Развитие идеи о присоединении Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В 1970-е годы зародилась идея присоединения Европейских сообществ к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Первая попытка реализации данной идеи на практике была предпринята Комиссией Европейских сообществ (КЕС) в 1976 году.
В своем докладе «Защита основных прав в свете создания и развития права Сообществ» Комиссия, не настаивая на необходимости присоединения Европейских сообществ к Конвенции, тем не менее четко заявляла, что основные права человека являются неотъемлемой частью правового порядка Сообществ. Комиссия утверждала, что важным элементом любой демократической системы является защита и уважение прав человека и основных свобод, позволяющих любому гражданину развиваться как личности. По мнению Комиссии, невозможно представить демократию без признания и защиты основных прав человека и гарантий свободы граждан, и это в полной мере должно относиться к Сообществам.[9]Примечательно, что Комиссия подчеркнула особую роль Суда ЕС, который к тому моменту «смог вынести важные решения по вопросам защиты основных прав человека». В качестве одного из примеров такого рода дел в докладе приводится дело 4/73 Nold v. Commission 1974 года, в решении по которому Суд впервые сослался не только на конституционные традиции государств-членов как возможный источник основных прав человека, но и на международные договоры о правах человека, по которым государства- члены являются сторонами. [10] Согласно пункту 28 доклада, такие международные договоры содержат в себе основополагающие принципы, которыми следует руководствоваться в том числе и в рамках правопорядка Сообществ. При этом одним из важнейших договоров является Европейская конвенция, которая содержит в себе «каталог основных прав человека».[11]
В 1979 году Комиссия подготовила Меморандум «О присоединении Европейских сообществ к Конвенции о защите прав человека и основных свобод», в котором уже на официальном уровне предложила Совету присоединиться к ЕКПЧ.[12] В этом документе Европейская конвенция признавалась основополагающим актом, позволяющим «укрепить авторитет и структуру Европейских сообществ».
По мнению КЕС, реальная готовность Сообществ взять на себя обязательства по документу, закрепляющему основные права и свободы человека, должна была стать одним из первых шагов на пути к воплощению на практике многочисленных политических заявлений, сделанных ранее. Также, согласно позиции КЕС, присоединение к ЕКПЧ должно было «обеспечить в рамках Европейских сообществ надлежащую защиту прав человека». Такое присоединение означало бы появление возможности подачи в Европейский суд по правам человека жалоб непосредственно в отношении актов Сообществ, а не мер по их имплементации.[13]19 ноября 1990 г. Комиссия Европейских сообществ повторно обратилась к Совету с предложением о присоединении к Конвенции, заявив, что в праве Европейских сообществ имеется пробел, восполнить который поможет присоединение к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.[14]
Несмотря на то что правовые акты, принимаемые государствами-членами Сообществ, могли являться предметом рассмотрения Европейской Комиссии по правам человека [15] и Европейского суда по правам человека и сами Сообщества признавали демократические ценности и необходимость уважения и защиты прав человека, по мнению Комиссии, акты органов и институтов Сообществ продолжали сохранять своего рода «иммунитет от Конвенции» и ее контрольного механизма. Комиссия настаивала на проведении переговоров с представителями Совета Европы, целью которых должно было стать обсуждение принятия дополнительного протокола к Конвенции, который бы и позволил Европейским сообществам присоединиться к ЕКПЧ. Комиссия представила следующие аргументы в пользу присоединения к ЕКПЧ:
1. Присоединение к Европейской конвенции наделило бы Европейский суд по правам человека полномочиями по проверке соответствия правовых актов институтов Сообществ ЕКПЧ;
2. Права граждан были бы защищены в том числе и против действий институтов Сообществ;
3. Присоединение к ЕКПЧ не означало бы наделения Сообществ какими-либо исключительными полномочиями в области защиты прав человека и, соответственно, не ущемляло бы интересы го сударств-членов;
4.
Присоединение к Европейской конвенции стало бы не альтернативной, а дополнительной мерой, предпринимаемой для разработки «каталога» прав человека специально для Сообществ.[16]Таким образом, второй этап эволюции института основных прав человека в праве ЕС, начинающийся с вынесения Судом ЕС первых решений, затрагивающих вопросы защиты прав человека, характеризуется активным участием Комиссии Европейских сообществ в реализации идеи о присоединении ЕС к ЕКПЧ.
Нельзя забывать о том, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод была не единственным документом, принятым в области защиты основных прав человека и действовавшим на тот момент. [17] Однако в своих решениях Суд Европейских сообществ стал обращаться именно к ЕКПЧ, и если в решениях по делам, упомянутым ранее, Суд ЕС лишь констатировал, что основные права человека являются неотъемлемой частью права Сообществ, а международные договоры, по которым государства- члены Сообществ являются сторонами, могут быть источниками основных прав наряду с конституционными традициями государств- членов, то в более поздних решениях Суд ЕС уже напрямую ссылается на отдельные положения Конвенции. Одним из примеров таких решений может являться решение Суда ЕС по делу 36/75 Roland Rutili v. Ministre de Tinterieur.[18]
С позиции автора диссертации, вопросы, связанные с обращением суда ЕС к ЕКПЧ и практике Европейского суда по правам человека при вынесении решений по делам, затрагивающим вопросы основных прав человека, как одним из направлений взаимодействия Суда ЕС и ЕСПЧ до и после принятия Лиссабонского договора, заслуживают особого внимания, и в связи с этим будут рассмотрены подробно во второй главе настоящей работы.
Воплощение идеи о присоединении ЕС к ЕКПЧ получает свое дальнейшее развитие после принятия в 1992 году Договора о Европейском Союзе. С этого момента можно смело говорить о новом этапе эволюции института основных прав человека в праве ЕС ввиду того, что именно в Маастрихтском договоре положения об основных правах человека впервые получили свое закрепление на уровне первичного права ЕС.
Нельзя не согласиться с учеными и исследователями в области европейского права, которые утверждают, что разработчики Маастрихтского, а затем и Амстердамского договоров фактически произвели рецепцию ЕКПЧ. Начиная с 1992 года, положения Европейской конвенции, характеризующие основные права и свободы человека, можно считать инкорпорированными в праве Европейского союза.[19]В 1994 г. Совет Европейского союза обратился в Суд ЕС с просьбой вынести консультативное заключение по вопросу о том, соответствует ли акт присоединения ЕС к ЕКПЧ Договору о ЕС. В заявлении Совета ЕС были отражены некоторые проблемные моменты, связанные с возможным присоединением Сообществ к ЕКПЧ. Каждое из Сообществ, не становясь членом Совета Европы, должно было присоединиться к Конвенции и тем протоколам, которые все государства-члены согласились признавать обязательными. Такое присоединение ни в коей мере не должно было повлиять на оговорки, принятые государствами-членами ЕС при подписании Конвенции. Кроме этого Сообщества должны были согласиться и на обязательность индивидуальных жалоб, которая, однако, не должна была распространяться на те заявления, которые затрагивали вопросы, находившиеся в исключительной юрисдикции Суда ЕС. ЕС были готовы передать в Европейский суд по правам человека дела по индивидуальным и межгосударственным жалобам, но споры между Сообществами и их государствами-членами должны были остаться в компетенции Суда ЕС. Особое внимание обращалось на необходимость разработки системы разграничения полномочий между ЕС и государствами-членами при представлении ими интересов в контрольных органах Конвенции. Предполагалось, что в контрольных органах Конвенции, за исключением Комитета министров Совета Европы, Сообщества будут представлять лица, непосредственно ими назначаемые в порядке, определенном Конвенцией.
Основным вопросом, поставленным Советом ЕС перед Судом, являлось то, будет ли соответствовать присоединение Сообществ к Конвенции статьям учредительных договоров, предусматривающим исключительную юрисдикцию Суда ЕС, и автономности правового порядка Сообществ.
Также Совет ЕС просил разъяснить, каким образом Суд ЕС в процессе своей работы будет применятьпостановления Европейского суда по правам человека.
Вопросы, которые предстояло рассмотреть Суду ЕС, вызвали неоднозначную реакцию со стороны государств-членов ЕС и участников ЕКПЧ. Например, представители Великобритании заявляли, что присоединение ЕС к Конвенции может привести к возникновению противоречий между обязательствами, налагаемыми на государство по праву ЕС, и обязательствами, установленными ЕКПЧ. Такие страны как Финляндия, Швеция и Дания поддержали позицию Великобритании. Некоторые государства-члены ЕС
высказывались о том, что запрос, сделанный Советом ЕС в Суд, является преждевременным и для вынесения заключения по поводу присоединения ЕС к ЕКПЧ необходимо сначала составить проект соглашения о присоединении, в котором будут урегулированы основные возникшие к тому моменту вопросы. Правительство Дании высказывало свои опасения по поводу возможного возникновения проблемы присоединения к Конвенции ЕС как образования, не являющегося государством, статус которого не представляется возможным определить точно. Правительство Испании было обеспокоено тем, что в случае присоединения Суд ЕС перестанет быть единственным органом, наделенным компетенцией по толкованию права ЕС, и вынужден будет уступить свои полномочия Европейскому суду по правам человека.
Однако необходимо отметить, что некоторые страны наряду с беспокойством выражали и положительные мнения относительно рассматриваемого вопроса. Так, представители Дании указывали на преимущества присоединения ЕС к ЕКПЧ в политическом смысле,
имея ввиду, что оно позволило бы подчеркнуть важность соблюдения и защиты основных прав человека для Сообществ.
В консультативном заключении 2/94 от 28.03.1996 г. Суд ЕС отметил, что присоединение Сообществ к Европейской конвенции требует предварительного внесения изменений в положения учредительных договоров.[20] Аргументация Суда сводилась к тому, что Сообщества могут действовать лишь в пределах тех возложенных на них полномочий и целей, которые закреплены в конкретных положениях учредительных договоров или напрямую вытекают из таких положений.
Например, в соответствии со ст. 235 Договора о создании ЕЭС 1957 г., Сообщество обладает «подразумеваемыми» полномочиями, то есть необходимыми для выполнения Сообществом его функций для достижения целей, указанных в учредительном договоре. Хотя в учредительных договорах отсутствует прямое указание на то, что Сообщества могут принимать правовые акты о правах человека и заключать международные договоры в этой области, Суд ЕС, сославшись на некоторые акты институтов ЕС и положение Договора о Европейском Союзе 1992 г., согласно которому «Союз уважает основные права личности, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод», обосновал компетенцию ЕС в сфере прав человека.Однако, по мнению Суда ЕС, положение статьи 235 Договора о создании ЕЭС 1957 г. о «подразумеваемых» полномочиях не могло являться достаточным основанием для присоединения Сообществ к Конвенции. Это связано с тем, что такое присоединение повлекло бы за собой необходимость включения положений Конвенции в право Сообществ, а также внедрения самих Сообществ в совершенно иную институциональную систему, для чего, в свою очередь, необходима модификация системы защиты прав человека. Такая модификация возможна лишь после внесения изменений в положения учредительных договоров ЕС.[21]
Таким образом, в 1996 году Суд ЕС дал отрицательное заключение по вопросу о возможности присоединения Европейских сообществ к Конвенции.
Однако эволюция института основных прав человека в праве ЕС продолжалась, и в принятом в 1997 году Амстердамском договоре была установлена обязанность государств-членов по соблюдению и охране основных прав человека. На институты ЕС, в свою очередь, возлагалась обязанность по борьбе с нарушениями таких прав, а на Суд ЕС - обязанность по защите пострадавших от нарушений граждан.[22]
О развитии института защиты прав человека в праве ЕС в тот период свидетельствует и тот факт, что в 1999 году на сессии Европейского совета был утвержден мандат на разработку Хартии Европейского союза об основных правах, а затем на внеочередном саммите Европейского союза было принято решение о создании
Конвента для ее разработки.
Необходимость разработки собственного «каталога основных прав человека» в рамках ЕС была обусловлена тем, что понимание прецедентных норм, существовавших в праве ЕС в области защиты основных прав человека на тот момент благодаря Суду ЕС, представляло сложность для рядовых граждан. Конвент продолжал свою работу над текстом Хартии около девяти месяцев, после чего она была подписана 7 декабря 2000 года, а затем провозглашена и опубликована 18 декабря того же года. Однако Хартия не была наделена обязательной юридической силой и долгое время оставалась политическим документом. При разработке Евроконституции текст Хартии был инкорпорирован в текст Конституционного договора в качестве его второй части. Однако так как Конституция для Европы так и не была принята, Хартия на тот момент также не вступила в силу.
Несмотря на появление собственного «каталога» прав в ЕС, идея о присоединении ЕС к Европейской конвенции не утратила своей актуальности. На Межправительственной конференции, которая завершилась подписанием Ниццкого договора в 2001 году, было выдвинуто предложение о внесении изменений в Договор о создании Европейского Сообщества. Статью 303 Договора было предложено изложить в следующей редакции: «Сообщество должно всячески сотрудничать с Советом Европы. Сообщество должно обладать компетенцией присоединиться к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950
года».[23] Однако предложение о внесении изменений было отклонено.
В 2002 году во время работы второго Европейского конвента, созданного для выработки текста Договора о введении Конституции для Европы, рабочей группой, занимавшейся вопросами инкорпорирования текста Хартии Европейского союза об основных правах в Конституцию и присоединения ЕС к ЕКПЧ, были сформулированы аргументы в пользу присоединения ЕС к Конвенции. [24] Во-первых, присоединение ЕС к ЕКПЧ дало бы возможность защиты своих прав для граждан ЕС, лишенных возможности подавать жалобы в Европейский суд по правам человека против институтов ЕС. Во-вторых, такое присоединение позволило бы решить проблему существования в Европе двух систем защиты основных прав человека, конкурирующих между собой. По мнению рабочей группы, наличие подобного рода «двойственности» могло вызвать правовую неопределенность в сфере защиты основных прав человека в Европе и противоречило принципу универсальности таких прав. В-третьих, присоединение могло бы стать одним из возможных выходов из ситуаций, при которых действия некоторых органов и институтов ЕС не поддаются судебному контролю, а Европейский суд по правам человека при этом возлагает ответственность за нарушение прав человека на государства-члены ЕС. В-четвертых, после присоединения к Конвенции институты Сообщества получили бы возможность быть участниками процессов в ЕСПЧ по делам, затрагивающим право ЕС. И, наконец, по мнению представителей рабочей группы, присоединение явилось бы самым эффективным способом приведения в соответствие права ЕС и Европейской конвенции при условии, что оно было бы осуществлено таким образом, чтобы не затронуть компетенцию ЕС. Среди аргументов в пользу присоединения ЕС к ЕКПЧ были и аргументы политического характера, например, то, что возложение обязанностей по контролю за соблюдением прав человека Сообществом на Европейский суд по правам человека, не являющийся институтом ЕС, после присоединения позволило бы Сообществу занять более достойное место на мировой политической арене.[25]
В марте 2006 года Жан-Клод Юнкер, тогда премьер-министр и министр финансов Люксембурга [26] , подготовил доклад о взаимодействии ЕС и Совета Европы, в котором указал, что для присоединения ЕС к ЕКПЧ необходимо внесение изменений в учредительные договоры, и предложил государствам-членам ЕС начать обсуждение таких изменений. [27] Можно предположить, что данный доклад был подготовлен в преддверии создания в 2007 году на базе Европейского центра по мониторингу расизма и ксенофобии Агентства основных прав человека в ЕС, основной задачей которого стало консультирование институтов ЕС по вопросам, связанным с правами человека. Согласно Регламенту Совета ЕС №168/2007,
Агентство должно осуществлять тесное сотрудничество с Советом Европы.[28]
В том же 2007 году между Европейским союзом и Советом Европы был подписан Меморандум о взаимопонимании. [29] Примечательно, что Меморандум содержит специальный раздел, который называется «Права и основные свободы человека». Пункт 16 данного документа гласит, что «сотрудничество между Европейским союзом и Советом Европы основано на принципе неделимости и универсальности основных прав человека, уважении стандартов, закрепленных в основополагающих соглашениях ООН и СЕ, в частности в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также на сохранении целостности системы защиты прав человека в Европе».[30]
Таким образом, к 2007 году, когда был подписан Лиссабонский договор, институт основных прав человека в праве Европейского союза достиг большого развития. Характерной особенностью третьего этапа эволюции данного института в праве ЕС является разработка и принятие множества документов, связанных с возможностью присоединения ЕС к Европейской конвенции. Однако неоспорим тот факт, что без юридического закрепления такой возможности на уровне
учредительных договоров в праве ЕС дальнейшее развитие института основных прав человека представлялось бы весьма затруднительным.
1.3.