<<
>>

§ 1.1. Административная правосубъектностьобщественных организаций как условие взаимодействия с полицией

«Институты гражданского общества» - широко распространенный термин, который, вместе с тем, не получил точного определения. Отсутствует единый перечень институтов гражданского общества.

Федеральный законодатель относит к институтам гражданского общества только адвокатуру1, при этом ежегодно выделяет бюджетные средства на поддержку «некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества»[1] [2]. Из чего можно сделать вывод о том, что в стране функционируют нуждающиеся в государственной поддержке некоммерческие организации, участвующие в развитии адвокатуры, что, конечно же, не соответствует действительности.

Московский законодатель, в свою очередь, отнес к институтам гражданского общества нотариат города[3]. Законодатель Московской области ставит в один ряд политические партии, общественные объединения и институты гражданского общества, не определяя данное понятие[4]. Законодатель Ленинградской области, напротив, рассматривает политические партии и общественные объединения как институты гражданского общества1. В Карелии к институтам гражданского общества причислен Уполномоченный по правам ребенка в Республике[5] [6].

Нет единого мнения на этот счет и среди специалистов. Поэтому, прежде чем рассматривать вопросы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, необходимо определить, что представляет из себя субъект взаимодействия - институты гражданского общества.

Рассматриваемое понятие тесно связано с более общим понятием «гражданское общество», анализу которого посвящено множество работ мыслителей, живших в разные времена, и наших современников[7]. Выработка авторского определения понятия гражданского общества не входит в круг задач диссертационного исследования, поэтому, полагаем, применительно к предмету настоящей работы можно принять упрощенное определение, приведенное в Википедии - это «сфера самопроявления свободных граждан и добровольно сформировавшихся ассоциаций и организаций, независимая от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти»[8].

То есть, гражданское общество не тождественно какой-то части общества как совокупности людей, его необходимо рассматривать, скорее, как общественные отношения, проявления социальной активности, даже потенциальные возможности общественной реакции на значимые события.

С точки зрения административно-правовой науки гражданское общество ранее в литературе не характеризовалось. Представляется, что гражданское общество необходимо рассматривать как неопределенное множество субъектов административного права:

- физических лиц: граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, граждан, обладающих специальными статусами - работники, должностные лица, индивидуальные предприниматели, граждане, имеющие специальные права (охотники, водители и т.д.), граждане, проживающие на территориях с особыми административно-правовыми режимами (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования и т.д.);

- коллективы граждан, сформированные по каким-либо признакам, например, трудовые коллективы, коллективы государственных служащих, сотрудников государственных органов; коллективы по интересам, например, охотники, рыболовы, цветоводы, собаководы и т.д.;

- объединения граждан как юридически или фактически оформленные

коллективы: религиозные, профсоюзные, политические и иные

некоммерческие организации.

Гражданское общество представляет собой довольно сложное образование, формирующееся в обществе, но не в полной мере совпадающее с ним. В гражданском обществе принято выделять институты, элементы системы или сектора. В состав элементов гражданского общества включают «личность, семью, церковь, школу, общественные объединения, политические партии, профсоюзы, независимые СМИ, институты представительной и непосредственной демократии, системы воспитания и образования, социальные группы, слои, средний класс, все

негосударственные (неправительственные) структуры, учреждения, связи, отношения»1. К.А. Струсь называет «ключевые элементы гражданского общества - политические партии, профсоюзы, работодатели»[9] [10] [11].

Поэтому для изучения гражданского общества ученые структурируют его, выделяя в нем институты. Вместе с тем, само понятие «институт» также является достаточно сложным, по-разному толкуемым специалистами.

Институционализм как научное направление, как комплекс идей возник в конце 19 - начале 20 вв. Пожалуй, главный, определяющий признак этого направления - выбор в качестве основного объекта анализа не индивида, а институты. О.Э. Бессонова пишет, что изначально институт определялся через категорию «обычай», как установившийся обычай мышления, общий для данной общности людей (Воблен), как в некотором отношении превалирующий и неизменный способ мышления или действий, покоящегося на обычаях группы людей или целого народа (У. Гамильтон). Позже социальные институты стали рассматриваться как закономерности общественного поведения, признаваемые всеми членами общества, обусловливающие поведение в определенных повторяющихся ситуациях, т.е. как нормы и правила поведения (Шоттер). Д. Норт определял институты как «правила игры» в обществе. Э. Дюркгейм рассматривал институты в качестве предмета социологии, он называл институтом все «верования, все способы поведения, установленные группой»1. В юриспруденции институты понимаются как структурные элементы, общности, совокупности правовых норм, объединенных спецификой «предмета правового регулирования (совокупность однородных общественных отношений)»[12] [13], либо как структурные элементы единого предмета правового регулирования - всей совокупности общественных отношений. При таком подходе категория «институт» дополняется ярко выраженным социальным содержанием, «что позволяет выделять институты государственной власти»[14] и «институты гражданского общества»1. Имеются примеры институционализации форм и методов осуществления права, например, «взаимодействия между субъектами права»[15] [16].

Так, И.Д. Хутинаев считает, что институционализация представляет собой «тенденцию, свойственную стабильным обществам и государствам, которые предпочитают развитие и реформирование уже сложившихся институтов и систем революционным преобразованиям, а под институтами он предлагает понимать устойчивые формы организации деятельности людей»[17].

Более точное, с точки зрения нашего исследования, понятие «институт» определил М.В. Ильин - это «состояние организованной общности, организованная форма объединения людей в особое сообщество, основывающееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности»[18].

О.С. Городнина также утверждает, что «гражданское общество представляет собой совокупность негосударственных институтов, которые, являясь элементами современной социально-политической системы, эффективно сочетают общие и частные потребности и, тем самым, способствуют самореализации человека в общественно-политической сфере»[19]. И.А. Халий, в свою очередь, определяет институты гражданского общества как организованные так или иначе объединения граждан, действия которых направлены на реализацию каких-либо целей и задач, на разрешение собственных, общих для групп проблем - «субъекты социального действия или социальные факторы»1.

Н.С. Гегедош со ссылкой на С.А. Чулюкину называет 13 разновидностей институтов гражданского общества: «личность, семья, школа, церковь, собственность и предпринимательство, социальные группы, слои, классы, частная жизнь граждан и ее гарантии, институты демократии, общественные объединения, политические партии и движения, независимое правосудие, система воспитания и образования, свободные средства массовой информации, негосударственные социально-экономические отношения и др.»[20] [21] По ее мнению, данная интерпретация «структуры гражданского общества очень широка, но охватывает все его элементы»[22]. Расширительной концепции гражданского общества придерживается также Л.С. Мамут1.

Однако в предложенной структуре, с одной стороны, объединены разнородные элементы, как семья, частная жизнь и система воспитания, а, с другой стороны, одни и те же элементы оказались в разных группах. Так, система воспитания и образования отделена от семьи и от школы, гарантии частной жизни отделены от независимого правосудия и т.д.

Кроме того, при таком подходе теряет смысл выражение «взаимодействие с институтами гражданского общества», т.к. невозможно взаимодействовать с независимым правосудием, с системой воспитания, с социально-экономическими отношениями. Взаимодействовать возможно только с людьми и их объединениями. Заметим, что сама Н.С. Гегедюш в своей статье приходит к выводу о том, что институты гражданского общества - это «общественные организации, осуществляющие деятельность в соответствии с действующим законодательством или формирующиеся как общественные инициативы, - политически независимые и экономически самостоятельные, основанные на принципе добровольности участия граждан, созданные для достижения общих социальных целей, связанных в том числе с возможностью оказывать влияние на принятие управленческих решений». Исходя из этого, Н.С. Гегедюш не рассматривает в качестве институтов гражданского общества семью, местное самоуправление и т.д.[23] [24]

Проблема определения понятия «институты гражданского общества» не окончательно не решена в науке[25], Е.В. Киричёк даже предлагает ввести в новую Конституцию Российской Федерации (в случае ее разработки и принятия в будущем) специальную главу «Гражданское общество», в которой должны быть отражены «основные институты гражданского общества, направления и формы их взаимодействия с государством»1.

Изложенное позволяет применить институциональный подход к анализу гражданского общества как сложной системы, выбору в нем устойчивых форм его организации - институтов, с которыми возможно и необходимо взаимодействие полиции. По нашему мнению, гражданское общество составляют физические лица как члены общества. Для этого конституционное и административное законодательство наделяет их необходимыми правомочиями и накладывает на них обязанности, например, права на получение информации о деятельности государственных органов, на участие в государственном управлении, в местном самоуправлении, на осуществление общественного контроля за деятельностью государственных органов, на обращение к органам государственной власти и к органам местного самоуправления, обязанности защищать отечество, беречь окружающую среду.

