<<
>>

4.2 Векторы эволюции системы защиты прав человека в рамках деятельности Европейского Союза

В отличие от Совета Европы и ОБСЕ, Европейский союз до последнего

времени не относился к числу региональных организаций, в рамках которых была создана и функционирует собственная международная система защиты прав человека.

Как отмечалось в первом разделе исследования, последняя должна соответствовать двум важнейшим критериям: во-первых, она должна

быть основана на обязательном для государств особом международном соглашении (договоре, конвенции), а, во-вторых, предусматривать существование контрольного механизма [180, р.35]. По оценкам многих специалистов, этим вышеуказанным критериям (требованиям) в полной мере удовлетворяют, если взять во внимание чисто европейский региональный контекст, система защиты прав человека, действующая в пределах Совета Европы (а из других региональных учреждений-системы, функционирующие в рамках Организации американских государств и Африканского Союза) [181]. ЕС, безусловно, никак не мог быть включенным в их число, ибо изначально был сконструирован таким образом, чтобы углублять экономическую и политическую интеграцию государств-членов, а права человека долгое время не значились в качестве приоритетных, то есть они были той сферой, о которой организация «почти не заботилась, а национальные государства с их различными традициями основных прав занимались уже давно» [182]. Однако в связи с принятием в Ницце 7 декабря 2000 г. так называемого «нового Билля о правах человека», а точнее Хартии Европейского Союза об основных правах и придания ей согласно Договора о ЕС, приведенного в соответствие с положениями Лиссабонского договора о реформах и окончательного согласованного 19 октября 2007 года, а также согласно нового решения данной

наднациональной организации, утвержденного 21 ноября 2008 года [183, с.94], ситуация в этой области существенно изменилась. Теперь этот документ согласно учредительным актам ЕС (Договора о ЕС и Договора о функционировании ЕС) юридически обязателен для соблюдения не только всеми 28 государствами-членами, но и государствами не входящими в Союз, но являющимися его партнерами в общих параметрах сотрудничества (например, в рамках Программ Европейской комиссии по сотрудничеству со странами- соседями (Европейская политика соседства) и «Восточное партнерство») [183, с.94].

В частности, ст. 6 Договора о ЕС в измененной редакции гласит, что «ЕС признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии» [184, р.135], она

«имеет ту же юридическую силу, что и основопологающие договоры Союза»

[184, р.135]. Тем самым один из учредительных договоров ЕС не только закрепляет специальную норму, а также норму, отсылающую к Хартии, но и

сохраняет за ней статус самостоятельного правового акта. Таким образом,

«включение Хартии в Лиссабонский договор придало конституционный характер этому по сути межправительственному соглашению» [185, с.63], что должно было прежде всего «усилить концепцию наднационального характера гражданства ЕС и отчасти повысить легитимность этого объединения в глазах рядовых европейцев» [185, с.63].

До, и особенно после принятия Хартии, когда она еще имела

рекомендательный характер, ЕС официально утверждал, что обязательства, возложенные на него в области защиты прав человека, проистекают из его собственного внутреннего правопорядка. Это был ограниченный подход, в рамках которого ЕС не столько обязан не нарушать права человека, признанные на универсальном международно-правовом уровне (ст. 103 Устава ООН устанавливает преимущественную силу над всеми другими международными договорами, и в первую очередь приоритетность норм о правах и свободах человека), сколько считал его эффективным применительно только к тем правам, закрепленным в Европейской конвенции прав и основных свобод человека 1950 г. Совета Европы. «С позиции самого международного права ЕС рассматривался связанным с гарантиями защиты прав человека в той мере, как они существуют в обычном международном праве и любое его так называемое «первичное» или «вторичное» право, конфликтующее с принципами jus cogens, будет считаться недействительным» [186, р.780]. Значительный вклад в решение вопросов, связанных с защитой основных прав внес Суд Европейских Сообществ посредством создоваемого им прецедентного права. «При этом вначале Суд действовал главным образом под давлением национальных конституционных судов (прежде всего, германского), ибо последние отказывались признавать верховенство объективного права ЕС, если в нем не будут обеспечены надежные гарантии прав субъективных» [187, с.21].

В 1969 г. Суд признал эти права в качестве одного из «общих принципов права Сообщества», разделив их источниики на три группы: общие конституционные традиции государств-членов, международные договоры о правах человека с участием всех или большинства государств-членов, общепризнанные принципы международного права [187, с.21,22]. Между тем, как подчеркивают А. Тахида

и И.Дж. Батлер, существовала возможность того, что ЕС мог бы быть наделен полномочиями непосредственно присоединиться к договорам о правах человека, придерживаться обязательств по их соблюдению и защите косвенно, то есть через обязательства государств-членов, а также гарантировать эти права в пределах своей компетенции (в основном через понятние «преемственности», которое применяется более широко на международном уровне, чем это было в принятых Судом Сообществ решениях) [186, р.772]. Все это в совокупном смысле означает, что ЕС не должен только с формальной точки зрения воздерживаться от нарушения прав человека, но также в рамках своей сферы компетенции, принимать позитивные меры для их защиты и реализации.

