Анализ действий стран ЕС по имплементации Руководящих принципов ООН на примере Испании

В качестве примера национального плана действий страны-члена ЕС по имплементации Руководящих принципов ООН предпринимательской деятельности в аспекте прав человека был выбран документ, разработанный правительством Испании.

Несмотря на ограниченные объемы природных ресурсов, Испания - один из лидеров в сфере деятельности ТНК. Свыше 30 компаний входят в число крупнейших в мире. В основном это инновационные отрасли. Например, телекоммуникации, транспорт, банковская деятельность, многие компании из Испании занимают существенные позиции в Латинской Америке и Европе. Испания - мировой лидер в таких стратегических отраслях, как банковская и финансовая сферы (Banco Santander - 11-е место по объему активов), возобновляемая энергетика (Iberdrola - 3-я в мире электроэнергетическая компания), телекоммуникации (Telefonica - 5-е место в мире по количеству абонентов), транспорт (2-е место в мире по

протяженности путей высокоскоростного железнодорожного транспорта), строительство (ACS Group - 3-я крупнейшая строительная компания в ЕС), нефтегазовая сфера (Repsol - крупнейшая компания Испании и Латинской Америки, действующая более чем в 40 странах мира)^[157].

Мировой финансовый кризис не мог не сказаться на степени защищенности прав человека от негативного воздействия корпораций, - это особенно заметно на примере Испании, где уровень безработицы на протяжении нескольких лет превышает 20%, где существуют исторические предпосылки для сохранения дискриминационных явлений.

Испания, однако, один из лидеров ЕС в том, что касается продвижения правозащитной повестки дня.

26 июня 2014 г., в штаб-квартире ООН в Женеве, была выдвинута идея о необходимости создания юридически обязательных правил соблюдения прав человека транснациональными корпорациями. В тот же день в Испании в соответствии с инициативой ЕС по корпоративной социальной ответственности на утверждение в Совет министров был представлен Национальный план по вопросам бизнеса и прав человека

В январе 2013 г. Управлением по правам человека Министерства иностранных дел и сотрудничества Испании был открыт «процесс диалога с гражданским обществом». Управление выступило с призывом к представителям общественных организаций, профсоюзов, научных и деловых кругов принять в нем участие, чтобы разработать национальный план реализации Руководящих принципов ООН, касающихся бизнеса и прав человека. Уже в ходе первого заседании, состоявшегося в феврале, выявились центральные элементы дискуссии: асимметрия между lex mercatoria и правами человека; создание механизмов для оценки и мониторинга воздействия крупных корпораций; экстерриториальные

обязательства, вытекающие из операций за пределами страны

происхождения; степень ответственности транснациональных компаний к их дочерних предприятий, поставщиков и субподрядчиков; необходимость альтернативных предложений по контролю за деятельностью

транснациональных корпораций.

В июне 2013 г. был представлен первый проект Национального плана по вопросам бизнеса и прав человека. Г руппа организаций и общественных движений, участвовавших в презентации, выступила с заявлением о том, что они «требуют от Управления по правам человека при осуществлении процесса подготовки и принятия обязательных правовых норм по регулированию деятельности транснациональных корпораций, учитывать позицию и обеспечить эффективное участие в процессе обсуждения общин, пострадавших от воздействия транснациональных корпораций и общественных организаций, которые защищают их права»^[158].

В июле 2013 г.

В ноябре 2013 г. Министерство провело очередную встречу, на этот раз пригласив отдельно представителей общественных организаций и деловых кругов. Группа организаций определила три проблемы во втором проекте:

- вновь подчеркивается необходимость учета приведенных выше замечаний;

- новый текст в еще меньшей степени призван эффективно влиять на практику транснациональных корпораций в отношении прав человека;

- обнаружив, что «не были приняты во внимание требования от общественных организаций, работающих в области защиты прав человека, общественные организации вынуждены отказаться от признания Национального плана по бизнесу и правам человека, который разрабатывался без учета их мнения («не был репрезентативен») и не может стать эффективным средством для

164

содействия защите прав человека» .

В июне 2014 г. окончательный проект Плана был представлен на рассмотрение Совета министров. Как указано в последней версии плана, все подчинено необходимости следования макроэкономическим требованиям рынка: «Все обязательства, возникающие в связи с осуществлением положений этого плана, однако, ограничены возможностями, имеющимися в бюджете, и планам по фискальной консолидации (читай: ужесточению налогового законодательства), установленным Правительством»^{[160] [161]}.

По мнению испанских исследователей, критически относящихся к разработке данного Плана, Хуана Субисаррета (профессор Университета Страны Басков), Педро Рамиро (координатор Обсерватории по вопросам деятельности ТНК в Латинской Америки - OMAL), государство не должно консультировать компании, как соблюдать права человека в своей деятельности. Государство должно требовать соблюдения правил, и при необходимости наказывать за возможные нарушения. Исследователи исходят из того, что ответственность компаний за соблюдение прав человека предполагает (согласно ст. 29 Всеобщей декларации прав человека), что транснациональные корпорации обязаны уважать закон на национальном и международном уровнях, а также быть подвержены санкциями за нарушения положений гражданского, уголовного, трудового и административного права. Таким образом, Испания должна принимать и изменять различные правовые нормы в этом направлении, а не создавать, как это указано в плане, систему стимулов, повышать информированность и признавать надлежащей практику в целях борьбы с нарушениями обязательных для исполнения правовых норм^[162].

Собственно, предложенный МИД Испании план состоит из пяти частей: введения, где описываются причины, побудившие к его созданию, приоритеты и международные принципы, методология, временные и поэтапные характеристики плана, сферы деятельности и конкретные меры.

В первой части после перечисления международных механизмов, в том числе европейских, побудивших к разработке данного плана, его авторы подчеркивают, что план создается в целях защиты прав человека от деятельности компаний, как частных, так и государственных, при этом он должен быть напрямую связан с испанской стратегией по социальной ответственности компаний и дальнейшей работой и Г осударственного совета социальной ответственности компаний (CERSE). Это открытый для обсуждения план, понимаемый в качестве отправной точки. Предполагается регулярная оценка его исполнения, наполнение новыми идеями и обязательствами, вытекающими из диалога с заинтересованными сторонами и новыми руководящими принципами, принятыми Организацией Объединенных Наций и ЕС, которые открыто обсуждаются в настоящее время^[163].

После утверждения плана Правительство должно создать Комитет по мониторингу его исполнения, состоящий из представителей Администрации Председательства правительства (Министерства Председателя), Министерства иностранных дел и сотрудничества, Министерства труда и социальной защиты, Министерства промышленности и энергетики, Министерства экономики и конкурентоспособности, Министерства финансов и государственного управления и Министерства юстиции. Комитет может принять решение о привлечении других министерств.

Комитет по мониторингу будет принимать во внимание мнения различных социальных субъектов, которые связаны со сферой, охватываемой планом (НПО, профсоюзы, компании, деловые ассоциации, университеты). Для этого будут проводиться, по крайней мере три раза в год, встречи с гражданским обществом и компаниями и их ассоциациями, открытые для желающих принять участие в работе. Цель - разъяснение мер, принятых Комитетом по мониторингу и Правительством, а также консультации по возможным дальнейшим шагам.

Анализ Плана по первым двум основополагающим принципам по обязанности государства защищать права человека вынуждает согласиться с его критиками. Авторы ограничились идеями о необходимости анализа ситуации, сбора данных и пр. Вот что предлагают авторы плана:

- анализ нормативно-правовой базы Испании, а также внутренних механизмов, которые существуют в различных регионах страны в отношении осуществления Руководящих принципов;

- выявление пробелов в законодательстве и ином регулировании и потребностей вмешательства испанских институтов в целях выполнения международных обязательств государства в отношении принципов;

- выявление несоответствий в отношении руководящих принципов в том, что касается функционирования правовых и административных систем, регулирующих деятельность ТНК;

- проверка наличия механизмов для диалога, координации между различными субъектами как обладателями прав и обязанностей, а также степень их эффективности;

- анализ систем и механизмов судебной и внесудебной защиты и их адаптация в соответствии с Руководящими принципами;

- выявление необходимости изменения или развития испанского законодательства и других законов, связанных с присутствием Испании за рубежом;

- анализ применения компаниями на основе представленных докладов критериев и рекомендаций, принятых по инициативе Г осударственного совета по социальной ответственности компаний (документ по прозрачности и раскрытию информации, стандарты отчетности, меморандум по устойчивому развитию и др.), а также ст.

- анализ внедрения эффективных механизмов контроля в области разработки и применения Руководящих принципов ООН по вопросам предпринимательской деятельности в аспекте прав человека, контроля за действиями и порядком предоставления услуг за пределами государства;

- эта оценка должна также предполагать процесс консультаций между различными заинтересованными сторонами как внутри страны, так и за ее пределами, с особым вниманием к уязвимым группам населения^[164].

Подобные рекомендательные предписания, аналитические замечания содержатся по всем положениям Руководящих принципов.

Такие испанские общественные организации, как Обсерватории корпоративной ответственности, Intermon Oxfam и Платформа-2015, считают, что их замечания не были и не будут приняты во внимание в процессе доработки плана. Кроме того, не раскрываются пожелания частного сектора и компаний, которые участвовали в разработке Плана.

Например, общественные организации обращают внимание на недостаточные требования для получения государственных субсидий: предполагается отказ в доступе к грантам или государственным контрактам компаниям в том случае, если «имеются достаточные доказательства, что были совершены серьезные нарушения прав человека непосредственно компанией или через ее дочерние учреждения, если они отказываются сотрудничать с испанскими властями для смягчения и устранения ущерба»^{[165] [166].}

Представители Платформы-2015 утверждают, что, хотя они неоднократно обращали внимание на чрезмерность критериев для отказа в государственном финансировании компаниям - нарушителям прав человека. Положения о необходимости обязательного судебного решения в стране совершения нарушения остаются.

Intermon Oxfam разделяет эту оценку: «Мало того, что они (нарушения) должны удовлетворять подобным критериям, компании могут получать дальнейшую поддержку. Это неприемлемо. Нет санкций для компаний, которые наносят ущерб правам человека», - заявляет Мария Долорес Лопес Г омес, руководитель частного сектора этой НПО .

Что касается государственного контроля, Intermon Oxfam в своем анализе подробно остановился на положении о ежегодном заседании Комитета по иностранным делам по мониторингу плана. Эта комиссия будет зависеть от вице-премьера правительства и будет финансироваться за счет его аппарата. Положительная по своей сути инициатива для запуска Плана, которая, однако, не прошла через одобрение Конгрессом и не имеет инструментов для реализации своих полномочий.

В отношении экологических и социальных норм в первом проекте плана содержались обязательные положения об их включении в торговые соглашения, подписываемые испанским правительством, правда, при условии, что договаривающаяся сторона потребовала «высокий уровень охраны окружающей среды и охраны труда». В новой редакции они отсутствуют. Эти меры были лишь декларацией о намерениях, и что они лишь закрепляли на бумаге обязательство уважать данные нормы, обращает внимание в своем анализе Платформа-2015 .

Испанская обсерватория социальной ответственности в своем обзоре несколько защищает позицию Управления по правам человека МИД страны, полагая, что имело место серьезное давление со стороны «других министерств» и работодателей. Кроме того, заявления представителей управления отражают некоторую непрозрачность, что вступает в противоречие с декларируемым открытом характером обсуждения. «Известны предложения группы представителей институтов гражданского общества, но не остальные. Мы не знаем, какие компании участвовали в процессе и каковы были их требования», - заявляет Оренсио Васкес, координатор обсерватории .

Анализ представленного МИД Испании плана позволяет сделать вывод, что не всегда государство учитывает интересы гражданского общества и объединений трудящихся в силу разных причин и что, возможно, для более эффективного решения проблемы необходима выработка некоего единого стандартообразующего механизма.

171

172

Там же. Там же.

Выводы

1. В современном праве не существует общепринятой формулировки понятия «права человека», которая отражала бы именно его юридический аспект, конституировала бы права человека как предмет юридической науки. Главное, что отличает права человека как юридическую категорию, от понятия прав человека в их социальном и политическом значении - ее нормативное закрепление, т.е. отражение в действующем законодательстве. Автору представляется адекватной следующая формулировка определения прав человека: Права человека как юридическая категория - совокупность зафиксированных в национальном, наднациональном и международном праве (т.е. нормативно закрепленных) экономических, социальных, культурных, гражданских и политических индивидуальных и коллективных свобод личности как субъекта права, общих принципов их применения и их общих (универсальных) правовых ограничений.

2. Принципы права выражают закономерности права, представляя при этом наиболее общие нормы, действующие на всех субъектов. Они определяют основные направления развития национального законодательства, обеспечивая соответствие новых законов основным потребностям общества. Важным аспектом юридического содержания прав человека является нормативно закрепленная в международном праве система ограничений прав и свобод.

3. Проблематика прав человека - это и дискурс о соотношении традиционных ценностей и новых современных тенденций. Участие корпораций в по поводу прав человека между государством и личностью делает этот «конфликт» еще более острым.

4. Проблематика защиты прав человека от нарушений со стороны транснационального бизнеса занимает важное место в деятельности международных организаций. За последние три-четыре десятилетия в рамках ООН, ОЭСР, МОТ, ЕС сформировалось как «мягкое право», регулирующее эту сферу взаимодействия «бизнеса» и личности на основе рекомендаций, стандартов и добровольных принципов, необязательных норм, так и правовые нормы, имплементирующие отдельные аспекты отношений.

5. Представленные в 2011 г. Руководящие принципы ООН предпринимательской деятельности в аспекте прав человека - система необязательных норм, основанная на трех компонентах - обязанности государства по защите прав человека, обязанности корпораций соблюдать права человека, наличие средств правовой защиты. Руководящие принципы - удобная форма для развития законодательства и разработки политик в данной сфере, воспринятая в том числе Европейским союзом.

6. Европейский союз позиционирует себя в качестве лидера движения за соблюдение предприятиями прав человека. Упомянутые руководящие принципы служат основой для нормотворческой деятельности в ЕС и государствах-членах и своего рода показателем продвижения в формировании механизма соблюдения прав человека предприятиями.

7. Основным координатором работы внутри ЕС по вопросу «бизнеса» и права человека является Европейская комиссия, разработавшая в 2011 г. Стратегию по корпоративной социальной ответственности, которая ставит целью имплементацию норм, регулирующих ответственность предприятий за нарушения прав человека и создающих условия по недопущению таких нарушений. Стратегия предполагает разработку Национальных планов действий по имплементации Руководящих принципов ООН, также предусмотрен механизм периодических докладов.

8. Данная деятельность укладывается в понимание целей создания ЕС, зафиксированных в Учредительных договорах. Было бы в корне не верным полагать, что работа в данном направлении началась только в 2011 г., хотя в последние годы бизнес-контекст в отношении правозащитных инструментов стал особо актуален. Вопрос «бизнеса» и прав человека не существует сам по себе - он затрагивает широкий круг юридических и политических вопросов: права человека, трудовое право, право защиты окружающей среды, «антидискриминационное», международное гуманитарное, инвестиционное и торговое, права потребителей, гражданское, корпоративное, уголовное право... Соответственно возможности институтов ЕС в этих областях определяются степенью «наднациональности» регулирования данных областей.

9. Обзор действующего законодательства ЕС в отношении прав человека, на которые влияет деятельность корпораций, позволяет сделать вывод, что основной массив норм охватывает права трудящихся (в том числе условия въезда, пребывания и перемещения внутри ЕС для работников), вопросы защиты информации, раскрытие компаниями информации (с упором на правозащитный компонент), условия для получения государственно поддержки и поддержки на уровне ЕС, вопросы доступа к правосудию (в том числе по экстерриториальным вопросам). Интерес представляют такие инструменты, как Инициатива прозрачности в добывающих отраслях (ИДПО) и различные и проекты по обеспечению безопасных цепочек производства.

10. В рамках своей обязанности защищать от связанных с предпринимательской деятельностью нарушений прав человека государства ЕС посредством судебных, административных, законодательных или иных соответствующих инструментов должны принимать надлежащие меры, чтобы в случаях, когда такие нарушения происходят на их территории и/или в пределах их юрисдикции, затрагиваемые стороны получали доступ к эффективным средствам правовой защиты.

11. В соответствии с Руководящими принципами ООН по вопросам предпринимательской деятельности в аспекте прав человека, ЕС сосредоточил усилия на обеспечении доступности системы ЕС, ее эффективности в контексте защиты прав человека, в целях содействия праву на эффективное средство правовой защиты. Регламент «Брюссель I» позволяет обратиться в европейские судебные инстанции с иском против компаний, инкорпорированных в ЕС, из-за ущерба, причиненного или возникающего за пределами Союза. Регламент «Рим II» определяет законодательство в отношении деликтных исков, включая случаи, связанные с нарушениями прав человека.

12. Коллективные механизмы возмещения ущерба могут потенциально снизить затраты на судебный процесс для жертв нарушений прав человека. На уровне ЕС Комиссия приняла Рекомендацию о коллективных исках, которая устанавливает общие принципы, касающиеся коллективного возмещения для обеспечения эффективного доступа к правосудию в отношении нарушений прав. Рекомендация требует от государств-членов ЕС создать коллективные механизмы принятия соответствующих мер и реализовать эти принципы к июлю 2015 г.

13. В связи с тем, что частный сектор - ведущий актор во второй опоре Руководящих принципов, роль Европейского союза, оказывается несколько ограниченной с точки зрения имплементации. Тем не менее, Европейская комиссия и Европейская служба внешнеполитической деятельности (ЕСВД) поддерживали мероприятия, могущие способствовать прогрессу ответственного ведения бизнес-деятельности предприятиями, зарегистрированными в Европейском Союзе. Европейский союз активно взаимодействует с другими региональными объединениями в продвижении Руководящих принципов и подготовке национальных планов действий (речь идет об АСЕАН, Сообществе стран Латинской Америки и Карибского бассейна, Африканском союзе).

14. В 2012 г. ЕС поддержал «Документ Монтре о соответствующих правовых обязательствах и надлежащей практике для государств, связанных с деятельностью частных военных и охранных компаний в период вооруженного конфликта», который воспроизводит обязательства и обобщает передовой опыт в этой области. Кроме того, ЕС участвует в работе Совета по правам человека относительно дальнейшего развития международной нормативно-правовой базы в области регулирования, контроля за частными военными и охранными компаниями.

15. Как и Европейский союз, Совет Европы признал в качестве основы для своей деятельности Руководящие принципы ООН для предприятий в аспекте прав человека. Один из основных принципов названного документа содержит рекомендацию для государств формировать правозащитную повестку дня в международных организациях, в которых они участвуют. Исходя из этого, а также принимая во внимание резолюцию и рекомендацию Парламентской ассамблеи Совета Европы по «Правам человека и предприятиям» от 27 июня 2010 г. и решение Комитета министров от 6 июля 2011 г., Совет Европы разрабатывает собственную стратегию в этой области. Особый интерес представляет судебная практика.

164

165