Вместе с тем, группа физических лиц, связанных какими-то общими интересами, становится самостоятельным субъектом.

Таких субъектов в административно-правовой науке рассматривают как коллективных субъектов.

Б.В. Россинский пишет, что общественные объединения как коллективные субъекты административного права «характеризуются рядом общих черт: они образуются физическими и юридическими лицами на добровольной основе; они не обладают государственно-властными полномочиями; они не являются субъектами правотворчества; они действуют от своего имени и не являются коммерческими организациями, т.е. не ставят перед собой цели извлечения прибыли; кроме того, должно отсутствовать руководство их деятельностью со стороны государства»[26] [27].

Административно-правовой статус коллективных субъектов административного права наиболее плодотворно разрабатывался Д.Н. Бахрахом. Профессор пишет, что коллективные субъекты - это «организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персонифицированно, но, в то же время, обезличенно, при этом действовать на законном основании. Коллектив, по мнению ученого, характеризуется общей целью или общим интересом, функциональной дифференцированностью, наличием механизмов управления»[28]. Ю.Н.

Старилов также считает, что «коллективный субъект должен действовать как единое лицо»[29].

Д.Н. Бахрах выделяет 4 класса коллективных субъектов административного права в зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и связанных с ними обязанностей, правового положения: «организации, структурные подразделения организаций, трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений, сложные организации»1. Важно, что коллективные субъекты «обладают административной правосубъектностью или административно-правовым статусом, в то же время, члены коллектива равны между собой»[30] [31].

По мнению Д.Н. Бахраха, «для коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер легализации организации, является предпосылкой для возникновения у них гражданско-правовой, финансовой и некоторых иных видов отраслевой правосубъектности»[32]. Уважаемый профессор, со ссылкой на Б.М. Лазарева, предложившего структуру административно-правового статуса государственного органа[33], предложил использовать данную структуру для характеристики коллективных субъектов административного права. В результате Д.Н. Бахрах в административно-правовом статусе коллективных субъектов выделил «три главных блока: целевой, структурноорганизационный и компетенционный (компетенцию)»[34].

Элементы целевого блока подробно будут рассмотрены нами в следующем параграфе диссертации. В общих чертах цели и задачи деятельности институтов гражданского общества декларируются ими в уставах, информационных материалах, программах и других документах. Это могут быть политические, научные, просветительские, информационные, экологические (природоохранные), правоохранительные и правозащитные, социальные, спортивные, патриотические и др. цели и задачи. Попытка формализации целей и задач институтов гражданского общества предпринята в ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 3-ФЗ «О некоммерческих организациях»[35].

Представляется, что в целевом блоке элементов статуса общественных организаций необходимо рассматривать в качестве одного из элементов - направления деятельности, которые могут не соответствовать декларируемым целям и задачам. Особую озабоченность должны вызывать организации, явно или скрыто декларирующие цели экстремистского характера, пропагандирующие национализм, призывающие к насильственным действиям в отношении различных меньшинств, а иногда реально действующие в указанных направлениях. К сожалению, эти ассоциации действуют порой открыто, размещают в сети интернет сведения

0 себе, о своих взглядах и целях, о своей деятельности. Минюст России совместно с Генеральной прокуратурой РФ принимают установленные законодательством меры принуждения по отношению к таким организациям - приостанавливают или запрещают их деятельность[36]. К ним относятся: Национал-большевистская партия, религиозная группа Краснодарская Православная Славянская община «ВЕК РА» (ведической культуры российских ариев), международное религиозное объединение «Нурджулар», международное религиозное объединение «Таблиги Джамаат», религиозная организация «Свидетели Иеговы «Таганрог», Рязанская городская, Омская общественные патриотические организации «Русское национальное единство», международное общественное объединение «Национал- социалистическое общество» (НСО, НС), Приморская региональная правозащитная общественная организация «Союз славян», международное объединение «Кровь и честь», межрегиональное общественное объединение «Северное братство» и др. Полные перечни некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации ли запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности», в актуальных редакциях размещены на официальном сайте Минюста России1. По состоянию на 15 мая 2015 г. в данном перечне 42 организации. Кроме того, деятельность двух политических партий приостановлена в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»: Политическая партия «Партия родителей будущего» и Политическая партия «Партия Поддержки».