До принятия Хартии в основу конституционных традиций общего характера легли соответствующие нормы и гарантии тех государств, где

обеспечены более высокие стандарты защиты основных прав и свобод

личности, и, которые получили положительную оценку у западноевропейских юристов [188, р.384]. Позже, вернее в 1992 г. они получили нормативное закрепление в п. 6 ст. 2 Договора о ЕС (в старой редакции). В международных договорах о правах человека ЕС, как уже понятно, не участвовал, но тем не менее Суд Сообществ признал, что организация связана с нормами и принципами этих актов. Речь в данном случае, конечно же идет прежде всего о Международных пактах ООН, договорах и конвенциях МОТ. Конвенция Совета Европы 1950 г. и сегодня занимает важное место в правовой системе ЕС. По решению Суда Сообществ она была признана главным источником основных прав и свобод человека и в 1992 г. эта доктрина нашла свое отражение в § 2 ст. 6 Учредительного договора ЕС. То есть, как весьма точно замечает М.Л. Энтин, «благодаря деятельности Суда было признано, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод является частью права ЕС, а общим ориентиром для толкования принципа защиты прав человека по праву ЕС должны служить конституционные традиции государств- членов» [189, с.214]. Однако, несмотря на то, Суд Сообществ ЕС, а также государства-члены подтвердили особую роль Конвенцию 1950 г., была произведена лишь рецепция (или внедрение) источника из другой правовой системы. В этой связи подобное действие ЕС «не оправдывает» ни его историческая и географическая близость с Советом Европы и не

«продуманность, высокая юридическая техника норм Конвенции, доказавших свою эффективность на практике» [187, с.23]. То же самое, пожалуй, можно по аналогии сказать и в отношении общепризнанных принципов международного права (в частности, применительно к принципу уважения прав и основных свобод человека), закрепленных в Уставе ООН, Декларации принципов международного права, Хельсинкском Заключительном акте СБСЕ/ОБСЕ.

Все это указывает на то, что правозащитный механизм ЕС до вступления в юридическую силу Хартии об основных правах, имел определенные недостатки. Объяснить данное обстоятельство можно тем, что будучи изначально основанным на судебной практике, такой механизм в большей степени зависел от убеждений и личного усмотрения судьи [190, р.10]. Далее при подобной системе гражданам государств-членов было очень сложно

понять, в чем же конкретно заключаются их основные (гражданские, политические, социальные, экономические или трудовые) права, и, кроме того, им было не под силу проанализировать сложный и обширный массив прецедентных норм [190, р.10] (он, как не трудно догадаться, «по плечу» только высококвалифицированным юристам) [190, р.10]. В этой связи в специальном докладе, подготовленном по поручению Европейской комиссии особо отмечалось, что «основные права полезны лишь тогда, когда граждане знают об их существовании и о возможности их использования» [191, р.11]. Следовательно, «решающее значение имеет провозглашение и предоставление данных прав, что позволяет каждому из них узнать и воспользоваться ими» [191, р.11]. Другими словами, «основные права должны быть видимы [191, р.11].

В настоящей работе нами отмечалось, что все основные права и свободы человека, принято условно делить на три большие группы: права и свободы первого, второго и третьего поколений. Появляются, кроме того в настоящее время и новые, ранее не регламентированные права и свободы четвертого поколения. Защита всех этих упомянутых прав и свобод, несмотря еще раз на то, что не относилось к одной из первостепенных функций Европейского Сообщества и Европейского Союза, нашли (и находят) тем не менее соответствующее юридическое закрепление в праве организации. Хотя, следует сказать, что степень и объем их упорядочения также оказались далеко не полными и одинаковыми.

В этом смысле неподдельный интерес в рассматриваемом контексте представляют нормы, отраженные в Римском договоре от 25 марта 1957 г. о создании Европейского Экономического Сообщества. Так можно говорить потому, что именно в этом международно-правовом акте некоторые

гражданские и политические права, относимые к первому поколению, были сформулированы более четко и ясно. Это, к примеру, такие права личности, как запрещение любой дискриминации по соображениям национальной принадлежности (ст. ст. 6, 40 (3), 67 (1), 68 (2)), право на свободу передвижения (ст. 48) [192]. В отличие от него в двух других договорах – Парижской от 18 апреля 1951 г. об учреждении Европейского объединения угля и стали, а также в Римском от 25 марта 1957 г. о создании Европейского Сообщества по атомной энергии иные аналогичные права и свободы были даны в более узких определениях. При этом, как пишет Ю. Лепешков, «совершенно очевидно, что упомянутые выше права и свободы могут быть отнесены к категории гражданских и политических в чистом виде лишь с определенной долей условности, что, в свою очередь наглядно свидетельствует о значительных трудностях в установлении четких границ между различными категориями прав и свобод» [193].

5 апреля 1977 г. Европейский парламент, Совет министров и Комиссия Европейских Сообществ принимают Совместную декларацию о фундаментальных правах, в которой отмечают необходимость соблюдения основополагающих прав и свобод человека со стороны государств-членов как в настоящем, так и в будущем [194].

Единый европейский акт, принятый 4 декабря 1985 года, ограничился лишь упоминанием о правах человека и приверженностью основным социальным правам (преамбула) [195], вошедшим еще в 1961 г. в текст Европейской социальной хартии, заключенный в рамках Совета Европы и вступившей в силу 26 февраля 1965 г. [196]. Четыре года спустя совместными усилиями государств-членов и надгосударственных институтов Европейских Сообществ принимаются собственные важные политические документы – Декларация основных прав и свобод и Хартия Сообщества об основных социальных правах работников. Первый документ предусмотрел широкий перечень соответствующих прав и свобод человека и гражданина, их гарантии, а также, что немаловажно, принцип демократии (ст. 17) [197]. Хартия, которая согласно ее преамбуле, также является декларацией [198], закрепила такие социально-экономические права лиц, занятых наемным трудом, как право на социальную защиту (ст. 10), право на забастовку (ст. 13), свободу передвижения работников (cт. 1), свободу объединения в профессиональные союзы (ст. 11) и др. [198]. Однако, изначально имея декларативное, политическое значение, эти акты не получили статуса международных договоров, обладающих юридически обязательной силой в правовом пространстве ЕС.

С подписанием 7 февраля 1992 г. в Маастрихте (Голландия) Договора о

Европейском Союзе для индивидов стали более доступными многие фундаментальные права: право на гражданство (ст. 8), право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата в муниципальных выборах и выборах в Европейский парламент (ст. 8 "b"), право пользоваться дипломатической и консульской защитой (ст. 8 "c"), право обращаться с петициями в Европейский парламент (ст. 138 "d"), свобода передвижения и проживания на территории государств-членов ЕС (ст. 8 "a") и др. [199]. Дополнительно в качестве приложения к Договору принимается Протокол о социальной политике, который в свою очередь также имеет собственное приложение в виде одноименного Соглашения. Эти акты, также как и собственно Маастрихтский договор, существенно расширяют права человека, но в основном в сфере образования, профессионального обучения, здравоохранения, молодежной политики (ст. ст. 126, 127, 129) [199].

Права человека продолжают приобретать все большее значение во внутренней политике ЕС и в последующий период начала и середины 1990 гг. Свидетельством тому является Амстердамский договор от 2 октября 1997 г., который «подтверждает уважение к правам человека как цели Сообщества» [200]. Договор в ст. 6 (1) (Маастрихтский договор в редакции Амстердамского договора) закрепил норму, согласно которой ЕС «основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, верховенстве права, принципах, которые являются общими для государств- членов» [199]. В ст. 7 (это также Маастрихтский договор в редакции Амстердамского договора) впервые была предусмотрена возможность приостановления Советом ЕС некоторых прав государства-участника, вытекающих из членства в Европейском Союзе в случае серьезного и

продолжительного нарушения им принципов, предусмотренных ст. 6 (1) [199]. Кроме того, с принятием именно Амстердамского договора было официально установлено такое правило, в соответствии с которым в качестве потенциального кандидата на вступление в ЕС может рассматриваться только то европейское государство, которое придерживается принципов, зафиксированных в ст. 6 (1) [199].

Значение Амстердамского договора 1997 г. в области усиления правозащитных мер этим, однако, не ограничивается. Дальше развивая

нормативные положения Маастрихтского договора им вносится изменения и

дополнения в Римский договор 1957 г. о создании Европейского Экономического Сообщества: в ст. 13 одновременно с предусмотрением равенства мужчин и женщин увеличивается количество признаков,

запрещающих дискриминацию (так, кроме национального признака

указываются расовое и этническое происхождение, принадлежность к определенному полу, возрасту, религии, состояния здоровья и сексуальная ориентация [192]; ст. 63 впервые фиксирует меры, которые Совет ЕС должен принять в течение пяти лет после вступления в силу Амстердамского договора в контексте реализации политики организации по предоставлению убежища и регулирования иммиграции) [192].

То, что права человека последовательно включаются в приоритеты

внешней политики ЕС, подтверждает и следующий факт: до 1995 г. организация заключает более 30 двусторонних соглашений с государствами- партнерами, в рамках которых отдельно акцентирует внимание на необходимости поощрения и уважения прав и основных свобод личности. К примеру, в Разделе I «Общие принципы» Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Республикой Казахстан, Европейскими Сообществами и их государствами-членами от 23 января 1995 г. (вступила в силу с 1 июля 1999 г.) отмечалось, что «уважение … прав человека, определяемых, в частности, в Уставе Объединенных Нации, Заключительном Хельсинкском акте и Парижской Хартии для Новой Европы, ... образуют важнейший элемент партнерства, как основу настоящего Соглашения» (ст. 2) [201]. В дальнейшем это направление взаимодействия двух сторон нашло свое отражение в Государственной программе «Путь в Европу» на 2009-2011 гг., утвержденной в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 29 августа 2008 г. в части гуманитарного измерения. Подчеркивая, что «… развитие всестороннего сотрудничества с европейскими странами представляет для Казахстана стратегический интерес» (n. 3) [202], Республика обязалась предусмотреть «развитие партнерских отношений между институтами гражданского общества Казахстана и стран Европы, что будет способствовать интеграции национальных институтов гражданского общества с международным сообществом, реализации социальных, культурных, образовательных, информационно-просветительских и других проектов в контексте национальных интересов, развитию института социального партнерства» [202]. Отдельным направлением сотрудничества с европейскими странами является и «обмен опытом в области обеспечения межэтнического и

межконфессионального согласия, что позволит» уже «мультиплицировать позитивный опыт Казахстана в создании эффективных механизмов обеспечения межэтнического и межконфессионального согласия, внести вклад в формирование веротерпимого и толерантного евразийского сообщества» [203]. Дополнительно к данному направлению предусматривалась «создание дальнейших условий для развития в Казахстане сбалансированной гендерной политики с использованием опыта европейских традиций» [203]. Подтверждением серьезности намерений Казахстана в отношениях с ЕС в области защиты прав человека явилось его присоединение на 61-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН 19 декабря 2006 г. к Заявлению Европейского Союза об отмене смертной казни.

В 1999 г. Советом ЕС публикуется первый ежегодный обширный доклад по правам человека, в подготовке которого принимает активное участие

специальный подкомитет по правам человека, функционирующий и в настоящее время в составе Политического комитета Европейского парламента. В круг полномочий подкомитета входит налаживание связей с неправительственными организациями, специализирующимися на вопросах защиты прав человека и разработка проектов соответствующих парламентских резолюций о состоянии (или ситуации) прав человека в том или ином государстве мира.

В целях формирования в системе ЕС должной системы защиты прав человека и его основных свобод в марте 2007 г. на базе существовавшего Европейского мониторингового центра создается специальный орган – Агентство по

основным правам. Его деятельность основывается на регламенте, вступившего в силу с 1 марта 2007 г., и согласно ему Агентству поручается оказание содействия ЕС и его государствам-членам в решении любых вопросов,

связанных с обеспечением и защитой прав человека. В этом деле помощь ему будут оказывать Европейский омбудсман [204, р.25] и Европейский наблюдательный совет по вопросам защиты личной информации, функционирующий с января 2004 г.

В связи с принятием в октябре 2004 г. Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, Хартия основных прав 2000 г. с некоторыми изменениями и дополнениями инкорпорирована в его официально

утвержденный текст и став тем самым одной из его четырех в структурном отношений частей.

Означают ли все вышеуказанные акты, включая как их политические рекомендательные, так и юрисдикционные виды, а также специально учрежденные органы то положение, что в рамках ЕС сформирована самостоятельная региональная система защиты прав человека и гражданина? И

создают ли они непосредственные права для индивидов с точки зрения двух важнейших, отмеченных в начале данного подраздела критериев? Ответить на эти вопросы можно утвердительно нет, но в то же время следует учитывать и нельзя недооценивать их особое, недвусмысленное место, которое они занимают в общем правозащитном механизме ЕС. Со временем некоторые контрольные органы, в частности, Агентство по основным правам могут

реально способствовать укреплению в рамках ЕС собственной системы защиты прав человека. Вместе с тем объективно очевидно и другое: признание и защита основных прав во многих разрозненных актах «не снимет, а напротив усиливает необходимость кодифицировать эти права в едином писаном источнике, текст которого доступен (и понятен!) обычному человеку» [187, с.36]. Таковым актом и стала Хартия основных прав 2000 г., которая ориентируясь на будущее, «дала возможность четко определить, чем она является, а именно инструментом контроля за соблюдением основных прав институтами и государствами-членами, когда они применяют право Союза»,- указывал А. Виторино, представитель Европейской комиссии в Конвенте [205]

- органе, разрабатывавшего текст Хартии. Иными словами, можно сказать, что в современных условиях ЕС «просто немыслим без основных,

фундаментальных прав человека, без их реальной и эффективной защиты»

[193] вне Хартии. Новая (адаптированная) редакция Хартии была торжественно провозглашена 12 декабря 2007 г. в Страсбурге теми же тремя институтами ЕС, принявшими ее семь лет назад – Европейским парламентом, Советом и Комиссией и заменила старую редакцию со дня вступления в силу Лиссабонского договора. Юридическая сила, общие правила толкования и примечания Хартии были определены в §1 ст. 6 Договора о Европейском Союзе. Документу был присвоен официальный номер 703, который указывает на год, серию и номер Официального журнала ЕС (2007/С303/01). И хотя текст Хартии не был непосредственно включен в Лиссабонский договор о реформах, ее нормы «распространяют свое действие практически на все сферы деятельности ЕС» [183, с.96]. Это, как подтверждают специалисты,

«необходимо для того, чтобы контролировать соответствие директив и положений других документов ЕС принципам Хартии» [183, с.96].

Ее введение в действие в качестве юридически обязательного документа теперь означает, что он не только рассматривается как один из «общих принципов» Союза, но и как международно-правовой обычай, воспроизводящий нормы действующих международных договоров, участниками которых являются государства-члены ЕС. Вместе с тем, указывая на необходимость соблюдения компетенции и задач Союза, а также принципа субсидиарности, Хартия подтверждает права, которые вытекают не только из

международных обязательств, сколько и из общих для государств-членов конституционных традиций, из Европейской конвенции о защите прав человека

и основных свобод, из Социальных хартий, принятых Союзом и Советом Европы, а также из судебной практики Суда Европейского Союза и Европейского Суда по правам человека [206, р.2]. В этом контексте Суды Союза и государств-членов будут толковать Хартию, надлежащим образом

принимая во внимание разъяснения, которые были составлены под руководством Президиума Конвента, разработавшего Хартию [206, р.2], и подготовлены в обновленной редакции под ответственность Президиума

Европейского конвента*» (преамбула Хартии) **. Отсюда можно сделать, в частности, отчетливо вывод о том, что, поскольку сама Хартия в преамбуле (кроме того, нужно отметить, и в § 3 ст. 52 и 53 официально утвержденного текста) подчеркивает неотъемлемую связь с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Совета Европы, она предусматривает толкование собственных норм через «букву и дух» этого регионального акта, а также через прецедентное право самого Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека.

Хартия ЕС об основных правах в редакции 2007 г. « существенным образом модифицировала сложившийся подход к классификации основополагающих прав и свобод человека, отойдя от общепринятой,

«классической» схемы их деления [193], например, на права первого и второго

поколений. Она в большей степени основана на доктринальной классификации прав и свобод, и соответственно, располагает последних в порядке их деления на три категории: личные, политические и социально-экономические. При этом, нужно отметить, что расположены они не непосредственно по этим видам. Все предусмотренные Хартией основные права распределены по разделам и систематизированы на основе таких фундаментальных ценностей, как достоинство (раздел I), свободы (раздел II), равенство (раздел III), солидарность (раздел IV), гражданство (раздел V), правосудие (раздел VI). VII раздел посвящен общим положениям, регулирующим толкование и применение Хартии. Всего Хартия содержит 54 статьи. Следовательно, можно сказать, что в структурном отношении Хартия последовательно и четко определяет порядок расположения прав и свобод, а также их гарантий.

В содержательном смысле Хартия отдает прежде всего приоритет достоинству личности (раздел I). В рамках первых пяти статей излагаются

права, которые обеспечивают человеку саму возможность жизнедеятельности (права на человеческое достоинство, жизнь, на целостность, запрещение пыток, рабства и принудительного труда). Разумеется, только по характеру они являются личными, но по самому происхождению относятся к естественным. Следующий II раздел «Свободы» состоит из 14 статей и включает в себя как личные (например, уважение частной и семейной жизни (ст.7), свободу мысли, совести и религий (ст.10), политические (в частности, свободу собраний и

свободу ассоциаций (ст.12), право на убежище (ст.18)), так и социально-

экономические, в том числе культурные (это, к примеру, свобода профессиональной деятельности и право на труд (ст.15), право собственности (ст.17), свободу искусства и науки (ст.13). Как отмечают эксперты, в этом

* Речь идет о Специальном Конвенте под председательством Романа Херцога, бывшего президента ФРГ, работавшего в период с декабря 1999 г. по октябрь 2000 г. над разработкой проекта текста Хартии. Он включал в себя Президента Европейской Комиссии, 16 членов Европейского Парламента, 30 представителей национальных парламентов государств-членов ЕС, а также представителей из числа глав государств и правительств.

** В данном случае имеется в виду Европейский конвент, под председательством Валери Жискар д’ Эстена,

составлявший в феврале 2002 г. – июле 2003 г. проект Конституции ЕС, подписанный как « Договор, устанавливающий Конституцию для Европы» 29 октября 2004 г. (не вступил в силу, но был положен в основу Лиссабонского договора о реформах 2007 г.)

разделе «по большей части речь идет о негативных правах, то есть о праве на невмешательство со стороны властей и других лиц в жизнь человека, праве, устанавливающем недопустимость посягательства на важнейшие материальные и духовные элементы благосостояния личности» [187, с.36]. Третий раздел Хартии, состоящий из семи статей, закрепляет равенство как важнейший принцип в целях уравнивания прав различных категорий индивидов: мужчин и женщин, детей, пожилых людей, инвалидов, лиц, принадлежащих к той или иной расе, национальности, религии, языковому или культурному сообществу и т.д. В четвертом разделе («Солидарность», который включает в себя 12 статей), нашли отражения нормы, содержащие в основном трудовые и неразрывно связанные с ними иные (социальные) права наемных работников. Исключение составляют лишь три статьи (ст.ст.36, 37, 38), посвященные охране окружающей среды, защите потребителей и доступу общеэкономического значения. Пятый раздел Хартии, называемый «Гражданство» (ст.ст. 39-46), не только инкорпорировал соответствующие положения части II Маастрихтского договора о ЕС, но и, как уже понятно, в отличие от предыдущих разделов юридически закрепил только права гражданина ЕС (это, к примеру, право доступа к документам институтов, органов и учреждений Союза (ст. 42). Шестой раздел «Правосудие» (ст.ст. 47-50) закрепил уголовно-правовые и процессуальные гарантии прав и свобод личности. И, наконец, последний седьмой раздел, всецело посвящен действию Хартии во времени, пространстве и по кругу лиц.

Ясное выражение в Хартии получило то, что в свете эволюции общества, социального прогресса, научного и технического развития, и в этом контексте экономической, социальной, политической и всех других расширяющихся сфер деятельности ЕС, последняя отныне больше пронизана гуманитарным

содержанием. Говоря другими словами, ЕС, взяв курс на вмешательство в сферу прав и свобод человека, рассматривает индивида не только как объект регулирования, а предоставляет ему статус субъекта, имеющего свои разнообразные интересы и обладающего способностью защищать принадлежащие ему права и свободы. И более того, предоставление тех или иных прав и свобод он не связывает с принадлежностью физического лица к гражданству определенного государства. В этом смысле Хартию можно назвать

«Хартией основных прав человека и гражданина». Это означает, что соблюдение и защита основных прав, предусмотренных Хартией,

распространяется не только и не столько на граждан государств-членов ЕС, но и в определенной степени на граждан иностранных государств, временно выезжающих или постоянно проживающих на территориях государств-членов ЕС. На это, в частности, делают ссылки ст.ст. 15, 18, 19 и 45 Хартии. К

примеру, в соответствии с §3 ст. 15 «граждане третьих стран, получившие разрешение заниматься трудовой деятельностью на территории государств- членов имеют право на условия труда, эквивалентные тем, какими пользуются граждане Союза» [206, р.5]; согласно ст. 45 им, если они «законно проживают на территории какого-либо государства-члена», может предоставляться

«свобода передвижения и проживания» [206, р. 11]. В отношении самих

граждан государств-членов ЕС или, как это определяют ст.ст. 39-46 Хартии, каждого гражданина Союза помимо традиционных гражданских, политических и иных прав, действуют в порядке дополнения права и свободы в сфере науки и искусства (ст. 13), гарантии уважения культурного, религиозного и языкового многообразия (ст. 22). Закреплены права таких категорий лиц, как дети (ребенок) (ст. 24), пожилые люди (ст. 25), инвалиды с их интеграцией в общество (ст. 26).

Вне сферы внимания и регулирования Хартии, а значит органов ЕС, и в частности Суда ЕС, не остались и коллективы. Об этом наглядно свидетельствует раздел IV Хартии, который в пределах ст.ст. 27-38 закрепил исходя из чувства солидарности наиболее значимые трудового, экономического, социального, медицинского, экологического характера коллективные права, для реализации которых требуется участие двух или более субъектов. При этом некоторые из них (например, право работников на информацию и консультацию в рамках предприятия (ст. 27) введены в юридическое пространство ЕС впервые. Сама же статья гласит, что

«работникам или их представителям должно гарантироваться своевременное предоставление информации и проведение консультации на подходящих уровнях и случаях и на условиях, предусмотренных правом Союза, национальными законодательствами и национальной практикой» [206, р.8].

Нужно особо отметить, что в отличие от всех, до этого рассмотренных деклараций, актов и хартий, которые принимались главным образом с целью защитить человека от неправомерных действий национальных органов власти и

управления, Хартия преследует цель обеспечить защиту основных прав и свобод от возможного произвола надгосударственных структур – институтов и органов самого ЕС. Все они в виде коллективных или единоличных

учреждений были определены Лиссабонским договором о реформах, вступившим в силу с 1 декабря 2009 г. В их числе, в частности можно назвать Европейский парламент, Совет ЕС и его Председателя (Президента), Европейскую комиссию и его Президента, Комитет регионов и др. В случае нарушения прав и свобод, гарантированных правом Союза, каждый имеет право не только на эффективные средства правовой защиты в суде (ст. 47), но и обращаться к Европейскому омбудсману (ст. 43), а также подавать петиции в

Европейский парламент (ст. 44). Разумеется, все эти положения были предусмотрены в Хартии не в последнюю очередь с целью повысить

эффективность общих интеграционных проектов, ускорить принятие необходимых для Союза решений. Но бесспорно, однако, и другое: механизм различных процедур юридической защиты будет способствовать становлению и развитию региональной системы защиты прав и свобод граждан ЕС и тем

самым определять соответствие деятельности всех органов организации критериям оценки, установленным в Хартии.

Для того, чтобы сделать более ясным смысл всех положений Хартии, первоначально под руководством Президиума Конвента, ее разработавшего в

2000 г., были составлены соответствующие разъяснения. Обновленная редакция этих разъяснений к 2007 году «была подготовлена под

ответственность Президиума Европейского Конвента с учетом изменений, внесенных данным Конвентом в текст Хартии (в частности, в статьи 51 и 52), и с учетом последующего развития Союза» [207, с.570]. Они, как правило, не обладают юридической силой, но «служат ценным средством толкования» [207, с.570] Хартии. Вместе с тем, как гласит п.7 ст.52 Хартии, «разъяснения, составленные для того, чтобы служить ориентиром в процессе толкования Хартии об основных правах, надлежащим образом принимаются во внимание судами Союза и государств-членов» [206, р.8]. Необходимо подчеркнуть, что то или иное разъяснение к той или иной статье Хартии основывается на тех или иных источниках, составляющих право Европейского Союза и их тщательном анализе. Если говорить конкретнее, то речь идет о решениях Суда ЕС (судебной практике), корреспондирующих нормах (правах), гарантированных статьями Европейской конвенции о правах и основных свободах 1950 г. и других актах (в частности, Конвенции о правах человека и биомедицине) Совета Европы, соглашениях, интегрированных в достижения Союза (например, Конвенции о применении Шенгенского соглашения), договорах об учреждении Европейских Сообществ, а также о директивах соответствующих институтов ЕС.

Чтобы быть убедительными, приведем некоторые примеры вышеназванных источников, усиливающих содержательную часть разъяснений

к тем или иным статьям Хартии. Например, для разъяснения статьи Хартии под названием «Человеческое достоинство», Президиум Европейского конвента применил решение Суда ЕС от 9 октября 2001 г. по делу С-377/98 «Нидерланды

против Европейского парламента и Совета (rec. 2001, p.I-07079, пункты 70-77) [208], в котором он подтвердил то, что основное право на человеческое достоинство входит в основное содержание прав, включенных в Хартию, и по

этой причине на него нельзя посягать, даже в случае ограничения права [209]. Принципы, содержащиеся в ст.3 Хартии («право на целостность личности»), уже фигурируют в Конвенции о правах человека и биомедицине, принятой в рамках Совета Европы (STE 134 и дополнительный протокол – STE 168). Основываясь на этой Конвенции Хартия запрещает только репродуктивное клонирование и тем самым санкционирует и не запрещает другие, законодательно разрешенные нормы клонирования [209]. Право, содержащееся

в ст.4 Хартии («запрещение пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания»), корреспондирует праву,

гарантированному ст.3 Европейской конвенции о правах и основных свободах

1950 г. и сформулировано аналогичным образом («никто не может подвергаться пыткам и бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию»), и, следовательно, оно имеет такое же значение и

такое же действие, как и ст.3 Европейской конвенции [209]. Для разъяснения ст.5 («запрещение рабства и принудительного труда») Президиум Европейского конвента, в частности, использовал главу VI Конвенции о применении Шенгенского соглашения, §1 ст.27 которой содержит следующую формулировку: «Договаривающиеся Стороны обязуются ввести надлежащие меры ответственности в отношении каждого лица, которое в корыстных целях

помогает или предпринимает попытку помочь иностранцу проникнуть на территорию одной из Договаривающихся Сторон или проживать на упомянутой территории в нарушение законодательства этой Договаривающейся Стороны о въезде и проживании иностранцев» [210]. В этих целях, что еще немаловажно отметить, 19 июля 2002 г. Совет ЕС принял Рамочное решение о борьбе с торговлей людьми (JO L 203 du 1.8.2002, p.1), ст.1 которого четко определяет преступления, связанные с торговлей людьми в целях эксплуатации их труда или сексуальной эксплуатации, которые государства-члены обязаны сделать наказуемыми в его исполнение [209]. Статья 8 Хартии («защита персональных данных») была основана, в частности, на ст.286 Договора об учреждении Европейского Сообщества и на Директиве

95/46/ЕС Европейского парламента и Совета от 24 октября 1995 г. о защите физических лиц в отношении обработки персональных данных и свободном

применении таких данных (JO L 281 du 23.11.1995, p.1) [209].

Следует в целом отметить, что исходя из содержания той или иной статьи Хартии, то или иное право или иная свобода, установленные в ней, либо имеют такое же значение, которое отражено в соответствующем соглашении, либо являются более широкими по своему действию. Последний аспект, таким образом, наиболее выгодно отличает Хартию ЕС от иных конвенций и договоров, так как может применяться не только на общеевропейском уровне,

но и внедряться в качестве достижения в права тех или иных внеевропейских региональных организаций.

Между тем присущи Хартии и отдельные недостатки. Если внимательно

ознакомиться с текстом документа, то обнаружится, что некоторые статьи в отличие от других, разработаны не совсем лояльно. Конкретнее сказанное относится к статьям 1, 2, 4, 5, 6, 7, 9, 13, 16, 22, 25, 26, 29, 30, 37, 38, 40, 44 и 48 (всего 19 статей). Во всех этих перечисленных статьях основополагающие для человека и гражданина права и свободы изложены по своему содержанию либо кратко, либо очень кратко (например, ст.29 лишь гласит, что «каждый вправе обращаться в бесплатную службу по трудоустройству» [206, р.8], не объясняя при этом как его реализация в целом должно обеспечиваться Союзом). Ограничиваясь, таким образом, только лаконичностью формулировок и провозглашением того или иного права, или той или иной свободы (и при этом вне зависимости от их личного, политического и социально-экономического характера), Хартия создает неравные условия между всеми закрепленными и гарантированными возможностями человека и гражданина. Исходя из того фактического обстоятельства, что все без исключения содержащие в Хартии права и свободы признаны ее разработчиками и принимавшими институтами ЕС фундаментальными (иначе они не вошли бы в текст документа), полагаем следующее: все они должны иметь одинаковый вес и одинаковое значение как с точки зрения усиленного изложения, так и с точки зрения юридической защиты. В этой связи термин «ограничение» должно толковаться в контексте ст. 52 Хартии с необходимой оговоркой (так, в соответствии с п.1 указанной статьи «любое ограничение на осуществление прав и свобод, признанных

настоящей Хартией, должно предусматриваться законом и уважать основное содержание данных прав и свобод» [206, р.8]). (выделено автором).

Наряду с необходимостью оттачивания формулировок следует говорить и о том, что текст Хартии должен быть дополнен «новыми правами и свободами» (и соответственно новыми статьями), которые, как уже до этого отмечалось, закреплены уже в отдельных международных договорах и успешно применяются на практике в рамках развития так называемого «четвертого

поколения прав человека». Среди не включенных в Хартию прав и свобод нельзя забывать и о тех, которые выдвигались до ее вступления в юридическую силу более часто: это, к примеру, права меньшинств (они лишь косвенно подразумеваются в рамках ст.21 Хартии под названием «недискриминация»), право на справедливое вознаграждение, право на равную заработную плату,

право на гарантированный минимум заработной платы (о них также косвенно

упоминает Хартия в рамках ст.33). Особое внимание необходимости совершенствования содержания Хартии в аспекте определения места религии, защиты семьи и моральных ценностей в обществе обращал внимание известный глава Римской католической церкви – Иоанн Павел II. Критикуя Хартию в этой части, он отмечал, что во многих европейских странах поддерживается «политика в пользу абортов, …невиданная доселе восприимчивость к эвтаназии и, наконец, ряд проектов законов в сфере генетических технологий» [211, с.17]. Но большое разочарование у Римского Папы вызвал тот факт, «что в Хартии не единым словом не упоминается Бог, высший источник человеческого достоинства и основных прав» [211, с.17]. Учитывая то обстоятельство, что в некоторых государствах-членах ЕС (например, в Испании и Франции (Страна Басков, Каталония, Корсика), в Великобритании (Шотландия), в Италии (Лига Севера) остро стоит (или стоял) вопрос о предоставлении реального коллективного права на сецессию (на отделение вне собственных рамок права на местную и региональную автономию), необходимо в юридических рамках решить вопрос и об определении и механизмах реализации права на самоопределение. Хотя и не все, но некоторые из вышеуказанных прав, в случае их невозможности по тем или иным причинам включить в текст Хартии, можно было бы защитить либо в контексте широкого толкования и уточнения Судом ЕС определенной статьи, либо при условии, что сам Союз или его государства-члены являются полноправными участниками соответствующих международных договоров, в которых закреплены непредусмотренные в самой Хартии права и свободы.

Одним из вариантов внесения изменений и дополнений в текст Хартии является ее непосредственная, полная интеграция в измененные (новые) редакции учредительных договоров ЕС. К настоящему времени, как уже

известно, Хартия не только сохраняет автономный статус вне этих документов, но и не предусматривает нормы о порядке осуществления указанной процедуры. Если Хартия была бы включена в один из учредительных актов в качестве отдельного раздела (а не ограничивалась бы только специальной отсылкой или прямым предписанием соблюдения), то в будущем стало бы возможным и частичный или полный пересмотр Хартии. Иначе, как

подчеркивают российские специалисты права ЕС, «Хартия рискует превратиться в застывший памятник права, со временем все более упрочивающий связь с меняющимися ценностями и потребителями общества» [187, с.53].

В целом нужно отметить, что в настоящее время Хартия рассматривается государствами-членами как более обширный и прогрессивный каталог основных прав человека, нежели ЕКПЧ Совета Европы, которая несмотря на

свою фундаментальную значимость, является все же только признанным

«минимумом стандартов» для ЕС. Данное утверждение можно обосновать главным образом тем фактом, что только в первой (2007-2008 гг.) год действия Хартии Суд ЕС около 30 раз сослался на нее в своих решениях [212]. Более того, уже в ноябре 2010 г. Суд ЕС впервые в своем решении аннулировал положение ряда регламентов ЕС на основании их противоречия статьям Хартии

[212]. В данном контексте можно сделать ссылку на замечание А.В. Черныша, согласно которым «Суд ЕС и в своих последних решениях подтвердил приверженность Хартии, «в отличие, как он утверждает от «устаревшей» ЕКПЧ» [213]. Вместе с тем он пишет и о том, что «в своей недавней практике уже сам Европейский Суд по правам человека неоднократно применял положения Хартии о фундаментальных правах Европейского Союза» [213]. В этой связи вполне уместно и логично привести также мнения А. Росаса, одного из наиболее авторитетных судей Суда ЕС: Хартия, безусловно, во многом основана на ЕКПЧ Совета Европы и других международных инструментах о защите прав человека, но для Суда ЕС именно Хартия будет являться подлежащим применению источником права [214]. При этом Европейская Конвенция 1950 г. будет использоваться Судом ЕС как своего рода

«руководящее начало и источник вдохновения» [214]. В пользу ЕС говорит и то обстоятельство, что с возобновлением процедуры приема в организацию новых

членов (среди которых Македония, Сербия, Черногория, Исландия), круг

государств, для которых ЕСПЧ остается единственным судебным органом внешнего контроля, неумолимо сужается [215, р.6]. В то же время, что весьма показательно расширение ЕС укрепляет одновременно и судебную систему ЕС за счет увеличения количества судей как в Суде ЕС, так и в Суде общей юрисдикции: каждое новое государство-член имеет право направить по одному

судье в эти инстанции [215, р.6]. С учетом приведенных фактов и аргументов российский юрист-международник А.С. Исполинов «не исключает вариант

создания своего рода Крепости Европы в отношении прав человека для большинства стран Европы, которые войдут в Европейский Союз» [216, с.34].

В заключении настоящего подраздела хотелось бы акцентировать отдельное внимание на значении и перспективе Хартии для Казахстана. Эти

аспекты более подробно проанализировал в своей статье отечественный исследователь Ж.М. Аманжолов. Имея в виду обязательность соблюдения Хартии и государствами-партнерами ЕС он без оснований задается вопросом:

«должен ли Казахстан следовать курсу ЕС, будучи еще не полностью интегрированным в его политику и экономическую модель в отличие от других государств-партнеров ЕС?» [183, с.96], например, в отличие от бывших

советских республик Восточной Европы и Южного Кавказа, подключенных к Европейской политике добрососедства и Программе «Восточное партнерство»? Автор отвечает на этот вопрос положительно, но вместе с тем сопровождает его некоторыми оговорками.

Прежде всего распространение юридической силы Хартии и на нашу Республику, по мнению автора, должно быть обусловлено тем, что она должна стать полноценным участником Европейской политики добрососедства, что в

свою очередь подключит к этому специфическому направлению взаимодействия и другие государства Центральной Азии. Тем самым Казахстан включается в «евросферу» или в зону интересов в окружении нового ближнего зарубежья ЕС» [183, с.99].

Во-вторых, если Казахстан действительно заявит о своей приверженности

верховенству права и подтвердит готовность принять на себя обязательства по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Хартией ЕС 2007 г., то может предложить следующие конкретные способы инкорпорации [183, с.99,100]. Ими могут быть: либо включение в текст ожидаемого для подписания нового Соглашения о продвинутом (расширенном) партнерстве между Казахстаном и ЕС, либо по взаимному согласию сторон отражение обязательства о необходимости соблюдения Хартии в совместном заявлении, совместном коммюнике, меморандуме или в каких-либо других аналогичных политических или юридических актах [183, с.100]. Ж.М. Аманжолову «представляется, что наиболее правильным способом, как с технической, так и с юридической точек зрения было бы закрепление в новом Соглашении о партнерстве и сотрудничестве между РК и ЕС специальной нормы» [183, с.100], прямо предписывающей соблюдение Хартии об основных правах. Это предложение полностью вписывается в намечаемое «юридическое оформление привилегированных отношений двух сторон, исходя из содержания ст.8 Договора о ЕС» [183, с.100].

Однако, как утверждает автор, «Республика Казахстан, признавая в целом значение Хартии в международно-правовой системе защиты прав и основных свобод человека и ее место в иерархии источников права Европейского Союза, может в то же время принимать в должной мере во внимание особенности национального законодательства и национальной практики и, соответственно,

предпринимать надлежащие в аспекте применения положений документа меры» [183, с.100]. В силу этого обстоятельства Казахстан «может последовать

примеру таких государств-членов ЕС, как Польша, Великобритания и Чехия, которые акт ратификации Лиссабонского договора о реформах ЕС (в части применения Хартии) сопроводили рядом оговорок и ограничений в рамках своей национальной юрисдикции» [183, с.100], зафиксировав их в

соответствующих декларациях (Чехия, например, отразила свой индивидуальный подход к Хартии в «Декларации Чешской Республики в отношении Хартии Европейского Союза об основных правах» (Декларация

№53). Вместе с тем, как бы то ни было, «следует подчеркнуть, что все в рассматриваемом вопросе зависит от согласования воль обеих сторон» [183, с.101], и не в последнюю очередь от самого Казахстана и его решимости.

В перспективе Хартия об основных правах, принятая от имени всех государств-членов ЕС, может стать для Казахстана тем региональным правотворческим актом, удачно дополняющим новым содержанием понятие

«национальные ценности», которые как объекты национальной безопасности государств-членов ЕС и как принадлежащая им в совокупности духовная, интеллектуальная и материальная собственность, возможно, будут включены и в соответствующие нормативные правовые акты Республики, например, в

Закон «О национальной безопасности Республики Казахстан в измененной редакции 2012 г.» [183, с.95]. Хартия может быть полезной также при разработке и принятии правовых актов в рамках таких международных региональных организаций, как ОБСЕ, СНГ, ШОС, ОИС, членом которых является Казахстан и которым он по факту членства передает часть своих

полномочий [183, с.96].

<< | >>
Источник: БУКЕНБАЕВ РУСЛАН МУРАТОВИЧ. Международная система защиты прав человека (некоторые актуальные вопросы современного развития). Диссертация на соискание ученой степени доктора философии (Ph.D.). Алматы, 2014. 2014

Еще по теме 4.2 Векторы эволюции системы защиты прав человека в рамках деятельности Европейского Союза:

  1. Раздел V Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Политический процесс в Российской Федерации (1993-2009 гг.). Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари, справочники
  2. СОДЕРЖАНИЕ
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  5. 4.1. Генезис гражданского общества и его институтов в отечественной юридической науке
  6. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. § 6.2. Правовая идеология Европейского Союза
  10. СОДЕРЖАНИЕ
  11. ВВЕДЕНИЕ
  12. 4.2 Векторы эволюции системы защиты прав человека в рамках деятельности Европейского Союза
  13. ВВЕДЕНИЕ
  14. § 2. Развитие международно-правовой борьбы с терроризмом
  15. §1. Проблема обособления комплекса норм международно-правовой борьбы с терроризмом в международном праве
  16. Библиография
  17. Список нормативно-правовых актов и использованной литературы
  18. §2. Программа исследования статусного публичного права: основные подходы и принципы
  19. §1. Анализ мирового опыта построения федеративных отношений и вертикали власти
  20. § 4. Государственное управление в контексте евразийской парадигмы
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -