<<
>>

3.1 Законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях

Административное законодательство, является одной из самых значимых и крупных (по количеству нормативных правовых актов) отраслей действующего законодательства. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, является одним из основных документов в массиве административного законодательства.

В течение последних лет из данной отрасли законодательства были выделены в самостоятельные отрасли налоговое, банковское, таможенное законодательства. Многие известные, российские ученые (Бахрах Д.Н., Козлов Ю.М., Алехин А.П.) критически относятся к подобным действиям законодателей. Новые отрасли законодательства сохранили административно-правовой потенциал, что сказывается, например, на взаимоотношениях налоговой службы и налогоплательщиками. Однако, как бы эти отрасли не были самостоятельны, между ними сохраняются связи и соответствующие проблемы.

Из практики законотворчества известно, что кодекс всегда символизирует развитость отрасли законодательства. Иначе говоря, кодекс выступает системообразующим актом, с которым согласуются другие нормативные правовые акты (например, порядок наложения взысканий, размеров штрафов и т.д.). Именно здесь стали возникать противоречия, которые нежелательны, так как негативно могут отразиться на практике правоприменения.

Законодательство об административных правонарушениях является важнейшей составной частью административно-деликтного права, образующего из совокупности составляющих его институтов, подотрасль административного права.

Различие подходов высших судебных инстанций к разрешению одного и того же вопроса, есть следствие, отсутствия достаточного уровня теоретических разработок проблем административно-деликтного правотворчества, условий и оснований ведения юридических составов, пределов действия охранительных норм.

Нельзя оставлять, без внимания, тот факт, что новое казахстанское законодательство об административных правонарушениях изобилует многочисленными терминами и определениями, понятие которых еще только становиться предметом научных изысканий.

Законодательство об административных правонарушениях играет очень важную роль в правовой системе Республики Казахстан, поскольку обеспечивает исполнение значительного количества публично-правовых обязанностей и запретов, предусмотренных законами и иными нормативно-правовыми актами. В системной взаимосвязи с этим законодательством находятся законодательные акты, регулирующие организацию деятельности и правовой статус коллегиальных органов административной юрисдикции, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, подзаконные акты, определяющие правовое положение органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях [151, С.540].

Следует отметить, что процесс совершенствования законодательства об административных правонарушениях, является перманентным, не прекращающимся даже после принятия новых законов или приведения в соответствие с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях ранее принятых. Вслед за появлением новых юридических составов, новых юридических конструкций организации органов административно-деликтной юрисдикции и распределением между ними подведомственности, возникают ранее не рассмотренные в научной литературе проблемы, которым необходимо уделить внимание.

Принятие нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, который вступившего в силу 30 января 2001 года, несомненно, является событием неординарным, поскольку он входит в группу фундаментальных законов Республики Казахстан, а именно систематизированных нормативных юридических актов долгосрочного действия, регулирующих обширные сферы государственной жизни.

Для правильной оценки роли и значения Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, необходимо иметь в виду, что при регулировании административной ответственности это составляет главную и единственную задачу.

Необходимо отметить, что Кодекс Республики Казахстан, об административных правонарушениях, занимает особое место в системе кодексов в Республике Казахстан, и в казахстанском законодательстве вообще, поскольку специально предназначен для регулирования наиболее острых форм государственного принуждения.

Поэтому, правомерно предъявлять самые жесткие требования к максимальной четкости в определении идеологии данного вида ответственности, к прозрачности формулировок статей названного кодекса, не допускающего ни малейшей двусмысленности в содержании устанавливаемых правил, не говоря уже об отсутствии смысла. Разумеется, это касается абсолютно каждого юридического акта, независимо от того, является он кодексом. Текущим законом или нормативным юридическим актом, органа исполнительной власти, принят высшими органами власти или органами местного государственного управления в Республике Казахстан.

Современное законодательство, об административных правонарушениях вызывает большой интерес не только среди юристов. Такой интерес обнаруживается и в научных исследованиях, и в практической плоскости, а именно, повышенное внимание вызвано у судей, адвокатов в связи с многочисленными сложностями применения, противоречиями основного акта законодательства об административных правонарушениях - Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях.

Противоречия и проблемы были сразу видны после его официального опубликования и введения акта в действие. Об этих проблемах, в процессе разработки, задолго до его принятия, говорили ученые и специалисты. Однако условия, в которых готовился Кодекс, не позволяли сделать серьезную теоретическую проработку его концептуальных положений, а также исключить коллизии с другими нормативными правовыми актами, внутреннюю согласованность акта.

Следует добавить, что Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях был принят гораздо позднее других актов – 22 марта 1984 года, тогда как Уголовный кодекс Казахской ССР – 22 июля 1959 года, а гражданский кодекс Казахской ССР – 28 декабря 1963 года [150, С.57].

Несмотря на длительное обсуждение Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, активность различных рабочих групп, итоговый вариант кодекса принимался в спешке, без учета мнения многих ученых и практиков, что в последствии дало о себе знать.

О серьезных проблемах существующих в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях свидетельствуют многочисленные поправки, вносимые в него. С момента введения его в действие принято более 70 законов, вносящих изменения и дополнения и изменения. Учитывая тот факт, что административное законодательство, изменяется очень быстро, включая законодательство об административных правонарушениях трудно объяснимо такое большое количество изменений и дополнений.

Подвергая анализу законодательство об административных правонарушениях, а именно Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях нами выявлено, что Казахстанский законодатель пошел по советскому пути, сменив только название государства. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях посвящен не только различным составам правонарушений, но и в нем предусмотрены вопросы административной ответственности. Административные правонарушения очень часто перечисляются не только в самом Кодексе, но и в других актах: решениях маслихатов, актах центральных исполнительных органов. Тогда, как, ответственность за эти правонарушения, предусмотрена, только Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях. Однако, в отдельных статьях Кодекс, сам использует формулировки «законодательство об ответственности за административные правонарушения».

Статья 1 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях утверждает, что законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из настоящего кодекса. Такое утверждение не совсем соответствует Закону «О нормативных правовых актах», определяющему параметры нормотворчества и фактическому положению вещей.

Следующее противоречие существует в норме, действующей во времени. В соответствии с пунктом 1 статьи 5, лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действовавшего во время совершения правонарушения. Однако, специальная норма Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, пункт 1 статьи 48 гласит, что административный штраф, налагаемый за административное правонарушение, должен соответствовать определенному количеству месячного расчетного показателя, устанавливаемого в соответствии с законодательным актом, действующим на момент наложения административного взыскания.

Под административным правонарушением физического лица понимается виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие физического лица. Следует отметить, что административной ответственности юридического лица вообще не существует. Необходимо сослаться на Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях, в котором также отсутствовали нормы, регулирующие административную ответственность юридических лиц. Следует отметить, что в советское время, фактически существовала административная ответственность, юридического лица, только на основании других актов административного законодательства. Таким образом, следует разработать и внести нормы, регулирующие понятие ответственности за административные правонарушения юридических лиц.

«Вполне нормальным при разработке нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, выглядело желание закрепить фактическое положение вещей в нормативном порядке. Но для этого, требовалась серьезная теоретическая проработка вопроса, а не простое исключение важнейшего элемента состава правонарушения. На практике это привело к тому, что вину юридического лица доказывать не надо, что само по себе абсурдно. Поэтому, одно из основных направлений развития законодательства об административных правонарушениях видится в разработке нормативных положений о вине юридического лица за совершение таких правонарушений. Очень критикуемым, уже во время обсуждения проекта действующего Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях выглядело положение пункта 2 статьи 28 о том, что наложение административного взыскания, на физическое лицо, не освобождает от административной ответственности. За данное правонарушение, юридическое лицо, равно, как и привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение, виновное физическое лицо. По сути речь идет о том, что за одно правонарушение может наступить двойная ответственность, что нарушает основополагающие принципы ответственности, не говоря уже о том, что подобное положение создает благодатную почву для совершения коррупционных правонарушений» [151, С.59].

Согласно статье 31 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях лицами, подлежащими административной ответственности являются:

1) физическое вменяемое лицо, достигшее возраста, установленного настоящим Кодексом;

2) юридическое лицо.

Следует отметить, что в других статьях Кодекса Республики Казахстан, об административных правонарушениях в качестве субъектов административной ответственности называются филиалы казахстанских юридических лиц, а также структурные подразделения (филиалы и представительства) иностранных и международных некоммерческих неправительственных объединений. Деление субъектов на физические и юридические лица присуще гражданскому праву, а в административном праве, такое деление воспринимается неоднозначно.

В результате анализа теории и практики, можно констатировать, что при применении отдельных видов административных взысканий вызвало определенные проблемы.

Одной из таких проблем, является определение, порядка исчисления штрафа. В соответствии с пунктом 1 статьи 48 административный штраф налагается в размере, соответствующем определенному количеству месячного расчетного показателя. В отдельных случаях, предусмотренных в статьях особенной части КоАП, размер штрафа выражается в процентах от суммы неисполненного или исполненного, ненадлежащим образом налогового обязательства. Также от суммы операции, проведенной с нарушением норм законодательства Республики Казахстан, либо в размере суммы нанесенного окружающей среде вреда, либо в процентах от суммы дохода (выручки), полученного в результате осуществления монополистической деятельности.

Порядок исчисления штрафов, часто не совпадает с правилами статей общей и особенной частей Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, нередко устанавливая свои размеры и правила исчисления данного вида взыскания.

Следующей проблемой является приостановление, либо запрещение деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. Вопрос стоит о запрещении деятельности юридического лица. Известно, что вопросы прекращения деятельности юридического лица, в соответствии с текущим казахстанским законодательством относятся к сфере гражданского права (см. статью 49 Гражданского кодекса Республики Казахстан, которая, кстати, в качестве одного из оснований для принудительной ликвидации юридического лица называет совершение правонарушения).

Имеется в виду, что для эффективного воздействия на юридическое лицо-правонарушителя, возможно, применение такой меры административного взыскания. Однако, во-первых, эта мера должна носить временный характер, учитывая принципы правовой ответственности, сроки давности наложения взысканий. Во-вторых, мера должна применяться только тогда, когда имеется соответствующее указание в конкретной статье Особенной части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях.

По существующему положению вещей, юридическое лицо, может быть, наказано за административное правонарушение и помимо этого ликвидировано судом в порядке искового производства. Именно такая трактовка Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях обнаруживается в нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан от 26 ноября 2004 года № 18 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях» [152]. В таком варианте обнаруживается смешение гражданско-правовых и административно-правовых институтов.

В следующем разделе, более подробно рассматриваются проблемы, связанные с административным судопроизводством. Актуальным, является вопрос об адекватном правовом регулировании вопросов производства по делам об административных правонарушениях. По нашему мнению, эти вопросы должны быть вычленены из Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях и тщательно отрегулированы в другом акте. Решение этого вопроса, зависит от общего направления развития административного судопроизводства. Необходимо передавать в ведение административных судов не только рассмотрение дел об административных правонарушениях и жалоб на действия административных органов в процессе соответствующего производства, но и вопросы административной юстиции. То есть, для рассмотрения любых публичных споров между гражданами, организациями и государственной администрацией, целесообразно иметь единый акт, регулирующий вопросы и юрисдикционного, и юстиционного плана. Если же, оставлять рассмотрение публичных споров, гражданско-процессуальному законодательству, тогда достаточно отрегулировать в административно-процессуальном кодексе, только вопросы производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, законодательство об административных правонарушениях, требует еще большего внимания, не только с точки зрения устранения многочисленных противоречий, неточностей, неясностей обнаружившихся за более чем 8 лет своего применения, но и с точки зрения возвращения к концептуальным вопросам административной ответственности. Необходимо найти пути решения данных вопросов, чтобы устранить проблемы частного характера и правоприменительной практики.

Так, ч.1 ст. 1 данного Кодекса содержит важное положение, согласно которому, законы, предусматривающие административную ответственность, подлежат применению, только после их включения в КоАП.

К «погрешностям» КоАП можно отнести несоблюдение правил юридической техники и норм литературного языка. Так, ст. 2 КоАП содержит признаки состава правонарушения, предусмотреные статьями общей части, а также устанавливаемые в ходе применения статей особенной части.

Попытки персонифицировать ответственность различных категорий лиц, а именно физических и юридических лиц не сводятся ни к каким результатам. Однако все новации сводятся к изменению видов взысканий, то есть к увеличению размеров штрафов, сроков. Эта направление лишь свидетельствует о том, что меры взыскания не достаточно действенны и не выполняют функцию предупреждения административных деликтов.

Решение этих проблем связано не только с обновлением мер взысканий, налагаемых на физических и юридических лиц, граждан, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, несовершеннолетних и их родителей. Проблема заключается в несовершенстве институтов законодательства, регулирующих правовое положение государственных служащих, должностных лиц и иных субъектов административного права. Многие из них привлекаются к дисциплинарной ответственности за совершение административного правонарушения. Не смотря на то, что созданы специализированные административные суды для рассмотрения административных правонарушений, на деле должностные лица не попадают под юрисдикцию данных судов. Оспаривание незаконных актов, действий должностных лиц осуществляется по правилам ГПК.

Обычной практикой, является внесение изменений и дополнений в кодексы, законы, что само по себе является правомерным. Следует отметить, что закон не успевает вступить в силу, как его начинают активно критиковать. При таких привычках, трудно добиться высокого уровня правосознания. Проблема осложняется тем, что нередко статьи противоречат друг другу. Статья 50 КоАП содержит версию, по которой конфискации подлежит предмет, явившийся орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения, а также имущества, полученного вследствие совершения административного правонарушения, а статья 713 КоАП сохранила старую редакцию.

Статья 51 КоАП содержит усеченный формат, из которого не ясно, какие требования связаны с материальными нормами, определяющими специальное право (управление транспортным средством, право охоты, рыболовства). Статьи 714, 715, 716, 717, 718 КоАП, содержат более развернутый перечень специальных прав.

Особый интерес представляют предложения об уточнении статей, связанных с возбуждением дел об административных правонарушениях. Особенность этих предложений выявляется в том, что они связаны:

1) с инициативой Верховного Суда РК;

2) направлены на повышение имиджа судебной власти;

3) с увеличением перечня поводов для возбуждения дела об административном правонарушении.

Данные новации, связаны также с инициативой обновления редакции статьи 513 КоАП «Проявление неуважения к суду». Ч.3 данной статьи предусматривает, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола о совершении административного правонарушения или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. «Верховный Суд РК также полагает, что эта часть ст. 634 может быть дополнена словами: «а также с момента объявления судьей (судом) об установлении факта проявления неуважения к суду в ходе судебного разбирательства» [155].

В КоАП РК, следует определить перечень лиц, подлежащих приводу, так как, для производства по делам об административных правонарушениях явка эксперта, специалиста и переводчика является не менее значимой, как и в гражданском процессе.

Предложение Верховного Суда РК о дополнении ч. 3.ст. 634 КоАП можно признать обоснованным, при этом необходимо уточнить следующее:

1) перечень лиц, в отношении которых могут быть применены меры взыскания;

2) процедуру установления факта проявления неуважения к суду, 3) процессуальную форму судебного решения.

Следовательно, установление факта проявления неуважения к суду, можно оформить определением, наличие которого, позволит дело об административном правонарушении считать возбужденным с момента вынесения определения (либо после соответствующей записи в протоколе судебного заседания, если такое будет введено в КоАП).

Министерство внутренних дел предлагает дополнить ч. 1 ст. 634 КоАП подпунктом 3-1 следующего содержания (т.е. поводом для возбуждения дела могут быть) «показания сертифицированных специальных контрольно-измерительных технических средств и приборов наблюдения и фиксации правонарушения».

Таким образом, данные показания могут быть доказательствами, имеющими отношение к делу. Соответствующая мотивация возбуждения дела «вписывается» в рамки подпунктов ч. 1 ст. 634 КоАП - (т.е. поводом могут быть: а) непосредственное обнаружение факта совершения административного правонарушения, либо б) материалы, поступившие из органов о факте совершенного правонарушения, либо в) сообщения или заявления лиц о совершенном правонарушении).

Заслуживают внимания и одобрения предложения Верховного Суда о введении в КоАП норм о ведении протокола судебного заседания. Однако, структура подобного протокола должна быть более определенной, а ведение протокола не должно ограничиваться потребностями вызова потерпевшего, свидетелей.

Спорными следует признать предложение о предоставлении судьям, права изменения квалификации совершенного правонарушения и привлечения к производству в качестве участников должностных лиц, возбудивших дело об административном правонарушении. Заключается это в следующем:

1) дополнительные полномочия, могут создать условия для коррупционных правонарушений;

2) привлечение должностных лиц, возбудивших дело об административных правонарушениях, в качестве участника производства, может разрушить «равновесие сторон» (участников) и создаст рычаг давления на судей (ведомственного давления).

3) именно это должностное лицо, владеет знаниями, учитывающими специфику дела, что позволит своевременно, полно, всесторонне и объективно выяснить обстоятельства каждого дела.

4) судьи специализированных административных судов, имеют недостаточную про­фессиональную подготовку, необходимую для рассмотрения отдельных категорий дел;

5) модель административного суда легко трансформируется в суд для должностных лиц.

Например, редакцию статьи 190 КоАП «Незаконное использование служебной информации при совершении сделок с ценными бумагами» предлагают заменить на «Незаконное использование инсайдерской информации». Подобные примеры не единичны и многие статьи КоАП имеют примечания, что загромождает кодекс справочной информацией и делает такой документ понятным только определенному кругу лиц.

Актуальным остается вопрос о том, какие из органов исполнительной власти правомочны возбуждать, рассматривать и налагать административные взыскания. Причем, как действующий КоАП, так и предложения со стороны руководителей центральных исполнительных органов (транспорта и коммуникаций и др.) наделить правом возбуждения, рассмотрения и наложения административных взысканий не контролирующие структуры министерств, а руководителей данных органов. Между тем, в выступлении Президента РК на совещании по вопросам проведения административной реформы (г. Астана, 17 сентября 2004 г.), Указом Президента РК от 29 сентября 2004 г. № 1449 подобным правом могут быть наделены только комитеты, осуществляющие контрольные функции. Именно поэтому перечень органов, которым подведомственны дела об административных правонарушениях (ст.ст. 543-576-3 КоАП) должны быть пересмотрены. По мнению Президента РК Н.А. Назарбаева: нельзя, чтобы один орган сам писал правила, сам же их реализовывал, а потом и контролировал [158, С. 4].

Еще один пример, согласно которому Министерство индустрии и торговли предлагает внести изменения в КоАП ст. 237-1 «Недобросовестная реклама деятельности застройщика».

Эта статья, фактически, содержит не один, а два состава:

1) недобросовестная реклама;

2) незаконное привлечение средств физических и юридических лиц. Если пройдет вариант ст. 237-1 по версии министерства, то штраф за недобросовестную рекламу легко покроется за счет незаконно собранных денежных средств физических и юридических лиц.

3.2

<< | >>
Источник: МАНИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА. Система административного законодательства в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Республика Казахстан Алматы.2010.

Еще по теме 3.1 Законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -