасов полезных ископаемых, государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами, предупреждения опасных природных процессов и явлений и устранения их последствий, обеспечения обороны страны и безопасности государства, организации и осуществления государственного контроля (надзора).

Федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды геологической информации субъектов Российской Федерации используют геологическую информацию для информационно-аналитического обеспечения деятельности Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов, органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации посредством информационного взаимодействия, а также осуществляют предоставление геологической информации физическим и юридическим лицам на основании решения Федерального агентства по недропользованию или его территориальных органов в порядке, установленном Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Физические и юридические лица используют геологическую информацию в соответствии с требованиями законодательства о недрах, об информации, информационных технологиях и о защите информации, о государственной тайне и коммерческой тайне, а также об экспорте геологической информации исключительно для целей, указанных при ее получении.

Геологическая информация предоставляется физическим и юридическим лицам на основании заявки, которая должна быть направлена в Федеральное агентство по недропользованию или его территориальные органы.

Необходимо обратить внимание и на способы предоставления геологической информации, которое согласно действующему законодательству осуществляется без взимания платы. К таким способам относятся: предоставление информации на бумажных носителях посредством ознакомления заявителей с ее содержанием с правом выписок и копирования; от имени Российской Федерации; предоставление информации на электронных носителях посредством ознакомления заявителей с электронными документами и материалами с правом изготовления электронных образов информационных документов и материалов для копирования на электронные носители заявителей; а также предоставление информации на иных материальных носителях, включающих образцы горных пород, керна, пластовых жидкостей, флюидов посредством ознакомления заявителей с ними с правом проведения исследований, не нарушающих целостность и обеспечивающих сохранность предоставленных материальных носителей. Обязательным требованием при использовании геологической информации является обеспечение сохранности ее материальных носителей.

Во второй части настоящего параграфа проанализирована специфика правового режима первичной и интерпретированной геологической информации о недрах, осуществляемых в отношении такой информации процессов предоставления, хранения и использования и иных видов информационных процессов при реализации соглашений о разделе продукции.

Заключение

В настоящем диссертационном исследовании осуществлено комплексное теоретическое рассмотрение на основе анализа норм и принципов административного права специфики административно-правового

В настоящей диссертационной работе была предпринята попытка комплексного исследования механизма административно-правового регулирования нефтегазового комплекса России - одного из самых мощных и технологически - оснащенных комплексов, обладающий конкурентными преимуществами, способного в полной мере покрыть потребности страны в углеводородах и продуктах их переработки, обеспечить значительную долю валютных поступлений в бюджет России.

Впервые обоснованы базовые категории понятийного аппарата теории административно-правового регулирования нефтегазового комплекса; На концептуально-теоретическом уровне базовый элемент понятийного ряда исследования - «нефтегазовый комплекс» был соотнесен со смежными понятиями, в частности, с понятием «топливно-энергетический комплекс»; осуществлены терминологический и содержательный анализ понятия «нефтегазовый комплекс» на основе которого было сформулировано его авторское определение и выделены две значимые тенденции государственной политики в нефтегазовой отрасли.

Исследование современного механизма административно-правового регулирования нефтегазового комплекса в Российской Федерации предполагало более детальное рассмотрение специфики правового и организационного регулирования нефтегазовой отрасли в предшествующие исторические периоды. Сформулирован вывод о том, что устойчивое развитие нефтегазового комплекса требует активного внедрения инноваций, постепенного перехода к импортозамещению с несомненным предпочтением отечественного товаропроизводителя.

Подтверждено, что в настоящее время идет дальнейшее развитие законодательства в рамках совершенствования правового обеспечения регулирования отношений в нефтегазовом комплексе. Предполагаемые изменения могут затронуть широкий спектр требующих решения вопросов, важнейшими из которых в аспекте проблем административно-правового регулирования, являются усиление государственного контроля за рациональным использованием нефтегазовых ресурсов и их охраной и совершенствование взаимодействия федеральной власти, субъектов и органов местного самоуправления в исследуемой автором сфере.

Проанализирована совокупность правовых норм, регламентирующих ряд составляющих деятельности в нефтегазовом комплексе, что связано с достаточно большим объемом действующих в настоящее время нормативных правовых актов в исследуемой сфере. Такой анализ позволил сделать вывод о том, что регуляторика нефтегазового комплекса России представляет собой достаточно сложное сочетание политико-правовых норм, отвечающих за ту или иную сферу деятельности органов государственной власти и хозяйствующих субъектов. В рамках издания локальных нормативных правовых актов административно-правовое регулирование могут осуществлять, в том числе и независимые друг от друга органы, корпорации и саморегулируемые организации.

Систематизированы те аспекты правоприменительной практики Ростехнадзора при осуществлении в 2016 г. федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, которые относятся к нефтегазовому сектору.

Обосновано, что при конкретизации административно-правового статуса отдельных федеральных органов исполнительной власти в ходе проведения административной реформы сохранилось отраслевое распределение тождественных методов администрирования. Обосновано, что федеральная компетенция посредством делегирования полномочий распространяется на региональную, а региональные особенности субъектов-доноров несомненно накладывают отпечаток на формирование и функционирование системой управления нефтегазовым комплексом.

Подтверждено, что органы исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса представляют собой четкую систему горизонтально и вертикально взаимосбалансированых и взаимосвязанных публично-правовых образований, в задачи которых входит координация деятельности нефтедобывающих, нефтеперерабатывающих и распределяющих субъектов с целью недопущения возникновения угроз в том числе экономической безопасности.

Среди проблем регионального управления нефтегазовым комплексом следует обратить внимание на недостаточный объем сферы компетенций для региональных органов власти в сфере недропользования в целом, а особенно в вопросах регулирования освоения нефтегазовых ресурсов (включая вопросы лицензирования прав на пользование недрами).

Обоснована необходимость введение института административной ответственности за следующие обязательства: соблюдение нормативно установленного алгоритма предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; обеспечение полноты геологического изучения, а также рационального комплексного использования и охраны недр; осуществление опережающего геологического изучения недр, которое призвано обеспечить достоверность оценки запасов углеводородов, либо свойств участка недр, который был предоставлен в пользование в целях, не связанных с добычей нефти и природного газа; проведение государственной экспертизы и государственного учета запасов полезных ископаемых и участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

обеспечение максимально полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих нефти и природного газа, и попутных компонентов; достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов как основных, так и совместно залегающих с ними углеводородов при разработке их месторождений; охрана месторождений нефти и природного газа от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество углеводородов и промышленную ценность месторождений, либо осложняющих разработку таких месторождений; предотвращение загрязнения недр при

проведении работ, связанных с пользованием ими, в частности, при подземном хранении нефти и природного газа; соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче нефти и природного газа, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; предупреждение самовольной застройки площадей залегания нефти и природного газа и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях; предотвращение размещения отходов

производства и потребления на водосборных площадях, связанных с водоснабжением или водосбором.

Саморегулирование в нефтегазовом секторе можно охарактеризовано как правовой институт, призванный регулировать определенные элементы данного комплекса без непосредственного участия государства, соответственно саморегулируемая организация специалистов нефтегазового комплекса представляет собой общественное объединение в форме некоммерческой организации, имеющей членство, реализующей на основе законодательства и разработанных ею правил публичные функции в отношении субъектов деятельности в сфере нефтегазового комплекса, которые сочетаются с функциями охраны и защиты их прав.

Сделан акцент на том, что в исследуемой сфере функционируют саморегулируемые организации, обеспечивающие допуск для законного проведения работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, в сфере промышленной безопасности, работ в составе инженерно-геодезических, геологических, экологических изысканий и выдающие свидетельства о допуске к определенным виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Достаточно подробно была рассмотрена специфика правовых основ функционирования саморегулируемых организаций в сфере нефтегазового строительства в настоящее время и систематизированы направления весьма серьезных изменений, зафиксированных действующим законодательством.

Выявлена специфика контрольно-надзорной деятельности в отношении института саморегулируемых организаций в сфере нефтегазового строительства, которая осуществляется при участии Национального объединения строителей Ростехнадзором и Минстроем России.

В связи с отменой с 1 юля 2017 г. согласно действующему законодательству так называемых строительных допусков был актуализирован вопрос о регламентации деятельности саморегулируемых организаций и о совершенствовании контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти в отношении деятельности субъектов нефтегазового строительства.

Необходимость применения механизмов государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе обусловлена, прежде всего тем, что предприятия нефтегазового комплекса в значительной степени зависят от импортных энергетических технологий и оборудования, а также по причине определенного отставания инновационной инфрастуктуры.

Автором выделена и обсуждена методологическая проблема устранения дублирования контрольно-надзорных функций

Доказана необходимость нормативно-правового обоснования и алгоритмов практической реализации уже не дуалистической структуры «государство - бизнес», а триангуляционной: «государство (власть) - бизнес - наука»

Сделан вывод о том, что реализация общественно значимых инвестиционных проектов в рамках государственно-частного партнерства в нефтегазовой отрасли предполагает осуществление системы институциональных преобразований, включающих совершенствование законодательной базы, совершенствование информационной сферы в аспектах предоставления релевантных, эргономичных, достоверных, полных и непротиворечивых сведений об участии в проектах государственно-частного партнерства, а также разработку и реформирование образовательных программ, способствующих формированию профессиональных компетенций государственных и муниципальных служащих в рамках проектов государственно-частного партнерства.

Обосновано, что государственно-частное партнерство в нефтегазовой отрасли в настоящее время реализуется по весьма ограниченному списку форм, включающих подрядные договоры на выполнение отдельных операций и работ, соглашения о сотрудничестве, инвестиционные соглашения и особенно активно использующаяся в нефтегазовом комплексе форма партнерских отношений между государством и бизнесом - соглашения о разделе продукции.

Отмечено, что соглашение о разделе продукции регулирует не только отношения в процессе поиска, разведки и добычи углеводородного сырья, но также и транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации произведенной продукции.

Особое внимание автор обратил на такое новшество российского законодательства о соглашениях о разделе продукции как фиксация «информационной» статьи, посвященной правовому режиму геологической информации о недрах при реализации соглашений. Согласно вышеуказанной норме конкретизируется статус Российской Федерации как обладателя первичной и интерпретированной геологической информации о недрах, которая получена при выполнении работ по соглашению.

Автор проанализировал специфику правового режима первичной и интерпретированной геологической информации о недрах, осуществляемых в отношении такой информации процессов предоставления, хранения и использования и иных видов информационных процессов при реализации соглашений о разделе продукции.

Выводы и теоретические положения настоящего диссертационного исследования послужили основой разработки комплексных рекомендаций по реализации концепции административно-правового регулирования нефтегазового комплекса в России на современном этапе.

<< | >>
Источник: Васильев Евгений Валерьевич. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА В РОССИИ: проблемы совершенствования на современном этапе. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме Административно-правовая природа соглашений о разделе продукции как формы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе России:

  1. § 4, Формы инвестиционной деятельности, допускаемые в странах- участницах АТЭС
  2. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  3. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  4. Введение
  5. Административно-правовая природа соглашений о разделе продукции как формы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе России
  6. Список использованной литературы.
  7. Введение
  8. Административно-правовая природа соглашений о разделе продукции как формы государственно-частного партнерства в нефтегазовом комплексе России
  9. Список использованной литературы.
  10. § 3 Товарные биржи
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -