<<
>>

§3. Принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством

Принцип предосторожного (или осторожного) подхода, являясь одним из основных принципов современного международного экологического права, направлен на переориентацию международного сотрудничества в области охраны окружающей среды с реагирования на уже случившиеся неблагоприятные последствия на их предотвращение.

Впервые он был сформулирован в Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в г.

Рио-де-Жанейро в 1992 г. Он закреплен в качестве 15-го принципа Декларации и означает, что «в целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды»[49]. Таким образом, отсутствие научной информации не должно использоваться в качестве основания для того, чтобы откладывать или принимать меры по сохранению и защите окружающей среды.

В проекте Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. 2010 г.) содержание принципа предосторожности, или предосторожного подхода, раскрывается в ст. 7, которая объявляет обязанностью принятие мер предосторожности в целях прогнозирования, предотвращения и контроля над рисками возникновения серьезного и необратимого вреда окружающей среде.

Из комментариев разработчиков проекта Пакта к ст. 7 следует, что меры предосторожности должны предвидеть, предотвращать и устранять причины ухудшения состояния окружающей среды, а основная философия рассматриваемого принципа сводится к тому, что лучше совершить ошибку в принятии мер предосторожности и тем самым избежать ущерба[50].

Принцип предосторожного подхода в настоящее время представляет собой одно из важнейших условий осуществления рыболовной деятельности.

Он признан в качестве одной из основ рыболовной политики как на международном универсальном, региональном, двустороннем уровнях, так и на национальном уровне.

Предосторожный подход в управлении рыболовством завоевал широкую популярность, прежде всего, как метод, позволяющий осуществлять рациональное рыболовство в условиях низкого качества и/или неполноты доступной информации (т.е. в условиях неопределенности).

В многочисленных работах по тематике предосторожного подхода приводятся различные его интерпретации, однако общим для них является ряд условий: ответственность за доказательство того, что данный промысел не приведет (или приведет с очень малой вероятностью) к значительному, а тем более к невосполнимому ущербу для облавливаемого запаса, возлагается на пользователей ресурсов; не отложное принятие заранее согласованных мер для предотвращения или минимизации ущерба, даже когда отсутствие научных данных не позволяет с точностью предсказать вероятность возникновения нежелательного события или возможные размеры ожидаемого вреда; потребность в предупредительных (предосторожных) мерах должна возрастать как с величиной возможного ущерба, так и с уровнем неопределенности[51].

В.К. Бабаян выделяет четыре важнейших составляющих этого принципа применительно к управлению рыболовством:

1. Предупреждение или минимизация рисков, связанных с возможностью причинения ущерба эксплуатируемому запасу в соответствующей водной экосистеме.

2. Незамедлительное принятие заранее согласованных мер в случае реальной опасности для состояния эксплуатируемого запаса или среды его обитания.

3. Учет неопределенности (неполноты знаний о запасах промысловых видов и среде их обитания) в качестве объективно неизбежного фактора регулирования рыболовства.

4. Восстановление эксплуатируемых запасов, а также запасов ассоциированных или зависимых видов до высоких уровней продуктивности и поддержание их на этом уровне в течение всего периода эксплуатации[52] [53].

По мнению В.К. Бабаяна, предосторожный подход к регулированию рыболовства - это результат эволюции научных представлений о рациональном использовании промысловых биоресурсов, который отражает последние достижения рыбохозяйственной науки в области промысловой биологии и управлении эксплуатируемыми запасами в условиях неопределенности. Предосторожный подход является наиболее перспективным направлением в интегрировании природоохранных принципов в практику регулирования промышленного рыболовства. Применение подхода способствует

восстановлению и поддержанию высокой продуктивности запасов, повышая тем

53

самым и их промысловое значение .

Касаясь международно-правового закрепления принципа предосторожного подхода к рыболовству, отметим, что впервые он был отражен в Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г.

В ст. 5 этого Соглашения среди общих принципов этого международного договора закреплено, что в целях сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими прибрежные государства и государства, ведущие рыбный промысел в открытом море, в порядке реализации своей обязанности сотрудничать в соответствии с Конвенцией применяют предосторожный подход.

В ст. 6 Соглашения 1995 г. содержится развернутое толкование того, что понимается под «применением предосторожного подхода». В частности, он включает в себя следующее.

1. Государства широко применяют предосторожный подход к сохранению трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб, управлению ими и их использованию, с тем чтобы защищать морские живые ресурсы и сохранять морскую среду.

2. Если информация носит неопределенный, ненадежный или недостаточный характер, то государства действуют с большей осторожностью. Отсутствие достаточной научной информации не используется в качестве основания для того, чтобы откладывать или не принимать меры по сохранению и управлению.

3. При осуществлении предосторожного подхода государства:

a) совершенствуют процесс принятия решений в области сохранения рыбных ресурсов и управления ими посредством получения наиболее достоверной имеющейся научной информации, взаимного обмена ею и внедрения усовершенствованных методов регулирования риска и неопределенности;

b) применяют руководящие принципы, изложенные в Приложении 2 к Соглашению, определяют на основе наиболее достоверной имеющейся научной информации, опорные критерии по конкретным запасам и меры, которые надлежит принимать в случае их превышения;

c) принимают во внимание, в частности, факторы неопределенности в отношении размера и продуктивности запаса (запасов), опорные критерии, состояние запасов с точки зрения таких критериев, уровни и распределение промысловой смертности и воздействие рыболовной деятельности на виды, не являющиеся объектом специализированного промысла, и ассоциированные или зависимые виды, а также существующие и прогнозируемые океанические, естественно-природные и социально-экономические условия;

d) разрабатывают программы сбора данных и проведения исследований для оценки воздействия рыболовства на виды, не являющиеся объектом специализированного промысла, и ассоциированные или зависимые виды и их среду, и принимают планы, необходимые для обеспечения сохранения таких видов и охраны мест обитания, вызывающих особую озабоченность.

4. Государства принимают меры к обеспечению того, чтобы при приближении к опорным критериям не происходило их превышения. При их превышении государства немедленно принимают меры, предусмотренные пунктом 3b, в целях восстановления запасов.

5. Когда состояние запасов, являющихся объектом специализированного промысла, либо видов, не являющихся объектом такого промысла, или ассоциированных или зависимых видов, вызывает озабоченность, государства подвергают такие запасы и виды усиленному мониторингу, с тем чтобы проводить обзор их состояния и действенности мер по сохранению и управлению.

Они регулярно пересматривают такие меры в свете новой информации.

6. Для новых промыслов или рыбопромысловой разведки государства в возможно короткие сроки принимают осторожные меры по сохранению и управлению, включая, в частности, ограничения на улов и на промысловое усилие. Такие меры остаются в силе до тех пор, пока не поступят достаточные данные, позволяющие оценить воздействие промысла на долгосрочную устойчивость запасов, после чего осуществляются меры по сохранению и управлению на основе этой оценки. Эти последние меры в соответствующих случаях позволяют постепенно развивать промысел.

7. Если на состояние трансграничных рыбных запасов или запасов далеко мигрирующих рыб оказывает значительное негативное воздействие какое-либо природное явление, то государства принимают меры по сохранению и управлению на чрезвычайной основе с целью обеспечить, чтобы такое негативное воздействие не усугублялось рыболовной деятельностью. Государства также принимают такие меры на чрезвычайной основе там, где промысловая деятельность представляет собой серьезную угрозу устойчивости таких запасов. Меры, принимаемые на чрезвычайной основе, являются временными и основываются на имеющихся наиболее достоверных научных данных.

Таким образом, в ст. 6 Соглашения 1995 г. подробно регламентированы все действия государств-участников, которые они должны осуществлять при управлении рыболовством, для реализации принципа предосторожного подхода.

При этом осторожный подход к управлению рыболовством не требует, чтобы все указанные меры предосторожности внедрялись одновременно во всех рыбопромысловых акваториях. Характер и срочность требуемых мер определяются вероятностью возникновения последствий того или иного характера и масштаба[54].

При этом закрепление данного принципа в международном договоре - Соглашении 1995 г. - предало ему совершенно иной, юридически обязательный статус. Как справедливо отмечает А.Н. Вылегжанин, «принцип «осторожного подхода» стал договорной нормой современного международного права об управлении морскими живыми ресурсами»[55].

Кроме того, по мнению А.Н. Вылегжанина, «хотя эти договорно-правовые нормы об осторожном подходе относятся, по смыслу Соглашения 1995 г., лишь к морским районам, на практике их влияние уже сказывается и на развитие правового режима ресурсопользования и на береговой полосе, омываемой морскими водами»[56] [57].

В 1995 г. в рамках ФАО был принят Кодекс ведения ответственного рыболовства, который, не являясь юридически обязательным документом, тем не менее, имеет важное значение для управления рыболовством. Несмотря на добровольность Кодекса, тем не менее, по мнению Комитета по рыболовству ФАО, все люди, занимающиеся рыболовством и аквакультурой, обязаны придерживаться определенных в нем принципов и целей и принимали

57

практические меры по их осуществлению .

В соответствии со ст. 6 Кодекса государствам, а также субрегиональным и региональным организациям по управлению рыболовством надлежит широко практиковать предосторожный подход к сохранению, управлению и эксплуатации живых водных ресурсов в целях их защиты и сохранения водной среды c учетом наилучших имеющихся научных данных.

Подробно требования к государствам по практическому применению принципа предосторожного подхода к управлению рыболовством раскрывается в ст. 7 Кодекса 1995 г.

В частности, государства должны широко применять предосторожный подход к сохранению, управлению и эксплуатации живых водных ресурсов в целях защиты и охраны водной окружающей среды. Отсутствие достаточной научной информации не следует использовать в качестве причины отсрочки или непринятия мер по сохранению и управлению.

Осуществляя предосторожный подход, государствам надлежит учитывать, inter alia, неопределенность в отношении величины и продуктивности запасов, контрольные величины для безопасной эксплуатации запаса, его состояние по отношению к таким величинам, уровень и распределение смертности рыбы, a также влияние промысловой деятельности (включая выбросы рыбы за борт) на виды, не являющиеся объектами промысла, на ассоциированные или зависимые виды, a также экологические и социально-экономические условия.

Государствам, субрегиональным или региональным организациям и иным договоренностям по управлению рыбными ресурсами следует на основе наилучших имеющихся научных данных, inter alia, определять:

- специально установленные для того или иного запаса целевые контрольные величины и одновременно действия, которые следует предпринять в случае их превышения; и

- специально установленные для того или иного запаса предельно допустимые величины и, одновременно, действия, которые следует предпринять в случае их превышения; при приближении к предельно допустимой величине следует принять меры к недопущению ее превышения.

В случае организации нового или экспериментального промысла государствам надлежит как можно скорее принять меры прєдосторожности в целях сохранения и управления, включая, inter alia, ограничение объема вылова и промыслового усилия. Такие меры должны действовать до тех пор, пока не будет достаточных данных для оценки влияния промысла на долговременную устойчивость запасов, после чего следует осуществлять меры по сохранению и управлению, основанные на такой оценке. Последние из названных мер должны, по возможности, обеспечивать постепенное развитие рыболовства.

Если какое-либо природное явление оказывает существенное отрицательное воздействие на состояние живых водных ресурсов, государствам надлежит срочно принимать меры по сохранению и управлению, гарантирующие, что промысловая деятельность не усугубит такое отрицательное воздействие. Г осударствам следует также срочно принимать такие меры в случаях, когда промысловая деятельность представляет серьезную опасность для устойчивости таких ресурсов. Меры, принятые в срочном порядке, должны носить временный характер и основываться на наилучших имеющихся научных данных.

Таким образом, Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 г. отнес предосторожный подход к одному из важнейших составляющих ответственного рыболовства. Главная цель этого документа состоит в том, чтобы призвать государства и их граждан вводить всеобъемлющие и комплексные политические меры в области рыбного хозяйства, в результате чего оно станет более процветающим, более надежным. В долгосрочной перспективе такое ответственное поведение даст хорошие результаты в плане улучшения состояния рыбных запасов, более надежного обеспечения продовольственной безопасности и устойчивых возможностей получения доходов. Если большинство стран мира объединят свои усилия по осуществлению ответственной рыболовной политики, то запасов рыб и других водных биологических ресурсов должно хватить многим поколениям.

Кроме перечисленных актов, принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством находит свое отражения в ежегодных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ними документов».

В частности, в п. 136 Резолюции 69/109, принятой в 2014 г., указано, что Генеральная Ассамблея ООН настоятельно призывает в приоритетном порядке продолжать в соответствии с международным правом усилия региональных организаций и договоренностей по укреплению и модернизации своих мандатов и введенных ими мер и внедрять современные подходы к управлению рыболовством, отраженные в Соглашении 1995 г. и других соответствующих международных нормативных актах, опираясь на самую достоверную имеющуюся научную информацию и на применение предосторожного подхода.

Следует отметить, что региональные организации по управлению рыболовством в своей деятельности, в целом, придерживаются принципа предосторожного подхода. Как правило, он учитывается организациями при принятии тех или иных ключевых решений, в частности, при определении общего допустимого улова, создании морских охраняемых районов и др.

Как указывает В.К. Бабаян, «Соглашение 1995 г. и Кодекс 1995 г. заложили концептуальные основы предосторожного подхода, однако его практическая реализация оказалась тесно связанной с традициями регулирования и другими региональными особенностями рыболовства. В результате развитию этого подхода в прибрежных государствах и международных организациях стали сопутствовать различия не только в терминологии, но и в некоторых принципиальных вопросах: интерпретации ориентиров управления, схеме правила регулирования промысла и др. В настоящее время существует несколько достаточно хорошо обоснованных региональных реализаций предосторожного подхода. Сохраняя единую концептуальную основу, эти методики заметно отличаются способами ее реализации и, следовательно, результатами обоснования общего допустимого улова. Так, Международный совет по исследованию моря (ИКЕС), не будучи регулирующей организацией, исключил из своей схемы целевые ориентиры, заменив их так называемыми предосторожными ориентирами, учитывающими неопределенность. Это определило цель применения предосторожного подхода в ИКЕС - сохранение эксплуатируемых запасов в биологически безопасной зоне, ограниченной предосторожными ориентирами по нерестовой биомассе и промысловой смертности. В Организации по рыболовству в Северо-Западной Атлантике (НАФО), напротив, основной упор делается на скорейшее восстановление подорванных запасов, которые преобладают в ее зоне регулирования. Поэтому в схеме предосторожного подхода НАФО зона моратория на промысел значительно увеличена по сравнению со схемой ИКЕС за счет введения в нее дополнительных, буферных ориентиров

58

управления» .

В Кодексе ведения ответственного рыболовства 1995 г. указано, что региональные организации по управлению рыболовством должны сотрудничать в процессе реализации принципов Кодекса, применять предосторожный подход в сохранении, управлении и изучении живых морских ресурсов. Как сказано в Кодексе, такие организации играют важную роль в достижении целей управления рыболовством, обеспечивая все необходимые процедуры, сбор данных и рекомендации по управлению рыболовством.

Некоторые региональные организации по управлению рыболовством, созданные до 1995 г. (т.е. до принятия Соглашения о рыбных запасах и Кодекса ведения ответственного рыболовства), в своих учредительных актах не содержат упоминания о предосторожном подходе, однако закрепляют различные положения, которые смело можно причислить к такому принципу.

Например, Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., учредившая одноименную Комиссию (АНТКОМ), в ст. 2

предусматривает, что любой промысел и связанная с ним деятельность в районе применения Конвенции проводятся в соответствии с положениями Конвенции и [58] принципами сохранения, среди которых, в частности, «предотвращение изменений или сведение до минимума опасности изменений в морской экосистеме, которые являются потенциально необратимыми на протяжении двух или трех десятилетий, принимая во внимание состояние имеющихся знаний о прямом и косвенном воздействии промысла, влиянии внесения не свойственных данному району видов, последствиях связанной с этим деятельности для морской экосистемы и последствиях изменений в окружающей среде с тем, чтобы было возможно устойчивое сохранение морских живых ресурсов Антарктики». Данное положение особенно характерно для предосторожного подхода, поскольку относится к концепции риска и обратимости.

Кроме того, АНТКОМ также приняла ограничения на промысел криля (в 1991 и 1992 гг.) в целях его сохранения. Было введено требование о необходимости предоставления данных и предварительного уведомления до начала промысла[59].

Активно применяет принцип предосторожного подхода Организация по сохранению североатлантических лососей (НАСКО). Так, Организация и ее члены подписали Соглашение по применению предосторожного подхода CNL(98)46, в котором договорились принять и применять предосторожный подход к сохранению, управлению и эксплуатации лосося для того, чтобы защитить запасы этого ресурса и сохранить морскую среду, в которой он живет. Стороны соглашения закрепили, что «отсутствие достаточной научной информации не должно использоваться в качестве причины для

отсрочки или непринятия мер по сохранению и управлению»[60].

Другая региональная организация по управлению рыболовством - НАФО также применяет предосторожный подход в управлении рыболовством в зоне действия Конвенции о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в Северо-Западной части Атлантического океана 1978 г., на основании которой эта Организация создана. В частности, Научный совет НАФО в 1997 г. установил рамки для осуществления предосторожного подхода и принял соответствующий план действий[61].

По данным ФАО, предосторожный подход в настоящее время широко применяет ряд рыбохозяйственных организаций (АНТКОМ, Международная организация по тихоокеанскому палтусу (ИПХК), Международная китобойная комиссия (МКК), ИКЕС, НАФО, НАСКО, Международная комиссия по сохранению атлантических тунцов (ИККАТ), Организация по рыболовству в Юго-Восточной части Атлантического океана (СЕАФО)). Кроме того, его реализация активно обсуждается в некоторых других РФМО (Комиссия по рыболовству в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АПФИК), Комиссия по рыболовству в Центрально-Западной части Атлантического океана (ВЕКАФК), Генеральная комиссия по рыболовству в Средиземном море (ГФКМ)). Как считают в Департаменте рыболовства и аквакультуры ФАО, в рыболовстве практическая реализация предосторожного подхода продвинулась быстрее, чем какой-либо другой принцип отраслевого управления. Сочетание предосторожного подхода и устойчивого развития, а также их активная реализация региональными организациями по управлению рыболовством представляют собой значительное изменение в глобальном управлении рыболовством с потенциально серьезными положительными последствиями для ресурсов и рыболовного сектора[62].

Соглашение об учреждении Генеральной комиссии по рыболовству в Средиземном море 1949 г. (с последующими изменениями и дополнениями, принятыми в 1963, 1976, 1997, 2011 и 2014 гг.[63]) в ст. 5 предусматривает, что эта Комиссия должна применять предосторожный подход в соответствии с

Соглашением о трансграничных рыбных запасах 1995 г. и Кодексом ведения ответственного рыболовства.

Конвенция о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в северо-восточной части Атлантического океана 1980 г. (с последующими изменениями и дополнениями), учредившая НЕАФК, закрепляет, что Комиссия должна применять предосторожный подход в управлении рыболовством. Данное предложение по дополнению Конвенции 1980 г. было внесено Исландией в 2006 г. и принято всеми сторонами[64].

Подписанные после 1995 г. (т.е. после Соглашения о рыбных запасах и Кодекса ведения ответственного рыболовства) региональные международные договоры по рыболовству, в целом, закрепляют предосторожный подход как одно из основных требований при управлении рыболовством.

В соответствии со ст. 4 Соглашения по рыболовству в южной части Индийского океана 2006 г. государства-участники применяют предосторожный подход в соответствии с Кодексом ведения ответственного рыболовства 1995 г. и Соглашением об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г., в результате чего отсутствие адекватной научной информации не должно быть использовано в качестве причины для отсрочки или непринятия мер по сохранению и управлению запасами морских живых ресурсов.

Статья 3 Конвенции о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управлении ими 2009 г. предусматривает, что Стороны обязуются применять предосторожный подход в управлении рыболовством. Он должен широко применяться для сохранения и управления промысловыми ресурсами в целях охраны этих ресурсов и сохранения морских экосистем, в которых они находятся, и, в частности, стороны и созданная этой

Конвенцией Комиссия должны: быть более осторожными, когда информация является неясной, ненадежной или недостаточной; не использовать отсутствие надлежащей научной информации в качестве причины для отсрочки принятия или непринятия ими мер по сохранению и управлению; учитывать передовую международную практику в связи с применением осмотрительного подхода, включая Приложение II к Соглашению 1995 г. и Кодекс 1995 г.

Согласно ст. 3 Конвенции о сохранении и управлении рыбными ресурсами в открытом море северной части Тихого океана 2012 г. государства-участники обязаны принимать и выполнять меры в соответствии с осторожным и экосистемным подходами к рыболовству.

Помимо международных региональных договоров принцип предосторожного подхода отражен также в Декларации о предотвращении нерегулируемого промысла в районе открытого моря Северного Ледовитого океана, подписанной пятью приарктическими государствами 16 июля 2015 г. В частности, отмечено, что государства-участники учитывают обязательства государств в соответствии с международным правом сотрудничать друг с другом в области сохранения и управления живыми морскими ресурсами открытого моря, включая обязательство применять предосторожный подход.

Однако не все принятые в последние годы региональные международные договоры по рыболовству прямо закрепляют принцип предосторожного подхода, хотя и имеют статьи, содержание которых, в целом, тождественно ему. Например, Соглашение о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря 2014 г. не содержит упоминания о предосторожном подходе. В понятийном аппарате Соглашения такого термина нет, однако в ст. 4 установлено, что Стороны осуществляют сотрудничество на основе ряда принципов, некоторые из которых позволяют говорить о применении предосторожного подхода (в частности, «применение научных исследований в качестве основы для сохранения водных биологических ресурсов и управления совместными водными биологическими ресурсами»). Как представляется, разработчикам Соглашения все же следовало бы предусмотреть термин «предосторожный подход» и раскрыть его в основной части этого международно - правового акта, тем более, что он является общепризнанным.

Принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством нашел свое отражение и в законодательстве ряда ведущих рыболовных государств, а также Европейского союза.

В Норвегии принцип предосторожного подхода был включен в 1997 г. в Белую книгу[65], которая принята Правительством Норвегии и определяет основы официальной политики в области рыболовства этой страны. В 2008 г. этим государством был принят Закон о морских ресурсах, который среди принципов регулирования рыболовства предусматривает предосторожный подход.

В Канаде в 1996 г. был принят Закон об океанах, который закрепил предосторожный подход в управлении рыболовством. В развитие этого акта в 2002 г. была принята Стратегия по океанам, утвердившая принцип предосторожного подхода, предусмотренный международными документами[66].

США в 1996 г. внесли дополнения в Закон Магнусона-Стивенса о сохранении рыбных ресурсов и управления ими 1976 г., в котором закрепили основные элементы предоросторожного подхода. В 1998 г. в развитие этого были приняты Руководящие принципы национальных стандартов по управлению рыболовством, подробно раскрывшие принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством[67].

Европейский союз принял в 2013 г. Регламент № 1380/2013, в соответствии с которым устойчивое использование морских живых ресурсов должно основываться на предосторожном подходе, который вытекает из принципа предосторожности. В ст. 4 документа содержится определение «предосторожный подход в управлении рыболовством», представляющий собой подход, согласно которому отсутствие достаточной научной информации не должно служить основанием или оправданием для непринятия мер по управлению с целью сохранения целевых видов, ассоциированных или зависимых видов, а также нецелевых видов водных биологических ресурсов.

Как отмечено в документе, подготовленном Отделом по вопросам океана и морскому праву Секретариата ООН, «законодательство и/или меры по управлению, принятые Канадой, Кипром, Мексикой, Норвегией, Португалией, Республикой Корея, Саудовской Аравией, США и Уругваем предусматривают применение в той или иной форме предосторожного подхода в управлении рыболовством»[68].

В отличие от перечисленных выше примеров, в законодательстве Российской Федерации принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством не закреплен. Он не нашел своего отражения ни ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г., ни в других законодательных актах. В тоже время очевидно, что de facto Россия применяет этот принцип при управлении рыболовством. В частности, при установлении общего допустимого улова, при принятии решений о закрытии районов промысла в целях восстановления сокращающихся запасов, при вводе запрета на добычу отдельных видов водных биологических ресурсов и др. Все эти управленческие действия осуществляются на основе научных данных о состоянии запасов водных биологических ресурсов. Без учета мнения российской рыбохозяйственной науки, ее прогнозов, не принимается ни одно из перечисленных выше решений.

Однако, как представляется, для закрепления этого принципа de jure требуется внести изменения в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г., тем более, что это соответствует принятым на себя международным обязательствам Российской Федерации. Логично было бы дополнить понятийный аппарат данного Закона (ст. 1), введя в него термин «предосторожный подход». Кроме того, в ст. 2 Закона «Основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» следует закрепить «принцип предосторожного подхода».

Примечательно, что несоблюдение принципа предосторожного подхода в управлении рыболовством, несмотря на его недолгую историю, уже было предметом межгосударственных споров. В частности, в деле о южном голубом тунце, рассмотренном Международным трибуналом по морскому праву в 1999 г. Помимо ряда требований, Австралия и Новая Зеландия предъявили претензии Япония в невыполнении обязательств в части сохранения запасов южного голубого тунца в соответствии с принципом предосторожного подхода. Заявители обратились в Трибунал с просьбой предписать сторонам действовать при вылове тунца в соответствии с принципом предосторожного подхода до окончательного разрешения спора по существу[69] [70] [71]. По мнению немецкого юриста С. Марра, данное дело, в части международного морского права, подало государствам ярко выраженные сигналы ограничить свою рыболовную деятельность посредством

70

применения предосторожного подхода .

В другом деле - о китобойном промысле в Антарктике, рассмотренном Международным судом ООН в 2014 г., Австралия, кроме прочего, обвинила Японию в нарушении предосторожного подхода при добыче китов в Южном океане. В частности, в п. 4.87 своего Меморандума Австралия отметила, что «предосторожность служит ориентиром при толковании статьи 8 Международной конвенции по регулированию китобойного промысла 1948 г.» .

В двусторонних договорах Российской Федерации принцип предосторожного подхода к управлению рыболовством пока не получил широкого закрепления. Возможно, это связано с тем, что большинство договоров

России с другими государствами были заключены до введения в международное право термина «предосторожный подход». Однако прецеденты его включения в тексты договоров уже имеются.

Прежде всего, стоит отметить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским Сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море 2009 г. В ст. 1 закреплено определение «осторожный подход к управлению промыслом», что представляет собой подход, при котором отсутствие адекватной научной информации не должно служить причиной для отсрочки или непринятия мер по сохранению целевых, ассоциированных или зависимых видов живых морских ресурсов, а также нецелевых видов и их среды. В ст. 4 Соглашения указано, что Стороны основывают свое сотрудничество на наиболее достоверных научных данных и на соответствующих рекомендациях, применяют осторожный подход к управлению промыслом.

Также, следует упомянуть Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки в отношении сохранения трансграничных рыбных запасов в центральной части Охотского моря 1996 г. Согласно ст. 1 документа стороны договора признают, что рыбный промысел в центральной части Охотского моря, полностью окруженной исключительной экономической зоной Российской Федерации, должен основываться на наиболее достоверных научных данных и на принципе предосторожности.

Помимо договоров о сотрудничестве в области рыболовства, принцип предосторожного подхода к управлению рыбными ресурсами закреплен также в Договоре между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 г. В ст. 4 данного международно-правового акта установлено, что Стороны широко применяют предосторожный подход к сохранению, управлению и использованию совместных рыбных запасов, включая трансграничные рыбные запасы, в целях защиты морских живых ресурсов и сохранения морской среды.

Кроме того, в практике заключения международных соглашений по сотрудничеству в области рыболовства Российской Федерации есть примеры заключения трехсторонних договоров. В частности, в ст. 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Исландии и Правительством Королевства Норвегия, касающегося некоторых аспектов сотрудничества в области рыболовства 1999 г. указано, что Стороны расширяют сотрудничество в области рыболовства на взаимовыгодной основе и в этих целях настоящим Соглашением устанавливают принципы и процедуры такого сотрудничества, основанные на осторожном подходе и соответствующие международному праву.

Других примеров закрепления на двустороннем или трехстороннем уровнях принципа предосторожного подхода к управлению рыболовством в международной нормотворческой деятельности Российской Федерации нет.

В тоже время, существует точка зрения, что созданные на основании соглашений о сотрудничестве в области рыболовства двухсторонние смешанные комиссии уже применяют или начинают применять основные аспекты принципа предосторожного подхода. В частности, по мнению норвежского ученого Г. Хоннеланда, несмотря на то, что Совместная Российско-Норвежская комиссия по рыболовству (СРНК) никогда явно не принимала каких-либо мер, относящихся к предосторожному подходу, тем не менее, постепенно она адаптирует свою политику к рекомендациям ИКЕС . Данный автор имеет в виду, что СРНК при определении общего допустимого улова живых ресурсов Баренцева моря, начинает прислушиваться к рекомендациям ИКЕС, в функции которого входят проведение исследований по оценке состояния рыбных ресурсов и окружающей среды во всех промысловых районах Северо-Восточной Атлантики, включая [72]

Балтийское море, и подготовка рекомендаций по величине общего допустимого улова.

Несмотря на в целом позитивное отношение большинства специалистов к принципу предосторожного подхода к управлению рыболовством с позиции международного права, тем не менее, существуют точки зрения, критически относящиеся к нему. Например, по мнению Р.Р. Черчилля и А.В. Лоу, в настоящее время принятие некоторых шагов по совершенствованию управления рыболовством может быть расценено как попытка «озеленения» международного рыболовного права путем импорта в него определенных концепций, разработанных в международном экологическом праве, в частности, предосторожного подхода, устойчивого развития и поддержание биоразнообразия. В связи с этим, авторы задаются вопросом: будет ли такое совершенствование выходить за рамки того, что сейчас кажется в значительной степени предметом риторики, для того, чтобы оказать реальное влияние на

73

международное рыболовное право в ближайшее время?

Японский юрист-международник Й. Танаки полагает, что из-за своей природы, потребность в применении предосторожного подхода должна быть определена на основе потенциальных рисков. Тем не менее, оценку серьезных рисков часто трудно сделать, так как они могут быть неизвестными или не обнаруженными современной наукой. Результаты оценки возможного серьезного вреда могут совершенствоваться с развитием научных технологий.

Данный автор считает, что возникает вопрос относительно того, как можно определить наличие серьезного или необратимого риска, которые могут повлечь за собой применение мер предосторожного подхода. В связи с этим, предосторожный подход не содержит юридические условия того, как управлять экологическими рисками. Принцип предосторожного подхода сам по себе не указывает меры, которые должны быть приняты. Как следствие, он может быть применен по-разному в различных контекстах. В этом смысле, имеются [73] значительные неопределенности в отношении реализации предосторожного подхода. В целом, сам принцип предосторожности не содержит критерия для определения наличия серьезного или необратимого риска или конкретный ответ на такие риски. В этом смысле, нормативная плотность предосторожного подхода остается скромной. По мнению Й. Танаки, предосторожный подход представляет собой еще один новый этап в развитии международного права в отношении сохранения морских живых ресурсов. До определенной степени, этот подход будет способствовать сохранению ресурсов. С другой стороны, очевидно, что с нормативной точки зрения предосторожный подход обладает скромными возможностями[74] [75].

Также существует точка зрения, что широкая свобода принципа предосторожного подхода делает его восприимчивым к произвольному, иррациональному или необоснованному применению, например, в целях торговой протекционизма. Кроме того, применение предосторожного подхода может нарушать права и интересы человека, в том числе право на питание и на достойные условия проживания, а также усугубить проблему бедности и голода .

На наш взгляд, применение принципа предосторожного подхода в управлении рыболовством имеет чрезвычайно важное значение. Его соблюдение в совокупности с другими принципам должно обеспечить сохранение запасов морских живых ресурсов. Государства при принятии решений об управление рыболовством должны исходить из имеющихся точных научных данных о состоянии запасов. Отсутствие таких данных или наличие данных, которые подвергаются сомнению, не должны служить основанием для непринятия мер по сохранению.

Особое значение принцип предосторожного подхода имеет при определении общего допустимого улова. При этом государства должны исходить

из имеющихся научных данных, дабы не подорвать или не истребить запасы живых морских ресурсов. Как справедливо указывает В.К. Бабаян, «обоснование стратегии и тактики рациональной эксплуатации промысловых запасов является важнейшей задачей рыбохозяйственной науки. В рамках этой задачи ведутся специализированные (в том числе экспедиционные) исследования, сбор и первичная обработка биопромысловых данных, осуществляется оценка состояния запасов, тенденций их изменения и как итог всей предварительной работы - прогноз допустимого промыслового изъятия (или ОДУ) с заблаговременностью 1 - 2 года[76].

В связи с этим, полагаем, что закрепление принципа предосторожного подхода в заключаемых международных договорах по управлению рыболовством крайне необходимо. Причем это должно происходить на всех трех уровнях: универсальном, региональном и двустороннем. Правительству Российской Федерации, Министерству иностранных дел, Министерству сельского хозяйства и Федеральному агентству по рыболовству следует в проектах международных договоров настаивать на закреплении этого принципа, поскольку в настоящее время он является общепризнанным принципом международного рыболовного права, нашедшим свое отражение в актах ООН, ФАО, региональных организаций по управлению рыболовством.

С практической точки зрения, закрепление принципа предосторожного подхода целесообразно в тех двухсторонних договорах, в соответствии с которыми наша страна предоставляет право судам иностранного государства осуществлять промысел в российской исключительной экономической зоне. Это позволит Российской Федерации, по мере необходимости и, отталкиваясь от научных данных, вводить ограничения на промысел определенных видов морских живых ресурсов или закрывать районы промысла в целях восстановления запасов, не нарушая при этом положения договора, а, следовательно, международных обязательств.

Российская Федерация является участницей Соглашения о трансграничных рыбных запасах 1995 г., применяет Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 г., участвует в ряде региональных соглашений по управлению

рыболовством, где закреплен данный принцип. Однако признание принципа предосторожного подхода к управлению рыболовством не должно ставить Россию в невыгодное положение там, где не существуют реальные предпосылки для оперирования им. К сожалению, в последнее время это происходит в некоторых региональных организациях по управлению рыболовством (например, в НЕАФК). В частности, они ежегодно принимают общий допустимый улов по некоторым видам морских живых ресурсов, применяя научные данные, рекомендованные ИКЕС. Каждому государству-члену предоставляются квоты на вылов, исходя из общей цифры допустимого улова. Для России, зачастую, эти цифры существенно ниже прошлогодних, причем, не всегда обоснованно, с которыми наша страна не может согласиться. В такой ситуации Российская Федерация исходит из собственных научных данных и полагает возможным осуществлять промысел по предшествующим этому решению квотам, принятым за год до этого.

Очевидно, что применение принципа предосторожного подхода не должно носить дискриминационного характера, а сам принцип не должен быть инструментом в политических и экономических играх. Он призван реально преследовать одну единственную цель - сохранение и поддержание запасов морских живых ресурсов, не допустив их истощения.

Таким образом, принцип предосторожного подхода представляет собой один из основополагающих международно-правовых принципов управления рыболовством на современном этапе. Он нашел свое закрепление в международных договорах универсального, регионального, двустороннего характера, а также в международных рекомендательных актах. Нормативное содержание этого принципа заключается в том, что государства при принятии решений по управлению рыболовством обязаны руководствоваться научными данными о состоянии запасов водных биологических ресурсов, а отсутствие таких данных или наличие неподтвержденных данных не может служить основанием или оправданием для непринятия мер по сохранению ресурсов.

<< | >>
Источник: Бекяшев Дамир Камильевич. СОВРЕМЕННЫЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЫБОЛОВСТВА. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2017. 2017

Еще по теме §3. Принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством:

  1. Глава III. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
  2. 2.2. Основные типы и виды международных мероприятий по охране рыбных запасов
  3. 2.3. Международно-правовое регулирование рыболовства в Тихом океане
  4. 2.4. Международно-правовое регулирование рыболовства в Атлантическом океане
  5. ОГЛАВЛЕНИЕ
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. §1. Понятие и основные принципы международно-правового режима управления рыболовством
  8. §2. Принцип устойчивого использования морских живых ресурсов
  9. §3. Принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством
  10. § 5. Сотрудничество Российской Федерации в борьбе с ННН рыбным промыслом
  11. §2. Международно-правовой режим управления рыболовством в Балтийском море
  12. §3. Международно-правовой режим управления рыболовством в Средиземном море
  13. §4. Международно-правовой режим управления рыболовством в Черном море
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -