4.1 Человеческое измерение ОБСЕ и некоторые отдельные аспекты его модернизации

Свое значительное место в международной системе защиты прав

человека наряду с ООН и Советом Европы занимает и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), которая изначально, будучи в международно-правовом статусе общеевропейского совещания (конференции), стала функционировать в Хельсинки с 3 июля 1973 года.

Общеизвестно, что самый первый этап работы организации в области защиты прав и основных свобод человека был заложен в Хельсинкском Заключительном акте от 1 августа 1975 г. Документ состоит из четырех глав или, как принято говорить, из так называемых четырех «корзин». О правах и основных свобод человека говорится в Руководящих принципах, закрепленных,

в частности, в первой «корзине» («Вопросы, касающиеся проблемы безопасности в Европе»), в «третьей корзине» (контакты между людьми). Основной акцент на рассматриваемом вопросе сделан в Руководящих принципах VII и VIII. В пределах первого принципа государства-участники специально отметили всеобщее значение прав человека и основных свобод, уважение которых является существенным фактором мира, справедливости и благополучия, необходимых для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества между ними, как и между всеми государствами [147], а также взяли на себя обязательство уважать и поощрять основные права и свободы человека без различия расы, пола, языка и религии и развивать эффективное осуществление гражданских, политических, экономических, социальных, культурных прав [147].

Заключительный акт 1975 г., подписанный в период «холодной войны», явился, пожалуй, первой основой, на которой с тех пор осуществляется сотрудничество государств Европы, Северной Америки, Южного Кавказа и Центральной Азии в области защиты прав человека. Кроме того, как отмечает

А.Р. Утегенова, также «впервые, права человека были включены в качестве четко сформулированного составного элемента в рамки региональной безопасности на той же основе, что и военно-политические и экономические вопросы» [148, с.79]. С ней свою солидарность выражает и С.Ж. Айдарбаев, который пишет, что действительно «права человека в плоскости обеспечения региональной безопасности – это уже сфера деятельности ОБСЕ», в отличие от Совета Европы [118, с.365]. В более широком смысле, продолжает свою мысль последний автор, ОБСЕ с ЕС и Советом Европы имеет «общий связующий элемент, обеспечиваемый всей ... совокупной деятельностью» в области основных прав и свобод человека [118, с.365].

При этом то обстоятельство, что «неотъемлемое достоинство человека является ключевым аспектом всеобъемлющей безопасности» [149] в ее

расширительном толковании (включающей в себя кроме человеческого,

экономическое, экологическое, политическое и военное измерения), и что в данном контексте подход ОБСЕ к правам человека остается «незыблемым» [149], было закреплено в Астанинской Декларации «Навстречу Сообществу безопасности» от 2 декабря 2010 года.

В дальнейшем на общеевропейских встречах СБСЕ/ОБСЕ на высшем уровне в Париже (1990 г.), Белграде (1977-1978 гг.), Мадриде (1980-1983 гг.), Вене (1986-1989 гг.), Копенгагене (1990 г.), в Москве (1991 г.), Праге (1992 г.),

Хельсинки (1992 г.), Будапеште (1994 г.), Варшаве (1996 г.), Стамбуле (1999 г.), Астане (2010 г.) и т.д. были разработаны и приняты конкретные решения по развитию сотрудничества в аспекте человеческого измерения.

Рассмотрим в хронологической последовательности наиболее существенные из них.

Парижская хартия для новой Европы, принятая 21 ноября 1990 года,

отметив, что «эра конфронтации и раскола Европы закончилась» [150, с.4], и что «Европа освобождается от наследия прошлого» [150, с.4], уделила значительное внимание в первую очередь правам человека, демократии и верховенству закона. Государства-участники (их тогда собралось 34) согласились с тем, что защита прав человека и основных свобод и «содействие им – первейшая обязанность правительства» [150, с.4,5], а «их уважение – существенная гарантия против обладающего чрезмерной властью государства» [150, с.5]. Далее они подтвердили, что «без какой-либо дискриминации каждый человек имеет право на: свободу мысли, совести, религии и убеждений, свободу выражения своего мнения, свободу ассоциации и мирных собраний, свободу передвижения; никто не будет: подвергаться произвольному аресту или содержанию под стражей, подвергаться пыткам или другим видам жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения и наказания; каждый имеет право на: знать свои права и поступать в соответствии с ними, участвовать в свободных и справедливых выборах, на справедливое и открытое судебное разбирательство в случае предъявления ему обвинения в совершении преступления, владеть собственностью единолично или совместно с другими и заниматься индивидуальным предпринимательством, пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами [150, с.5];

этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств будет защищена, и что лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют право свободно выражать, сохранять и развивать эту самобытность без какой-либо дискриминации и в условиях «полного равенства перед законом» [150, с.6]. Особо подчеркивалось, что полное соблюдение настоящих положений является «тем фундаментом, на котором будет строиться стремление строить новую Европу» [150, с.6].

На концептуальной основе серьезное движение вперед произошло на Венской встрече 15 января 1989 года, когда был принят Итоговый документ и в рамках которого, во-первых, все вопросы гуманитарного характера в виде обязательств относительно уважения всех прав человека были объединены в

«человеческое измерение СБСЕ»; а во-вторых, общим согласием было решено,

что необходимо созвать Конференцию по человеческому измерению, состоящую из трех совещаний.

На Конференцию официальными представителями государств- участников возлагались следующие задачи: проведение обзора развития ситуации применительно к человеческому измерению СБСЕ, включая выполнение соответствующих обязательств по СБСЕ; рассмотрение практических предложений о новых мерах, направленных на улучшение выполнения обязательств, относящихся к человеческому измерению СБСЕ

_[151].

Документ впервые установил контрольные механизмы за выполнением государствами-участниками своих обязательств в области человеческого измерения: это обмен информацией, ответы на запросы и представления друг друга о ситуации с правами человека на их территориях, двусторонние встречи, проведение которых в основном целесообразно с точки зрения изучения конкретных нарушений прав отдельных личностей. Обращения могут быть направлены по дипломатическим каналам или адресованы любому уполномоченному органу государства-участника [151].

Конференция по человеческому измерению СБСЕ по договоренности была проведена в Париже (1989 г.), в Копенгагене (1990 г.) и в Москве (1991 г.).

Документ, принятый по результатам работы Копенгагенского совещания

29 июня 1990 года, был первым политическим актом, содержащим развернутые обязательства по человеческому измерению. Так, в нем не только была

отражена необходимость соблюдения права на мирные собрания и демонстрации, право на мирное использование своей (частной, личной) собственности, права ребенка, но и включены обязательства, касающиеся выборов, проходящих в регионе ответственности СБСЕ [152, с.237-257].

выборам. По мнению К. Баддена, высказавшего свое мнение в преддверии двадцатилетия документа, отмеченного 10-11 июня 2010 года в столице Дании, Копенгагенское совещание было своего рода ориентиром, указывающем на то, что гарантировать эффективную защиту прав человека можно при условии обеспечения плюралистической демократии, основанной на верховенстве закона [153].

Московское совещание, состоявшееся 1-3 октября 1991 года, в итоговом документе зафиксировало положение, согласно которому отныне сфера человеческого измерения больше не является исключительно внутренним делом государств-участников [154]. Дополнительно в документе были предусмотрены новые механизмы (процедуры) по защите прав и основных свобод человека в виде формирования и функционирования специальных миссий независимых экспертов. Так, СБСЕ по просьбе государств-участников может обратиться к соответствующему государству с просьбой пригласить миссию экспертов СБСЕ в составе трех человек для рассмотрения или содействия решению вопросов, относящихся к человеческому измерению, на его территории. Полномочия специальной миссии согласовываются с соответствующим государством и могут заключаться в сборе необходимой информации, использовании добрых услуг и посредничества для разрешения возникших спорных ситуаций. Рекомендации миссии по итогам ее работы представляются соответствующему государству, а ее выводы через СБСЕ направляются другим государствам. Эти выводы вместе с любыми замечаниями приглашающего государства могут быть обсуждены Руководящим Советом СБСЕ. Данная процедура предусматривает также возможность самостоятельного (с согласия не менее пяти участников СБСЕ) создания миссии в составе трех докладчиков СБСЕ запрашивающим государством, в случае если соответствующий участник СБСЕ проигнорировал запрос. Кроме того, миссия докладчиков может быть сформирована любым участником (с согласия не менее чем девяти участников СБСЕ) даже без запроса, если есть основания предполагать, что в каком-либо государстве серьезно нарушаются положения, касающиеся человеческого измерения.

1999 г. в связи с военной операцией НАТО в бывшей Федеративной Республике

Югославия; в 2003 г. в связи с ситуацией в Туркменистане и озабоченностью,

возникшей в связи с расследованием якобы имевшего место нападения на президента С. Ниязова 25 ноября 2002 г, с целью детального изучения подробностей проведения этого расследования (декабрь 2002 г. – март 2003 г.); и в 2011 г. в связи с ситуацией в Беларуси после состоявшихся 19 декабря 2010 г. президентских выборов [155, с.42]. Как отмечают эксперты известной международной правозащитной организации – FIDH, «причины этого кроются в том, что ОБСЕ эволюционировала в постоянно действующий механизм, и применение такого рода специальных механизмов обусловлено определенными политическими соображениями» [155, с.42].

Предусмотренные Копенгагенским и Московским совещаниями механизмы (процедуры) в дальнейшем постоянно дополнялись новыми структурами. В частности, на Пражской встрече 1992 г. мандат Бюро по

свободным выборам был намного расширен и переименован в Бюро по

демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) с месторасположением в Варшаве [156, с.395]. На Хельсинкской (1992 г.) и Будапештской встречах (1994 г.) в рамках документов « Вызов времени перемен» и «На пути к подлинному партнерству в новой эре» также были усилены полномочия БДИПЧ и, в основном, в сфере наблюдения за избирательным процессом. Хельсинкским документом, кроме того, был учрежден пост Верховного Комиссара по делам национальных меньшинств с целью предотвращения конфликтов с их участием. Согласно документу в случае возможной угрозы конфликта Верховный Комиссар сообщает об этом Председателю Руководящего Совета, который вносит данный вопрос в повестку дня очередной сессии Совета. До такого момента Комиссар вправе самостоятельно рассматривать проблему, включая применение доступных демократических мер и международных механизмов реагирования на конфликты. Он должен обеспечивать «раннее предупреждение» и, при необходимости «ранние действия» на самой ранней стадии споров, вызванных вопросами национальных меньшинств [157, с.543-545]. Для того, чтобы обеспечить выполнение обязательств в области человеческого измерения решением Постоянного Совета ОБСЕ (Совета министров ОБСЕ) от 5 ноября

1997 г. был создан Пост Представителя организации по вопросам средств массовой информации. Нужно отметить, что Представитель не осуществляет

как таковых юридических функций и его деятельность ни в коей мере не может предопределять применение национальных или международных юридических

процедур в связи с заявлением о нарушении прав человека. В состав Совета входит 30 видных экспертов. Он делится на три рабочие группы, каждая из которых возглавляется двумя сопредседателями. Шесть сопредседателей образуют Контактную группу, которая служит в основном связующим звеном

между Советом и БДИПЧ [158].

Резюмируя содержание всего вышеизложенного можно утвердительно говорить о том, что СБСЕ/ОБСЕ к настоящему времени накопило(а) значительный опыт международного регионального сотрудничества по реализации вопросов гуманитарного характера. Взаимодействие государств- участников совещания/организации осуществлялось в основном путем созыва и

проведения саммитов, по итогам работы которых принимались соответствующие акты рекомендательного характера. И, как можно было убедиться выше, к началу 1990-х годов совещание/организация уже

«располагало весьма обширным каталогом обязательств в области человеческого измерения» [76, с.28], а известные политические события, подобные прекращению существования СФРЮ (Югославии) и СССР,

«вынудили государства-участники пересмотреть роль СБСЕ» [76, с.28] в

рассматриваемой области. «Одним из аспектов этого процесса было создание нескольких учреждений, предназначенных для содействия соблюдению и мониторинга обязательств в области человеческого измерения» [76, с.28].

Вместе с тем приняв на очередном саммите в Лиссабоне, состоявшемся

20-21 декабря 1996 года, Декларацию о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века, далее Хартию европейской безопасности

(19 ноября 1999 г.), Астанинскую декларацию, а также иные аналогичные по содержанию политические документы, государства-участники ОБСЕ согласились расширить прежние обязательства в области человеческого измерения, и тем самым «обязались содействовать выполнению положений Хельсинкского Заключительного акта, Венской встречи 1989 г., Парижской хартии и других документов СБСЕ/ОБСЕ...» [159, с.330].

Существенным образом дополнение перечня обязательств было связано с

появлением некоторых новых угроз и вызовов состоянию защищенности как отдельных личностей (индивидов), так и самих непосредственных государств- участников организации. Среди таких проблем можно отметить расизм, национализм и самую крайнюю его форму – шовинизм, ксенофобию, антисемитизм, дискриминацию европейских рома и синти (цыган), незаконную миграцию, роль и степень свободы, а также объективности средств массовой информации в демократическом обществе. Не менее актуальными остаются для пространства ОБСЕ и проблемы исламофобии и христианофобии, что являются следствием отказа от духовного наследия мусульманской и европейской цивилизаций и давления агрессивной секулярной политики. В качестве убедительных примеров в указанном контексте можно отметить следующие факты, имеющие место на территориях отдельных государств-участников ОБСЕ. Так, в ходе работы Обзорной конференции организации по рассмотрению выполнения обязательств в области человеческого измерения, проведенной с 22 сентября по 3 октября 2014 года, особо подчеркивалось, что

«текущий год отмечен ростом вспышек антисемитизма в ряде стран Европы» [160], и в частности, в Швеции, где «число преступлений на почве ненависти в отношении евреев выросло на 39%» [160] и по этому показателю это скандинавское государство занимает третье место в Европе [160]. По данным

Президента Российского Фонда развития институтов гражданского общества

«Народная дипломатия» А. Кочеткова, выступившего с докладом на этой же Обзорной конференции, «в Российской Федерации такие неонацистские сетевые структуры, как WotanJugend, насчитывают по некоторым данным уже свыше сорока тысяч сторонников и число их с каждым годом растет. При этом российские нацисты тесно сотрудничают со своими единомышленниками в

других странах, в частности на Украине, где они вместе с нацистами из стран Европы в составе батальонов «Азов», «Айдар» и некоторых других участвуют в карательных операциях на Юго-Востоке Украины на стороне киевских властей» [161]. Международная организация по наблюдению за выборами CIS – EMO (Commonwealth of the Independence States – Election Monitoring Organization) в дополнение к сказанному отмечает, что в самой Украине, вне гражданской войны, в свою очередь «лавинообразно увеличиваются проявления межнациональной вражды, расизма, ксенофобии. Быть ксенофобом и расистом стало не стыдно, в стране есть вполне легальные организации, проповедующие подобные идеи, а число людей, которые ненавидят других из- за их этнической принадлежности, неуклонно растет» [162]. В этом смысле, утверждает данная организация, «можно говорить о том, что на Украине воинственный национализм уступил место воинственному популизму» [162]. Следствием подобной политики, как отмечалось на Обзорной конференции ОБСЕ, стало то положение, когда «с начала украинского конфликта огромное количество беженцев (порядка миллиона человек) пересекли границу Российской Федерации...» [163]. То, что в юго-восточных регионах Украины

«имеет место эскалации напряженности, включая конфликты с применением силы» [164, с.6], подтвердили в своем отчете под названием «Положение в области прав человека и прав национальных меньшинств» по этой стране

Миссия по оценке положения в области прав человека БДИПЧ и Бюро Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств. Представитель США при ОБСЕ Д. Бэер ссылаясь на критичный доклад,

опубликованный 12 мая 2014 года БДИПЧ и Верховным Комиссаром ОБСЕ по делам национальных меньшинств о ситуации с правами человека на Украине со своей стороны отмечает «нетерпимость», а также «политическую поляризацию,

которые украинцы должны преодолеть вместе в рамках демократического процесса...» [165].

Отдельную тревожную ситуацию в зоне ответственности ОБСЕ, как отмечает в своем докладе от 29 сентября 2014 года БДИПЧ совместно с Исследовательским центром по проблемам мусульман в России, создает нарушение прав женщин, принадлежащих к национальным меньшинствам и традиционно исповедующих Ислам. Речь в данном случае идет в основном о

многочисленных фактах дискриминации девочек и девушек, носящих на головах мусульманский платок (хиджаб), вследствие которого им

представители общеобразовательных и высших учебных заведений причиняют

«препятствия для реализации права на получение образования на первом, втором и третьем уровне, ... тем самым затрудняя их продвижение в обществе» [166]. В Докладе при этом подчеркивается, что «основанием для подобной

дискриминации мусульманских девочек и девушек стали нормативные акты, противоречащие ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, ст. 10 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (статья 13), Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (статья 5), Международной конвенции о защите прав всех

трудящихся-мигрантов и членов их семей (статья 30), Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (статья 4) и Конвенции 1960 г. о борьбе с дискриминацией в образовании, а также Первому протоколу к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 2) и Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов (статья 14), многим рекомендациям CEDAW, БДИПЧ и обязательствам стран-участниц ОБСЕ в области

«человеческого измерения» [166]. Все эти нормативные акты, принятые Россией в последние годы, создают, таким образом, «благоприятные условия и регламентируют дискриминацию в отношении девушек и женщин, исповедующих Ислам, принадлежащих к национальным меньшинствам...» [166]. БДИПЧ исходя из сложившейся ситуации в Докладе напоминает России, что она является государством-участником организации и взяла на себя обязательства по соблюдению его рекомендаций в сфере человеческого измерения, в частности в 2004 году в Софии стороны договорились (Приложение к Решению №14,04: План действий ОБСЕ 2004 года по поддержке гендерного равенства в ст. 4 п. 42) о соблюдении Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1965 г. [166], а также рекомендует ей «признать недействительным письмо Министерства образования России № ДЛ-65/08 от 28 марта 2013 года и постановления правительств субъектов Российской Федерации «Об утверждении основных требований к школьной одежде и внешнему виду обучающихся», устанавливающих запрет на ношение религиозной, национальной одежды учениками» [166], а соответствующим ведомствам Российской Федерации выработать рекомендации «для образовательных учреждений, смысл которых был бы схож с руководящими принципами, которые были подготовлены Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), ОБСЕ, ЮНЕСКО и опубликованы в 2013 году: «Противодействие нетерпимости и дискриминации в отношении мусульман: руководящие принципы для преподавателей» (Борьба с исламофобией через образование)» [166].

Указанные в рамках рекомендаций международные акты позволяют делать вывод о том, что ОБСЕ уделяет большое внимание разработке не противоречащих ее обязательствам «национальных институциональных

механизмов и практике, включающая существующие специализированные органы и национальные стратегии...» [167, с.100,101,102]. Правовая же сторона

вопроса означает, что все мусульмане в государствах-участниках ОБСЕ вне зависимости от половых различий «должны обладать всеми правами, что и остальные граждане страны проживания, не должны восприниматься как граждане второго сорта, не должны подвергаться ... со стороны общества

отчуждению и разделению из-за религиозной принадлежности» [167, с.100,101,102]. Кроме того, нужно отметить, что важный вклад в образование по развитию взаимоуважения и взаимопонимания, полностью основанное на международных стандартах в области прав человека, вносят разрабатываемые БДИПЧ в сотрудничестве с другими международными учреждениями специальные руководства. В этой связи можно упомянуть коллективную работу

БДИПЧ с Советом Европы, ЮНЕСКО и Управлением Верховного Комиссара ООН по правам человека под названием «Human Rights Education in the School System of Europe, Central Asia and North America: a Compendium of Good Practice» (Образование в области прав человека в школьной системе Европы, Центральной Азии и Северной Америки: Руководство по успешной практике»), опубликованную в 2009 г. В данном Руководстве справедливо сделан акцент на том, что «образование в области прав человека направлено на создание универсальной культуры прав человека» [168, р.9] и, как комплексное понятие включает в себя три компонента: собственно само образование в области прав человека, право ценить эти права, а также пути и способы их защиты, что в совокупности обеспечивают целостный юридический подход [168, р.7]. Данный подход в свою очередь необходим для обеспечения уважения прав человека всех членов школьного сообщества [168, р.7]. Выбранные в Руководстве тематика и методика преподавания прав человека, основанные на передовом опыте разных стран, в случае успешного использования вполне могут содействовать их адаптации в других (или выше рассмотренных) условиях с учетом особенностей государства, а также исторического, культурного, и, что немаловажно, религиозного контекста [169, с.206]. А.Х. Саидов и Ф. Хамдамова, осуществившие рецензирование данного Руководства, от себя отмечают, что предложенные в нем полезные рекомендации способны обеспечить «равенство, доверие, а также предупреждение и разрешение конфликтов» [169, с.208].

Несмотря на достигнутые определенные успехи организации в области укрепления сотрудничества государств-участников по вопросам человеческого измерения, нельзя не отметить еще раз ее главную особенность, именно, за исключением отдельных юридически значимых документов, политико-

рекомендательный характер принимаемых актов, а следовательно, и стандартов в сфере уважения и защиты прав и основных свобод человека. А.Р. Утегенова в этой связи пишет: «это очень важное отличие, поскольку оно ограничивает возможности использования правовых механизмов для соблюдения стандартов ОБСЕ» [148, с.81]. По мнению С.Ж. Айдарбаева, поэтому, имея в большей мере не правовой характер, стандарты ОБСЕ в сфере прав человека менее действенны [118, с.375] и не могут быть отнесены, к примеру, к категории действующего права согласно п. 1 ст. 4 Конституции Республики Казахстан [118, с.375]. В то же время авторы однозначно не утверждают, что по указанной причине их необязательно выполнять. В этом смысле если первый автор полагает, что «не следует понимать отсутствие юридической силы как возможность необязательного их соблюдения; обязательства ОБСЕ представляют нечто большее, чем простая декларация воли или добрых намерений, скорее, это политическое обещание соблюдать эти стандарты» [148, с.81], то второй ученый исходит из того, что «они очень эффективно могут дополнять международно-правовые обязательства государства» [118, с.375].

Хотя среди специалистов до сих пор нет единства подходов относительно характера документов СБСЕ/ОБСЕ, большинство из них отказывают им в юридической силе. А.Х. Абашидзе считает, что, если документам организации

придать юридически обязательную силу, то, тогда, некоторые государства- участники перестанут активно сотрудничать в ее рамках [52, с.243]. При этом общеизвестно, что основными государствами, препятствующими каким-либо действиям принять решения международно-правового характера в пределах компетенции ОБСЕ, являются США, Великобритания, Франция и ряд других западных стран. Е.Р. Воронин видит причины подобной позиции в следующих обстоятельствах: во-первых, с самого начала «общеевропейского процесса» государства-участники не имели намерения принимать юридически обязывающий акт, регулирующий взаимоотношения между собой по всем без исключения «трем корзинам»; во-вторых, хотя, некоторые западные государства высказывали соображения в пользу придания положениям Заключительного акта 1975 г. (и прежде всего по «третьей корзине») юридически обязывающего характера, статус ОБСЕ так и не получил полноценного правового развития; в-третьих, в экспертном сообществе обоснованно сложилось (с теми или иными оговорками) мнение о том, что вышеуказанный акт не является международным договором в строгом смысле этого слова [170].

Следует признать, что отсутствие как такового юридического характера решений, и, в том числе обязательств в области человеческого измерения, является, пожалуй, если и не главной, но одной из существенных причин

низкой эффективности ОБСЕ, которая с 2001 г. оказалась в перманентном состоянии кризисной стагнации. Неоднократные попытки отдельных постсоветских государств (России, Казахстана, Армении, Беларуси и др.)

реформировать всю действующую систему функционирования организации в соответствии с новыми геополитическими реалиями, положительных результатов не принесли. С.А. Костин в этой связи подчеркивает, что

«развернувшиеся дискуссии о реформе ОБСЕ выявили ряд глубоких расхождений между участниками» [171, с.104], а полномасштабный процесс преобразования, по его мнению, «возможен лишь в том случае, если в нем будет заинтересовано подавляющее большинство европейских государств» [171, с.104]. Автор при этом полагает, что «свидетельством системного кризис ОБСЕ стала, во-первых, ее неспособность предложить убедительную повестку дня для рассмотрения на высшем политическом уровне...» [171, с.103], во-

вторых, чрезмерно увеличилась ее «гуманитарно-правозащитная составляющая в ущерб двум другим исключительно важным направлениям – военно-

политическому и экономическому» [171, с.104]. Последнее утверждение исследователя полностью согласуется с не раз официально выражаемой позицией России, которая отмечает в качестве основных недостатков учреждения именно тематический дисбаланс (то есть в рамках организации

сложился неоправданный перекос в сторону защиты прав человека в ущерб другим «корзинам») [172, с.83]. Вследствие указанного факта согласно точке зрения России стали автономными (независимыми) ряд органов ОБСЕ, и, прежде всего БДИПЧ, деятельность которого отмечает предвзятость, применение двойных стандартов при осуществлении мониторинга выборов, и, что он, по существу «приватизирован» государствами Запада, в первую очередь

США [172, с.83]. На замечания России БДИПЧ в свою очередь отвечает, что данный орган придерживается в своей деятельности трех основных принципов

– прозрачности, подотчетности и доверия и никак «не является полицейским органом, надзирающим выборы, а служит инструментом, способствующим выявлению слабостей и недостатков демократической системы и выработки рекомендаций по ее укреплению» [173, с.214], и, в частности, в постсоветских государствах-участниках, включая Россию. Помимо взаимных претензий к друг

другу, налицо и иная проблема, что тоже является следствием напряженных двусторонних отношений. Российская сторона заявляет, что ОБСЕ порой игнорирует ее просьбы (или обращения) касательно принятия необходимых мер в случаях выявления нарушений прав человека. Так, глава Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека М.

Федотов в начале мая месяца 2014 г. направил письмо Генеральному секретарю

ОБСЕ Л. Занньеру, в котором выразил готовность содействовать международным усилиям по укреплению гарантий прав и свобод человека на территории Украины. Однако, это письмо было утеряно [174], впрочем как и все другие письма указанного должностного лица [174], - отметил И.Б. Борисов

– член данного Совета, а также Председатель Совета Российского общественного института избирательного права в ходе своего выступления на заседании ежегодного Совещания ОБСЕ по вопросам человеческого измерения

в Варшаве 23 сентября 2014 г.

В числе имеющихся недостатков ОБСЕ ученые выделяют и другие. А.Р. Утегенова замечает «ту скорость, с которой разрабатывались и принимались обязательства ОБСЕ в области человеческого измерения и при этом не были проанализированы уже закрепленные обязательства в других международных документах» [148, с.81]. Также по ее мнению, «с принятием документа

Московского совещания 1991 г. иссяк нормотворческий компонент человеческого измерения ОБСЕ» [148, с.81]. Представитель ЕС Т. Ленк в преддверии председательства Казахстана в ОБСЕ в 2010 г. назвал, пожалуй, более серьезный и, можно сказать, «обобщенный» пробел в контексте дальнейшего функционирования организации: в ней «существует недостаток доверия и чувства единения» [175, с.47]. Эксперт Общественного фонда

«Международная Правовая Инициатива» А. Шорманбаев применительно к

Казахстану уделяет большое внимание соблюдению права на мирные собрания в судебной системе Республики. Он отмечает, что в 2012-2014 гг. фонд проводил мониторинг соблюдения данного права в административных судах Казахстана и в результате посещения 42 судебных процессов и анализа 76 постановлений судов был обнаружен ряд проблем, в частности в 90% случаев организаторы и участники привлекались к ответственности за формальное отсутствие разрешения на проведение собрания; только в 1/3 случаев незаконное собрание прекращалось уполномоченными на это законом о собраниях органами [176]. «При этом проблема принятия нового закона о собраниях соответствующего международным стандартам, в том числе обязательствам государства в ОБСЕ, остается актуальной, и, к сожалению не решенной по настоящее время» [176].

Нельзя абсолютно утверждать о том, что ОБСЕ систематически не реагирует на обращения, связанные с нарушениями прав и основных свобод человека на территориях тех или иных государств-участников и не имеет в отличие от Совета Европы и ЕС более действенных механизмов их защиты. В случае возникновения подобных инцидентов заинтересованное государство может принять решение о приведении в действие так называемого

«Берлинского механизма», созданного решением Совета Министров СБСЕ в июне 1991 г. Механизм предусматривает право любого государства-участника

затребовать от другого государства объяснений в случае появления кризисной

(«серьезной и срочной») ситуации ввиду нарушения любого одного из принципов Заключительного акта 1975 г. (в рассматриваемом нами контексте – уважения прав и основных свобод человека). «Ответ должен быть дан в течение

48 часов. Запрашивающее государство имеет право потребовать созыва

чрезвычайного заседания Руководящего совета, которое собирается, если требование поддержано 12 государствами. Заседание должно состояться не позднее чем через три дня после получения просьбы. Решение принимается консенсусом или по формуле «консенсус минус один» (не учитывается голос государства, которое обвиняется в нарушении)» [159, с.103]. Несмотря на многие вышеуказанные нарушения и взаимосвязанные с ними проблемы ОБСЕ пытается предпринимать усилия по закреплению новых стандартов, укреплении и дополнении новыми элементами сферу человеческого измерения. Они в силу отсутствия международно-правового характера принимаемых документов могут тем не менее впоследствии приобрести обязательную юридическую силу в различных актах, заключаемых в рамках Совета Европы.

Вместе с тем вполне очевидно, что ОБСЕ нуждается в усовершенствовании и модернизации. Однако, она не имеет сегодня реальных

возможностей для их осуществления. «Многие идеи о дальнейшем движении вперед находятся сейчас на рассмотрении» [175, с.47] и не более, хотя большинство государств-участников из собственно самой Европы, включая одновременно государства-члены ЕС, «нацелены на ОБСЕ, а не на ОБСЕ по выбору («a la c’arte»)» [175, с.47], которое включает в себя прежде всего необходимость использования достижений (acquis) в области человеческого измерения и успешной реализации принятых в рамках обязательств [175, с.47].

Организация, безусловно, не уступает многим региональным организациям в поощрении прав и основных свобод человека, но в то же время

уступает некоторым авторитетным из них (главным образом, Совету Европы) в их юридической защите. До сих пор в функционирующей структурной системе ОБСЕ не был создан и институционализирован специальный правовой механизм подачи индивидуальных жалоб от граждан государств-участников,

который в случае удовлетворения предусматривал бы жесткую систему восстановления нарушенных прав или свобод, а в необходимых случаях применения и санкций к виновным государствам. В этой связи уместно вспомнить еще раз «Парижскую Хартию для новой Европы», в которой все государства-участники, принявшие ее в 1990 году, взяли на себя обязательство

«обеспечивать, чтобы каждый человек пользовался доступом к эффективным

средствам правовой защиты, национальным или международным, против любого нарушения прав» [150, с.6], а также Астанинскую декларацию

«Навстречу сообществу безопасности» 2010 года, в которой те же государства- участники категорически и безотзывно заявили, «что обязательства, принятые в рамках человеческого измерения, являются вопросом непосредственной и законной важности для всех стран-членов, а не только для той страны-члена, внутренних дел которой они касаются» [149]. Небезосновательно многие

юристы в очередной раз видят корень проблемы в политически обязательных актах для государств-участников. С. Аширов и С.Ж. Айдарбаев в этой связи подчеркивают, что «они не являются международно-правовыми соглашениями в силу отсутствия правосубъектности ОБСЕ» [177, с.23]. В результате, как заявила министр иностранных дел Лихтенштейна А. Фрик, государства-

участники ограничиваются тем, что получают от ОБСЕ полезные рекомендации

относительно путей модернизации национальных институтов и демократии

[178, с.7].

Подытоживая содержание всего вышеизложенного, хотелось бы особо отметить, что как никогда назрела острая необходимость в полномасштабном реформировании ОБСЕ и, прежде всего, в области гуманитарного (человеческого) измерения. Данное направление деятельности организации в силу обладания безусловным, не полностью использованным потенциалом и

гибкими формами и иными качественными преимуществами, должно признаваться приоритетным. Существенное позитивное значение в его укреплении должна сыграть реализация предложенного Ирландией проекта

«Хельсинки+40», суть которого состоит в кардинальном обновлении организации [179], разумеется, при соблюдении следующих основных условий: во-первых, для этого сама организация должна стать полноценной

международной региональной организацией с юридически обязывающим учредительным актом (Уставом); во-вторых, в рамках этого консолидированного, кодифицирующего документа должны быть систематизированы и инкорпорированы все значимые обязательства государств-участников в сфере уважения, поощрения и защиты прав и основных свобод человека с конкретными юридическими процедурами обжалования и мерами принуждения в отношении нарушителей, в том числе

приостановления членства в организации; в-третьих, с параллельным усилением, как в количественном, так и в качественном отношениях

юридических механизмов защиты индивидов в Совете Европы и ЕС, требует неизбежной реорганизации все функционирующие органы и процедуры ОБСЕ, включая «Берлинский механизм»; Пока же с учетом текущих обстоятельств, и в частности, принимая во внимание рекомендательный характер решений

основных органов организации, полагаем целесообразным: а) в структуре Парламентской Ассамблеи, где представлены все национальные парламенты, в качестве первого шага и не дожидаясь принятия Устава создавать специальные органы с полномочиями рассматривать отдельные нарушения фундаментальных прав и свобод человека и принимать по ним обязательные к исполнению решения; б) несмотря на серьезную критику в адрес БДИПЧ

считаем, что этот орган в качестве наиболее важного актива ОБСЕ должен сохранять свое место и роль среди остальных европейских структур, таких как Совет Европы и ЕС, но при этом пересмотреть свою правозащитную деятельность, сконцентрировав основное внимание на разработке более объективных систематических процедур обзора по правам человека в каждом государстве-участнике путем расширения мониторинга, в частности путем включения в них изучения практики правоохранительных (и в большей степени судебных) органов; в) нужно выработать отдельный, постоянно действующий механизм регулярных консультаций между национальными неправительственными правозащитными организациями и ОБСЕ для поиска более эффективных ответов на новые вызовы и угрозы (в числе которых национализм, шовинизм, ксенофобия, религиозная нетерпимость и др.); г) продумать и осуществить конкретные меры по внедрению (интеграции) передового опыта отдельных государств (например, казахстанской модели межэтнического и межконфессионального согласия) в существующую систему социально-политических отношений других государств-участников с учетом всех положительных аспектов деятельности предыдущих председателей организации.