Структурно-организационный блок элементов административноправового статуса институтов гражданского общества, характеризующий порядок образования, легализации, реорганизации, ликвидации организаций, их подчиненности, внутриорганизационную структуру (коллективные и единоначальные органы управления, структурные подразделения, филиалы, представительства и т.д.), связи с другими организациями, атрибуты (полное и сокращенное наименование, гимн, флаг, герб, печать), источники финансирования и другие стороны функционирования организации.

Элементы структурно-организационного блока элементов институтов гражданского общества закрепляется целым рядом федеральных законов. Так, установлен правовой статус общественных объединений ветеранов[37] [38] [39], инвалидов[40], общероссийских, местных и региональных спортивных федераций[41], общественных наблюдательных комиссий[42], общественных объединениях по защите прав граждан в сфере охраны здоровья[43], общественных объединений потребителей (ассоциаций, союзов)[44] и др.

Общие положения об общественных объединениях, приобретающих статус юридического лица, содержатся в Гражданском кодексе РФ (часть 1). Установлению особенностей статусов общественных объединений, регулированию отношений, возникающих в связи с их образованием, реорганизацией, деятельностью, ликвидацией, посвящены специальные федеральные законы: от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1, от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»[45] [46], от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[47], от 12 января 1996 г. № 3-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»[48], от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»[49], от 4 апреля 2005 г № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»[50].

Анализ перечисленных законодательных актов позволяет утверждать, что возможные ассоциации граждан, составляющие материальную часть гражданского общества[51], в основном охватываются понятием «общественное объединение», под которым в одноименном Федеральном законе понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Это определение конкурирует с определением понятия «некоммерческая организация», установленным соответствующим Федеральным законом.

Представляется, что более правильным было бы использование в качестве обобщающего термина понятие «общественная организация», поскольку сами понятия «объединение» и «организация» в значительной мере являются синонимами, однако, по нашему мнению, термин «организация» шире, им можно обозначить практически любого коллективного субъекта, независимо от его правового статуса, наличия или отсутствия статуса юридического лица, организационно-правовой формы. Например, фонд вряд ли правильно относить к общественным объединениям. В соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об общественных объединениях» фонд является, скорее, объединением не лиц, а имущества. Вряд ли можно считать общественными объединениями учреждения. В то же время, общественный фонд и общественное учреждение являются организациями. Не случайно данные организации не имеют членства, они никого не объединяют. Зато они имеют органы управления, организацию. Исходя из этого, правильнее было бы назвать Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ Федеральным законом «Об общественных организациях», а разновидность общественных организаций, указанную в ст. 8 данного Федерального закона под названием «общественная организация» переименовать в общественное объединение.

Институты гражданского общества как коллективные субъекты административного права могут создаваться и функционировать в нескольких организационно-правовых формах: общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия. Кроме того, общественные объединения могут создавать союзы (ассоциации) общественных объединений, т.е. объединяться с другими общественными объединениями.

В свою очередь, на информационном портале Минюста России, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию и вести реестр некоммерческих организаций, представлены сведения о 441329 субъектах[52], включая:

- общественные объединения в форме общественных организаций, политических партий, союзов (ассоциаций) общественных объединений, общественных движений, профессиональных союзов, национальнокультурных автономий;

- некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций - как правило, образовательные организации, некоммерческие фонды (благотворительные фонды), садоводческие некоммерческие товарищества, товарищества собственников жилья, учреждения, некоммерческие партнерства, коллегии адвокатов, общины малочисленных народов, территориальные общественные самоуправления;

- некоммерческие организации в форме некоммерческих партнерств;

- религиозные организации в форме религиозных организаций;

- казачьи объединения в форме казачьих обществ.

Имеются также общественные объединения в форме общественногосударственных общественных объединений, например, Общероссийская общественно-государственная организация «ДОСААФ».

Учитывая, что положения Федерального закона «О некоммерческих организациях» не распространяются полностью или частично на потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие кооперативы, религиозные организации, государственные корпорации и т.д., можно не рассматривать их в нашей работе в качестве субъектов взаимодействия с полицией.

Из положений вышеназванных федеральных законах об общественных организациях вытекает, что одним из наиболее существенных элементов структурно-организационного блока является регистрация их в качестве юридического лица и в качестве общественной организации.

Организационно-правовая форма субъекта должна быть связана с целевым блоком его статуса, однако анализ направлений деятельности общественных организаций по данным, содержащимся в реестре Минюста России, показывает, что субъекты, осуществляющие однородную деятельность, могут быть зарегистрированы как общественные объединения и как некоммерческие организации, например, Общероссийская физкультурно-спортивная общественная организация «Всероссийская Федерация Самбо» и автономная НКО «Волейбольный клуб «РЕГИОН 76». В то же время, орган общественной самодеятельности может заниматься правоохранительной деятельностью, как Алтайский краевой орган общественной самодеятельности «Добровольная охрана садоводств» или Иркутский областной орган общественной самодеятельности «Центр развития и поддержки гражданских инициатив в области общественного самоуправления и защиты прав потребителей «АЛЬТЕРНАТИВА», Камчатский орган общественной самодеятельности «Защита прав вкладчиков» и др. Таким образом, проведенный анализ законодательства приводит к выводу о невозможности четкого разграничения видов общественных организаций по их организационно-правовой форме.

Необходимо заметить также, что в разделе «Отчеты НКО» на сайте Минюста России 79054 записей об отчетах, представленных в 2015 г., что означает, что более 80% некоммерческих организаций не функционируют. С другой стороны, активно работают объединения, не зарегистрированные и не получившие фиксированной организационно-правовой формы. Например, волонтерская организация Поисково-спасательный отряд ЛизаАлерт (http://lizaalert.org/), который занимается поиском пропавших людей, в первую очередь, потерявшихся детей, «Стоп-хам», борющийся с нарушителями правил дорожного движения, «Архнадзор», защищающий памятники архитектуры и др.

Общественные организации, не имеющие статуса юридического лица, все же являются организациями, т.е. имеют собственную внутреннюю структуру, органы управления, распределение функций между участниками. Например, в структуре Поисково-спасательного отряда ЛизаАлерт представлены руководитель (командир отряда), координаторы, инфогруппы, группы обеспечения, специалисты и поисковики.

Рассматривая общественные организации, не имеющие статуса юридического лица, в качестве участников взаимодействия с полицией, мы сталкиваемся с проблемой их идентификации. Ведь для того, чтобы вступать в административные правоотношения с органами государственной власти или их должностными лицами, коллективный субъект должен быть каким-то образом индивидуализирован, а лица, выступающие от его имени, должны иметь соответствующие правомочия, подтверждаемые, например, доверенностями, данными другими членами соответствующего объединения, или учредительным договором, уставом, который должен быть как-то оформлен, чтобы не вызывать сомнений в его достоверности.

Для регистрации общественного объединения, согласно положениям ст. 18 Федерального закона № 82-ФЗ, необходимо не менее трех физических лиц - учредителей. Общественное объединение считается созданным с момента принятия решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании органов (руководящих и контрольно- ревизионного). Г осударственная регистрация необходима лишь для приобретения статуса юридического лица. Это значит, что при наличии устава органы управления общественного объединения вправе представлять общественное объединение и вступать в правоотношения.

Вместе с тем, как показывает практика, волонтерские организации, стихийно формирующиеся в критических ситуациях (наводнения, стихийные бедствия, ослабление государственной власти в чрезвычайных ситуациях), не придерживаются требований законодательства, не проводят учредительных собраний, а начинают действовать немедленно. В то же время, взаимодействие с такими организациями является обязательным. Это требует специальных подходов со стороны должностных лиц.

Одним из отличительных признаков общественных организаций настоящего времени является наличие у них собственных информационных ресурсов, играющих роль печатного органа, но размещаемых в сети «Интернет» или в социальных сетях.

Более того, заметным явлением становятся новые институты гражданского общества, образующиеся с использованием современных технических и информационных возможностей, форм. Так, в сети Интернет получают широкое распространение форумы различной направленности, а также порталы, сайты, страницы, на которых обсуждаются актуальные политические, экономические, социальные проблемы. Это, например, форум сотрудников МВД http://www.police-russia.ru/, неофициальный форум сотрудников МВД http://forummvd.ru/, объединение сторонников концепции общественной безопасности «Осознание» http: //kob .su/forum/,

Общероссийская общественная организация «Ассоциация юристов России» (http://www.alrf.ru/), Комитет гражданских инициатив, созданный А. Кудриным (http://komitetgi.ru/), Общероссийский гражданский форум, портал «Открытая полиция» (http://openpolice.ru/) и др.

Важную роль в решении экстренных задач по оказанию помощи гражданам, пострадавшим от стихийных бедствий, играют стихийно формирующиеся добровольческие движения по сбору гуманитарной помощи, поиску пропавших без вести, разбору завалов (можно вспомнить взрывы домов в Москве в 1999 г., наводнение в Крымске в 2012 г., наводнение на Дальнем Востоке в 2013 г.)

В Докладе Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации в 2014 году» упоминаются сообщества в социальной сети «ВКонтакте»: «Молот Правды», «Республика Новороссия», «Красный путь», «Марш Мира» и др.[53]

Существование и функционирование коллективных субъектов административного права, не имеющих статуса юридического лица, не противоречит теории административного права. Такую возможность допускали, в частности, Б.М. Лазарев1 и Д.Н. Бахрах[54] [55].

В последнее время на правовой статус общественных организаций существенное влияние оказывает источник финансирования их деятельности. Д.Н. Бахрах полагает, что вопросы, связанные с наличием у коллективного субъекта прав юридического лица, о порядке финансирования выходят за рамки предмета административного права[56]. Мы не можем согласиться с этим утверждением. Наличие статуса юридического лица непосредственно влияет на административную правосубектность, обязывает юридические лица вступать в различные административно-правовые отношения с контролирующими и регистрирующими органами исполнительной власти. Порядок финансирования косвенно влияет на нее. Общественные организации, зарегистрированные в качестве юридического лица, имеют банковские счета, на которых аккумулируются денежные средства. Организации, не имеющие статуса юридического лица, не могут получать материальную помощь в денежном выражении[57]. Источники финансирования общественных организаций могут быть различными.

Во-первых, допускается, но не приветствуется финансирование из зарубежных источников. Федеральным законом от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»[58] были выделены организации, «выполняющие функции иностранного агента».

Во-вторых, для некоторых общественных организаций большое значение приобретают средства, предоставляемые из государственных и муниципальных источников. Это могут быть гранты или государственные (муниципальные) заказы, выделяемые в порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[59].

В-третьих, общественные организации вправе осуществлять деятельность, приносящую доход, предоставлять платные услуги гражданам и организациям, при условии, что эта деятельность квалифицируется как некоммерческая, т.е., не направленная на получение прибыли. Вырученные в результате некоммерческой деятельности средства могут быть направлены на уставные цели организации.

В-четвертых, для народных дружин предусматривается механизм прямой материальной поддержки в соответствии с ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка». Данный способ финансирования, наряду с особенностями формирования (по инициативе органов внутренних дел), фактически выводит народные дружины из круга институтов гражданского общества.

При этом основным источником финансирования общественных организаций остаются взносы их членов и пожертвования граждан и организаций, в том числе, коммерческих.

Третий блок элементов статуса общественных организаций - их компетенция составляют общие и специальные права и обязанности.

Общими для всех общественных организаций являются права обращаться в уполномоченные органы в целях прохождения процедуры государственной регистрации и получения статуса юридического лица; по распространению информации о своей деятельности; по проведению собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования; по учреждению средств массовой информации; по обращению в органы государственной власти и местного самоуправления с предложениями, заявлениями и жалобами и т.д. Кроме того, по нашему мнению, весьма значимым является право на получение материальной поддержки от государства на осуществление общественно важных социальных функций в виде грантов в установленном порядке.

Вместе с правомочиями общественные организации приобретают и обязанности, как правило, обусловленные правами. Так, право государственной регистрации обременяется обязанностью прохождения экспертизы в Минюсте России; право проведения массовых мероприятий - обязанностью уведомления, зачастую превращающегося в разрешение, уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Во всех случаях деятельность коллективных субъектов административного права обусловливается необходимостью представления информации в заинтересованные органы исполнительной власти (прежде всего, в Минюст России, ФНС России и Генеральную прокуратуру Российской Федерации), обязанностью обращения с заявлением о постановке на учет в качестве некоммерческих организаций, исполняющей обязанности иностранного агента, при наличии предусмотренных законом оснований.

Специальные права и обязанности институтов гражданского общества как коллективных субъектов административного права по направлениям взаимодействия с полицией (охрана общественного порядка,

антикоррупционная экспертиза, общественный контроль и т.д.) будут подробно рассмотрены нами во второй главе диссертации. При этом надо учитывать, что значительная часть деятельности коллективных субъектов осуществляется их членами, как отмечал А.В. Мицкевич, главным образом на началах общественного самоуправления, на моральной основе и не может быть «втиснута в юридические рамки»[60]. Нас должна интересовать деятельность, осуществляемая в соответствии с нормами административного права, либо деятельность, которая в настоящее время осуществляется ими по своему усмотрению, но может быть урегулирована нормами административного права.

Разнообразие организаций, претендующих на роль институтов гражданского общества, требует осуществления их классификации. Для этого могут быть избраны разные основания. Формальным признаком выступают положения законодательства об общественных объединениях, которое выделяет несколько видов общественных объединений. Однако анализ этих положений не позволяет четко разграничить и классифицировать общественные объединения по их организационно-правовым формам.

В свою очередь, в основе ведения Минюстом реестра общественных объединений лежит классификация, включающая более 45 видов организаций, в которой выделяются помимо общественных организаций адвокатские бюро, палаты, коллегии, объединения, нотариальные палаты, корпорации и государственные корпорации, товарищества собственников жилья, садоводческие и дачные товарищества, объединения и партнерства, негосударственные пенсионные фонды, национально-культурные автономии, советы муниципальных образований, ассоциации экономического развития, торгово-промышленные палаты, объединения работодателей, ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств, объединения (союзы, ассоциации) юридических лиц, профессиональные союзы, религиозные организации, политические партии.

Представляется, что в реестр включены все возможные негосударственные, а иногда и государственные (как, например, корпорации) образования, не входящие в систему органов государственной власти или в систему органов местного самоуправления. Причем, в разделе «корпорации» содержатся сведения об одном субъекте - представительстве иностранной некоммерческой неправительственной организации, уже исключенном из реестра. В то же время, в разделе «государственные корпорации» указаны

Росатом, Агентство страхования вкладов, Внешэкономбанк, Фонд ЖКХ, РОСНАНО - субъекты, не имеющие отношения к гражданскому обществу.

С другой стороны, в законодательстве имеются предпосылки для классификации институтов гражданского общества по другим основаниям, например, по возрастной категории участников (детские, молодежные и взрослые); по территории действия (общероссийские, межрегиональные и местные).

Представляется возможным выделить общественные организации, занимающиеся противоправной деятельностью, выполняющие функции иностранных агентов.

Таким образом, наиболее перспективной представляется классификация по направлениям деятельности общественных организаций, в частности:

- благотворительность;

- развитие культуры;

- образовательная и научная деятельность;

- развитие туризма, физической культуры и спорта;

- охрана природы, объектов культурного наследия, памятников истории и культуры;

- охрана общественного порядка;

- борьба с наркотизацией общества;

- поиск потерявшихся граждан;

- оказание социальной, психологической, консультационной, юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудном положении и т.д.

Общественные организации как институты гражданского общества всегда вступают во взаимодействие с институтами государственной власти и местного самоуправления. Однако это взаимодействие может быть вынужденным, когда общественные организации приобретают статус юридического лица, представляют отчетность или становятся объектами государственного надзора (контроля). Довольно распространенная форма

взаимодействия общественных организаций с государственной властью - государственная поддержка, выражающаяся в финансировании

осуществления проектов. Встречаются примеры взаимодействия по инициативе самих общественных организаций и не связанные с материальной помощью. Последний вид взаимодействия представляется наиболее ценным.

С другой стороны, задача взаимодействия с институтами гражданского общества стоит перед всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления. Нет сомнений, поэтому, что для каждого института государственной власти можно определить круг общественных организаций, с которыми ему целесообразно осуществлять взаимодействие.

Выбор общественных организаций, с которыми возможно

взаимодействие полиции, по нашему мнению, следует основывать на предметной компетенции полиции, которую условно можно обозначить как правоохранительная деятельность. То есть, общественные организации правоохранительной направленности, в широком смысле, должны рассматриваться как потенциальные субъекты взаимодействия с полицией.

Например, некоммерческое партнерство «Мониторинговый центр по выявлению опасного и запрещенного законодательством контента», как указано на его официальном сайте, в рамках проекта «Безопасное детство» реализует ряд проектов и программ, направленных на защиту детей от сексуального насилия: «Горячая линия по противодействию насилию над детьми «Сдай педофила», «Мониторинговый центр по выявлению опасного и запрещенного законодательством контента», экспертное консультирование профильных комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации и законодательные инициативы, направленные на повышение эффективности работы органов государственной власти и правоохранительных органов, ведение статистических учетов и сбор данных о преступлениях сексуального характера против несовершеннолетних[61].

В отчетах территориальных органов внутренних дел встречаются данные о взаимодействии полиции с такими организациями. Чаще всего в качестве субъектов взаимодействия указываются народные дружины, казачьи дружины. В России, по данным ГИАЦ МВД России, в 2013 году было зарегистрировано более 46 тысяч общественных формирований правоохранительной направленности, численность которых составила более 439 тыс. человек, в том числе в 14,2 тысячах народных дружин состояло 199,4 тыс. человек, в 970 казачьих дружинах - 72,5 тыс. человек1. В 2014 г. темпы роста числа таких общественных формирований увеличились.

Сообщается о фактах взаимодействия с обществами охотников и рыболовов, с волонтерами при поиске пропавших, с казачьими обществами при охране общественного порядка, борьбе с незаконным оборотом наркотиков, с общественными организациями также в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков[62] [63]. Отмечено подписание соглашения между УМВД России по Ярославской области с региональным отделением Ассамблеи народов России о взаимодействии в области профилактики межнациональных конфликтов в современном обществе[64]. Сообщается о взаимодействии с поисковыми волонтерскими объединениями «ЛизаАлерт», «Ты не один», «Поиск пропавших детей» Налаживаются контакты с национально-культурными общественными организациями («Крунк», «Иверия», «Алан», «Славяне», «Иристон», «Патрида», Абазашта», «Дагестан», «Адыге-Хасэ» и др.)[65]. На региональном уровне осуществляется взаимодействие с участниками Общероссийского Союза общественных объединений «Гражданское общество - детям России»[66].

1. Г ражданское общество как социальная или как правовая категория не получило общепризнанных дефиниций, что позволяет рассматривать его как сферу проявления социальной или политической активности свободных граждан и добровольных объединений граждан, независимую от государственного вмешательства.

2. При этом гражданское общество может быть представлено множеством коллективных субъектов административного права, обладающих собственными административно-правовыми статусами, - общественных организаций. Такие субъекты в настоящей работе и рассматриваются в качестве институтов гражданского общества, с которыми возможно взаимодействовать в рамках административно-правовых отношений.

3. Административно-правовой статус общественных организаций целесообразно рассматривать как юридическую конструкцию, образованную тремя блоками элементов: целевым, структурно-организационным и компетенционным.

4. Существуют различные классификации общественных организаций, однако все они остаются условными. Нередко общественные организации, имеющие разные формы и наименования, занимаются однородной деятельностью и наоборот. Наибольшее практическое значение имеют классификации в зависимости от направлений деятельности, по территории деятельности, по признаку юридической оформленности (наличия или отсутствия статуса юридического лица, с фиксированным членством или волонтерские), по времени функционирования (постоянные или временные), а также по степени афиллированности с органами государственной власти (неправительственные организации и ГОНГО).

5. Взаимодействие органов государственной власти с общественными организациями должно осуществляться в соответствии с их предметной компетенцией. Для полиции это правоохранительная деятельность в широком смысле.

6. Статистические данные и материалы, публикуемые органами внутренних дел, свидетельствуют о том, что наиболее активное взаимодействие полиция осуществляет с общественными объединениями правоохранительной направленности, участвующими в охране общественного порядка. Одна из существенных особенностей такого взаимодействия заключается в том, что данные общественные объединения формируются с участием полиции или даже по ее инициативе.

<< | >>
Источник: ФЕДОРОВА ИННА ВИКТОРОВНА. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОЛИЦИИ С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме § 1.1. Административная правосубъектностьобщественных организаций как условие взаимодействия с полицией:

  1. Тема 7. Организованные группы и преступные организации как объекты оперативно-розыскной деятельности
  2. 1.4. Международные неправительственные организации как форма реализации конституционного права на объединение
  3. §1. Административная деятельность милиции, как сфера применения правовых презумпций
  4. Оглавление
  5. § 1.1. Административная правосубъектностьобщественных организаций как условие взаимодействия с полицией
  6. § 1.3. Административно-правовые формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.
  7. Раздел I. Негосударственные организации как вид субъектов административного права
  8. Глава 1. Общие положения о негосударственных организациях как субъектах административного права
  9. § 1.1. Организации как субъекты административного права
  10. Глава 2. Виды негосударственных организаций как субъектов административного права
  11. § 2.2. Коммерческие организации как вид негосударственных организаций
  12. § 2.3. Некоммерческие организации как вид негосударственных организаций
  13. § 6.2. Обязанности негосударственных организаций как субъектов административного права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -